王能引 李德才

（合肥學(xué)院，安徽 合肥 230601）

黨的十八屆三中全會明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中也進一步強調(diào)：“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵2]由此可見，社會治理現(xiàn)代化是我國社會發(fā)展的一項重要內(nèi)容，也是當(dāng)前推動我國社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在現(xiàn)代城市建設(shè)發(fā)展中，加快轉(zhuǎn)變城市治理模式，實現(xiàn)城市治理向多元化、立體化和社會化轉(zhuǎn)變，是推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

一、城市治理現(xiàn)代化面臨的問題與挑戰(zhàn)

1.城市基礎(chǔ)條件薄弱，治理難度大

隨著現(xiàn)代社會的進一步發(fā)展，城市人口增速加快，城市中原有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)已難以滿足城市人口增長的需要。在這樣的背景下，城市發(fā)展出現(xiàn)了嚴重的“城市危機”，交通擁堵、環(huán)境惡化、社會不穩(wěn)定等問題一下子暴露出來。在計劃經(jīng)濟時期，由于城市的規(guī)模不大，人口也不多，城市治理盡管還遠達不到科學(xué)和完善的水平，但城市發(fā)展所必需的公共設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給基本上能夠滿足需要。隨著改革開放的進一步加快，我國城市化進程也在不斷加速，城市的治理環(huán)境越來越復(fù)雜。這一方面是由于城市治理需要大量的資金，城市政府將面臨著公共財政不足的巨大壓力；另一方面，隨著城市規(guī)模的擴大和人口的迅速增長，市場經(jīng)濟體制進一步發(fā)展，城市居民的生活品質(zhì)追求不斷提升，計劃經(jīng)濟體制下應(yīng)付式的城市治理模式已很難滿足現(xiàn)代城市發(fā)展的需要。尤其改革開放四十年來，隨著市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)體系的束縛逐漸減少，城鄉(xiāng)之間、不同城市之間人口的流動數(shù)量迅速上升，速度不斷加快，這種城市人口流動的不確定性，也使得城市政府的治理規(guī)劃難以做到系統(tǒng)和準確，無形中大大增加了城市治理的難度。

2.城市人口增長過快，城市矛盾加劇

一直以來，在城市化發(fā)展過程中，由于城市地區(qū)具有聚集經(jīng)濟效益，因而吸引了大量外來流動人員到城市尋找就業(yè)的機會。這些外來流動人員在城市建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用，但一個不爭的事實是，長期以來，我國一直實行城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)模式的戶籍制度，在這種嚴格的戶籍制度下，不斷增長的外來流動人員難以平等享受城市居民的權(quán)利。正因為如此，大部分城市外來流動人員只是把城市作為一個臨時的落腳點，從心理上難以融入城市社會，缺少城市主人翁意識，參與城市治理的熱情不高。不僅如此，在快速城市化的過程中，迅速增長的城市人口數(shù)量，除部分是屬于城市人口的自然增長外，大部分是城市化過程中流入的外來人口。這些外來人口由于得不到城市居民的身份認同，在城市生活中常常受到差別對待，這加劇了社會不同階層之間的對立，容易激化城市社會中不同群體之間的矛盾和沖突，造成社會的不穩(wěn)定，最終影響到城市社會的和諧發(fā)展，不利于城市治理的有序推進。

3.城市治理理念落后，政府服務(wù)意識淡漠

改革開放以前，在計劃經(jīng)濟發(fā)展模式下，我國社會管理體制一直實行以政府為單一中心的管制型治理模式。城市治理也不例外，一直以來，城市政府都充當(dāng)著單一治理主體角色，在城市治理中，政府事無巨細，都親歷躬行，履行著全能政府的職責(zé)。然而，隨著改革開放的深入，我國社會發(fā)展模式發(fā)生了根本性的變化，計劃經(jīng)濟體制逐漸被社會主義市場經(jīng)濟體制所取代，城市的規(guī)模越來越大，城市的人口迅速上升，城市治理中利益主體日益多元化，不同利益主體之間的沖突在加劇。這樣，在全面深化改革的新形勢下,計劃經(jīng)濟時期以政府為單一中心治理主體的模式，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代城市的發(fā)展需要，尤其在當(dāng)前倡導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)的大趨勢下，城市政府仍寄望于通過壟斷權(quán)力的手段來加強城市治理，已經(jīng)難以實現(xiàn)治理的目標(biāo)。

