萇景洲

（國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行,北京 100031）

當(dāng)前，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下如何認(rèn)識(shí)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的地位與作用以及如何完善現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)（主要是大中型國(guó)有企業(yè)）的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等仍存在著較大的爭(zhēng)議，這在一定程度上會(huì)影響國(guó)有企業(yè)的改革方向乃至整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行與健康發(fā)展。國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、治理機(jī)制改革原則上應(yīng)以國(guó)有企業(yè)的功能定位為前提，本文擬從國(guó)有企業(yè)的功能定位出發(fā)，通過(guò)比較不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的公司治理機(jī)制運(yùn)作特點(diǎn)，為我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革提出建議。

一、經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能：對(duì)國(guó)有企業(yè)地位與作用的基本認(rèn)知

國(guó)有企業(yè)作為政府管控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)重要工具，其設(shè)立與運(yùn)營(yíng)至少應(yīng)具有以下兩大基本功能：以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)功能，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)充分就業(yè)、收入公平分配及社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)的社會(huì)功能。其中，前者一般要求國(guó)有企業(yè)必須以經(jīng)濟(jì)效益為核心，以追求自身經(jīng)濟(jì)收益的最大化為目標(biāo)；后者則要求國(guó)有企業(yè)以特定的社會(huì)目標(biāo)及社會(huì)效益為重點(diǎn)，無(wú)須追求自身盈利的最大化。上述兩大功能的合理運(yùn)用與發(fā)揮，應(yīng)是國(guó)有企業(yè)存在與發(fā)展的基本前提。

當(dāng)然，由于政治經(jīng)濟(jì)等因素的制約，在不同的體制環(huán)境下國(guó)有企業(yè)的功能定位與作用并不相同。一般而言，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能往往居于同等地位，即國(guó)有企業(yè)作為執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的主體力量，既要按照政府的指令從事相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，追求自身經(jīng)濟(jì)效率與效益的最大化，又要根據(jù)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，努力完成物價(jià)穩(wěn)定、勞動(dòng)就業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等社會(huì)目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的有計(jì)劃配置與勞動(dòng)成果、社會(huì)福利的公平分配；在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，除了特定領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)仍需國(guó)有企業(yè)承擔(dān)外，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的缺陷與不足，確保實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)及戰(zhàn)略（主要是提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)物價(jià)穩(wěn)定與社會(huì)充分就業(yè)等），是國(guó)有企業(yè)的核心功能，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下設(shè)立國(guó)有企業(yè)的主要目的。從國(guó)有企業(yè)的內(nèi)在屬性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要來(lái)看，國(guó)有企業(yè)的功能定位與作用發(fā)揮往往需要和特定的經(jīng)濟(jì)體制相匹配：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)作為執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)計(jì)劃的主體，需要具備完整的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能；而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的主導(dǎo)力量，其作用領(lǐng)域應(yīng)嚴(yán)格限定在社會(huì)功能的發(fā)揮上。

二、不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的公司治理結(jié)構(gòu)特點(diǎn)：對(duì)大型企業(yè)治理機(jī)制的基本分類

當(dāng)代公司治理理論研究表明：公司治理機(jī)制作為處理企業(yè)（尤其是大型企業(yè)）所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間矛盾、規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策行為的一種制度安排，其設(shè)計(jì)與運(yùn)作總是以既定的股權(quán)結(jié)構(gòu)為前提并受制于既定股權(quán)結(jié)構(gòu)下企業(yè)所有者與經(jīng)營(yíng)者的行為方式。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，完善而有效的公司治理機(jī)制既包括公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及約束，主要是通過(guò)公司股東大會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層等組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)利與義務(wù)的合理配置，以實(shí)現(xiàn)公司內(nèi)部的權(quán)力制衡和經(jīng)營(yíng)管理者的行為規(guī)范化，又包括來(lái)自公司外部的市場(chǎng)約束與社會(huì)監(jiān)管，主要是公司兼并收購(gòu)、相關(guān)利益者的壓力以及社會(huì)監(jiān)管部門(mén)的直接干預(yù)等，以形成對(duì)公司內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的外部市場(chǎng)選擇壓力。從理論和現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，大型企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)大體上存在著“大股東控股”“國(guó)有獨(dú)資”和“公眾持股”三種類型的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)又會(huì)直接影響到公司治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)與運(yùn)作，三種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的公司治理機(jī)制將呈現(xiàn)出不同的運(yùn)作方式與特點(diǎn)。

