蔣悟真 郭創(chuàng)拓

(1.華南理工大學法學院，廣東 廣州510006；2.江西財經(jīng)大學法學院，江西 南昌 330013)

科研經(jīng)費治理難題是影響和決定科技創(chuàng)新的基石問題，也是“深化科技體制改革”(十九大報告)必須啃下的“硬骨頭”。為激發(fā)科技創(chuàng)新熱情，建設(shè)世界科技創(chuàng)新強國，黨和國家領(lǐng)導人多次強調(diào)要實現(xiàn)科研經(jīng)費使用方式與管理體制的變革。2016年5月30日，習近平總書記在全國科技創(chuàng)新大會、兩院院士大會中指出，“要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，讓經(jīng)費為人的創(chuàng)造性活動服務(wù)，而不能讓人的創(chuàng)造性活動為經(jīng)費服務(wù)”。2018年5月28日，習近平總書記在兩院院士大會上的講話中再次強調(diào)“繼續(xù)堅決推進，把人的創(chuàng)造性活動從不合理的經(jīng)費管理、人才評價等體制中解放出來”。2018年7月4日李克強總理召開國務(wù)院常務(wù)會議進一步要求“充分相信科研人員，尊重人才，賦予他們更大經(jīng)費使用自主權(quán)”。這些科研經(jīng)費使用方式與管理體制改革的文件精神，至少從政策導向和發(fā)展戰(zhàn)略層面表現(xiàn)出科研經(jīng)費治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。但要真正貫徹落實這些科研經(jīng)費“松綁”舉措，還應(yīng)全面梳理其中涉及的制度化、規(guī)范化、程序化的法律基礎(chǔ)問題，例如科研經(jīng)費治理的政策檢視、立法宗旨、法權(quán)結(jié)構(gòu)、模式再造、程序優(yōu)化等。本文試從邁向科研自由、遵循科研規(guī)律的角度，對科研經(jīng)費使用方式與管理體制變革中的重點和疑難問題予以剖析，以期為推進科研經(jīng)費治理入法提供理論引領(lǐng)與制度支撐。

一、科研經(jīng)費治理的政策檢視與立法呼吁

自2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》以來，有關(guān)科研經(jīng)費使用與管理的改革政策及規(guī)范性文件紛至沓來。雖然改革的內(nèi)容得到社會的積極響應(yīng)與認可，但從其構(gòu)建的科研管理秩序上看，目前科研經(jīng)費使用的性質(zhì)及制度承載的功能并未從根本上體現(xiàn)科研自由的價值內(nèi)涵。相關(guān)立法的缺失嚴重影響了科研經(jīng)費治理的法治化進程，也阻礙著科技體制創(chuàng)新的實現(xiàn)。

(一)科研經(jīng)費改革的政策檢視

首先，在改革理念上，當前所進行的一系列科研經(jīng)費改革遵循的依舊是“權(quán)力導向”下的管制思維，科研管理機關(guān)權(quán)力的行使缺乏相應(yīng)的責任作為約束，致使在科研經(jīng)費使用問題上出現(xiàn)了科研人員經(jīng)費使用權(quán)(利)與科研經(jīng)費管理機構(gòu)管理權(quán)(力)之間的對立與緊張關(guān)系。財政部與教育部2016年印發(fā)的《中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費管理辦法》第3條指明，基本科研業(yè)務(wù)費的使用遵循“嚴格管理”原則，并明確“中央高校是基本科研業(yè)務(wù)費使用管理的責任主體”。但縱觀整個文本，卻并沒有對中央高?？赡苌婕暗降姆韶熑斡枰悦鞔_地規(guī)定。以《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》為代表的系列政策中，高校和科研院所享有的管理權(quán)限被進一步擴大，在管理主體權(quán)責失衡的語境下，現(xiàn)有改革更加深了科研管理機關(guān)權(quán)力行使與科研人員權(quán)利實現(xiàn)之間的沖突。①管理者的責任通常是通過監(jiān)督與問責的方式得以呈現(xiàn)，[1]其中，問責的形式應(yīng)屬于一種管理問責[2]。而當前，我國科研經(jīng)費改革政策及相關(guān)規(guī)范性文件中均缺乏關(guān)于科研經(jīng)費管理主體的問責制度?？蒲薪?jīng)費的改革亟需重新厘定科研經(jīng)費使用與管理過程中的“價值次序”，如果無法突破現(xiàn)有政策中的“權(quán)力修辭”現(xiàn)象，則很難真正實現(xiàn)“放管服”相結(jié)合的目標。

其次，在改革路徑上，當前的科研經(jīng)費改革僅是一種技術(shù)性調(diào)整，而非體制革新。從科研經(jīng)費改革措施上看，無論是勞務(wù)費開支標準、范圍還是間接費用比重的變化，其實際上均是科研經(jīng)費預(yù)算編制、執(zhí)行及決算方法上的改進，科研經(jīng)費管理體制并未得到改良，科研經(jīng)費使用過程中大部分預(yù)算層面的“放權(quán)”仍保留著科研管理機關(guān)的參與和干預(yù)②。自1985年科技體制改革以來，我國一直力求通過科技資源的優(yōu)化配置來推動創(chuàng)新主體(包括企業(yè)、研究員和高等學校)的制度變革和能力建設(shè)。[3]市場作為資源配置的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)方式，在我國科技體制創(chuàng)新與改革中起著重要的作用，需要政府“主動放掉該放的權(quán)”[4]P55。但在我國權(quán)力體制背景下，科技改革實踐中對市場的放權(quán)依舊不充分。表現(xiàn)在當前科研經(jīng)費改革中，最明顯的就是忽略了科學共同體的作用，沒有充分發(fā)揮科學共同體的自治性，致使科研經(jīng)費作為一項重要的科技資源一直無法實現(xiàn)最優(yōu)化配置，進而影響了整個科研經(jīng)費使用與管理體制的革新。

