□劉行玉

[內容提要]以村民自治為核心內容的鄉(xiāng)村治理實踐是中國特色社會主義民主政治在農村的基本體現(xiàn)。全面認識四十年鄉(xiāng)村治理實踐需要將其置于農村改革與發(fā)展的整體背景下。四十年實踐歷程的成就與困境為中國鄉(xiāng)村治理積累有益經(jīng)驗，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理的完善提供重要借鑒：充分尊重群眾首創(chuàng)精神，發(fā)揮農民的主體性，引導、利用鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)資源，構建多元鄉(xiāng)村治理融合機制。

一、鄉(xiāng)村治理研究與問題的提出

長久以來，鄉(xiāng)村社會一直是國內外理論界認識與理解中國問題的中心所在。改革開放以來農村政治發(fā)展特別是鄉(xiāng)村治理更是研究者長期關注的重要內容。

國外學者早期多關注于中國農村經(jīng)濟改革對農村政治的影響。如Vivienne Shue比較改革開放前后國家權力對村莊的控制，指出了村莊的行政化趨勢[1]；戴慕珍通過分析農村改革對基層干部的影響，提出了“地方政府法團主義”的概念[2]。二十世紀九十年代后，更多學者關注到村莊選舉、農民政治參等問題。如Melanie Manion實證研究了村莊干部、村民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導之間的選舉關聯(lián)問題[3]；M. Kent Jennings通過對農民政治參與模式的概括分析了其影響因素等[4]。此后，農民抗爭政治成為研究熱點。如Kevin J. O’Brien和李連江以“依法抗爭”概括了農民在抵制土政策和農村干部的獨斷專行和腐敗行為時的行為策略[5]。相關研究視野開闊、見解獨特，特別是“地方政府法團主義”、“依法抗爭”等概念與理論更是在國內外學術界產生廣泛影響，體現(xiàn)出研究者敏銳的洞察力以及對中國農村現(xiàn)實問題的準確把握。

國內研究對當代鄉(xiāng)村治理的關注與改革開放以來人民公社解體、村民自治的推行直接相關。二十世紀九十年代，研究者主要關注村民自治的制度建設與實踐探索。新世紀以來，治理與善治、新公共服務、協(xié)商民主等西方理論對國內鄉(xiāng)村治理研究產生深刻影響。隨著農村社會變遷與研究理論的超越，研究內容經(jīng)歷了由村民自治到村治再到鄉(xiāng)村治理及其基礎的延伸。鄉(xiāng)村治理研究逐步由開始時的政治學跨入到社會學、人類學、法學、歷史學乃至經(jīng)濟學等學科之中。從研究方法上看，跨學科研究與田野調查的普遍運用也推動了研究的廣度與深度。相關成果主要體現(xiàn)在以下方面：1.鄉(xiāng)村治理的內在機制研究。作為早期鄉(xiāng)村治理研究的核心內容，相關研究多以制度本身為研究對象。這其中，鄉(xiāng)村治理制度及其實踐過程、鄉(xiāng)村治理區(qū)域差異構成研究者關注的中心內容。相關研究堅持整體主義傳統(tǒng)，重點探討村民自治的內在運作邏輯，分析自上而下的政策、制度與法律在鄉(xiāng)村實踐中的過程、機制以及實效等，強調通過法律與制度的完善解決村民自治的實踐困境，最終實現(xiàn)村民自治的立法宗旨。2.鄉(xiāng)村治理的外部條件研究。研究者關注于鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟、政治等外部環(huán)境與現(xiàn)實治理資源，側重于從國家現(xiàn)代化背景分析外部條件的變化對鄉(xiāng)村治理內生基礎的改變，回答了鄉(xiāng)村治理的可能性與必要性問題。如項繼權探討了鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村治理的關聯(lián)和影響[6]。徐勇運用現(xiàn)代國家建構理論和方法，分析了“制度下鄉(xiāng)”背景下民族國家建構對鄉(xiāng)村治理的影響[7]。溫鐵軍等探討了全球化條件下如何構建服務于國家總體安全的鄉(xiāng)村治理體系[8]。相關研究在制度研究的基礎上進一步拓展了鄉(xiāng)村治理研究的廣度。3.鄉(xiāng)村治理的微觀基礎研究。鄉(xiāng)村內部的社會與文化條件構成“制度下鄉(xiāng)”實踐的微觀基礎。這其中，農民信仰、倫理觀念、人際關系、社會流動、宗族文化、區(qū)域文化等都成為研究者關注的重要視角。相關研究注重微觀分析，強調社會與文化因素對鄉(xiāng)村治理的影響，闡釋了鄉(xiāng)村治理制度實踐所依托的具體時空條件，從深層次上揭示了鄉(xiāng)村治理實踐中農民的行動邏輯。