在大股東控股公司中，股東大會(huì)是公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)并行使最終的裁決權(quán)，公司董事會(huì)作為股東大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其成員尤其是董事長(zhǎng)一般由大股東直接推薦或擔(dān)任。雖然一些公司會(huì)引入獨(dú)立董事制度，但董事會(huì)成員仍以公司股東（或其代表）為主，并由大股東掌控。公司所有者——大股東可以通過(guò)股東大會(huì)投票、委派董事等方式直接體現(xiàn)經(jīng)營(yíng)意圖，并通過(guò)董事會(huì)間接控制公司的經(jīng)營(yíng)者及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。大股東控股公司的股東直接控制著股東大會(huì)與董事會(huì)，并對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)決策與管理起著較強(qiáng)的直接與間接約束作用，因而一般將該類公司的治理機(jī)制歸類為“大股東管理型治理機(jī)制”。

國(guó)有獨(dú)資公司是一種比較特殊的公司制企業(yè)，其股權(quán)本質(zhì)上屬于全民所有，但形式上由國(guó)家獨(dú)有，并由政府代為管理。在其治理結(jié)構(gòu)中，公司內(nèi)部一般不設(shè)股東大會(huì)，公司的所有者——國(guó)民或國(guó)家——主要通過(guò)其選舉的公共代理人——政府機(jī)構(gòu)來(lái)代行使其股東的權(quán)利與義務(wù)，并通過(guò)建立公司董事會(huì)、選擇公司經(jīng)營(yíng)者來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)決策活動(dòng)的管理與控制。其中，公司董事會(huì)的成員全部由那些與公司沒(méi)有任何直接財(cái)產(chǎn)關(guān)系的人士所組成，并由國(guó)有股權(quán)的公共代理人——政府機(jī)構(gòu)而非股東直接推薦和任命。也就是說(shuō)，在國(guó)有獨(dú)資公司中，不僅存在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)分離，而且其所有權(quán)本身（即全民所有權(quán)）也要交由其代理人——政府機(jī)構(gòu)來(lái)行使運(yùn)用，屬于一種典型的所有權(quán)“雙重委托代理”關(guān)系；公司的所有者只能通過(guò)政府機(jī)構(gòu)來(lái)間接表達(dá)自己的意愿，并通過(guò)政府出面組建的公司董事會(huì)、所選擇的經(jīng)營(yíng)管理層來(lái)間接實(shí)現(xiàn)自己的意圖，對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)決策管理基本上不具有直接控制與約束作用。由于國(guó)有獨(dú)資公司的股東權(quán)利行使、公司董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層的選擇與運(yùn)作均依賴于政府機(jī)構(gòu)及其行政權(quán)力的發(fā)揮，其經(jīng)營(yíng)與發(fā)展主要受制于外部的行政力量，可將該類公司的治理機(jī)制歸類為“行政管理型治理機(jī)制”。

在公眾持股公司中，因股東數(shù)量眾多，股權(quán)高度分散，公司股東往往沒(méi)有能力也沒(méi)有動(dòng)力直接參與公司運(yùn)營(yíng)，公司治理主要依賴外部力量，主要是獨(dú)立董事制度、發(fā)達(dá)資本市場(chǎng)運(yùn)作等。雖然公司內(nèi)部設(shè)有股東大會(huì)，但通常流于形式，公司董事會(huì)成員一般由公司高管或獨(dú)立董事組成?；诜秦?cái)產(chǎn)和非經(jīng)濟(jì)利益約束的獨(dú)立董事制度和基于資本市場(chǎng)中的外部公司控制權(quán)爭(zhēng)奪壓力等，共同構(gòu)成了公眾持股公司的治理機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)。目前，該類公司多存在于資本市場(chǎng)比較完善的發(fā)達(dá)國(guó)家。由于公眾持股公司治理機(jī)制的發(fā)揮主要依托資本市場(chǎng)的有效運(yùn)作及外部市場(chǎng)壓力，其治理機(jī)制一般被稱為“市場(chǎng)型治理機(jī)制”。

上述三種公司治理機(jī)制，既是企業(yè)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)自然演進(jìn)的一種客觀結(jié)果，又是當(dāng)代大型企業(yè)可以采用的主要治理模式。這三種公司治理機(jī)制的效率在理論上存在著隨企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張、股權(quán)分散而逐步遞減的趨勢(shì)——原則上國(guó)有獨(dú)資（或國(guó)有控股）要低于公眾持股，公眾持股要低于大股東控股，大股東控股又會(huì)低于個(gè)人獨(dú)資。

三、國(guó)有獨(dú)資與公眾持股公司治理機(jī)制比較：對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的初步反思