最后，在改革內(nèi)容上，無論是改革的廣度還是深度，均未實現(xiàn)科研經(jīng)費管理中“重物輕人”現(xiàn)象的轉(zhuǎn)變，科研經(jīng)費的使用依舊缺乏激勵性，無法提升科研人員的積極性與創(chuàng)新性?？茖W研究要充分發(fā)揮科研人員的積極性、創(chuàng)造性，合理的科研管理政策既要形成對科研違法行為的有效威懾，更要提供充分的長期創(chuàng)新動力或制度激勵，從而實現(xiàn)權(quán)益激勵和責任懲罰的有效均衡。[5]激勵問題是實現(xiàn)法治思維下科研經(jīng)費治理“以人為本”之目標的核心和根本問題，其內(nèi)在邏輯體現(xiàn)為通過完備的激勵制度刺激科研人員的需求，由需求激發(fā)相應(yīng)動機進而推動科研人員積極作為，實現(xiàn)科研創(chuàng)新的目標。[6]然而目前，科研經(jīng)費改革政策及相關(guān)法律文件中仍未完全建立針對科研人員的激勵機制，雖然已有多部規(guī)范性文件嘗試構(gòu)建相關(guān)制度，但都僅停留在理念與宏觀層面，缺乏細化的可操作性強的具體規(guī)定。例如科研經(jīng)費使用的績效評價制度，對于實施績效評價的主體和實施方式——是否應(yīng)由第三方審計或財務(wù)管理機構(gòu)對科研經(jīng)費使用的績效作出客觀的評估，以及評估結(jié)果的適用等問題，現(xiàn)行政策及法律文件均未給出答案，也使得目前科研經(jīng)費使用中的相關(guān)經(jīng)費使用機制之間無法形成聯(lián)動和發(fā)揮制度本身應(yīng)具備的激勵功能。

(二)科研經(jīng)費治理入法的必要性

科研經(jīng)費治理是一項綜合性的改革，涉及多項事務(wù)的決策與執(zhí)行，科研經(jīng)費治理的最終成果必然體現(xiàn)在制度層面上，依靠科學有效且具可操作性的制度對科研經(jīng)費的使用進行管理。科研經(jīng)費治理目標的實現(xiàn)，需要依賴相關(guān)制度推進科研經(jīng)費“松綁”政策的決策化、具體化落地。當前，我國并沒有關(guān)于科研經(jīng)費使用與管理的專門立法，對于財政資助科研項目的經(jīng)費使用與管理規(guī)定主要見于《憲法》、《預(yù)算法》、《科技進步法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《國家自然科學基金條例》、《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》、《國家社會科學基金項目資金管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件等，但上述文件在對科研經(jīng)費使用的規(guī)范上存在著諸多問題。

在法律層面上，無論是《憲法》還是《科技進步法》，雖然都明確了對科研人員享有的科研自由與基本權(quán)利的保護，但內(nèi)容上均屬于綱領(lǐng)性條款，缺乏具體的實施路徑，可操作性不強，其宣示意義大于實踐意義。而基于科研經(jīng)費的財政資金屬性，目前我國科研經(jīng)費的使用與管理遵循的均是預(yù)算管理方式，對科研人員違規(guī)使用科研經(jīng)費的責任追究同樣以《預(yù)算法》、《財政違法行為處罰處分條例》為依據(jù)。③然而《預(yù)算法》所要實現(xiàn)的是“規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束”，科研人員使用科研經(jīng)費進行科學研究活動的行為卻與政府收支行為的性質(zhì)截然不同。政府財政管理強調(diào)的是嚴格控制，但科研活動是一種基于創(chuàng)新性的智力活動，科研過程具有極大的不確定性與難以預(yù)測性，因此科研規(guī)律要求科研經(jīng)費的使用更具有靈活性，與預(yù)算及財政控制的“剛性”是相悖的。這一點也決定了《預(yù)算法》與《財政違法行為處罰處分條例》在促進科研經(jīng)費的有效使用與科學管理上作用有限、調(diào)整乏力，難以有效激勵科研人員的創(chuàng)新性，也無法為科研活動所需的科研自由提供符合其特性的更為寬松的制度環(huán)境。

在其他規(guī)范性文件的層面上，盡管近期國家印發(fā)了一系列對科研經(jīng)費使用予以“松綁”的政策，但相關(guān)政策精神的具體化卻面臨著“層級遞減式執(zhí)行難的困境”[7]，由于各級管理主體在政策制度和具體決策做出的過程中缺乏有效的溝通與系統(tǒng)協(xié)調(diào)，實踐中各主管部門出臺的規(guī)范性文件并未從根本上擴大科研人員的經(jīng)費使用自主權(quán)，科研經(jīng)費治理轉(zhuǎn)型的有效政策并未真正落地。作為科研活動的重要綱領(lǐng)性規(guī)范性文件，《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》和《國家社會科學基金項目資金管理辦法》中依舊管理的色彩較為濃重，多以管理主體的視角規(guī)范科研人員的經(jīng)費使用權(quán)，科研人員的權(quán)利與義務(wù)并不對等④?？蒲凶杂杉翱蒲袡?quán)利付之闕如嚴重束縛了科研人員展開科研活動的進程，也極大地降低了科研人員進行科研創(chuàng)新的積極性。且目前不同類別與層級的科研項目所規(guī)定的具體科研經(jīng)費預(yù)算編制、執(zhí)行與決算方式不一，即使是性質(zhì)相同的科研項目(如同為社科類研究)，其具體經(jīng)費的使用規(guī)定亦不相同，大大降低了科研人員使用科研經(jīng)費的效率，阻礙了科研活動的有效開展。

當下，為有效解決科研經(jīng)費使用與管理中存在的問題，我國科研經(jīng)費治理理念亟需從管理思維向法治思維轉(zhuǎn)變，科研經(jīng)費治理的依據(jù)亟需從行政主導的政策性文件向更高位階的專門立法轉(zhuǎn)變，其內(nèi)容需真正貫徹科研經(jīng)費治理與改革精神，符合科學研究的一般規(guī)律，以增強其普適性，提升科研人員的積極性與主動性，為激發(fā)我國科技創(chuàng)新提供制度支持。

二、科研經(jīng)費治理立法的宗旨闡釋

立法宗旨是立法時期望達到的根本目的或價值追尋，是立法的精神統(tǒng)領(lǐng)和價值導向，影響著具體立法的正當性、合理性、有效性?？v觀現(xiàn)行科研經(jīng)費法律法規(guī)或政策，我國科研經(jīng)費立法宗旨依然只是強調(diào)科研經(jīng)費管理法律關(guān)系中行政機關(guān)的主導性、支配性而忽視科研人員的主體性地位。我國科研經(jīng)費治理的立法宗旨亟需由傳統(tǒng)管制模式下的職責本位、懲罰性立法導向向治理理念下權(quán)利本位、激勵性立法導向轉(zhuǎn)化，即科研經(jīng)費治理立法宗旨的厘定應(yīng)圍繞科研人員的中心地位，合理保障科研權(quán)利，激發(fā)科技創(chuàng)新活力，維護良性科研經(jīng)費秩序，從而對現(xiàn)行科研經(jīng)費管理關(guān)系予以重塑。

