付翠蓮

溫州大學(xué) 法政學(xué)院， 浙江 溫州 325035

一、“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制的出臺(tái)及其相關(guān)問題的提出

習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。但必須認(rèn)識(shí)到，我國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情沒有變。改革開放四十年來，隨著我國體制變遷和政策轉(zhuǎn)軌，由于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展尚不充分，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的發(fā)展不平衡，大量因利益分配不均和利益分化加劇而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出發(fā)展增速與風(fēng)險(xiǎn)共生的表征。正如塞繆爾·P.亨廷頓所指出的：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂。”[1]在傳統(tǒng)社會(huì)管理體制下，以行政管制作為調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾與糾紛的剛性維穩(wěn)機(jī)制，必然會(huì)滋生出大量不穩(wěn)定現(xiàn)象。在此背景下，作為重大決策出臺(tái)之前的程序，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)運(yùn)而生。

重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(簡稱“穩(wěn)評(píng)”)，是指出臺(tái)重大決策前對(duì)可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定社會(huì)問題作出的預(yù)評(píng)估，即對(duì)在重大政策制定、出臺(tái)及其實(shí)施后可能發(fā)生的危害社會(huì)穩(wěn)定的諸因素進(jìn)行分析，評(píng)估發(fā)生危害社會(huì)穩(wěn)定的頻率，對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，做好危機(jī)預(yù)防與計(jì)劃準(zhǔn)備工作，采取切實(shí)可行的措施防范、降低、消除危害社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，超前做好教育引導(dǎo)和預(yù)防化解工作。[2]“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理體制的重大超越，是對(duì)政府傳統(tǒng)治理方式的揚(yáng)棄，能夠起到“重民意、保民利、消民怨”的作用，可有效預(yù)防群體事件的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理。在重大決策前開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，充分征求各方面意見和建議，妥善考慮社會(huì)各個(gè)層面的承受能力，能夠周全照顧相關(guān)群體的利益訴求，推進(jìn)“關(guān)口前移、重心下移、預(yù)防為主、標(biāo)本兼治”，起到“源頭預(yù)防、過程控制、應(yīng)評(píng)盡評(píng)、事后化解”的作用，從源頭上預(yù)防和減少涉穩(wěn)事件的發(fā)生。

早在1970年代，部分西方主要發(fā)達(dá)國家在公共政策決策過程中就開始推出一系列預(yù)警系統(tǒng)以預(yù)測經(jīng)濟(jì)安全問題，通過選擇一些敏感指標(biāo)組成系統(tǒng)的、有機(jī)聯(lián)系的指標(biāo)體系，辨識(shí)和測評(píng)某些具有代表性或先兆性的變量，評(píng)估經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的安全風(fēng)險(xiǎn)，如“美國商情指數(shù)”(“哈佛指數(shù)”)、法國的“景氣政策信號(hào)制度”、“日本景氣警告指數(shù)”等。[3-4]1990年代以來，在利益主體逐漸多元化、利益訴求日益多樣化的復(fù)雜環(huán)境下，群體性事件頻發(fā)，影響了社會(huì)穩(wěn)定。而地方政府的傳統(tǒng)管控型維穩(wěn)模式對(duì)此越來越無能為力，最終不可避免地陷入了德國社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪怂枋龅摹坝薪M織地不負(fù)責(zé)任”的狀態(tài)，即公司、政策制定者和專家結(jié)成的聯(lián)盟制造了當(dāng)代社會(huì)中的危險(xiǎn)，然后又建立一套話語來推卸責(zé)任[5]，凸顯出傳統(tǒng)治理形態(tài)在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中面臨的治理困境，倒逼地方政府借鑒國外合作治理的模式，將重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制提上議事日程。自2005年四川省遂寧市探索制定重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制以來，各地不斷效仿“遂寧模式”，到2012年底，全國大部分省市已初步建立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度[6]，且風(fēng)險(xiǎn)防治效果明顯。2010年以來，中央政府也連續(xù)發(fā)文要求各地全面推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。2010年11月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》(國發(fā)[2010]33號(hào))指出：“要把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，一律不得做出決策?！盵7]2011年國務(wù)院頒布的“十二五規(guī)劃”把“建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”寫進(jìn)規(guī)劃綱要；2012年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》(中辦發(fā)[2012]2號(hào))，提出了開展重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指導(dǎo)思想和基本要求，規(guī)定了評(píng)估范圍和評(píng)估內(nèi)容，明確了評(píng)估主體和評(píng)估程序，重點(diǎn)對(duì)需要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大決策事項(xiàng)的合法性、合理性、可行性、可控性進(jìn)行了評(píng)估，并對(duì)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用、決策實(shí)施跟蹤、責(zé)任追究等做了詳細(xì)說明。中共十八大、十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)多次強(qiáng)調(diào)要“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”，進(jìn)一步明確了“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制的國家戰(zhàn)略地位。至此，基于傳統(tǒng)維穩(wěn)思維下決策科學(xué)性缺失與自由裁量權(quán)過大并存的現(xiàn)實(shí)，由地方政府為緩解維穩(wěn)壓力、避免陷入治理困境而進(jìn)行的“穩(wěn)評(píng)”創(chuàng)新探索，遵從“社會(huì)問題—政策—法律”的邏輯演進(jìn)路徑，使得地方政府從源頭上尋求治理社會(huì)不穩(wěn)定的方法而出臺(tái)的政策最終上升為法律和國家的頂層設(shè)計(jì)。