雖然國(guó)有獨(dú)資、大股東控股和公眾持股公司的治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制不盡相同，“國(guó)有獨(dú)資”和“公眾持股”是位于“大股東控股”兩端的兩種截然不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)，但從公司治理機(jī)制的內(nèi)在作用機(jī)理看，國(guó)有獨(dú)資公司與公眾持股公司的治理機(jī)制相近，其效果也頗為相同。

兩者的股權(quán)結(jié)構(gòu)均形成于“私人獨(dú)資”“大股東控股”之后，是生產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)高度社會(huì)化的產(chǎn)物，只是國(guó)有獨(dú)資公司的股權(quán)高度集中于國(guó)家（政府），公眾持股公司股權(quán)高度分散于社會(huì)；而國(guó)有股權(quán)高度集中于國(guó)家（政府），其實(shí)質(zhì)是一種更為廣泛的公眾持股形式。在體現(xiàn)公眾利益方面，國(guó)有獨(dú)資與公眾持股并沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別。兩者的股東大會(huì)都“形同虛設(shè)”，一切公司事務(wù)都需要通過(guò)代理人來(lái)間接實(shí)現(xiàn)。由于兩者都缺少所有者的直接監(jiān)督與約束，國(guó)有獨(dú)資和公眾持股公司都存在比較突出的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。

兩者的董事會(huì)成員都是由非公司所有者選擇和擔(dān)任，國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)成員可能由政府委派并由政府公職人員擔(dān)任，公眾持股公司的董事會(huì)成員一般由社會(huì)知名人士所組成的獨(dú)立董事?lián)?。由于公眾持股公司的董事（尤其是?dú)立董事）大多是與公司沒(méi)有任何財(cái)產(chǎn)利益關(guān)系的社會(huì)知名人士或?qū)I(yè)人士，其參與公司治理的動(dòng)機(jī)主要是基于對(duì)個(gè)人聲譽(yù)、社會(huì)地位與社會(huì)責(zé)任的追求，其行為方式主要受制于相關(guān)法律責(zé)任、職業(yè)道德的約束以及公司經(jīng)營(yíng)成功所帶來(lái)的精神激勵(lì)等，無(wú)論是公司高管的選任機(jī)制，還是這些高管的行為動(dòng)機(jī)與方式，公眾持股公司均與國(guó)有獨(dú)資公司沒(méi)有本質(zhì)上的不同——其高管選任均類似于一種“民主選舉”，這些高管的行為方式也都處于一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與約束淡化、權(quán)利與責(zé)任不對(duì)等的非均衡狀態(tài)中［1］。

總之，無(wú)論是從公司治理機(jī)制的自身運(yùn)作方式，還是從公司治理機(jī)制的對(duì)比來(lái)看，國(guó)有獨(dú)資公司與公眾持股公司應(yīng)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中兩種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不同但治理機(jī)制基本相同的大公司存在形式，其治理機(jī)制都可歸類為典型的“所有者缺位”或“多重委托代理”下的公司治理機(jī)制。如果說(shuō)國(guó)有獨(dú)資公司存在著一定的治理缺陷，需要完善，公眾持股公司也存在同樣問(wèn)題，在某些方面，如股東權(quán)利的受托代行上，董事會(huì)成員的選任與管理上，公眾持股公司的治理效果或許不如國(guó)有獨(dú)資公司更有效率（當(dāng)然前提是國(guó)有獨(dú)資公司的治理機(jī)制必須規(guī)范），根據(jù)一些學(xué)者的實(shí)證研究，受主觀因素和客觀因素的制約，公眾持股公司的獨(dú)立董事制度并不像人們?cè)O(shè)想的那樣普遍有效。這就意味著，對(duì)大型國(guó)有企業(yè)的改革僅僅停留在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整這一層面——無(wú)論是改造成公眾持股還是大股東控股，都沒(méi)有現(xiàn)實(shí)意義，而應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行更為系統(tǒng)的思考、設(shè)計(jì)與完善［2］。

四、國(guó)有企業(yè)的功能定位與治理機(jī)制改革：對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的系統(tǒng)思考

我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革總體上應(yīng)包括兩個(gè)層次：對(duì)國(guó)有企業(yè)地位、功能與作用領(lǐng)域的重新認(rèn)識(shí)與界定，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，為了更好地適應(yīng)和發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，需要對(duì)原來(lái)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主體力量的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)整，該退出的退出，該加強(qiáng)的加強(qiáng)；對(duì)需要保留的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行治理機(jī)制上的改革與完善，進(jìn)一步提高國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率及經(jīng)濟(jì)效益。

（一）國(guó)有企業(yè)地位、功能與活動(dòng)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)選擇