(一)保障科研權(quán)利

科研權(quán)利是隨著人們對權(quán)利與科研規(guī)律的不斷認知而逐步發(fā)展和確立的——古希臘時期科研還只是一種不確定性的權(quán)利，隨時都可能受到各方干預(yù)，直到1850年普魯士憲法第20條明確規(guī)定“學術(shù)研究自由權(quán)”才得以真正確立?？蒲袡?quán)利是思想自由精神的承載，是基于科研規(guī)律而賦予科研人員探索真理的自由和能力，而“這種自由是學者從事傳授與探索他所見的真理之工作所必需的；也因為(這種)自由的氣氛是研究最有效的環(huán)境”[8]P290?？蒲袡?quán)利不僅是一種消極性權(quán)利，更是一種積極性權(quán)利，是“請求國家予以給付或作為的請求權(quán)”[9]。而“國家對一種權(quán)利體系所承擔的基本義務(wù)，主要有兩方面：一是通過法律形式對這種權(quán)利予以確認；二是保障法律化的權(quán)利充分而有序地實現(xiàn)?！盵10]P190國家通過憲法、高等教育法等關(guān)于科研自由的規(guī)定對科研權(quán)利予以確認的同時，通過預(yù)算法、科學技術(shù)進步法等對科研經(jīng)費予以規(guī)定，從而為保障科研權(quán)利的有序?qū)崿F(xiàn)提供法制與物質(zhì)保障?？蒲薪?jīng)費立法，應(yīng)然上是為了保障法律化的科研權(quán)利實現(xiàn)而存在的，以科研權(quán)利的合理實現(xiàn)為宗旨。但是由于我國現(xiàn)行科研經(jīng)費立法在形式理性與價值理性上的雙重不足，阻卻了保障科研權(quán)利宗旨的合理實現(xiàn)——我國現(xiàn)行管制思想導向下的國家職責本位的科研經(jīng)費立法導致科研權(quán)利的缺位，進而造成了科研人員套用、濫用科研經(jīng)費的怪現(xiàn)象。要改變這一怪現(xiàn)象，唯有使科研經(jīng)費立法回歸其保障科研權(quán)利的本質(zhì)。

(二)激發(fā)科技創(chuàng)新活力

科研權(quán)利存在的本質(zhì)在于保護科研人員精神生活自由和在道德與研究上的正直，激勵科研人員追求和闡釋真理的能力，[11]P314從而實現(xiàn)科研權(quán)利所承載或服務(wù)的社會福祉，甚至于人類福祉[12]P157。因此，作為為科研權(quán)利合理實現(xiàn)提供物質(zhì)保障和法制保障的科研經(jīng)費立法應(yīng)內(nèi)在的具有激勵科研人員探索真理的能力，激發(fā)科技創(chuàng)新活力的功能和目標。首先，科研經(jīng)費立法可通過賦權(quán)的形式激發(fā)科研人員科研創(chuàng)新活力。權(quán)利是法學理論的基石范疇，能夠真實準確地反映法律的主體性和價值性。[13]P43-51科研經(jīng)費立法在尊重科研人員主體性的基礎(chǔ)上通過對科研權(quán)利的確認保護，通過勞動報酬、經(jīng)費自由支配、科研獎勵、救濟等權(quán)能的賦予激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。其次，科研經(jīng)費立法在遵循科研規(guī)律的基礎(chǔ)上立基于科研人員行為動機，通過對科研人員惡劣動機的抑制，良好動機的引導，為激發(fā)科研人員的創(chuàng)新行為提供指引。[14]P71再次，科研經(jīng)費立法通過實現(xiàn)科研人員“自我激勵”⑤的形式，實現(xiàn)科研創(chuàng)新活力。當然，科研人員“自我激勵”功能的發(fā)揮和激發(fā)科研創(chuàng)新活力目標的實現(xiàn)，都依賴于科研人員對科研經(jīng)費立法本身的認同，即科研經(jīng)費立法“能夠融入行為人的評價體系和行動函數(shù)之中并被接受時，才能產(chǎn)生真正的激勵功能”[15]。但當前我國尚未建構(gòu)合理規(guī)范的科研經(jīng)費法律體系，科研經(jīng)費立法亦以懲罰性、約束性為主，科研人員普遍存在著對科研經(jīng)費自由使用的“恐懼”，難以激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力?？茖W的科研經(jīng)費立法能夠?qū)蒲羞`法行為產(chǎn)生消極激勵(責任懲罰)，更能夠為科研創(chuàng)新活動提供充分的創(chuàng)新動力或制度激勵。要合理實現(xiàn)激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力的目標，我國科研經(jīng)費立法應(yīng)在充分尊重科研活動規(guī)律的基礎(chǔ)上，由傳統(tǒng)懲罰性立法向激勵性立法轉(zhuǎn)變。

(三)維護良性科研經(jīng)費秩序

秩序是法律的基本價值，各類法律都在建構(gòu)、維護特定的法律秩序。法律秩序的“核心就是法治系統(tǒng)工程的實際存在狀態(tài)和法律運行所要達到的目標……是法律文化建設(shè)的目標歸結(jié)點”[16]P245-256。科研經(jīng)費治理的過程是通過特定的科研經(jīng)費法律規(guī)范對科研權(quán)利(力)予以合理配置的過程，是對理想科研經(jīng)費秩序維護和追尋的過程。國家通過特定的科研經(jīng)費保障科研權(quán)利的實施，但是科研經(jīng)費不管是在自身屬性還是在財政資源的保障上都表現(xiàn)為相對的稀缺性。為此，國家在科研經(jīng)費的分配中往往只能針對特定的具有優(yōu)勢地位的科研工作者，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，表現(xiàn)為特有的競爭性。面對有限的科研經(jīng)費，競爭成為了國家在不同科研工作者間分配有限科研經(jīng)費的有效手段，“是分配原則本身所必需的，因而也是實現(xiàn)平等所不可或缺的”[17]P192。但面對有限的科研經(jīng)費，由于個人的投機、公權(quán)力的恣意以及制度的不完善，競爭并不天然地帶來優(yōu)勝劣汰，亦會出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象。科研工作者在科研經(jīng)費的競爭中可能會出現(xiàn)惡性競爭現(xiàn)象，從而不僅無法實現(xiàn)有限科研經(jīng)費最優(yōu)配置，更無法實現(xiàn)科研權(quán)利的合理保障，造成科研秩序的混亂。為此，要實現(xiàn)有限科研經(jīng)費的優(yōu)化配置和不同科研主體科研權(quán)利的保障，就必須以良性競爭的科研秩序為價值導向。在科研經(jīng)費治理中，只有在良性競爭的科研秩序價值導向下，才能對因不同科研主體濫用權(quán)利、國家公權(quán)力恣意所帶來的極端的無序的科研經(jīng)費配置狀態(tài)或科研狀態(tài)予以規(guī)制，才可以通過特定的科研權(quán)利配置制度界定出不同科研工作者行動的限度，約束公權(quán)力的恣意，從而避免權(quán)利間的相互侵害和特定科研沖突的發(fā)生。同時，只有建構(gòu)在良性競爭科研秩序價值基礎(chǔ)上的科研經(jīng)費治理法律機制，才能使得對有限科研經(jīng)費的競爭處于合理的良性的競爭狀態(tài)，科研的好壞從根本上決定著科研經(jīng)費的分配，而非個體的主觀因素，[18]P91從而保障科研工作者穩(wěn)定的行為預(yù)期，真正實現(xiàn)對科研自由和科研權(quán)利的保障。因為只有糟糕的科研競爭秩序才是和科研自由相對立的，科研自由只有在社會秩序中才能存在，而且只有在良性競爭的科研秩序中才能增長。[19]P278良性的科研競爭秩序是科研經(jīng)費治理立法的價值導向，也是科研經(jīng)費治理立法所追尋的特定運行狀態(tài)和最終目標。