綜上所述，相關研究普遍以經(jīng)驗為基礎，以理解農村政策、制度實效為出發(fā)點，以完善鄉(xiāng)村治理為目的，體現(xiàn)出學者們對中國農村發(fā)展強烈的實踐關懷；研究理論與方法不斷超越與創(chuàng)新，較好分析了不同時期鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀與問題，為鄉(xiāng)村治理實踐探索與制度創(chuàng)新提供了有力理論支撐。然而，大部分研究依舊停留在鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀解釋與問題分析層面，著眼于相關政策與理論的闡釋，存在著一定程度的低水平重復問題，本土化的中國鄉(xiāng)村治理理論體系尚未建立。進一步來看，改革開放四十年鄉(xiāng)村治理的歷程回顧與總結有待深入。早期研究對鄉(xiāng)村治理的歷程概述僅限于村民自治，研究者往往是在回顧村民自治實踐推進的基礎上針對現(xiàn)實問題提出制度完善的政策性建議。這其中，村民自治的歷程回顧更多是作為現(xiàn)狀與問題研究的背景。近年來理論界對鄉(xiāng)村治理的階段性總結主要關注于新世紀以來鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀與問題。概言之，目前相關研究主要體現(xiàn)為關于村民自治的前期梳理與當下鄉(xiāng)村治理的階段性總結，改革開放以來鄉(xiāng)村治理的實踐歷程有待整體梳理與全面評估，四十年鄉(xiāng)村治理的成就、問題與經(jīng)驗有待全面總結。這也在一定程度上導致既有研究對本土資源重視不足，過于依賴西方理論，嚴重制約了中國鄉(xiāng)村治理研究的理論創(chuàng)新，也影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新與完善。

改革開放以來，以村民自治為核心內容的鄉(xiāng)村治理實踐構成中國政治體制改革的重要組成部分，也是中國特色社會主義民主政治在廣大農村的基本體現(xiàn)，代表了農村政治發(fā)展的根本方向。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新與完善提出更高要求。2018年1月《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進一步強調要“加強農村基層基礎工作，構建鄉(xiāng)村治理新體系”。全面回顧改革開放以來鄉(xiāng)村治理歷程，總結四十年實踐探索經(jīng)驗，有助于發(fā)掘鄉(xiāng)村治理的實踐經(jīng)驗與本土資源，彌補既有研究歷史維度與整體視角的不足，推進中國鄉(xiāng)村治理研究的理論創(chuàng)新，推動中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理話語體系的建構。為此，本文擬在回顧鄉(xiāng)村治理歷程的基礎上概述四十年實踐探索的成就與問題，總結鄉(xiāng)村治理的基本經(jīng)驗，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新與完善提供借鑒。

二、鄉(xiāng)村治理四十年的歷程回顧

關于鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷程，既有研究主要依據(jù)村民自治的實踐推進進行階段劃分。我們認為，鄉(xiāng)村治理的實踐探索與農村改革與發(fā)展的整體進程密不可分。基于此，本文嘗試將鄉(xiāng)村治理的實踐探索置于農村改革與發(fā)展的整體背景下，依據(jù)農村整體發(fā)展進程以及鄉(xiāng)村治理理念、方式與目標的不同進行階段劃分與分析。據(jù)此，本文從以下三個階段回顧并分析鄉(xiāng)村治理實踐探索的發(fā)展歷程與階段性特點。

