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(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

自十八大提出“建設海洋強國”的戰(zhàn)略目標后，國家在堅持“全面依法治國”和“全面深化改革”的大背景下，一直大力推動法治海洋建設。而隨著社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中“生態(tài)文明建設”的納入，“加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系、用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”給我國海洋生態(tài)保護提出了更高的法治要求。換言之，就是要“強調自然—社會(人類生態(tài)系統(tǒng))的整體價值和生態(tài)價值”，[1]將海洋生態(tài)保護理念作為海洋環(huán)境保護立法的重要依托，實現海洋生態(tài)保護的法律化和制度化。這不僅是我國生態(tài)文明建設的重要組成部分，更是加強我國海洋環(huán)境保護的必由之路。

一、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的修法背景

1992年，《里約宣言》和聯合國《21世紀議程》提出“可持續(xù)”的社會發(fā)展觀。隨后，我國1994年審議通過的《中國21世紀議程》將我國國民經濟和社會發(fā)展的目標確立為“建立可持續(xù)發(fā)展的經濟體系、社會體系和保持與之相適應的可持續(xù)利用的資源和環(huán)境基礎”，表現出我國對“可持續(xù)發(fā)展”理念的認可。其中，《里約宣言》強調：“為了實現可持續(xù)的發(fā)展，環(huán)境保護工作應是發(fā)展進程的一個整體組成部分，不能脫離這一進程來考慮”。由此可見，“可持續(xù)發(fā)展將環(huán)境保護作為其積極追求實現的最基本的目的之一”。[2]與之相呼應，我國于1999年對1982年通過的《海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱“《海環(huán)法》”)進行了首次修改，將其立法目的規(guī)定為：“為了保護和改善海洋環(huán)境，保護海洋資源，防治污染損害，維護生態(tài)平衡，保障人體健康，促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”，從而將“可持續(xù)發(fā)展”理念同“海洋環(huán)境保護”緊密地聯系在一起。從中不難發(fā)現，我國早期就非常重視海洋開發(fā)利用中的海洋環(huán)境保護問題。但是，“由于早期的海洋環(huán)境問題主要是污染問題，因此法的重點主要是對各類污染源如何防治的規(guī)定，對保護海洋生態(tài)只做出了比較原則的規(guī)定”。[3]這就導致我國《海環(huán)法》從表面的制度設計上來看，其始終呈現著“重污染防治而輕生態(tài)保護”的特征。而在海洋環(huán)境保護立法方面，“生態(tài)保護法與環(huán)境污染防治法在指導思想上的最大區(qū)別是其貫徹生態(tài)本位觀、綜合生態(tài)系統(tǒng)觀、生態(tài)基礎制約或環(huán)境承載力有限觀、人與自然和諧相處觀”，[4]它要求充分地運用生態(tài)系統(tǒng)綜合管理方法?？梢姡逗－h(huán)法》的外部條件發(fā)生了許多變化，其本身的制度規(guī)定無法體現海洋生態(tài)保護的理念變化，應對社會經濟發(fā)展存在一定滯后性，無法滿足我國生態(tài)文明建設的新要求。在此基礎上，我國《海環(huán)法》在2016年11月07日第12屆全國人民代表大會常務委員會第24次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉的決定》和2017年11月04日第12屆全國人民代表大會常務委員會第30次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國會計法〉等11部法律的決定》的基礎上進行了2次修訂，正式完成了我國《海環(huán)法》從“污染防治”到“生態(tài)保護”的理念轉變，確定了“海洋生態(tài)保護”理念在我國海洋環(huán)境保護中的重要地位。

二、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法(修正案)》的制度亮點

海洋生態(tài)保護的理念轉變具體體現在一系列海洋生態(tài)保護法律制度的構建中，同時其又是我國整體加強海洋環(huán)境保護的重要組成部分。圍繞兩次《海環(huán)法》修訂，我國現行《海環(huán)法》對比修訂前主要體現了三種較為典型的制度變遷。首先，在海洋生態(tài)的系統(tǒng)管理方面，我國首次在海洋領域確立了“生態(tài)保護紅線”制度，并將其規(guī)定為我國海洋生態(tài)環(huán)境保護的基本制度；其次，修訂后《海環(huán)法》對環(huán)境違法行為的法律責任承擔制度進行了較大調整，存在了二十多年的“30萬元”行政處罰上限的規(guī)定被取消；最后，在政府積極推進“放管服”*“放管服”：就是簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的簡稱，是促使我國政府職能向服務型政府轉變的一項國家政策。制度改革的大趨勢下，《海環(huán)法》也提出了以“監(jiān)督”代“許可”的新型管理模式，并以此為核心調整了相關制度設計。