“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制自提出到目前全面鋪開已經(jīng)有10多年的時(shí)間，然而，各地在評(píng)估主體、評(píng)估范圍、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估流程、評(píng)估指標(biāo)體系、責(zé)任倒查機(jī)制等方面做法不一，該項(xiàng)制度仍需要進(jìn)一步規(guī)范、完善。在眾多問題中，穩(wěn)評(píng)主體由于在整個(gè)評(píng)估過程中起著關(guān)鍵作用而受到更多關(guān)注。在“穩(wěn)評(píng)”政策的實(shí)施過程中，受評(píng)估主體的單一化影響，部分地方政府在“穩(wěn)評(píng)”任務(wù)執(zhí)行過程中往往會(huì)采取象征性執(zhí)行的應(yīng)對(duì)策略，即執(zhí)行過程中采取做表面文章、走過場、制作虛偽文本材料等儀式化的策略[8]，使“穩(wěn)評(píng)”政策在執(zhí)行和落地過程中的效果打折，甚至部分已在決策前通過“穩(wěn)評(píng)”的項(xiàng)目，如江蘇啟東王子紙廠排水、四川什邡鉬銅等項(xiàng)目，由于“穩(wěn)評(píng)”政策落實(shí)不到位，項(xiàng)目實(shí)施后仍然引發(fā)群眾的集體抗議和抵制，致使“穩(wěn)評(píng)”失靈。鑒于此，本文擬基于地方政府公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)視角[9]，通過對(duì)當(dāng)前“穩(wěn)評(píng)”主體的剖析，試分析如下問題：當(dāng)前“穩(wěn)評(píng)”的主體是否合理抑或是否存在缺陷？為什么政學(xué)兩界都叫好的“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制在地方政府的執(zhí)行過程中會(huì)演變?yōu)樾问街髁x、儀式化的“象征性穩(wěn)評(píng)”[8]？在目前委托評(píng)估的單位往往是直接利益主體的情況下，評(píng)估機(jī)構(gòu)如何確保獨(dú)立性？基于這些疑問，本文擬以評(píng)估主體作為切入點(diǎn)，剖析“穩(wěn)評(píng)”中評(píng)估主體存在的若干問題，以期為“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制最終走向客觀中立提出具體可行的優(yōu)化策略。