(一)家庭聯(lián)產承包責任制與村民自治的萌生與試行(1978-1997年)

以村民自治為主要內容的鄉(xiāng)村治理改革的啟動與家庭聯(lián)產承包責任制的推行直接相關。1949以后，經(jīng)過土地改革、農業(yè)合作化運動特別是人民公社體制的確立，國家權力逐漸滲透至農村基層。在人民公社體制下，隊為基礎的三級組織成為農村唯一經(jīng)濟組織與政權機構，過于集中的管理、單一的經(jīng)營方式以及平均主義的分配方式嚴重挫傷了農民生產積極性。1978年11月，安徽鳳陽小崗村18位村民的“包干到戶”拉開了農村改革的序幕。1982年1月，中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》指出，“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產計酬，聯(lián)產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產責任制。”1983年中央“一號文件”進一步肯定了多種形式的農業(yè)生產責任制特別是聯(lián)產承包制的積極意義。1984年中央“一號文件”指出要“繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產承包責任制，幫助農民在家庭聯(lián)營的基礎上擴大生產規(guī)模，提高經(jīng)濟效益”。至此，全國范圍內以家庭為主要形式的聯(lián)產承包責任制已占農戶總數(shù)的90%以上[9]。

以包產到戶為主要內容的家庭聯(lián)產承包責任制的推行極大沖擊了政社合一的組織形式，并導致農村人民公社的解體。1983年10月，中國中央、國務院《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》指出：“隨著農村經(jīng)濟體制的改革，現(xiàn)行農村政社合一的體制顯得很不適應?！斍暗氖滓蝿帐前颜绶珠_，建立鄉(xiāng)政府，……村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作?！敝?983年底，全國有12702個人民公社宣布解體。1985年，剩余249個人民公社自動解體。取而代之的是79306個鄉(xiāng)、3144個民族鄉(xiāng)以及9140個鎮(zhèn)。

人民公社三級組織解體后，農村基層組織尚未建立健全，農村普遍出現(xiàn)公共事務無人管理的狀態(tài)。20世紀80年代初，廣西宜山、羅城等地農民自發(fā)成立村委會，制定村規(guī)民約，發(fā)展農業(yè)生產，維護社會治安。此后，這樣的組織形式很快得到各級部門的肯定并逐漸推廣。1982年12月，第五屆全國人大第五次會議通過并頒布新憲法，明確了“村民委員會是基層群眾自治性組織”。此后，各地陸續(xù)開展了村委會的試點工作。截止1984年底，全國共建立948628個村民委員會。隨著人民公社的解體和鄉(xiāng)政府、村民委員會的成立，延續(xù)26年的人民公社體制最終退出了鄉(xiāng)村政治的歷史舞臺。我國鄉(xiāng)村政治進入了“鄉(xiāng)政村治”模式階段。

1987年11月，六屆全國人大常委會第二十三次會議通過《村民委員會組織法》(試行)，1988年6月1日正式試行。這為村民自治的普遍推廣確立了明確的法律規(guī)范與依據(jù)。1990年，民政部下發(fā)《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》，村民自治在全國范圍內廣泛試行并展開。

“鄉(xiāng)政村治”治理模式的形成與人民公社體制的解體直接相關，更是適應農村經(jīng)濟體制改革的有效機制。此后，家庭聯(lián)產承包責任制與村民自治構成了農村改革的兩條主線，也成為農村經(jīng)濟與政治發(fā)展的重要體現(xiàn)。

(二)農村基層民主建設背景下的村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革(1998-2005年)