(一)海洋“生態(tài)保護紅線”制度的確立

“紅線”一詞起初多見于建筑領域，一般是指各種用地的邊界線。正如紅燈在交通運行中所標志的“禁止”一樣，“紅線”的使用體現了這種邊界線不可逾越和示警性的特征?！皬倪\行管理的角度看，我國國土、水利、林業(yè)部門均提出過相應的‘管理’紅線”，[5]此前在我國存在較多實踐。而“生態(tài)保護紅線”最早作為我國生態(tài)保護方面的一項創(chuàng)新性舉措出現在國家政策性文件中，是2011年的《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，此后其越來越多地出現在環(huán)境保護相關政策文件中，直到2014年我國《環(huán)境保護法》修訂時首次將其以法律形式確定下來。修訂后《海環(huán)法》在第3條專門增設一款作為第一款，規(guī)定：“國家在重點海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護”，從而實現了“生態(tài)保護紅線”制度在我國海洋環(huán)境保護領域的確立。

海洋“生態(tài)保護紅線”制度，主要指“依據海洋自然屬性以及資源、環(huán)境特點，劃定對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有關鍵作用的重要海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)并實施嚴格保護，旨在為區(qū)域海洋生態(tài)保護與生態(tài)建設、優(yōu)化區(qū)域開發(fā)與產業(yè)布局提供合理邊界，實現人口、經濟、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展的海洋管理制度”。[6]作為我國海洋環(huán)境保護的基本制度，“生態(tài)保護紅線制度”的優(yōu)勢是可以通過系統(tǒng)劃定重點海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)，對生態(tài)保護紅線區(qū)域內海洋的不同生態(tài)狀況實行嚴格的分類管控，實現有針對性地允許、限制和禁止開發(fā)，從而實現綜合管理和分層管理的結合，即從橫向和縱向兩個維度管理海洋生態(tài)環(huán)境。從該制度發(fā)展脈絡來看，其在國外還沒有相關實踐，是我國為應對現階段下“海洋經濟發(fā)展和海洋生態(tài)保護”協(xié)調運行問題的一種創(chuàng)新性解決方式。[7]當然，也有學者將“海洋生態(tài)保護紅線”制度與“海洋保護區(qū)”制度相類比，認為其均有“生態(tài)環(huán)境與生物保護”的內涵，是中國過去“海洋保護區(qū)”制度的一種轉型發(fā)展。[8]但總體而言，海洋“生態(tài)保護紅線”制度的設立對于我國的海洋生態(tài)環(huán)境保護具有象征性和實用性的雙層含義。前文已提及，我國此前《海環(huán)法》在制度設計上更傾向于“污染防治”，對“生態(tài)保護”重視不夠，這種傾向性實質上是由于背后具體的海洋環(huán)境保護理念的不同：“環(huán)境強調客體對主體的效應，主要從環(huán)境污染造成的問題入手；而生態(tài)則闡述客體與主體的關系，側重維護整體自然環(huán)境的安全和人類生存發(fā)展的權益”。[9]因此，海洋“生態(tài)保護紅線”基本制度的設立是我國《海環(huán)法》轉變立法理念的標志性成果。而在我國海洋生態(tài)環(huán)境保護的現實需求層面，2015年，我國除了近岸海域污染形勢仍較為嚴峻外，典型海洋生態(tài)系統(tǒng)有86%處于亞健康和不健康狀態(tài)。[10]但根據我國2017年最新發(fā)布的《2016年中國海洋環(huán)境狀況公報》顯示，我國目前典型海洋生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康和不健康的比例降到了76%。雖然海洋生態(tài)環(huán)境的改善來源于多方面因素，但海洋“生態(tài)保護紅線”制度的設立不可否認地為這些因素更好發(fā)揮作用打下良好基礎。

(二)行政處罰上限的取消

《海環(huán)法》修訂前后備受關注的一大制度變化就是對原《海環(huán)法》中“違法造成海洋環(huán)境污染”相關責任內容的修改,其主要規(guī)定在我國《海環(huán)法》第九章“法律責任”部分。我國1999年《海環(huán)法》在第91條中規(guī)定了“違法造成海洋環(huán)境污染”的事故單位應承擔的法律責任，即按直接損失的30%確定罰款數額，同時規(guī)定了30萬元的最高罰款限額。在我國當時的經濟發(fā)展水平下，30萬元代表了較大的懲罰力度。但隨著我國社會經濟的發(fā)展，30萬元上限的行政處罰金額已不足以對海洋環(huán)境污染行為予以警示。該限制已經遠落后于目前相關企業(yè)單位的承擔水平，喪失了應有的懲罰性。而威懾力度的降低帶來的是海洋行政管理部門的執(zhí)法疲軟。更嚴重的是，這種限額規(guī)定會使我國海洋環(huán)境權益蒙受重大損失。