二、“穩(wěn)評(píng)”過程中評(píng)估主體存在的若干問題及其影響

根據(jù)筆者近年來的觀察，目前我國各地推進(jìn)的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，基本延續(xù)了從地方試驗(yàn)到中央承認(rèn)的政策推廣模式，并按照以下邏輯方式演進(jìn)：地方政府為解決治理困境與維穩(wěn)壓力而進(jìn)行的“穩(wěn)評(píng)”創(chuàng)新探索，在不同地方進(jìn)行擴(kuò)散、模仿和改造后層層上報(bào)，上層及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)成果，得到中央的認(rèn)可后轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒氲臎Q策，再通過類法律的形式向下逐層推行。在這個(gè)過程中，“穩(wěn)評(píng)”主體居于“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制中的核心位置。而當(dāng)前“穩(wěn)評(píng)”主體范圍單一狹窄、各評(píng)估主體間權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰等問題較為突出，這使得“穩(wěn)評(píng)”隨意性較大，影響了“穩(wěn)評(píng)”效果。

1.評(píng)估主體以單一的黨政機(jī)關(guān)為主影響了“穩(wěn)評(píng)”的規(guī)范化

重大決策是指由各級(jí)黨委、政府及其有關(guān)部門提出的，涉及面廣且直接關(guān)系到人民群眾切身利益和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向的決策事項(xiàng)。由于“重大決策”在法律上是一個(gè)不確定性的概念，對(duì)于“重大”的定性及其范圍界限在不同時(shí)期、不同地域缺乏明晰統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，地方政府的行政決策尚未建立起完整的規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?不少地方政府部門和基層行政單位在決策過程中不做扎實(shí)的調(diào)查、認(rèn)真的分析、充分的討論和縝密的論證，缺乏決策民主，往往由行政首長“三拍”決策，即拍著腦袋作決定，拍著胸脯表決心，拍著屁股推責(zé)任[10]，最后以“拍腦袋”評(píng)估了事，致使主觀決策、重復(fù)決策、錯(cuò)誤決策時(shí)有發(fā)生。我國公共政策的制定、出臺(tái)，以及最后的政策評(píng)估，大多以黨政機(jī)關(guān)為主，再加上在推動(dòng)相關(guān)法律制度建構(gòu)上國家提供的政策不充分，法制建構(gòu)的針對(duì)性、全面性、系統(tǒng)性仍滯后于“穩(wěn)評(píng)”實(shí)踐與社會(huì)治理的要求，反過來也影響了“穩(wěn)評(píng)”的規(guī)范化。這種單一化的評(píng)估主體在評(píng)估實(shí)踐過程中有可能把重要決策和一般性決策都籠統(tǒng)歸為“重大”而全部納入“穩(wěn)評(píng)”范疇，使“穩(wěn)評(píng)”項(xiàng)目泛濫，導(dǎo)致行政成本增加、行政資源浪費(fèi)；或者是把任何決策都列入“非重大”決策而不納入評(píng)估范圍，使“穩(wěn)評(píng)”制度因政府自由裁量權(quán)的失控和濫用而名存實(shí)亡，難以對(duì)“穩(wěn)評(píng)”實(shí)踐起到應(yīng)有的規(guī)范與制約作用。