4.城市治理導(dǎo)向存在問題，治理目標(biāo)單一

隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，市場化發(fā)展趨勢越來越明顯。然而，由于受計劃經(jīng)濟時期政府權(quán)力壟斷思想的影響，政府在社會發(fā)展中仍然不愿輕易放權(quán)，政府充當(dāng)全能政府的角色地位難以改變。城市政府的發(fā)展莫不如此，由于城市政府在城市治理中處于絕對的主導(dǎo)地位，扮演著全能政府的角色，在城市治理中更是一意孤行，在治理政策的制定和實施中往往獨斷專行，不能有效發(fā)揮其他社會組織和民眾的作用，致使城市治理缺乏必要的群眾基礎(chǔ)，導(dǎo)致城市治理的效果不佳。在市場經(jīng)濟體制下，城市政府在推動城市發(fā)展過程中，片面理解市場化，把發(fā)展簡單等同于經(jīng)濟發(fā)展，城市建設(shè)狹隘地定位于經(jīng)濟建設(shè)，城市治理中更是一味地強調(diào)城市經(jīng)濟建設(shè)的絕對作用，忽略其他社會因素發(fā)展的重要性。這種唯GDP發(fā)展觀，給城市治理帶來了很大的混亂，過度強調(diào)經(jīng)濟的發(fā)展，忽略城市治理中非經(jīng)濟因素的發(fā)展，造成了城市治理政策過于片面，城市治理目標(biāo)相對單一。在這樣的背景下，城市治理中關(guān)系到城市發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源的合理配置、環(huán)境的有效保護、社會的公平正義等方面的發(fā)展就難以得到有效體現(xiàn)。這樣，城市治理充其量是為了貫徹和落實城市經(jīng)濟的發(fā)展，不能體現(xiàn)出現(xiàn)代城市治理的全面性和協(xié)調(diào)性特點，不利于城市發(fā)展的現(xiàn)代化。

二、合肥城市治理現(xiàn)代化發(fā)展的主要障礙

1.城市化發(fā)展速度過快，城市治理環(huán)境復(fù)雜

近年來，隨著經(jīng)濟全球化發(fā)展進程的加快，社會發(fā)展速度不斷提升，我國城市化的水平進一步提高。合肥作為中部地區(qū)重要的省會城市，隨著長三角經(jīng)濟的快速崛起，合肥在長三角經(jīng)濟發(fā)展中被賦予了非常重要的角色，已經(jīng)被定位為長三角經(jīng)濟帶副中心城市。在長三角城市群建設(shè)的大背景下，合肥城市化進程不斷加速，城市規(guī)模越來越大，城市居民的構(gòu)成也越來越復(fù)雜，這些變化意味著合肥城市治理將面臨著更多的難題。具體來說，在城市治理過程中，由于城市居民構(gòu)成的復(fù)雜性，從而導(dǎo)致了城市治理政策的制定和落實存在著諸多不確定因素，城市治理不能做到有的放矢，城市治理的難度大大增加。如何把不同類型的民眾有效納入到城市治理體系中來，減少他們之間的差異性，充分調(diào)動他們參與城市治理的積極性，發(fā)揮他們的創(chuàng)造力，這是制定城市治理政策必須始終貫徹的一個重要原則，否則不僅難以實現(xiàn)城市治理的公正性，而且還會引起社會矛盾的激化。