最為典型的就是2011年震驚全國的“康菲溢油事件”。*“康菲溢油事件”，即2011年6月渤海蓬萊19-3油田發(fā)生的溢油事故。經國土資源部、環(huán)保部、農業(yè)部等多部門組成的聯合調查組認定，該事故最終造成6200平方公里海域海水污染，其中有870平方公里海域海水受到重度污染。甚至在全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛(wèi)東看來，“康菲溢油事件”正是我國《海環(huán)法》2016年那次修改的直接動因。[11]該事故當時被國務院調查組定性為“中國迄今最嚴重的海洋生態(tài)事故和漏油事故”，然而除民事賠償之外，其僅以行政處罰20萬元而告終。反觀2010年“美國墨西哥灣漏油事件”的事故責任方，美國司法部依據美國《1990年油污法》針對海洋溢油污染對船東增設的無限制責任條款，宣布事故責任方需承擔的最終罰款數額高達208億美元，*中國新聞網：《英國石油因墨西哥灣漏油事故被罰208億美元》，http://www.chinanews.com/gj/2015/10-06/7555903.shtml，2017年11月3日瀏覽。從而將社會公共利益損害成功轉化為污染者成本。[12]與之相比，我國海洋環(huán)境違法成本太低，不僅油污對我國海洋生態(tài)造成的損害難以得到及時補償，同時也為我國沿岸船舶海上溢油相關問題的解決埋下隱患。“低污染成本、低處罰力度”的情勢急需得到改變?；诖耍蟛糠謱W者在提高我國海洋環(huán)境違法成本、增大處罰力度方面，都提出“加大行政處罰額度、提高行政處罰金額上限”等主張。而修訂后《海環(huán)法》第90條除了按照海洋環(huán)境污染事故的嚴重程度細化了不同的罰款層級，即“‘一般或較大’者承擔事故直接損失的百分之二十，‘重大或特大’者承擔事故直接損失的百分之三十”，增加了直接負責的主管人員和其他直接責任人員“處上一年度從本單位取得收入百分之五十以下的罰款”的規(guī)定之外，直接將“最高不得超過三十萬元”的處罰上限內容刪除。也就是說，我國《海環(huán)法》在修訂過程中針對這一問題選擇了“直接取消”罰款限額這一方案，建立了嚴格的責任承擔制度。作為我國在總結并吸收實踐經驗基礎上做出的重大制度變革，行政處罰金額上限的取消大大提高了我國海洋環(huán)境違法行為的成本。尤其值得關注的是，由于我國沿海地區(qū)的油污事故大部分是沿海運輸船舶溢油事故造成的，[13]這一改變不僅對相關企事業(yè)起到了震懾作用，同時也為今后相關問題的處理預留下空間，有助于更好地保障我國海洋環(huán)境權益。