2.評(píng)估決策主體與評(píng)估實(shí)施主體的同一性導(dǎo)致“穩(wěn)評(píng)”的形式化

重大決策事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專業(yè)性較強(qiáng)且涉及多重利益，除評(píng)估實(shí)施主體和評(píng)估決策主體外，應(yīng)引入多元主體參與評(píng)估，方能確?！胺€(wěn)評(píng)”的科學(xué)性和公信力。但我國地方政府的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)定中往往很少規(guī)定評(píng)估實(shí)施單位，因此實(shí)踐中實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的單位性質(zhì)各異，很多都是項(xiàng)目實(shí)施單位自行組織評(píng)估，也有借助律師事務(wù)所、咨詢公司等第三方中介組織實(shí)行評(píng)估的。筆者在對(duì)浙江省舟山市定海區(qū)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估考察中發(fā)現(xiàn)，該市評(píng)估主體是按照“屬地管理”和“誰主管、誰評(píng)估”的原則來確定的，主要包括重大決策事項(xiàng)提出部門、政策起草部門、改革牽頭部門、項(xiàng)目申報(bào)審批部門、工作實(shí)施部門等。涉及到多部門、職能交叉而難以界定評(píng)估直接責(zé)任部門的重大事項(xiàng)，由定海區(qū)委重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組指定評(píng)估責(zé)任部門。[11]但是，在實(shí)際操作中，定海區(qū)區(qū)委、區(qū)政府直接授意定海區(qū)委政法委牽頭實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，定海區(qū)委政法委實(shí)際上在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中擔(dān)任主角。而政法委作為領(lǐng)導(dǎo)和管理地方政法工作的職能部門，也是地方黨委政府社會(huì)綜合治理與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要參與主體，在“穩(wěn)評(píng)”過程中維穩(wěn)部門既是決策者又是評(píng)估的組織領(lǐng)導(dǎo)者顯然違例、不妥。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政法委承擔(dān)了整個(gè)評(píng)估過程實(shí)施主體的組織和協(xié)調(diào)工作，對(duì)需要提交本級(jí)黨委和政府研究決定的重大政策事項(xiàng)進(jìn)行初審，評(píng)估決策主體牽頭負(fù)責(zé)評(píng)估，最后再反饋給評(píng)估實(shí)施主體組織的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，由他們對(duì)評(píng)估執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，幾乎主導(dǎo)了“穩(wěn)評(píng)”程序中的所有工作。中國的公共政策執(zhí)行發(fā)生在一個(gè)黨和國家相互“嵌入”的獨(dú)特結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)中，中國共產(chǎn)黨有著特殊地位，形成了中國特色的黨主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制，呈現(xiàn)出“高位推動(dòng)”特點(diǎn)。[9]從上下隸屬關(guān)系上講，受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的政法委，很難對(duì)同級(jí)黨委、政府做出的決策實(shí)施實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。另外，涉及多部門、職能交叉而難以界定評(píng)估直接責(zé)任主體的重大事項(xiàng)，由黨委、政府“指定”評(píng)估責(zé)任主體[3]，這樣一來，“穩(wěn)評(píng)”決策主體與評(píng)估實(shí)施主體實(shí)際上是重合的，這易使“穩(wěn)評(píng)”淪為形式主義的“走過場”，難以對(duì)黨委、政府的不當(dāng)決策加以否定，無法確?！胺€(wěn)評(píng)”機(jī)制貫徹落實(shí)到位。