黨的十三大初步提出了基層民主建設的基本內涵。1992年十四大報告界定了基層民主的范圍：“加強基層民主建設，切實發(fā)揮職工代表大會、居民委員會、村民委員會的作用?！?997年9月，中共十五大進一步強調加強基層民主建設的重要意義：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐。”此后，基層民主建設成為我國政治體制改革和民主法制建設的重要組成部分?；鶎用裰鹘ㄔO日益成熟，開始走向法制化、規(guī)范化、程序化。

在加強基層民主建設的背景下，村民自治在試點基礎上開始全面推進。1998年10月，中共十五屆三中全會將全面推進村民自治作為農村跨世紀發(fā)展的目標。并強調：“加強農村社會主義民主政治建設，進一步擴大基層民主，保證農民直接依法行使民主權利?！?998年11月，九屆人大常委會第五次會議頒布修訂后的《村委會組織法》，為全面推進并完善村民自治提供了法律保障，標志著農村基層民主初步形成了一套制度化的運作模式?；诨鶎用裰鹘ㄔO對于完善社會主義民主制度的重要性，黨的十六大報告將其提高到了前所未有的高度，強調“擴大基層民主，是發(fā)展社會主義民主的基礎性工作”。而這其中，村民自治更是基層民主建設的重要體現(xiàn)。由此，村民自治的全面推進就具有了更為重要的政治意義。截至2003年，全國28個省、市、自治區(qū)制定村委會組織法實施辦法，25個省、市、自治區(qū)制定村委會選舉辦法，有力保證了《村委會組織法》的貫徹實施。

隨著村民自治的全面推行與實踐探索，其深層次問題也日益暴露。這其中，基于相關法律的模糊與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理模式，“兩委關系”失調、鄉(xiāng)村關系緊張普遍存在[10]，村民自治中民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機制的不完善尤為突出。針對上述問題，2002年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》指出：“提倡把村黨支部領導班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。”盡管該通知對緩解部分村兩委矛盾具有一定積極意義，但尚未從根本上解決“兩委關系”問題。2004年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于健全和完善村務公開和民主管理的意見》，強調加強村民自治中民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機制特別是村務公開的制度建設。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革自改革開放之初已經(jīng)開始。上世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立后，為承擔多種經(jīng)濟社會管理職能，土管所、稅務所、派出所、水利站、種子站、獸醫(yī)站、廣播站等“七站八所”普遍設立，造成鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員急劇增加，大大加重農民負擔。在1993年的政府機構改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的重要內容即為鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、精簡機構與人員。至1996年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從1993年的48179個減少至45484個。隨著1998年國務院新一輪機構改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構進一步撤并、精簡，財政供養(yǎng)人員進一步減少，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并達到高潮。至2001年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構由1999年的44741個減少至40161個。為配合農村稅費改革和農村綜合改革、加快推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化進程，2004年中央“一號文件”提出“進一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和財政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的地方可實行并村，提倡干部交叉任職?！贝撕?，隨著農村綜合改革的啟動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的全面改革重點轉向轉變政府職能，理順職責關系，創(chuàng)新體制機制，建設服務型政府。

中央關于精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的改革得到地方政府的積極回應，各省市迅速制定出相應的精簡比例并得到較好實施。究其原因，其動力主要來自兩方面的：一是農村城市化的沖動，二是取消農業(yè)稅所產生的財政壓力[11]。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的實踐歷程看，其改革的中心任務主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的減少與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部機構設置和工作人員的調整和精簡，實現(xiàn)轉變政府職能。通過持續(xù)的改革，有效促進了服務型政府的建設。

在基層民主建設的背景下，作為發(fā)展社會主義民主的基礎性工作，村民自治具有了重要政治意義。由此，村民自治不僅僅是適應農村經(jīng)濟改革的管理體制，更是中國特色社會主義民主政治的重要體現(xiàn)。正是在上述背景下，鄉(xiāng)村治理理念開始經(jīng)歷了從管理向治理的轉變。

(三)社會主義新農村建設下的鄉(xiāng)村治理(2006-2017年)