(三)行政審批制度改革

海洋環(huán)境保護領域的行政審批制度改革既是配合實現國家治理體系和治理能力現代化、落實國務院機構改革和職能轉變方案的決定而進行“一攬子”修改的一部分，[14]又是我國海洋環(huán)境保護中政府管理職能轉變的必然要求。在積極推進行政審批制度改革的進程中，我國《海環(huán)法》提出了以“監(jiān)督”代“許可”的新型管理模式。其具體體現在三方面：(1)行政許可事項的取消。原《海環(huán)法》在第70條規(guī)定了6項行政許可，*原6項分別為：(1)船舶在港區(qū)水域內使用焚燒爐；(2)船舶在港區(qū)水域內進行洗艙、清艙、驅氣、排放壓載水、殘油、含油污水接收、舷外拷鏟及油漆等作業(yè)；(3)船舶、碼頭、設施使用化學消油劑；(4)船舶沖洗沾有污染物、有毒有害物質的甲板；(5)船舶進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業(yè)；(6)從事船舶水上拆解、打撈、修造和其他水上、水下船舶施工作業(yè)。修訂后《海環(huán)法》取消了原第七十條中有關船舶作業(yè)活動的5項許可，僅保留了有關“船舶進行散裝液體污染物危害性貨物過駁作業(yè)”的審批。(2)審批流程的優(yōu)化。通過在2016年時對《海環(huán)法》第47條內容的修訂，前置審批環(huán)節(jié)大大減少。*原47條規(guī)定：“海洋工程建設項目必須符合海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護規(guī)劃和國家有關環(huán)境保護標準，在可行性研究階段，編報海洋環(huán)境影響報告書，由海洋行政主管部門核準，并報環(huán)境保護行政主管部門備案，接受環(huán)境保護行政主管部門監(jiān)督?！爆F47條規(guī)定：“海洋工程建設項目單位應當對海洋環(huán)境進行科學調查,編制海洋環(huán)境影響報告書(表)，并在建設項目開工前，報海洋行政主管部門審查批準?！笔紫?，《海環(huán)法》修訂后取消了環(huán)境保護行政管理部門對海洋工程建設項目環(huán)境影響報告書的監(jiān)督和備案權，現在只需經海洋行政主管部門審批即可；其次，新修訂《海環(huán)法》將海洋工程建設單位編制環(huán)境影響報告書(表)的時間從“可行性研究階段”改為“建設項目開工前”，給予其更大的自我安排空間；此外，在原環(huán)境影響報告書的基礎上，新《海環(huán)法》還加入了環(huán)境影響報告表的選擇，即針對環(huán)境影響較小的海洋工程建設項目可以僅選擇編制環(huán)境影響報告表。(3)監(jiān)管職能的強調?！逗－h(huán)法》2017年修訂時，在入海排污口部分增加了環(huán)境保護行政主管部門與海洋、海事、漁業(yè)行政主管部門和軍隊環(huán)境保護部門發(fā)現入海排污口設置違反相關法律規(guī)定的互相通報機制，實現了雙向監(jiān)督。第70條也明確規(guī)定：“海事行政主管部門等有關部門應當加強對船舶及有關作業(yè)活動的監(jiān)督管理”，強調監(jiān)督管理職責的實際履行。

“基于現代服務行政理念，政府不應當僅僅是利益的裁判者，還應當充當利益的協(xié)調者”。[15]因此，為實現行政資源的更為有效利用，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，需要給企業(yè)更大的自主空間才能激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力。在這一層面上，此次《海環(huán)法》修訂改變了我國從前政府部門在海洋生態(tài)保護治理中占絕對比重的情況，[16]加強了企事業(yè)單位在海洋生態(tài)保護上的參與度，符合我國服務型政府的改革趨勢。當然，針對“行政許可”事項的取消范圍，也存在一定爭議。例如，羅清泉委員提出，“對于第5項的保留是必要的，但是其他5項中危險化學品可能造成的污染，有可能更為嚴重，對于5項都取消持有保留意見?！盵17]事實上，海洋行政許可本身有它的兩面性。積極方面在于可以有效保障海洋行政主管部門實施有效管理，但同時行政管理權限過大或者使用不當也容易降低企事業(yè)單位的積極性、阻礙經濟發(fā)展。2016年和2017年兩次修訂都在陸續(xù)減少行政許可數量的同時強調“加強監(jiān)督”，即“行政許可”的形式取消了并不意味著降低對相應危險污染化學品的管理，因此從制度設計上還是可行的。但從另一個角度而言，也對我國海洋行政管理實踐提出了更高的要求。當前我國海洋環(huán)境，尤其是近海環(huán)境，總體形勢仍然比較嚴峻，針對相關污染源的管理許可取消給我國未來海洋環(huán)境保護帶來的正面與負面影響對比態(tài)勢有待實踐的進一步檢驗。

三、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法(修正案)》配套制度的完善

《海環(huán)法》修訂在制度內容的設計上做出了許多突破，設立“生態(tài)保護紅線”、加大“海洋環(huán)境違法處罰力度”以及推進“行政審批制度改革”，從三個不同方面形成各具特色的制度變遷。然而，雖然制度規(guī)定本身已包含進我國多年的海洋環(huán)境保護經驗，具有較強的針對性，但其相關規(guī)定仍具有原則性和框架性的特點。法律順利出臺后可形成的指導功能以及對相關理念的固定效果不言自明，其后引申出的問題是，由于缺乏具體的“行為規(guī)范”，制度構建后的具體操作成為實踐中不可逃避的問題。因此，在《海環(huán)法》通過之后，有必要加緊出臺相關制度的配套實施方案，明確實施細則，以解決實踐中面臨的可操作性低的問題。