3.評(píng)估主體忽略評(píng)估程序?qū)е隆胺€(wěn)評(píng)”工具化

行政決策程序不規(guī)范也會(huì)影響到“穩(wěn)評(píng)”的效果。據(jù)筆者調(diào)研，定海區(qū)實(shí)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序規(guī)定將“穩(wěn)評(píng)”分為三個(gè)階段：一是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段。由事項(xiàng)責(zé)任部門全面收集、掌握評(píng)估對(duì)象信息，準(zhǔn)確預(yù)測評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，形成評(píng)估報(bào)告，呈報(bào)部門初審。二是審查決定階段。由政研、法制、維穩(wěn)部門提出初審意見，黨委、政府或有權(quán)作出決定的機(jī)構(gòu)集體會(huì)審，作出實(shí)施、暫緩實(shí)施或暫不實(shí)施的決定，反饋會(huì)審意見，提出工作要求。三是決定實(shí)施階段。存在矛盾問題、評(píng)估認(rèn)定可實(shí)施的重大“維穩(wěn)”事項(xiàng)，及時(shí)研究解決矛盾的具體措施；存在重大矛盾和穩(wěn)定隱患、評(píng)估認(rèn)定暫緩實(shí)施或不實(shí)施的“維穩(wěn)”事項(xiàng)，研究對(duì)策、化解矛盾，待時(shí)機(jī)成熟后再實(shí)施；符合政策法律法規(guī)規(guī)定，亟需實(shí)施但易引發(fā)矛盾沖突的“維穩(wěn)”事項(xiàng)，制定應(yīng)急預(yù)案，做好針對(duì)性工作。上述“穩(wěn)評(píng)”程序從文本上看規(guī)范、合理，但一些地方政府在決定重大決策是否進(jìn)行評(píng)估時(shí)往往采取“選擇性政策執(zhí)行”[12]的策略：一方面將能夠給民眾帶來利益、可以“花錢買穩(wěn)定”的項(xiàng)目納入“穩(wěn)評(píng)”；另一方面，有的地方政府在重大決策出臺(tái)前象征性執(zhí)行“穩(wěn)評(píng)”程序，采取先決策、后走過場式評(píng)估，抑或先出臺(tái)、后補(bǔ)程序的所謂“認(rèn)認(rèn)真真”地“走程序”的方式，即“不求神似、只求形似”，表面上是對(duì)“穩(wěn)評(píng)”政策不折不扣地執(zhí)行，實(shí)際上是對(duì)上級(jí)“穩(wěn)評(píng)”政策進(jìn)行改造和利用，甚至搞“變通”執(zhí)行，精心制作“穩(wěn)評(píng)”文本材料，成功應(yīng)付上級(jí)的檢查考核和責(zé)任追究。有的地方政府甚至對(duì)涉及民眾切身利益、可能遇到抵觸或難以通過評(píng)估的項(xiàng)目，進(jìn)行隱瞞或采取直接上馬而不進(jìn)行“穩(wěn)評(píng)”，使“穩(wěn)評(píng)”在很大程度上“只是一道證成決策合法性的必要程序而已”[8]，使“穩(wěn)評(píng)”成為浪費(fèi)巨大人力物力的面子工程。在對(duì)重大事項(xiàng)開展“穩(wěn)評(píng)”實(shí)踐中，部分“穩(wěn)評(píng)”責(zé)任主體單位雖也出臺(tái)了相關(guān)文件規(guī)范評(píng)估程序，但不明確評(píng)估追責(zé)制度，對(duì)評(píng)估結(jié)果缺乏行政問責(zé)，只是在任務(wù)時(shí)限到期前隨意安排綜治維穩(wěn)中心辦公人員編寫評(píng)估報(bào)告，在評(píng)估報(bào)告里做文字游戲，設(shè)置諸多假設(shè)條件，評(píng)估過程變成做表面文章，評(píng)管脫節(jié)、評(píng)而不用或者用評(píng)估應(yīng)付上級(jí)相關(guān)規(guī)定的形式主義問題泛濫，出現(xiàn)穩(wěn)評(píng)主體層級(jí)(省、市、縣級(jí))不確定、評(píng)估實(shí)施主體不愿評(píng)、評(píng)估責(zé)任主體不履行評(píng)估主體責(zé)任或者責(zé)任下推、評(píng)估監(jiān)督主體監(jiān)督乏力、問責(zé)追責(zé)不力[13]等諸多困境，使“穩(wěn)評(píng)”僅僅體現(xiàn)在工具化意義上而最終走樣。