三、經(jīng)費治理入法的法權(quán)結(jié)構(gòu)

法權(quán)“是從法學角度認知的、法律承認和保護的全部利益，它以某些社會或國家中歸屬已定之全部財產(chǎn)為物質(zhì)承擔者，表現(xiàn)為各種形式的法律權(quán)利和權(quán)力”。⑥科研經(jīng)費治理的法權(quán)結(jié)構(gòu)是指科研治理法權(quán)總量中科研權(quán)利與科研權(quán)力間的關(guān)系?？蒲薪?jīng)費的治理亦當然地圍繞科研權(quán)利和科研權(quán)力兩大核心范疇而展開，科研治理法律關(guān)系不僅包含著以科研權(quán)利為核心的私法關(guān)系，以科研權(quán)力與職責為內(nèi)容的公權(quán)力關(guān)系，更包含著科研權(quán)利與科研權(quán)力間相互作用的公私混合型法律關(guān)系，這些法律關(guān)系共同構(gòu)成了科研治理法律關(guān)系的整體。但現(xiàn)行我國科研經(jīng)費立法無法合理地協(xié)調(diào)科研權(quán)利與科研權(quán)力間的張力，導致科研經(jīng)費治理法律關(guān)系的失衡。要消弭兩者間的張力，應(yīng)在保障科研自由和權(quán)利的基礎(chǔ)上，對兩者予以整合，建構(gòu)動態(tài)平衡的法權(quán)結(jié)構(gòu)，限制公權(quán)力的恣意，實現(xiàn)科研權(quán)利與科研權(quán)力的相互制衡與相互促進。

(一)科研權(quán)力的功能定位

推進科研項目經(jīng)費治理的過程，由于科研權(quán)力主體“掌握著一些與至高無上的共同利益相聯(lián)系的特權(quán)，使之在法律地位上優(yōu)于共同簽約人”[20]P557，因此，厘定作為科研權(quán)力的功能屬性則至為重要。如果以功能標準來辨識其主體身份，它至少承擔著如下三重角色的責任和義務(wù)。⑦

1.協(xié)調(diào)者地位

確定科研經(jīng)費資助對象之前，科研資助機關(guān)以類似如采購人的身份，在科研項目的征集選題、申報公告、申請、評審、批準、立項等過程作出系列行為，其法律屬性上偏向于公法上的協(xié)調(diào)干預(yù)行為。為規(guī)范科研資助機關(guān)選擇科研項目承擔者的行為，從啟動項目選題征集到確定項目立項名單，科研資助機關(guān)必須遵循一系列強制性規(guī)范，包括遵守法定的政府采購方式與正當采購程序以及相關(guān)采購要求。

2.服務(wù)者地位

科研經(jīng)費資助合同的締結(jié)、履行過程，即根據(jù)雙方意思表示一致、權(quán)利義務(wù)關(guān)系對等原則來選擇最佳的項目承擔者并具體確定科研經(jīng)費資助合同內(nèi)容的尚未締約階段，以及待雙方主體正式簽訂科研經(jīng)費資助合同之后的條款執(zhí)行階段，此時科研權(quán)力主體(含科研資助機關(guān)、第三方責任主體)應(yīng)主要扮演公法上的服務(wù)者角色，如《政府采購法》第43條規(guī)定“政府采購合同適用合同法”，也就要求科研權(quán)力主體應(yīng)摒棄傳統(tǒng)命令控制型的作風，轉(zhuǎn)而以協(xié)商合作的面貌為導向，來重塑項目管理者與承擔者之間的全新關(guān)系，擺在面前的，如何促進形成這種服務(wù)伙伴關(guān)系，是科研經(jīng)費治理入法應(yīng)認真對待和思考的問題。

3.監(jiān)督者地位

科研經(jīng)費資助的最大側(cè)重是“提供產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，而不在于提供者是何許人”[21]P195。在科研經(jīng)費資助合同的履行與結(jié)項環(huán)節(jié)，應(yīng)重點厘定科研主管機關(guān)應(yīng)承擔的科研經(jīng)費資助績效的責任?！半m然國家權(quán)利不能正當?shù)赜糜趶娭茖崿F(xiàn)任何道德上的要求，卻可以正當?shù)赜糜趶娭茖崿F(xiàn)個人的權(quán)利”[22]P113，科研資助機關(guān)作為監(jiān)督者，科研經(jīng)費治理入法應(yīng)授權(quán)中立的專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)，根據(jù)科研經(jīng)費資助對象的區(qū)別，來檢查、監(jiān)測與評價科研經(jīng)費資助的績效狀況，并確立科研經(jīng)費資助的評估標準和監(jiān)管規(guī)則，并要求實現(xiàn)科研經(jīng)費使用的公開透明。

(二)科研權(quán)利的譜系梳理

滿足科研人員的科研自由訴求僅是科研經(jīng)費治理入法的抽象表達，對此還必須完成向訴諸國家保護義務(wù)的科研權(quán)利方向轉(zhuǎn)化。科研權(quán)利的表現(xiàn)形態(tài)紛繁復(fù)雜，由簡至繁，包括初級形態(tài)的科研勞動報酬權(quán)，也包括相對高級的科研經(jīng)費自主權(quán)，其中還存在更多的具體的表達類型。對于其中龐雜的科研權(quán)利譜系，以下謹擇其重點予以梳理。