(一)促使海洋生態(tài)保護紅線制度“落地”

海洋“生態(tài)保護紅線”制度是從“經濟中心”向“生態(tài)中心”轉變的標志性制度設計，在相關配套制度的出臺以及具體操作中均需以“生態(tài)保護”作為指導性原則。而作為“生態(tài)保護紅線”，其重點必然離不開“紅線的劃定”，由于涉及技術性問題，又增加了其實踐中的復雜性。因此，為實現海洋生態(tài)保護紅線制度的順利“落地”，必須通過相關規(guī)定細化海洋“生態(tài)保護紅線”制度的具體內容，明確海洋生態(tài)紅線的劃定主體、劃定標準、程序和方法等，建立起規(guī)范化的管理體制。具體而言，可以從兩個層面著手。

1.中央層面，有必要從全局角度出臺配合海洋“生態(tài)保護紅線”制度的實施規(guī)劃，以確保海洋“生態(tài)保護紅線”配套制度的協(xié)調性。其既應成為各級出臺海洋“生態(tài)保護紅線”配套制度的基礎，同時也為相關配套制度的完善確定范圍。主要應包含以下幾項內容：第一，應該明確海洋“生態(tài)保護紅線”劃定的具體性原則。在“生態(tài)保護中心”的大概念下，應秉持科學劃定、程序法定、統(tǒng)籌協(xié)調原則。第二，應明確劃定主體。從全國到地方，針對海洋環(huán)境保護一直存在著部門管轄范圍交叉、權責劃分不明確的問題，中央有必要在配套制度中具體明確海洋“生態(tài)保護紅線”的劃定主體，以免增添實踐中的復雜性因素。第三，應明確劃定標準。不同海洋生態(tài)環(huán)境的特點以及受損情況有所不同，因此海洋“生態(tài)保護紅線”的劃定會產生多樣性結果，但總體劃定的評價機制需要統(tǒng)一。

2.地方層面，有必要結合當地實際情況，出臺符合當地海洋生態(tài)保護現狀的具體實施細則。地方海洋“生態(tài)保護紅線”配套制度的規(guī)定和出臺情況是決定實施效果的直接因素。在符合生態(tài)規(guī)律和中央指導原則的框架下，地方的配套制度在具體規(guī)定上可各具特色，沒有固定化的模式。通常需要考慮當地人口數量、海洋經濟發(fā)展和海洋環(huán)境保護的實際情況，對長期發(fā)展進行一個科學性的預測，在此基礎上，完善配套制度。

作為我國海洋生態(tài)環(huán)境保護中的基本制度，目前我國圍繞海洋“生態(tài)保護紅線”出臺的配套制度在中央層面主要是中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，其中明確了生態(tài)保護紅線的劃定范圍——即生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域的疊加部分。國家海洋局印發(fā)《關于全面建立實施海洋生態(tài)紅線制度的意見》和《海洋生態(tài)紅線劃定技術指南》，明確規(guī)定紅線劃定方案的報送時間、審查內容、標準和程序等。而在地方層面，沿海各省(區(qū)、市)主要采取的是制定相關規(guī)劃或規(guī)范性文件的方式，例如《山東省黃海海洋生態(tài)紅線劃定方案(2016年～2020年)》和《江蘇省海洋生態(tài)紅線保護規(guī)劃》，這二者均是由省海洋與漁業(yè)廳開展的相關規(guī)劃編制工作。值得注意的是，2016年7月海南省省級人大常委會通過的《海南省生態(tài)保護紅線管理規(guī)定》是采取地方性法規(guī)的立法模式完善了海洋“生態(tài)保護紅線”的配套制度，可以說具有明顯的先進性。*參見海南省第五屆人民代表大會常務委員會第22次會議2016年7月29日通過的《海南省生態(tài)保護紅線管理規(guī)定》。從2017年10月18日海南省向外公開的數據顯示，海南目前的近岸海域水質優(yōu)良率已達到97.7%，是全國生態(tài)環(huán)境最好的省份。[18]可見，下一步尚未出臺具體配套制度以及已經出臺但內容尚需完善的相應地方及部門有必要持續(xù)推進相關配套制度的構建工作。