4.評(píng)估主體獨(dú)立性不夠影響“穩(wěn)評(píng)”結(jié)果的客觀性

評(píng)估主體的獨(dú)立性是保證評(píng)估質(zhì)量的關(guān)鍵因素。作為評(píng)估機(jī)制的關(guān)鍵因素，“穩(wěn)評(píng)”主體間權(quán)責(zé)的分配是關(guān)乎“穩(wěn)評(píng)”主體獲得權(quán)力、履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任的重要問題，極大地影響著重大項(xiàng)目評(píng)估過程中“穩(wěn)評(píng)”主體的協(xié)調(diào)配合、績效評(píng)價(jià)、責(zé)任追究等。[13]在“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的評(píng)估原則指導(dǎo)下，目前實(shí)施評(píng)估的主體主要有項(xiàng)目實(shí)施單位、項(xiàng)目咨詢公司、律師事務(wù)所三類評(píng)估機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際評(píng)估過程中這三類評(píng)估主體均存在獨(dú)立性不夠的情況。一看項(xiàng)目實(shí)施單位。由于充分了解項(xiàng)目背景，項(xiàng)目實(shí)施單位能夠協(xié)調(diào)信訪、公安等公共維穩(wěn)部門，方便組織專家論證會(huì)、聽證會(huì)聽取各方面意見建議，能夠較全面地掌握可能影響社會(huì)穩(wěn)定的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素，可以利用自身優(yōu)勢(shì)與利益相關(guān)方進(jìn)行直接談判以減少、減輕或消除風(fēng)險(xiǎn)因素。但項(xiàng)目實(shí)施單位作為項(xiàng)目啟動(dòng)的利益方，可能會(huì)為了項(xiàng)目的啟動(dòng)或得到審批和實(shí)施而在“穩(wěn)評(píng)”中摻雜單位局部利益與本位主義因素，使評(píng)估結(jié)果難以保持客觀中立。二看大型項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估公司。傳統(tǒng)維穩(wěn)思維催生了一個(gè)較為中立的行業(yè)——社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估業(yè)，以及一批專門的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司。在“穩(wěn)評(píng)”過程中，項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估公司獨(dú)立、客觀的身份和立場，有利于分析判斷重大政策出臺(tái)面臨的各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，以便提供給相關(guān)部門作決策參考。但由于咨詢公司不能參與談判，面對(duì)各類重大政策和重大項(xiàng)目，咨詢公司很難完全理解和掌握項(xiàng)目背景、項(xiàng)目實(shí)施過程的細(xì)節(jié)和難點(diǎn)，無法解決信息不對(duì)稱問題，難以掌握項(xiàng)目面臨的全盤風(fēng)險(xiǎn)。三看律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、高校和科研院所。重大政策的出臺(tái)、重大項(xiàng)目的上馬往往存在巨大的法律、經(jīng)濟(jì)類風(fēng)險(xiǎn)，律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所可以充分利用其處理糾紛的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分發(fā)揮自身在法律和審計(jì)方面的專長，敏銳地找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做出扎實(shí)的民意調(diào)查和民意溝通工作，以減少或消除相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素；相關(guān)高校和科研院所專業(yè)性、理論性強(qiáng)，能夠?yàn)檎叱雠_(tái)、項(xiàng)目實(shí)施提供準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)囊庖?。但律師事?wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、高校和科研院所風(fēng)險(xiǎn)承當(dāng)能力較弱，加之相關(guān)法律和制度保障缺乏，無法獨(dú)立完成整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一旦出現(xiàn)未能預(yù)測到的風(fēng)險(xiǎn)情況，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)無法獨(dú)立承擔(dān)后續(xù)失察責(zé)任。此外，各評(píng)估主體權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰也導(dǎo)致“穩(wěn)評(píng)”中各部門之間權(quán)力和職責(zé)交叉，責(zé)任界定較難，責(zé)任倒查過程中容易出現(xiàn)各部門之間相互推諉的情況，評(píng)估責(zé)任追究較難[14]，最終導(dǎo)致評(píng)估主體不愿評(píng)、不會(huì)評(píng)、不敢評(píng)、不能評(píng)等現(xiàn)象的出現(xiàn)[15]，致使“穩(wěn)評(píng)”結(jié)果乏力、低效，且難以做到客觀中立，最終偏離政策目標(biāo)。