2.政府職能轉(zhuǎn)變難，城市治理效率低

在我國計劃經(jīng)濟體制下，城市政府一直充當(dāng)著全能政府的角色，它們既是城市治理的規(guī)劃者，又是城市治理措施的最終落實者，在城市治理中擁有絕對的支配權(quán)。城市政府在絕大多數(shù)情況下壟斷著城市治理的權(quán)力，社會組織和民眾所享有的治理權(quán)極其有限，只能限定在一定范圍內(nèi)。然而，行政主導(dǎo)的一元化治理結(jié)構(gòu)模式，造成了城市政府在治理過程中承擔(dān)了過多的責(zé)任，超出了其能力承受的范圍，從而導(dǎo)致城市治理的效率不高，不利于城市的健康發(fā)展。尤其在城市化快速發(fā)展的今天，經(jīng)濟發(fā)展進一步加速，城市規(guī)模不斷擴大，城市中利益群體日益增多，利益群體的多樣化形成了多元化的利益訴求機制，城市民眾的權(quán)利意識不斷得到加強。凡此一切，都要求城市政府在城市治理中必須盡快轉(zhuǎn)變職能，改變過去管制式的治理模式，強化服務(wù)意識，加強協(xié)調(diào)機制建設(shè)，把服務(wù)民眾作為城市治理的宗旨，這樣，城市治理在城市發(fā)展中的積極作用才能充分發(fā)揮出來。

3.社會組織發(fā)展緩慢，公眾參與機制缺失

在服務(wù)型政府建設(shè)中，除了政府需要承擔(dān)國家治理主體的職責(zé)以外，各種社會組織在國家治理中的作用也越來越明顯。在傳統(tǒng)的城市治理模式中，一般采用政府為單一主體的治理模式，政府的角色為全能型政府，這在很大程度上壓制了其他社會組織在治理中作用的發(fā)揮。在這樣的情況下，社會組織參與城市的治理不僅缺少法律依據(jù)，實踐中也難以介入城市治理的具體事務(wù)，久而久之，這些社會組織由于存在的合法性不足、現(xiàn)實中的需求下降，開始逐漸出現(xiàn)萎縮的現(xiàn)象，難以發(fā)揮其真正的社會作用。這種長期存在的“強政府，弱社會”現(xiàn)象，嚴重制約了公民社會的發(fā)展，使得民眾參與城市治理的積極性不高，公民的權(quán)利意識和自主性不強，參與城市治理的能力也較弱，不能有效承擔(dān)起城市治理的主體職責(zé)。從城市治理的實質(zhì)來看，城市治理的最終獲益者應(yīng)當(dāng)是廣大城市民眾。近年來，合肥市政府也一再強調(diào)民主發(fā)展的理念，在政府的各項行政事務(wù)中，積極聽取民眾的意見，試圖把民眾的參與作為行政的重要形式。然而，事與愿違，在城市治理的實際運行中，由于民眾參與城市治理的機制和路徑嚴重缺乏，民眾參與治理還只能流于形式，僅僅是一些事后的、被動的參與，難以有實質(zhì)性的突破，在涉及城市治理決策、實施等重要環(huán)節(jié)上，民眾則很難有所作為。

4.城市治理工作組織領(lǐng)導(dǎo)不健全，城市治理協(xié)調(diào)機制缺失

城市治理是一項綜合性的工程，也是影響城市發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。城市治理的權(quán)威性是城市治理能夠有序發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在城市治理中，如果治理主體的權(quán)威性不強，治理的規(guī)劃與決策不能夠被有效地貫徹執(zhí)行，特別是關(guān)系到不同利益部門之間的治理協(xié)調(diào)時，由于治理主體權(quán)威性的缺乏，必然會導(dǎo)致治理政策難以實施，城市治理就會陷入混亂之中。當(dāng)前，合肥城市治理仍然由合肥市城市管理局承擔(dān)具體的管理事務(wù)，缺少市政府牽頭的城市管理機構(gòu)來統(tǒng)一進行城市治理的規(guī)劃和設(shè)計。由于合肥市城市管理局作為城市管理部門，自身級別有限，難以協(xié)調(diào)不同職能部門之間的關(guān)系，使得城市治理工作難以落實到位。相比較，北京、上海、杭州等城市進行的城市治理改革試點中，都建立了一個由市政府牽頭的城市管理委員會，并由市政府的主要或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負責(zé)人。加強對整個城市治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全職能部門聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)城市治理。該委員會由于級別高、權(quán)威性強，能夠在城市治理中強化不同部門之間的聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)，使城市治理能夠高位推動和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這樣大大減少了城市管理部門工作的盲目性和被動性，有效促進城市治理工作的順利進行。