如前所言，國(guó)有企業(yè)的功能與地位主要取決于特定的經(jīng)濟(jì)體制，是特定經(jīng)濟(jì)體制下為實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展而對(duì)國(guó)有企業(yè)功能與作用的一種內(nèi)在要求與選擇。既然建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的最終目標(biāo)，是合理界定和規(guī)范政府與企業(yè)行為方式、活動(dòng)領(lǐng)域的前提條件，將國(guó)有企業(yè)的核心功能定位在社會(huì)功能的發(fā)揮上，使其成為貫徹和實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)職能與目標(biāo)的一個(gè)重要工具，應(yīng)是宏觀層面對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)改革的總體要求與現(xiàn)實(shí)選擇，也是設(shè)立或保留國(guó)有企業(yè)的最根本依據(jù)。與之相對(duì)應(yīng)，作為政府出資參與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要經(jīng)營(yíng)主體之一，國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)領(lǐng)域與范圍應(yīng)嚴(yán)格限定在事關(guān)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全與穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵性領(lǐng)域內(nèi)，如軍工、銀行、能源、交通等，并嚴(yán)格限定在非國(guó)有企業(yè)無(wú)力或不愿承擔(dān)的重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域或薄弱環(huán)節(jié)上，目前主要是航空、航天、高端制造、新能源、環(huán)保、重大公共基礎(chǔ)設(shè)施等。除此之外，原則上不再為純粹的經(jīng)濟(jì)目的在純粹的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域設(shè)立或保留國(guó)有企業(yè)。這種功能定位與領(lǐng)域選擇，既符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則與要求，又能滿足特定階段政府優(yōu)先發(fā)展某些重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)及領(lǐng)域的戰(zhàn)略需要，有利于提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行活力與效率［3］。當(dāng)然，按照上述原則將國(guó)有企業(yè)的功能與活動(dòng)范圍限定在上述特定領(lǐng)域，應(yīng)該說(shuō)只是從經(jīng)濟(jì)上說(shuō)明了國(guó)有企業(yè)的宏觀定位與改革方向問(wèn)題；而我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展從來(lái)就不是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，是保留還是退出某一領(lǐng)域，除了經(jīng)濟(jì)上的考慮外，還應(yīng)適當(dāng)兼顧歷史、政治與社會(huì)等現(xiàn)實(shí)因素，合理確定國(guó)有企業(yè)的具體活動(dòng)領(lǐng)域。

（二）國(guó)有獨(dú)資公司效率低下的經(jīng)濟(jì)分析與國(guó)有企業(yè)改革方向的理性選擇

從企業(yè)自身來(lái)看，在以往的國(guó)有企業(yè)改革中，因國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股公司的特殊地位與影響，再加上觀念認(rèn)識(shí)上的不一致，政府對(duì)大型國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股公司治理機(jī)制的改革始終沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的突破與進(jìn)展，沒(méi)有真正解決國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)決策管理機(jī)制、高級(jí)管理人員的選任與激勵(lì)等方面所存在的突出問(wèn)題，絕大多數(shù)國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股公司仍處在政府的行政干預(yù)下，公司經(jīng)營(yíng)決策與管理不僅存在較嚴(yán)重的行政化傾向，而且內(nèi)部治理普遍缺乏有效的約束，其結(jié)果只能是經(jīng)營(yíng)管理上的僵化、弱化與效率低下。

從企業(yè)外部評(píng)價(jià)來(lái)看，所謂國(guó)有企業(yè)效率較低，一般是指經(jīng)濟(jì)效率較低，如資產(chǎn)、資本收益率較低等。我國(guó)大多數(shù)國(guó)有獨(dú)資及國(guó)有控股企業(yè)除了從事正常的核心業(yè)務(wù)外，一般都會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)功能，服從政府的宏觀調(diào)控與戰(zhàn)略需要，其經(jīng)營(yíng)產(chǎn)出還表現(xiàn)為較強(qiáng)的外部社會(huì)效益。如果將這些額外的職能與成本剝離，或者將產(chǎn)出的外部社會(huì)效益折算為企業(yè)內(nèi)部收益，這些國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率未必十分低下。因此，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股下的國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率一定低下，關(guān)鍵要看國(guó)有企業(yè)是否具備完善的內(nèi)部治理機(jī)制，是否承擔(dān)了必要的社會(huì)功能，以及是否處于壟斷行業(yè)與壟斷地位。因此，對(duì)現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)的改革應(yīng)該根據(jù)其效率低下的具體原因而分類施策。比如，對(duì)那些因承擔(dān)社會(huì)功能、因處于行業(yè)壟斷而效率低下的國(guó)有企業(yè)，仍保留其國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有絕對(duì)控股的身份，并在此前提下對(duì)其內(nèi)部治理機(jī)制進(jìn)行改革與完善，無(wú)須為提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率與業(yè)績(jī)而改變企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與歸屬。