三、構(gòu)建多元主體參與“穩(wěn)評(píng)”的制度體系和策略路徑

目前我國黨政領(lǐng)導(dǎo)下的“穩(wěn)評(píng)”工作采取的是“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的形式，以維穩(wěn)部門為主導(dǎo)，此種做法容易導(dǎo)致決策層面失之于寬，制約力明顯不夠。以維穩(wěn)部門和政府為主體的評(píng)估，容易為了落實(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖而在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中回避相關(guān)矛盾點(diǎn)，陷入“自己評(píng)自己”的怪圈，出現(xiàn)不同程度的不履職、錯(cuò)履職乃至亂履職現(xiàn)象，影響評(píng)估主體的中立性和評(píng)估報(bào)告的客觀性。因此，各地方政府在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)定中應(yīng)當(dāng)規(guī)范評(píng)估主體的構(gòu)成，將黨委部門列提案、政府部門做組織、專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)做主導(dǎo)、人大部門做監(jiān)督、利益相關(guān)者與公眾參與相結(jié)合的方式加以分工細(xì)化，厘清“穩(wěn)評(píng)”責(zé)任主體與實(shí)施主體間的關(guān)系，使“穩(wěn)評(píng)”從完全的政府自我評(píng)估，逐漸過渡為政府、利益相關(guān)者和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)共同參與的柔性化的多元評(píng)估，用第三方的智識(shí)來消解改革決策進(jìn)程中的不穩(wěn)定因素，從傳統(tǒng)的被動(dòng)消除不穩(wěn)定因素的反應(yīng)性維穩(wěn)機(jī)制，向預(yù)見性、前瞻性、超越性的能動(dòng)維穩(wěn)機(jī)制轉(zhuǎn)型。構(gòu)建黨政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)、大眾媒體、公眾特別是利益相關(guān)者等多元主體參與的評(píng)估體系，可使政府—市場—社會(huì)三種力量相互嵌入、相互合作并形成合力，以提升政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

1.充分發(fā)揮人大政協(xié)等評(píng)估主體的優(yōu)勢(shì)和功能，提升“穩(wěn)評(píng)”的權(quán)威性

人大、政協(xié)對(duì)政府工作負(fù)有監(jiān)督職能，可以通過履行權(quán)力監(jiān)督、民主監(jiān)督職能限制行政權(quán)力，為公民有序參與政治提供有效的保障，為基層社會(huì)矛盾沖突的解決提供緩沖帶?！暗胤酱h機(jī)構(gòu)的基本性質(zhì)就是一種地方民意的表達(dá)機(jī)關(guān)和地方政治力量的競爭舞臺(tái)”[16]，人大代表來自于人民，他們通過專項(xiàng)調(diào)研、代表視察等形式深入地體察民情、民意，能夠敏銳地探察社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中能夠發(fā)揮積極作用。人大作為一個(gè)建立在最廣泛民意基礎(chǔ)上的民意機(jī)關(guān)，能夠集中反映公民的意見和要求，能夠最好地聚集民意；人大代表、政協(xié)委員代表著不同的社會(huì)利益群體和不同階層公民的利益和要求，更加關(guān)注民生、更能反映民意，方便按照法定職權(quán)通過專項(xiàng)監(jiān)督、視察調(diào)研、詢問質(zhì)詢等方式，協(xié)助督促?zèng)Q策機(jī)關(guān)依法行政。“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制需要人大以立法的方式將其上升為法律。在評(píng)估過程中，地方各級(jí)人大和政協(xié)機(jī)構(gòu)是“穩(wěn)評(píng)”主體的重要組成部分，具有明顯的功能優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，可以充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，將其監(jiān)督與建言獻(xiàn)策的職能延伸到重大行政決策領(lǐng)域，強(qiáng)化監(jiān)督的針對(duì)性，進(jìn)一步提高監(jiān)督的實(shí)效。地方各級(jí)人大代表、政協(xié)委員可以運(yùn)用“黨委建議，人大決定，政府執(zhí)行”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮其從源頭監(jiān)督行政權(quán)力的職能和權(quán)力，從而有效化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

2.鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)、非營利組織等第三方機(jī)構(gòu)參與實(shí)施評(píng)估，提高“穩(wěn)評(píng)”的民主性與科學(xué)性