1.科研經(jīng)費自主權(quán)

保障科研自由不僅僅是一句口號，“要賦予科研人員更大經(jīng)費使用自主權(quán)”。科研人員在獲得科研經(jīng)費的資助之時，如果存在不合理的法律制度而導致科研人員的科研自由受到限制，那么就嚴重地削弱了科研自由保障的本源基礎(chǔ)。以科研經(jīng)費的公共性去限制科研自由，我們應(yīng)保持高度謹慎，只有某些科研經(jīng)費使用行為可能對公共利益造成根本損害，才能以犧牲科研自由為代價去維護這些利益。對于科研經(jīng)費使用規(guī)則的制定，應(yīng)符合科研活動規(guī)律的要求。目前科研經(jīng)費“松綁”的系列政策，仍未完全適應(yīng)科研活動規(guī)律的特征，賦予科研人員的經(jīng)費使用自主權(quán)。以國際合作與交流方面為例，根據(jù)《關(guān)于加強和改進教學科研人員因公臨時出國管理工作的指導意見》，雖然將科研人員出國與國家工作人員出國進行了適當區(qū)別，但科研人員出國參加國際學術(shù)會議，要面對繁瑣的審批程序⑧，因而造成科研費用使用的低效，如審批居留的時間太緊，未考慮往返時間和時差，使科研人員錯失了更多的交流溝通機會。[23]對此，立法過程無疑應(yīng)考慮進一步放開對國際交流與合作的限制，滿足科研人員的經(jīng)費自主權(quán)。

2.科研勞動報酬權(quán)

《憲法》第42條和《勞動法》第3條都規(guī)定了勞動者享有“勞動報酬”的權(quán)利。因科學研究的探索性和長期性，任何科研工作的開展和任何科研成果的取得都需要科研人員長期艱辛的科研勞動付出，其中科研人員的腦力付出和體力付出是取得科研創(chuàng)新所不可或缺的關(guān)鍵部分。如果從成本補償?shù)慕嵌榷?，僅是科研經(jīng)費預(yù)算中資料費、設(shè)備費、調(diào)研費等直接費用的簡單相加絕不等同于科研成本的投入，僅靠這些投入也絕不會有科研項目成果的產(chǎn)出。目前尚未認可在編在崗領(lǐng)取工資薪酬的項目負責人及項目主要參與人員，可以從科研項目經(jīng)費中提取合理的科研勞動報酬。⑨因科研人員不能通過科研項目經(jīng)費對其投入的智力成本與體力成本進行補償，使得這些“無償”的科研成本投入相當于轉(zhuǎn)嫁給科研人員自身，科研人員不僅未能享有其科研勞動報酬補償，反而將因此在經(jīng)濟權(quán)益上遭受“二次侵害”[24]。因此，科研經(jīng)費治理入法的過程，必須體現(xiàn)對科研人員智力勞動投入與體力勞動投入的成本補償或彌補，尊重科研人員的勞動付出，即認可科研人員的勞動報酬權(quán)，這是科研人員應(yīng)享有的基本權(quán)利。

3.科研產(chǎn)出獎勵權(quán)

從事科學研究很大程度上是一項不以追逐個人名利為目的的崇高事業(yè)，它除了需要科研人員的努力勤勉敬業(yè)，作為國家科研管理機關(guān)還要充分激發(fā)科研人員的科研動力?？蒲谐晒剟罾砟?、標準、手段及其權(quán)利認可的整體環(huán)境，將直接影響甚至在很大程度上決定科研人員的科研產(chǎn)出狀況。[25]這就要求充分運用科研成果產(chǎn)出及其產(chǎn)生質(zhì)量來評價科研人員的成就與貢獻，即認可科研成果獎勵權(quán)。正因科研成果獎勵權(quán)的重要性，《憲法》第20條明確“獎勵科學研究成果和技術(shù)發(fā)明創(chuàng)造”，2016年《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》也提出應(yīng)“提高間接費用比重”，并加大對科研人員的激勵力度，要求從比例上取消對績效支出的限制，以確實根據(jù)科研人員的實際科研貢獻來安排績效支出。除此之外，為充分落實科研產(chǎn)出獎勵權(quán)，不應(yīng)對間接經(jīng)費的比例予以完全固定，科研項目負責人應(yīng)有權(quán)根據(jù)課題組科研成果的實際產(chǎn)出情況進行一定程度的調(diào)整⑩，以更好地激發(fā)科研人員的創(chuàng)造活力，最終達到多出成果、出好成果、多出人才的目的，這也是科研經(jīng)費治理入法應(yīng)重點落實的方面。

4.科研成果共享權(quán)

按照“誰資助、誰所有，誰管理、誰受益”原則，一般認為科研項目成果理應(yīng)嚴格歸于資助主體所有，后我國受美國1980年《拜杜法案》之影響和啟發(fā)，2007年《科學技術(shù)進步法》第20條規(guī)定“授權(quán)項目承擔者依法取得”財政資助項目所產(chǎn)出的“知識產(chǎn)權(quán)”(共列舉了四種類型)，即由國家所有放寬為項目承擔單位所有。但是因科研項目承擔者主要為國有屬性的國企、高校與科研院所，這就導致科研成果歸屬始終無法繞開國有資產(chǎn)管理規(guī)則的束縛，大大降低了科研成果轉(zhuǎn)化效率。[26]科研經(jīng)費資助的最終目的是通過科技創(chuàng)新成果推動社會經(jīng)濟發(fā)展和公眾廣泛受益，如果因僵化嚴苛的相關(guān)管理規(guī)則，造成科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的受阻，無疑有悖于科研經(jīng)費資助的初衷。所有管理規(guī)則都是服務(wù)科技創(chuàng)新的手段，絕不能成為科研經(jīng)費資助的目的。為了充分激發(fā)科研人員轉(zhuǎn)化科研創(chuàng)新成果的熱情，科研經(jīng)費治理入法可考慮賦權(quán)由項目承擔單位與科研人員共享科研成果所有權(quán)，并認可科研人員對科研成果轉(zhuǎn)化的控制權(quán)，即通過優(yōu)化科技成果共享權(quán)來促進科技創(chuàng)新成果向市場轉(zhuǎn)化。