(二)出臺“按日連續(xù)處罰”的實施辦法

“正是由于環(huán)境行政處罰權的行使，使得法從文本規(guī)定轉化為人們實際行為規(guī)范”，[19]但這同時也意味著，環(huán)境處罰權的正確有效行使必須要以有明確的實在法為前提?！逗－h(huán)法》修訂在加大海洋環(huán)境行政處罰力度的制度設計方面著墨較多，“取消三十萬元的行政處罰金額上限”只是其中最為引人注意的一點，就這一點而言其似乎并不需要相關配套制度的指引，只需在直接損害基礎上確定罰款金額即可。然而，在我國海洋生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法實踐中，處罰規(guī)定的不斷嚴格化與行政處罰力度的加強并不完全重合。背后存在著海洋行政管理職能交叉、處罰程序不明確、自由裁量權過大、缺乏強制性執(zhí)行手段等多方面原因。而就《海環(huán)法》修訂而言，其在取消行政處罰金額上限的同時，還規(guī)定了適用“按日連續(xù)處罰”、增加海洋行政處罰手段等。這些規(guī)定本質上都是為了最大程度上實現海洋行政處罰的嚴格化，但是這些背后的問題尚無法得到根本上的解決。因此，可以先出臺相關配套制度解決現實需要，再在必要時以相關配套制度為基礎完善主要的制度內容。從實踐來看，“按日連續(xù)處罰”作為“取消處罰金額上限”前提下的新型處罰模式，在規(guī)定上過于簡潔。這樣極易導致海洋行政執(zhí)法部門執(zhí)法過程中的不確定性，而這種“自由裁量”在給執(zhí)法部門造成適用上的障礙的同時，會使相關企事業(yè)單位、個人無法正確地衡量評價自己的行為，公民、社會也無法對這一制度的良好運行形成有效監(jiān)督。從海洋環(huán)境保護部門公開的信息來看，已有公民咨詢國際海洋局關于“按日連續(xù)處罰”的“具體適用程序”問題。*國家海洋局：《關于李楊咨詢新〈海環(huán)法〉配套規(guī)定的回復》，http://www.soa.gov.cn/zmhd/hfhz/201709/t20170901_57655.html，2017年12月4日瀏覽。因此，為確?！鞍慈沼嬃P”有章可循，必須加緊出臺配套的實施辦法。

首先，應明確該實施辦法同環(huán)保部曾就“按日連續(xù)處罰”適用問題出臺的《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》之間的關系。我國海洋環(huán)境執(zhí)法本來就存在執(zhí)法依據多樣、混雜的問題，尤其應注意配套實施辦法中針對海洋領域的特殊情況所設計的規(guī)定可能同其他法律規(guī)定矛盾或沖突的情況。其次，應確立“按日連續(xù)處罰”的處罰原則，作為統(tǒng)領海洋環(huán)境執(zhí)法管理過程中的最高行為準則。一般而言，在處罰法定原則之外，應注意的是“處罰合比例性原則”的設計，即處罰內容應當與違法行為人的行為性質及造成損失的嚴重程度相適應。再次，應明確實施“按日連續(xù)處罰”的具體適用范圍?！逗－h(huán)法》對此只做了一個較為寬泛的規(guī)定，但是否一切超標、超總量向海洋非法排污、違法向海洋傾廢而發(fā)生污染事故的情形均需適用“按日連續(xù)處罰”未加以闡述。因此有必要在配套辦法中就具體適用劃分一般和特殊情況，以有效地將 “按日連續(xù)處罰”的適用情形區(qū)分開來。最后，應合理設置處罰的起算日和終止日。針對連續(xù)性或繼續(xù)性的環(huán)境違法行為而言，這二者的確定非常重要，它們不僅決定了整個處罰的周期，更決定了最終處罰金額的準確性和合理性，因此應當通過科學計算，做出系統(tǒng)規(guī)定。此外，“還可使用其他罰種作為按日連續(xù)計罰的補充，如停產停業(yè)、吊銷執(zhí)照等資格罰，從而避免‘按日處罰’機制在漫長而無謂的執(zhí)法等待中喪失其可操作性”。[20]而在“按日連續(xù)計罰”的具體實施程序方面，應明確具體實施該處罰的主體以及有關部門適用罰款本身設置的不同數額標準的區(qū)別，對輕重程度、條件以及這樣設計的目的均需加以解釋，從而促進相關企業(yè)更加明確自己的行為走向，同時增加執(zhí)法公開度和透明度，接受社會和公民監(jiān)督。