中共十八大強(qiáng)調(diào)，要健全決策機(jī)制和程序，充分發(fā)揮思想庫作用，這對(duì)“穩(wěn)評(píng)”中的政策制定和出臺(tái)提出了更高要求。由于政府部門對(duì)于某些技術(shù)含量較高的決策也沒有足夠的專業(yè)人士對(duì)所有技術(shù)性決策進(jìn)行客觀評(píng)估[17]，因此就需要向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，引入?yún)^(qū)別于政策制定者和執(zhí)行者的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。所謂第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，是指除政府(政策制定方)與普通公眾(政策承受方)外，與該政策無直接利益關(guān)系的專家學(xué)者與第三方專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)?！胺€(wěn)評(píng)”屬于專業(yè)性很強(qiáng)的工作，為了保證評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性，必須按評(píng)估內(nèi)容要求，以服務(wù)外包的形式組織相關(guān)第三方專家進(jìn)行分析研判。委托第三方評(píng)估需要健全并完善政府購買服務(wù)的制度支撐，以合同外包的形式規(guī)范“穩(wěn)評(píng)”外包費(fèi)用支付標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，激勵(lì)專業(yè)機(jī)構(gòu)參與評(píng)估。高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織、民間非政府組織社會(huì)評(píng)價(jià)研究機(jī)構(gòu)等各類智庫，應(yīng)在建構(gòu)法治國家的框架下，成為第三方“穩(wěn)評(píng)”的主導(dǎo)力量。培育第三方社會(huì)力量，將評(píng)估關(guān)口向決策前置，依靠第三方專業(yè)理論知識(shí)和研究經(jīng)驗(yàn)，使其公正、客觀、獨(dú)立地行使第三方評(píng)估的權(quán)利，發(fā)揮評(píng)估的真正效能，充分發(fā)揮決策咨詢機(jī)構(gòu)的作用，并綜合運(yùn)用多種研判方式，相互印證，有利于有效實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的民主化和科學(xué)性，提高社會(huì)治理的專業(yè)化、民主化水平。

3.重塑政府治理理念，提高公民特別是利益相關(guān)者參與“穩(wěn)評(píng)”的積極性

作為民意的發(fā)源地和風(fēng)險(xiǎn)的策源地，社會(huì)主體理應(yīng)成為“穩(wěn)評(píng)”主體，這是“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制賴以生存和發(fā)展的前提?！叭绻^續(xù)壟斷風(fēng)險(xiǎn)治理的職能,勢(shì)必會(huì)使人類在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中越陷越深。”[18]黨政部門應(yīng)摒棄自閉型束縛，重塑合作治理理念，擴(kuò)大治理主體范圍，開創(chuàng)新時(shí)代黨政主導(dǎo)下的多元社會(huì)共治新格局?，F(xiàn)代公共政策具有如下特性：“一是政策目標(biāo)群體規(guī)模更大、構(gòu)成更復(fù)雜，因而難以準(zhǔn)確識(shí)別；二是公共政策具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，即一項(xiàng)政策的制定或執(zhí)行有時(shí)會(huì)引發(fā)其他一些政策領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)從隱性逐漸演化為現(xiàn)實(shí)的沖突；三是政策效應(yīng)的顯現(xiàn)需要一定的時(shí)間過程(即時(shí)滯性)”[19]，決定了公共政策制定過程中公眾參與必不可少。而在我國，公眾參與“穩(wěn)評(píng)”的人數(shù)量少，即使參與也主要是包括聽證會(huì)、座談會(huì)、問卷調(diào)查等被動(dòng)的線下“走形式”參與。因此，“穩(wěn)評(píng)”應(yīng)吸收盡可能多的社區(qū)、專家、公民，特別是受政策影響的利益相關(guān)者，即“那些能夠影響重大決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或受重大決策目標(biāo)影響的團(tuán)體及其個(gè)人”[20]參與，以形成“以最重要的利益相關(guān)者為中心、以次重要的利益相關(guān)者為補(bǔ)充的、動(dòng)態(tài)的穩(wěn)評(píng)活動(dòng)單元”[20]。通過發(fā)動(dòng)社會(huì)組織、大眾傳媒和相關(guān)公眾直接參與決策制定，充分保障這些社會(huì)主體的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這在一定程度上有利于減少公眾對(duì)決策的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差，也有助于提升他們的理性風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力。