四、科研經(jīng)費治理的模式重塑與程序優(yōu)化

科研經(jīng)費治理的外在層面表現(xiàn)為科研管理機關(guān)基于科研經(jīng)費管理辦法和科研合同等要求對科研經(jīng)費的預(yù)算、審批、分配、開支報銷、決算等環(huán)節(jié)進行規(guī)范化管理的過程，但本質(zhì)上是科研管理機關(guān)、科研人員以及社會公眾科研權(quán)利(力)配置的過程?？蒲薪?jīng)費治理不僅要考慮經(jīng)費的公共財產(chǎn)屬性，更要尊重科研活動的基本規(guī)律。當前，我國科研經(jīng)費管理本質(zhì)上仍是以科研管理機關(guān)意志為主導，以控制性為手段，來確認和維護科研經(jīng)費管理秩序的“過程控制型”治理模式。由此導致科研經(jīng)費使用的模式僵硬和程序繁瑣。隨著政府職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變，有必要對現(xiàn)行科研經(jīng)費管理模式進行反思，對科研經(jīng)費使用進行模式再造和程序優(yōu)化，構(gòu)建起以人為本的科研經(jīng)費治理模式。

(一)我國當前科研經(jīng)費治理模式及存在的問題

我國科研經(jīng)費管理體現(xiàn)出明顯的“過程控制”導向：一是科研人員的經(jīng)費使用受到嚴格限制。依據(jù)我國現(xiàn)行科研經(jīng)費管理規(guī)定，科研人員應(yīng)嚴格執(zhí)行經(jīng)科研管理機關(guān)審議批準的科研項目預(yù)算，分項列支所需經(jīng)費支出，非經(jīng)報批，不予調(diào)整；二是科研經(jīng)費使用也進行績效評價，但主要執(zhí)行的是“遵從績效”，即科研人員嚴格遵守經(jīng)費使用規(guī)則就被認為是有效率的；[27]三是以事后懲罰為主。科研管理機關(guān)通過禁止性規(guī)定制約科研人員的經(jīng)費使用行為，并對經(jīng)費違法使用的行為予以懲罰。

過程控制型科研經(jīng)費治理模式雖然有利于維護科研經(jīng)費使用的安全性，但它卻混淆了科研經(jīng)費管理的實質(zhì)，將科研經(jīng)費管理看作是簡單的“管理與被管理”的關(guān)系，這就忽視了科研人員與科研管理機關(guān)基于科研合同而締結(jié)的“契約關(guān)系”。由此導致科研人員的主體性被忽視，產(chǎn)生制度供給不足與制度供給錯位的雙重矛盾。

首先，科研人員權(quán)利義務(wù)不統(tǒng)一。梳理我國現(xiàn)行科研經(jīng)費管理規(guī)定，科研人員“權(quán)利虛化”[28]和科研管理機關(guān)“權(quán)力異化”[29]現(xiàn)象嚴重。一是科研經(jīng)費管理重科研管理權(quán)力而輕科研權(quán)利。無論是國家自然科學基金項目還是國家社科基金項目，甚至是各部委、各部門自身的科研項目，均詳細規(guī)定了科研管理機關(guān)的權(quán)限。而反觀作為科研活動主體的科研人員卻鮮見有“權(quán)利修辭”，更多的是被課以科研義務(wù)；二是科研人員承擔科研經(jīng)費使用責任，卻無充分的支出授權(quán)。根據(jù)我國現(xiàn)行的科研經(jīng)費管理辦法，項目負責人是項目資金使用的直接責任人，對科研經(jīng)費的使用承擔法律責任。而項目依托單位是經(jīng)費管理的責任主體，承擔著科研經(jīng)費使用監(jiān)管者與科研服務(wù)提供者的雙重角色。但在現(xiàn)實的科研實踐過程中，項目依托單位過于強調(diào)對科研經(jīng)費的管理職能，忽視了服務(wù)職能?？蒲腥藛T的經(jīng)費使用權(quán)利受到項目依托單位的嚴格限制，甚至科研經(jīng)費使用的決定主體由科研人員轉(zhuǎn)化成項目依托單位。[30]但是，科研經(jīng)費使用的法律后果則由科研人員單方面承擔。

其次，重科研成果管理而輕科研經(jīng)費績效評價。我國當前的科研經(jīng)費治理過于側(cè)重對科研成果的績效評價，對科研經(jīng)費支出主要進行“合法性與合規(guī)性”審查，由此導致科研經(jīng)費使用效率低下。為提升科研經(jīng)費使用效率，《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》指出要“建立以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻、績效為導向”的科技評價制度，同時要加強科研資金的“績效管理”，“逐步建立財政科技資金的預(yù)算績效評價體系”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》也明確指出，要“強化資金使用績效評價，保障資金使用安全規(guī)范有效”。基于此，科研項目績效評價應(yīng)由傳統(tǒng)的以科研成果為主，轉(zhuǎn)向兼顧科研成果與科研經(jīng)費使用方面來。

最后，重事后性懲罰而輕事前激勵。正確的做法，科研經(jīng)費治理以充分發(fā)揮科研人員積極性的激勵為主要方式，強制性的制裁只能作為次要的輔佐性的保證。[31]P364根據(jù)我國當前科研經(jīng)費管理規(guī)定，科研人員違反科研經(jīng)費使用管理規(guī)定的，依照《預(yù)算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)規(guī)定追究法律責任?？蒲腥藛T以虛開發(fā)票等方式套取科研經(jīng)費，盡管該行為違反項目經(jīng)費使用管理辦法，但并不一定具有法益侵害性或危險性。[32]且當前科研違法行為的產(chǎn)生也受制度設(shè)計不合理等因素的影響，因此，需要給予科研人員一定的寬容與善待。

(二)科研經(jīng)費治理的模式重構(gòu)

科研經(jīng)費治理模式的重構(gòu)一方面要回應(yīng)科研管理體制革新的現(xiàn)實訴求，另一方面也應(yīng)積極保障社會公眾共享科研成果，從而在形式與實質(zhì)上為科研經(jīng)費治理變革提供制度支撐。為此，需擺正科研管理機關(guān)與科研人員的關(guān)系，理順科研經(jīng)費治理的本質(zhì)，構(gòu)建起以結(jié)果導向為核心的科研經(jīng)費治理模式。

第一，賦予科研項目負責人充分的經(jīng)費使用自主權(quán)?？蒲薪?jīng)費治理權(quán)限的配置不應(yīng)僵化地拘泥于權(quán)力的“分”與“合”問題，而應(yīng)以提升經(jīng)費治理效能和治理能力為基本出發(fā)點。[33]科學研究的專業(yè)性與信息不對稱性決定了科研項目負責人在經(jīng)費使用過程中的主導地位，應(yīng)給予其經(jīng)費使用自由裁量權(quán)。