對于新世紀的中國而言，一個更為急迫的現(xiàn)實是：隨著經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展與轉型，城鄉(xiāng)差距越來越大。至2004年，城市居民人均收入超過農村居民收入的3倍。城鄉(xiāng)的巨大差距已構成和諧社會建設的重要障礙。

正是基于上述背景，2005年10月，中共十六屆五中全會在《十一五規(guī)劃綱要建議》中提出把建設社會主義新農村當作現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務，并提出了“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的具體要求。作為新的農村發(fā)展戰(zhàn)略，新農村建設包括各種能促進新時期農村發(fā)展的改革措施與制度創(chuàng)新，其最為本質的目標是推動農村發(fā)展[12]。

作為農村發(fā)展的重要保障，鄉(xiāng)村治理構成新農村建設的重要內容。鄉(xiāng)村治理的效能不僅直接關系到新農村建設中“鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”目標的實現(xiàn)，更是從根本上影響著農村經(jīng)濟與社會的長遠發(fā)展。在新農村建設的具體措施中，農村基層組織建設特別是村黨組織與村民自治建設在《十一五規(guī)劃》及此后歷年的“一號文件”中多次予以強調。

新農村建設的重要舉措之一是農民減負與增收。作為農民減負的重要措施，農村稅費改革的深化特別是2006年農業(yè)稅的取消對此后的鄉(xiāng)村治理產生重要影響。一方面，農業(yè)稅的取消導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益日漸脫離農村與農民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏主動介入到鄉(xiāng)村社會中的主動性。忙于招商引資、各級接待與任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以具有對鄉(xiāng)村進行日常性治理和服務的主動性與能力，只能以策略主義的邏輯，運用一切資源與手段維持穩(wěn)定[13]。另一方面，農業(yè)稅的取消也導致村委會的主要任務由原來的稅費征收轉向計劃生育、社會治安以及落實各種惠農政策。失去從村莊獲取資源的村干部同樣缺少了回應村組事務的主動性與積極性[14]。與此同時，農業(yè)稅的取消并未從根本上緩解干群關系與社會矛盾，由征地、拆遷、環(huán)境污染等問題引發(fā)的矛盾與沖突在許多地方甚至有所增加[15]。

隨著鄉(xiāng)村治理能力的弱化成為普遍事實，鄉(xiāng)村治理能力成為新農村建設中的短板，亟待提升。綜合此后歷年“一號文件”，相關舉措主要體現(xiàn)在如下三方面：1.加強村級黨組織與基層干部隊伍建設。2.完善村民自治制度，進一步規(guī)范村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督程序，充分發(fā)揮農民群眾在村級治理中的主體作用。3.培育農村新型社會化服務組織。構建農業(yè)社會化服務新機制，大力培育發(fā)展多元服務主體，提高農村公共服務水平。4.維護農民合法權益。通過暢通和規(guī)范訴求表達、利益協(xié)調、權益保障渠道，引導農民依法理性維護自身權益，妥善處理農村各種矛盾糾紛。

以發(fā)展生產為中心環(huán)節(jié)的新農村建設在一定程度上促進了農民增收以及鄉(xiāng)風、村容的改善。然而，鄉(xiāng)村治理實踐中法律、法規(guī)及政策的完善并未帶來治理能力的提升，“技術治理雖在鄉(xiāng)村社會建立了密集的制度網(wǎng)絡，但在對接日益多元、復雜和不規(guī)則的鄉(xiāng)村社會時，遭遇自下而上和自上而下的雙重治理困境?！盵16]鄉(xiāng)村治理能力的提升在制度建設的同時離不開充分發(fā)掘半正式、非正式治理手段。