(三)完成“行政審批改革”的制度接替

從2016年和2017年的兩次修法結果來看，行政審批制度改革都是《海環(huán)法》修訂的一個重要方面。修訂過程中，除了減少前置性審批程序、將部分“審批性”事項轉為“備案性”事項之外，其主要著力于減少行政許可事項的數量。例如，原《海環(huán)法》第70條規(guī)定有關船舶作業(yè)活動的6項許可事項，在修訂后刪減至1項。前文已提及，制度設計時已經極力強調通過“加強監(jiān)督”代替“行政許可”，行政許可事項的取消并不意味著“相關行為的完全自由”。但是，同時這也給實踐中的具體操作提出了更高的要求。許可事項的突然取消、相關企事業(yè)單位突然被“松綁”，極有可能出現海洋行政管理部門和企事業(yè)單位雙方的“不適應”，從而產生兩種結果：一是管理部門對相關事項的管理無所適從，部分企事業(yè)單位開始“過度行為”；二是直接修法形式化，對新法修改后的實踐積極性差。而鑒于我國目前近海海洋環(huán)境污染總體情況仍然非常嚴峻，雖然有關“船舶在港區(qū)水域內進行排放壓載水、殘油、含油污水接收以及在船舶沖洗沾有污染物、有毒有害物質的甲板”等行政許可事項被取消，但是“有毒有害物質”本身種類和具體情況的復雜性決定其仍有可能會對我國海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴重污染，有必要提前預防相關污染后果的出現。

為了使客觀實踐與制度設計的理想情形順利接軌，一種解決方式就是盡快完成相關行政許可事項取消之后的制度接替工作，通過增加有關部門監(jiān)督管理的具體內容，真正實現“監(jiān)督”的“足額甚至超額”的替代性功能。首先，應對相關事項進行合理分類，明確相對應的監(jiān)督主體。一方面整合部分行政許可事項取消后的相關資源，提高監(jiān)管效率；另一方面重新明確各部門間的職責分工，避免走向監(jiān)督管理權限重疊的另一個極端，即各部門間由于權力內容模糊而引起的監(jiān)督空白。其次，監(jiān)督形式有必要采取定期與不定期監(jiān)督相結合的方式，同時對于監(jiān)督后的結果評價機制也需設計獨立的方案。針對不同的結果，應及時收集數據以便于進行立法后分析，在此基礎上結合實踐構思創(chuàng)新性管理辦法。再次，應細化實施程序。例如，為減少前置審批環(huán)節(jié)，新《海環(huán)法》將“海洋行政主管部門對海岸工程建設項目環(huán)境影響報告書的審核”改為“環(huán)保部門審批過程中內部征求意見”。對于具體的審核程序、審核內容等均應進行明確規(guī)定。防止有關部門在行使行政裁量權時具有過大的恣意性。最后，建立法律責任保障機制。應針對海洋行政主管部門及其工作人員不履行或不正確履行管理職責規(guī)定責任追究條款，針對其具體情形，可以設立責令改正、依法給與行政處分、罰款甚至嚴重的要依法追究刑事責任等多種責任承擔層次。通過這種責任機制的設立促使相關海洋行政管理人員增強履職責任感。

四、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法(修正案)》的監(jiān)督實施

法律的生命力在于實施，即海洋環(huán)境保護法律的有效實施，是海洋環(huán)境保護相關法律制度構建的最終目的。整體而言，在《海環(huán)法》以及我國其他海洋環(huán)境保護法律制度的運行過程中，應有三方面的內容構成完整的“監(jiān)督”體系：行政主體對行政相對人的管理、行政主體的內部監(jiān)督以及公民和社會對“行政主體與行政相對人”的外部監(jiān)督。前文已論及，針對《海環(huán)法》修訂中的重點制度在具體實施中可能面臨的問題，可以通過出臺相關配套制度予以解決，其本質上是完善行政主體對行政相對人的監(jiān)督管理；在外部監(jiān)督方面，《海環(huán)法》修訂也增加了“海洋行政管理部門依法公開海洋環(huán)境相關信息和相關排污單位應當依法公開排污信息”的規(guī)定，即通過建立信息公開機制保障公民和社會監(jiān)督權能的實現；但關于行政主體的內部監(jiān)督情況，始終涉及較少。長期以來，在中國海洋環(huán)境保護法律制度的落實過程中，始終存在著缺乏強有力的宏觀調控機制、各涉海部門職能交叉等問題。這種問題對于法律實施效果的影響是破壞性的，更有學者明確指出：“由于一些沿海地方政府及海洋主管部門未能有力地貫徹執(zhí)行相關政策部署和法律法規(guī)，造成海洋環(huán)境嚴重污染、環(huán)境破壞、生態(tài)嚴重退化等情況依然十分突出?！盵21]因此，在我國海洋生態(tài)文明制度不斷完善的關鍵期，這種問題的解決是極其迫切的，通過完善行政主體的內部監(jiān)督以加強對《海環(huán)法》等海洋環(huán)境保護法律制度的監(jiān)督實施顯得尤為重要。為解決這一問題，應推進構建統(tǒng)一的海洋督察制度，形成獨立運行的海洋督察體系。