三、合肥城市治理現(xiàn)代化的機制創(chuàng)新

1.完善城市治理模式，促進城市治理方式的改變

城市治理的完善程度，代表著一個城市發(fā)展水平的高低，它是推動城市有序發(fā)展的一個重要因素。在現(xiàn)代城市建設(shè)中，隨著服務(wù)型政府體制的確立，城市政府的權(quán)力越來越分散，政府的角色定位有了根本性的轉(zhuǎn)變，政府的作用也發(fā)生了相應(yīng)的變化。城市治理開始由政府的單一中心主體模式向市場、政府、社會等多元參與的多中心模式轉(zhuǎn)變，并逐漸實現(xiàn)城市治理主體的多元化發(fā)展。一般來說，多元主體治理模式能夠有效避免政府作為單一治理主體帶來的治理不到位現(xiàn)象，有利于促進城市治理方式的改變，提高治理的系統(tǒng)性和全面性。從城市治理實效性來看，多元主體參與城市治理，各治理主體可以從不同的視角進行觀察，有針對性地解決城市治理中出現(xiàn)的各種問題。并通過不斷的治理實踐，找尋城市治理問題產(chǎn)生的根源，力圖從源頭上消除城市治理的障礙，把城市治理的問題消滅在萌芽狀態(tài)之中，從而實現(xiàn)真正意義上的源頭治理，降低治理成本，提高城市治理的效率。

2.加快轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建主體多元的治理體系

在管制型政府治理時期，政府在城市治理中充當(dāng)著全能政府的角色，市場機制在城市治理中的作用難以得到有效發(fā)揮，從而導(dǎo)致了政府在城市治理中“越位”“錯位”現(xiàn)象嚴重，治理效率低下。從當(dāng)前城市發(fā)展趨勢來看，現(xiàn)代城市更多地強調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)，強化政府的服務(wù)意識，簡政放權(quán)，將城市治理的權(quán)力下放給企業(yè)和社會組織，推進社會組織的發(fā)展，提高市民參與城市治理的積極性。為了適應(yīng)服務(wù)型政府發(fā)展的需要，城市政府應(yīng)當(dāng)進一步貫徹執(zhí)政為民的思想，把為民眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)作為城市治理的主要目標(biāo)。換句話說，城市治理必須明確治理的實質(zhì)，在服務(wù)型政府模式下，民眾不再是被治理的對象，更多的是城市治理的重要參與者與受益方，以民眾為代表的社會組織亦已成為城市治理的重要主體之一。因此，只有充分發(fā)揮社會組織和民眾在城市治理中的作用，才能真正形成多元共治的城市治理體系。