三、鄉(xiāng)村治理四十年的成就、困境與經(jīng)驗總結

改革開放以來，以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理實踐構成了中國特色社會主義民主政治的重要內容，被視為中國農村從傳統(tǒng)政治走向現(xiàn)代政治的主要表征。作為中國農民的一次重大民主實踐，四十年實踐探索的成就可概括為以下方面：1.村民自治制度建設日趨完善。在憲法明確基層群眾自治制度后，隨著《村民委員會組織法》的試行、實施、修訂及相關法律規(guī)范的出臺，村民自治制度已經(jīng)形成了以憲法為依據(jù)，以《村民委員會組織法》為主體，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等為補充的系統(tǒng)性法律體系。此外，國務院及各部委下發(fā)的大量以通知、意見為形式的行政指導也為解決村民自治的現(xiàn)實問題提供了重要指導。2.農民政治參與和民主意識不斷提高。村民自治制度的確立與不斷完善為農民政治參與提供了重要途徑，從法律上保障了農民自我管理、自我教育、自我服務的民主權利。使長期處于社會底層的中國農民普遍享受到民主政治的價值，有力喚醒了農民的民主意識與法律意識，現(xiàn)代民主的政治文化開始在農民中穩(wěn)步生長[17]。改革開放以來各地鄉(xiāng)村治理實踐探索的創(chuàng)新與地方經(jīng)驗充分說明了這一點。3.農村新型社會組織初步發(fā)展。隨著治理理念的改變，近年各地鄉(xiāng)村治理實踐探索中，越來越多的介于官方與民間的新型社會組織開始參與到鄉(xiāng)村治理中，并取得一定成效。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的重要補充，此類新型社會組織，如鄉(xiāng)賢理事會、平安協(xié)會、公益理事會、農村社區(qū)服務組織及各類協(xié)會等等，有效推動了農村經(jīng)濟發(fā)展、社會秩序、公益事業(yè)等公共服務的發(fā)展。

鄉(xiāng)村治理在取得令人矚目成就的同時，自始至終也伴隨著多層次的困境與危機。1.鄉(xiāng)村社會內生發(fā)展乏力。長期以來，城鄉(xiāng)二元結構已成為農村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要障礙，導致城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，農村基礎設施與公共服務匱乏，阻礙城鄉(xiāng)勞動力流動。在現(xiàn)代化、市場化的時代背景下，鄉(xiāng)村社會始終處于結構性弱勢地位，成為鄉(xiāng)村治理能力提升的制約性因素?，F(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體制難以有效組織、動員自身內生發(fā)展資源，鄉(xiāng)村治理資源主要依賴國家惠農政策與項目[18]。2.社會資本對鄉(xiāng)村治理的消極影響突出。作為一個典型的關系社會，鄉(xiāng)村社會中錯綜復雜的家族、宗族、親友等關系以及人情、傳統(tǒng)文化與觀念等對鄉(xiāng)村治理依舊產生廣泛而深刻的影響。從其消極作用來看，它不僅影響著村委會選舉的公正性、合法性與村黨組織的發(fā)展，同時也制約著村民在村民自治中的深度參與。3.村民自治法律制度難以有效實施。鄉(xiāng)村社會的結構性弱勢地位、鄉(xiāng)村社會資本的消極影響以及基層政府監(jiān)督的不足最終導致村民自治法律制度在一定程度上流于形式，難以有效實施。這集中體現(xiàn)在村民自治中“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的環(huán)節(jié)之中，最終導致村民“自我管理、自我教育、自我服務”難以落實，背離了村民自治的基本目標。4.鄉(xiāng)村治理的弱化。新世紀以來，農村稅費改革特別是農業(yè)稅的取消大大減輕了農民負擔，農村惠農政策與資金的增加有效改善農村基礎設施與公共服務。然而，國家資源的輸入并未從根本上改善鄉(xiāng)村治理結構，提升鄉(xiāng)村治理能力。與此相反，伴隨著鄉(xiāng)村人口外流、村委會權威弱化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的退出等治理基礎的削弱，鄉(xiāng)村治理的弱化成為普遍現(xiàn)象。甚至出現(xiàn)國家投入的大量資源被“結盟的地方分利集團不理性地變成流量資源”，導致鄉(xiāng)村治理的“內卷化”。