我國(guó)為提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率而進(jìn)行的各種改革，無(wú)論是股份制改造還是混合所有制改革，其方向無(wú)非是將國(guó)有獨(dú)資（或國(guó)家絕對(duì)控股）改造為“大股東控股型”“公眾持股型”，并以此為基礎(chǔ)建立規(guī)范的現(xiàn)代公司治理機(jī)制。大型國(guó)有獨(dú)資公司的治理機(jī)制與公眾持股公司最為接近，其治理效果也大體相同，而現(xiàn)實(shí)中國(guó)有獨(dú)資（絕對(duì)控股）公司經(jīng)營(yíng)效率低下的原因主要與自身治理機(jī)制的不完善、外部評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不盡科學(xué)有關(guān)，為提高國(guó)有獨(dú)資（絕對(duì)控股）公司經(jīng)營(yíng)效率而對(duì)公司產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革似乎并不存在邏輯上的必然聯(lián)系。從理論上說(shuō)，在國(guó)有獨(dú)資（絕對(duì)控股）的前提下，建立類似于公眾持股公司的治理機(jī)制同樣可以達(dá)到治理成效——只是在融資功能、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制以及外部市場(chǎng)約束等方面，國(guó)有獨(dú)資公司不如公眾持股公司靈活有效而已。若為完善公司治理機(jī)制、提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率而將國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股轉(zhuǎn)變?yōu)楣姵止?，沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。

至于將國(guó)有獨(dú)資（絕對(duì)控股）改造為國(guó)有大股東控股，不僅存在類似的問(wèn)題，而且會(huì)造成改革與管理上的內(nèi)在沖突：將國(guó)有獨(dú)資改為國(guó)家控股則意味著改制后的公司經(jīng)營(yíng)仍然必須服從最大股東——政府的意志及意愿，必須承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)職能或任務(wù)，而這勢(shì)必與公司中小股東的利益相沖突，甚至損害中小股東利益；如果改制后的公司經(jīng)營(yíng)不需要服從政府意愿，不需要承擔(dān)必要的社會(huì)職能，政府控股的目的僅僅是為了獲取一定的經(jīng)濟(jì)收益，這種投資控股行為又與政府的身份與投資初衷相違背——畢竟政府不是純粹的經(jīng)濟(jì)主體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下沒(méi)有理由也沒(méi)有必要為了純粹的經(jīng)濟(jì)利益而去投資和控制企業(yè)。將國(guó)有獨(dú)資轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有控股往往會(huì)使公司的經(jīng)營(yíng)管理陷入兩難的境地：要么無(wú)法有效貫徹政府的意圖，要么不能很好地維護(hù)中小股東的合法權(quán)益，這無(wú)論對(duì)政府還是對(duì)其他中小股東來(lái)說(shuō)，都不是較好的改革方案。

總之，僅從改善公司治理的角度來(lái)看，是堅(jiān)持“國(guó)有獨(dú)資”還是轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮姵止伞薄按蠊蓶|控股，并沒(méi)有本質(zhì)上的差異。將產(chǎn)權(quán)改革作為完善大型國(guó)有企業(yè)尤其是國(guó)有獨(dú)資（國(guó)有絕對(duì)控股）公司治理機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本前提與措施，并不是一種比較全面而合理的認(rèn)識(shí)與判斷。

基于以上分析，筆者對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)尤其是大型國(guó)有企業(yè)的改革提出如下建議：一是將國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)范圍限定在政府和市場(chǎng)需要其從事并且適合其從事的特定領(lǐng)域內(nèi)，這應(yīng)是我國(guó)國(guó)有企業(yè)系統(tǒng)化改革的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)與總體要求；二是將國(guó)有企業(yè)的核心職能限定在有利于保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，或有利于增進(jìn)社會(huì)收入公平分配，或有助于戰(zhàn)略性重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的合理布局與發(fā)展上，這應(yīng)是設(shè)計(jì)或完善國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、治理機(jī)制的基本前提與內(nèi)在要求；三是保留或采用國(guó)有獨(dú)資（或不同國(guó)有股東持股）的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形式，并以此為基礎(chǔ)建立規(guī)范的公司治理機(jī)制與經(jīng)營(yíng)管理體制，這應(yīng)是這些負(fù)有特定使命的國(guó)有企業(yè)的改革方向與現(xiàn)實(shí)選擇。