3.利用現(xiàn)代信息技術(shù)，推進城市治理“大數(shù)據(jù)”戰(zhàn)略

在現(xiàn)代城市治理中，政府要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，進一步強化和創(chuàng)新城市治理體系。在國務(wù)院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中就明確提出了“要大力推動大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用，在未來5-10年打造精準治理、多方協(xié)作的社會治理新模式，構(gòu)建以人為本、惠及全民的民生服務(wù)新體系。”大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的提出為城市治理的發(fā)展提供了重要的機遇。在合肥城市治理中，要進一步完善數(shù)字化城市管理平臺建設(shè)，建立健全合肥城市治理的相關(guān)標(biāo)準和規(guī)范，科學(xué)設(shè)置網(wǎng)格管理，優(yōu)化數(shù)字城管考核流程，充分發(fā)揮數(shù)字城管在城市治理中的基礎(chǔ)作用。同時，合肥城市治理還要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，著力打造“多元參與、協(xié)商共治”的網(wǎng)格自治模式，把網(wǎng)格化管理作為創(chuàng)新社會治理發(fā)展的一個重要路徑。為了有效應(yīng)對社會治理新形勢發(fā)展的需要，黨的十八屆三中全會就曾明確提出“網(wǎng)格化管理，社會化服務(wù)”的社會治理模式。在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆五中全會又強調(diào)提出：“要推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。”在上述治理政策的引導(dǎo)下，為了加強現(xiàn)代城市建設(shè)，提高城市治理水平，在城市治理中，應(yīng)當(dāng)進一步推進現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在城市治理中的作用，使城市治理真正實現(xiàn)準確定位，統(tǒng)籌發(fā)展，以人為本，為民服務(wù)，進一步突出服務(wù)型政府的本質(zhì)特征。

4.科學(xué)規(guī)劃城市，完善治理體系建設(shè)

科學(xué)規(guī)劃城市是城市得以良好治理的基礎(chǔ)。在城市治理中，城市規(guī)劃起著非常重要的作用，是城市治理的重要前提。合肥市作為新興發(fā)展城市，在城市規(guī)劃中沒有多少成熟的經(jīng)驗可以借鑒，因此，合肥城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在嚴格依循城市發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，敢于探索和創(chuàng)新，在城市治理中要結(jié)合合肥自身發(fā)展的特點，構(gòu)建新型城市治理機制，創(chuàng)新城市治理模式。第一，充分發(fā)揮政府在城市治理中的主導(dǎo)作用。合肥城市治理一定要發(fā)揮出市政府的主導(dǎo)作用，具體要建立一個由合肥市政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的城市管理委員會，負責(zé)城市治理的決策和規(guī)劃，統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)城市治理工作。第二，城市規(guī)劃建設(shè)應(yīng)當(dāng)具有前瞻性。合肥城市治理體系建設(shè)，要具有戰(zhàn)略的眼光，體現(xiàn)出大智慧，要積極倡導(dǎo)“大城管”的城市治理思想，構(gòu)建城市管理、社會服務(wù)、社會治安三位一體的綜合治理體系。第三，城市治理規(guī)劃要能夠充分調(diào)動社會的力量。城市治理離不開社會組織和民眾的參與，要充分發(fā)揮社會力量在城市治理中的作用，有效構(gòu)建城市政府、市場、社會三方力量協(xié)商共治的平臺。第四，城市治理規(guī)劃一定要強化環(huán)境保護意識。城市環(huán)境是城市治理能否實現(xiàn)善治的關(guān)鍵因素之一，也是影響一個城市能否健康發(fā)展的重要條件。合肥城市規(guī)劃建設(shè)必須嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，實行環(huán)保“一票否決”制，確保城市治理與環(huán)境保護相得益彰，促進城市健康有序地發(fā)展。第五，推進城市治理法治化。俗話說，沒有規(guī)矩，不成方圓。城市治理也一樣，如果沒有一個嚴格的法律規(guī)范，僅僅依靠公眾的自覺，很難對一個城市進行有效的治理。因此，合肥城市治理一定要強化法治原則，用法律制度來規(guī)范城市治理，強調(diào)法律在城市治理中的作用，加大對城市治理中不法行為的處罰力度，真正做到城市治理有法可依，有法必依，令行禁止。第六，建立嚴格的城市治理考評制度。合肥城市治理必須建立一個系統(tǒng)的評價體系，通過評價體系適時對城市治理的效果進行評價，并對評價的結(jié)果進行及時反饋，以此來調(diào)整和規(guī)范城市治理行為，提高城市治理的實效性。

[1]人民出版社.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2013:3.

[2]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京:人民出版社,2017:49.