將鄉(xiāng)村治理置于鄉(xiāng)村社會發(fā)展的整體脈絡中，基于實踐探索的成就與困境，四十年實踐歷程為中國鄉(xiāng)村治理積累了有益經(jīng)驗，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理的進一步完善提供了重要借鑒。1.充分尊重群眾首創(chuàng)精神，鼓勵并推廣地方實踐探索的有益經(jīng)驗。無論是啟動農村改革的家庭聯(lián)產承包責任制，還是實現(xiàn)村民自我管理的村民自治，作為改革開放以來農村最重大的兩項制度創(chuàng)新，皆源于農民自身的探索，是中國農民的偉大創(chuàng)造。正是在充分尊重農民首創(chuàng)精神的基礎上，相關有益探索得以在全國范圍內推廣，進而對中國農村產生重大而深遠影響。進一步來看，村民自治實踐中，為解決現(xiàn)實問題與困境，各地也做出了有益探索并形成諸多經(jīng)驗模式。如吉林省梨樹縣北老壕村村委會“海選”、以民主懇談促進村民參與的浙江“溫嶺模式”、以村民代表會議為主的河北“青縣模式”、浙江桐鄉(xiāng)自治、法治、德治“三治”合一治理模式等等。2.發(fā)揮鄉(xiāng)村治理中農民的主體性。村民自治的基本目標是實現(xiàn)農民的“自我管理、自我教育、自我服務”，由村民依法辦理自己的事情。然而，在“壓力型體制”[19]下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織的基本要求是協(xié)助其完成各種上級傳達的任務，村級組織行政化的特征自始至終并未改變。無論是村民自治的推行，還是具體的政策措施，鄉(xiāng)村治理的結構、功能與方向都處于政府主導的模式之下。在村民自治的范疇內，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)精英治理模式并未改變，村民在村務決策、管理與監(jiān)督中參與嚴重不足。鄉(xiāng)村治理中農民主體性的不足成為長期以來治理困境的焦點所在，也是今后鄉(xiāng)村治理改革與完善的關鍵所在。3.引導、利用鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)資源，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。盡管現(xiàn)代化背景下鄉(xiāng)村社會正經(jīng)歷著巨大的變遷，但其“熟人社會”[20]、“半熟人社會”[21]的特征依舊。這就意味著，鄉(xiāng)村治理能力的提升既需要完善的制度建設，同時也離不開充分利用傳統(tǒng)文化與資源。在鄉(xiāng)村治理的視域下，鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)資源主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與鄉(xiāng)賢。以倫理觀念、風俗禮儀、村規(guī)民約、宗族文化等為主要形式的優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化對于鄉(xiāng)村社會和諧秩序的維系具有重要作用。通過激活傳統(tǒng)道德文化的制約力量，引導農民理性表達自己的訴求。[22]此外，作為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分，鄉(xiāng)賢文化一直是鄉(xiāng)村社會秩序的重要主導力量。各地有效經(jīng)驗業(yè)已證明，鄉(xiāng)賢同樣能夠在當下村務管理與監(jiān)督、糾紛解決、公益事業(yè)乃至經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮重要作用，成為鄉(xiāng)村治理主體的重要補充。4.推動社會組織參與鄉(xiāng)村治理體系，構建多元鄉(xiāng)村治理融合機制。現(xiàn)代治理的基本目標是通過引導、控制和規(guī)范公民行為，最大限度地增加公共利益。作為使公共利益最大化的社會管理過程，“善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵23]多元鄉(xiāng)村治理體系的構建既是實現(xiàn)善治的重要途徑，也是新時代“以人民為中心”思想的重要體現(xiàn)。一方面，通過政策與法律鼓勵、支持社會組織積極參與鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村公共服務水平；另一方面，需要從深層次上推動政府行政治理與社會自我調節(jié)系統(tǒng)間的相互銜接與融合，構建超越于行政機制和社會機制之上的新型制度框架和更具彈性的整合機制[24]。