第二，注重科研經(jīng)費的使用效率?？蒲泄芾硪约ぐl(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性為根本任務(wù)，以出精品力作與高質(zhì)量科研成果為根本目標。[34]無論是科研管理機關(guān)、項目依托單位的還是科研人員都應(yīng)以科研經(jīng)費使用效益最大化為核心目標。在追求經(jīng)費使用合法性的同時，更加側(cè)重經(jīng)費使用的有效性，真正實現(xiàn)“科研項目績效評價從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變”[35]。

第三，科研經(jīng)費治理方式由事后懲罰轉(zhuǎn)向事前激勵。科學研究要充分發(fā)揮科研人員積極性、創(chuàng)造性，科研經(jīng)費治理應(yīng)實現(xiàn)積極激勵和消極懲罰的有效均衡。當前我國尚未建立起規(guī)范化的科研項目資金管理體系，科研經(jīng)費監(jiān)管仍以懲罰性、約束性手段為主，加之科研經(jīng)費的使用缺乏規(guī)范化管理，國家科研經(jīng)費的投入并未發(fā)揮其應(yīng)有的效用?；诖?，需構(gòu)建激勵導向的科研經(jīng)費治理機制，將提升科研經(jīng)費使用績效內(nèi)化為科研人員的職業(yè)習慣。

(三)科研經(jīng)費治理的程序優(yōu)化

科研經(jīng)費治理需以權(quán)利為導向，引領(lǐng)我國科研經(jīng)費政策調(diào)整與制度構(gòu)建，將科研經(jīng)費的治理重心由“權(quán)力”轉(zhuǎn)向“責任”，科研管理機關(guān)的職能由“管制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，構(gòu)建起科研管理機關(guān)和科研人員雙向互動、對話協(xié)調(diào)的關(guān)系。

首先，優(yōu)化科研經(jīng)費報銷制度，切實減輕科研人員財務(wù)報銷負擔。目前科研經(jīng)費采取先由科研人員自行墊付，然后再根據(jù)票據(jù)進行報銷的方式。導致項目依托單位的財務(wù)部門在經(jīng)費審核過程中擁有較大自由裁量權(quán)，甚至出現(xiàn)財務(wù)人員決定項目經(jīng)費開支的情況。為此要簡化科研經(jīng)費報銷制度：一是強化項目依托單位服務(wù)意識。為了能夠真正做到科研項目資金管理“服務(wù)專家學者”、“出人才”、“出成果”的目標，項目依托單位應(yīng)堅持“放管服相結(jié)合”，減少對科研經(jīng)費使用的直接干預(yù)，同時提升科研管理的服務(wù)水平，為科研人員潛心研究營造良好的環(huán)境；二是實行科研經(jīng)費“公務(wù)卡”制，加強經(jīng)費使用過程性監(jiān)管。[36]《關(guān)于中央財政科研項目使用公務(wù)卡結(jié)算有關(guān)事項的通知》已就科研活動公務(wù)卡結(jié)算進行了明確的規(guī)定。項目通過立項后，科研資助機關(guān)將課題經(jīng)費直接打入公務(wù)卡，項目負責人在一定限額內(nèi)可基于科研活動的具體需要直接使用公務(wù)卡支付，避開繁瑣的報銷程序，同時加強科研管理機關(guān)和項目依托單位對經(jīng)費使用的監(jiān)管，防止科研人員濫用經(jīng)費使用權(quán)限而導致的科研違法、違規(guī)行為；三是貫徹落實《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》提出的“制定符合科研實際需要的內(nèi)部報銷規(guī)定”，解決部分科研活動需要實際支出，但又無法獲得報銷憑證的問題。

其次，構(gòu)建科研經(jīng)費績效評價機制?？蒲薪?jīng)費治理的目標在于提升經(jīng)費使用效率，實現(xiàn)科研效益最大化。一是科研經(jīng)費評價主體的合理厘定。科研經(jīng)費績效評價既涉及到經(jīng)費使用的經(jīng)濟性，同時還涉及到經(jīng)費使用的有效性等。故而，需要摒棄傳統(tǒng)的以同行專家為主的評價方式所導致的局限性，構(gòu)建多元主體績效評價體系，充分發(fā)揮同行專家、財務(wù)專家、法律專家甚至是社會公眾的積極參與，提升績效評價的客觀性、準確性與權(quán)威性；二是績效評價指標體系的科學構(gòu)建。基于科研項目的不同類型，在目標設(shè)定、指標選擇以及評價方法應(yīng)用等方面設(shè)置差異化的評價方法；三是評價結(jié)果的合理運用。一方面，科研經(jīng)費績效評價結(jié)果即是科研項目能否順利結(jié)項的基本要素。另一方面，評價結(jié)果也與科研人員的績效獎勵直接掛鉤。此外，績效評價結(jié)果也是確定科研人員以后年度項目資助額度的主要參考指標。

最后，完善科研經(jīng)費管理信息公開制度?？蒲薪?jīng)費使用信息公開作為經(jīng)費管理內(nèi)部控制和監(jiān)督約束的重要手段，不僅是確保經(jīng)費使用科學化、規(guī)范化的制度保證，更是公共財政的本質(zhì)需求。雖然早在2012年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》就明確提出，要建立“科研項目信息公開”制度，“接受社會監(jiān)督”，浙江省還專門出臺了《浙江省科研經(jīng)費使用信息公開辦法》。但到目前為止，科研經(jīng)費使用信息公開還僅限于項目依托單位內(nèi)部公開，尚無法形成對科研經(jīng)費使用的有效制約。為此，需構(gòu)建一個全方位、全過程的科研經(jīng)費信息公開機制：一是明確經(jīng)費使用信息公開的時間?？蒲许椖控撠熑藨?yīng)堅持客觀真實、注重實效的原則，在項目立項、項目實施期間以及項目結(jié)題驗收時公開經(jīng)費使用信息；二是規(guī)范信息公開的內(nèi)容?？蒲薪?jīng)費使用信息公開即包括項目預(yù)算規(guī)定的各預(yù)算科目的實際支出數(shù)額，同時還要包括項目成果、經(jīng)費到位情況等；三是構(gòu)建項目負責人定期報告制度?？蒲许椖控撠熑藨?yīng)定期向項目依托單位和科研管理機關(guān)報告科研經(jīng)費使用情況，并接受監(jiān)督；四是加強社會公眾對科研經(jīng)費使用信息的監(jiān)督。根據(jù)《國家社會科學基金項目資金管理辦法》第36條規(guī)定，社會公眾對項目資金使用過程中發(fā)現(xiàn)的財政違法行為享有檢舉、控告的權(quán)利。但該權(quán)利的行使以科研經(jīng)費使用信息公開為前提。且社會公眾作為科研成果的最終受益者，理應(yīng)對科研經(jīng)費使用情況有必要的了解。為此，科研人員應(yīng)及時向社會公開科研經(jīng)費使用信息，接受社會公眾的監(jiān)督。

五、結(jié)語

“接受政府資助的科學家可以自主決策其研究方法、理論、分析和成果的發(fā)表，但他們?nèi)孕柙谪攧?wù)、法律和倫理上對公眾負責?！畬茖W研究進行一般性的監(jiān)督，但科學家在自己的事務(wù)范圍內(nèi)仍有足夠的決策自由?？茖W家擁有重要的獨立和自主權(quán)?！盵37]P2正因科研自由之于科學研究的重要性、基礎(chǔ)性以及統(tǒng)領(lǐng)性，科研自由也必應(yīng)成為科研經(jīng)費治理入法的價值導向。廣大科學研究人員對科研經(jīng)費使用方式和管理體制變革的殷切期待——希望科研經(jīng)費治理入法能夠有效遏制經(jīng)費管制的傳統(tǒng)慣性、遵循科學研究的客觀規(guī)律以及合理承載科研自由的科學內(nèi)涵等。同時應(yīng)明確的是，“社會的需要和社會的意見常常是或多或少走在‘法律’的前面的”[38]P17，這就要求科研經(jīng)費治理入法盡可能彌合其理想與現(xiàn)實之間的差距。但是由全文分析可知，科研經(jīng)費治理入法并非僅涉科研經(jīng)費管理的技術(shù)性，還應(yīng)認真對待一國科技體制中的治理模式、機構(gòu)設(shè)置以及權(quán)責結(jié)構(gòu)等。如果科研經(jīng)費治理入法對科技體制弊端與癥結(jié)所在不甚清楚，科研經(jīng)費使用與管理的制度變革也將是不切實際的幻想。為此，科研經(jīng)費治理入法將是一項復(fù)雜艱難的系統(tǒng)性工程，它將伴隨著我國科技管理體制的變革逐步踏入“深水區(qū)”，需要依靠整個科技法律領(lǐng)域，甚至多個部門法領(lǐng)域?qū)蒲薪?jīng)費治理入法難題進行協(xié)同應(yīng)對，才能逐步解決當前科研經(jīng)費使用與管理中存在的諸多問題，從而保證科技創(chuàng)新機制的健康發(fā)展。

注釋：

① 以科研經(jīng)費結(jié)余資金的使用為例，對于繁榮計劃專項資金的結(jié)余，其既可由項目負責人進行后續(xù)研究使用，也可由項目依托學校統(tǒng)籌使用，現(xiàn)有規(guī)定并未就資金使用的優(yōu)先權(quán)進行明確規(guī)定，致使實踐中管理主體與科研人員處在利益的相互競爭的狀態(tài)；而對于自然科學基金資助項目，結(jié)余經(jīng)費將被信用評價好的依托單位統(tǒng)籌使用，依托單位得決定是否向項目負責人分配結(jié)余經(jīng)費，在缺乏相應(yīng)的責任追究機制的情況下，依托單位的權(quán)力行為極易發(fā)生侵害科研人員基本權(quán)利的情形。

② 例如在科研經(jīng)費的預(yù)算調(diào)整上，所允許的項目經(jīng)費調(diào)劑仍需項目依托單位予以審批。參見《高等學校哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》第20條、《國家社會科學基金項目資金管理辦法》第15條、《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》第21條。

③ 參見《國家社會科學基金項目資金管理辦法》第3條、《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》第37條。

④ 例如，對于一些無法取得發(fā)票的支出，《國家社會科學基金項目資金管理辦法》規(guī)定的是責任單位“可以”而不是“應(yīng)當”對此予以報銷，參見《國家社會科學基金項目資金管理辦法》第17條。

⑤ 自我激勵是指“激勵主體和激勵客體的角色都由同一組織成員來承當?shù)募铑愋?。個體行為的啟動、監(jiān)控、評估以及獎懲都由個體自身完成”。參見俞文釗：《現(xiàn)代激勵理論與應(yīng)用》，東北財經(jīng)大學出版社2006年版，第228-229頁。

⑥ 童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第36頁。這是童教授2000年在《以法權(quán)中心系統(tǒng)解釋法現(xiàn)象的構(gòu)想》一文中的界定，相比他1995年在《法權(quán)的法哲學闡釋》一文中的定義，就利益屬性而言，“法權(quán)是反映在法學上的、由法律承認和保護的社會的全部利益，具體表現(xiàn)為各種形式的法定之權(quán)”，顯然更為具體。以上兩文均見童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版。

⑦ 相關(guān)針對性研究可參見程明修：《公私協(xié)力法律關(guān)系之雙階爭訟困境》，《行政法學研究》2015年第1期；陳又新：《政府采購行為的法律性質(zhì)——基于對“兩階段理論”的借鑒》，《行政法學研究》2015年第3期；趙飛龍：《論政府采購的法律性質(zhì)》，《行政法學研究》2016年第6期。

⑧ 按照《關(guān)于加強和改進教學科研人員因公臨時出國管理工作的指導意見》，科研人員出國開展學術(shù)交流合作應(yīng)遵循以下基本程序：第一，“按行政隸屬關(guān)系、組織人事管理權(quán)限和外事審批權(quán)限審批”；第二，“應(yīng)持因公護照”；第三，“由經(jīng)費審批部門和任務(wù)審批部門實習審批聯(lián)動”。

⑨ 根據(jù)我國現(xiàn)行規(guī)定，科研活動的勞務(wù)費只是支付給參與項目研究的研究生、博士后、以及項目聘請的研究人員、科研輔助人員等，而不包括項目負責人。詳情參見《國家社會科學基金項目資金管理辦法》第7條、《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》第9條。

⑩ 如果不同類的科研項目與不同質(zhì)的科研成果皆采取同等比例的績效激勵，對于科研人員而言這種激勵方式將失去激勵法則所存在的初衷，實際上也有悖于激勵的公平原則。例如，一位科研人員通過艱辛付出最終取得了比另一位相對懶惰的科研人員更高水準或更多產(chǎn)出的科研成果，如果適用同種比例的績效激勵，明顯是有失公平的。正如學者研究提出，“公平作為法律制度激勵方式，同時也是法律制度的激勵因素。對于法律制度的激勵功能而言，公平具有不可或缺性?！眳⒁娯S霏：《法律制度的激勵功能研究》，法律出版社2015年版，第91頁。