“海洋督察”最早出見于國家海洋局2011年7月5日發(fā)布的《國家海洋局關于實施海洋督察制度的若干意見(國海發(fā)[2011]26號)》(以下簡稱“《若干意見》”)。其中規(guī)定“海洋督察是指上級海洋行政主管部門對下級海洋行政主管部門、各級海洋行政主管部門對其所屬機構或委托的單位依法履行行政管理職權的情況進行監(jiān)督檢查的活動”， 即通過完善政府內部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進上級機關對下級機關的監(jiān)督，形成嚴密的法治監(jiān)督體系，從而確定“海洋督察的本質是行政機關對行政機關的監(jiān)督?！?參見國家海洋局2011年7月5日發(fā)布的《國家海洋局關于實施海洋督察制度的若干意見(國海發(fā)〔2011〕26號)》.而隨著海洋生態(tài)文明建設要求的提出，中共中央、國務院和國家海洋局2015年9月11日出臺的作為生態(tài)文明領域改革頂層設計的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和其后出臺的《國家海洋局海洋生態(tài)文明建設實施方案(2015年～2020年)》中都明確提及“海洋督察”。目前，我國已有了一定數量的海洋督察實踐。2016年12月30日，國家海洋局出臺《海洋督察方案》，明確由國務院授權國家海洋局組織實施“海洋督察”。截至2017年9月24日，首批6個國家海洋專項督察組已完成遼寧、河北、江蘇、福建、廣西、海南6個省(自治區(qū))的海洋督察進駐工作。[22]

由此可見，我國海洋主管部門正在進行“海洋督察”的有益嘗試，也取得積極進展。但由于運行時間尚短，依據的也多是“方案”，因此，要建立“統(tǒng)一的海洋督察制度”和“獨立的海洋督察運行體系”還需要綜合考慮多方面因素，進行進一步的法律制度設計。首先，確立海洋督察的基本原則。在《海洋督察方案》中，海洋督察實踐依據來自于“指導思想”，而在具體法律制度構建時，海洋督察應明確“依法督察原則”、“合比例性督查原則”“督查程序正當”等基本法律原則。其次，明確海洋督查的主體。目前實踐中的海洋督察主體主要是“海洋督察專項調查組”，尚未形成統(tǒng)一、專門的海洋督查部門。在法律制度構建中，有必要設立統(tǒng)一、專門的海洋督察部門，防止再出現部門管轄權限不明的情況，同時可以保持海洋督察主體的獨立性，更好地履行監(jiān)督職能。第三，在督查方式上，可以采取多樣性的監(jiān)督方式，這也是海洋督察的優(yōu)勢。目前的海洋督察實踐中有“定期與不定期、綜合與專項、聯合與獨立、明察與暗訪相結合”等多種方式，可以根據實踐中的督查情況，在制度設計中吸納較為成功的經驗。第四，強化法律責任。要根本解決國家海洋資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護決策部署中貫徹落實情況差以及因此造成的突出資源環(huán)境問題，必須落實主體責任。在責任制度的設計上，要考慮海洋督察相關工作人員作為內部監(jiān)督主體的特殊性。在懲罰機制之外，更重要的是加強其作為內部監(jiān)督主體身份的責任感，增強事前預警勝于事后處罰?！昂Ｑ蠖讲臁钡姆芍贫葮嫿ㄊ恰逗－h(huán)法》得到順利貫徹施行的必然需要。與此同時，海洋督察工作也在持續(xù)推進。在法律制度構建之后，關于國家海洋督察程序機制的完善、海洋督察干部隊伍建設的加強等也是需要不斷推進的工作。

五、結語

隨著我國海洋生態(tài)保護法律的不斷完善，“我國生態(tài)文明制度體系正在加快形成”?！逗－h(huán)法》的兩次修訂共達21處，其對確立“生態(tài)保護理念”在我國海洋環(huán)境保護法律制度體系內的地位具有重要意義。同時，其制度構建也吸收了我國多年來海洋環(huán)境保護實踐中的優(yōu)秀成果。雖然，目前我國的海洋環(huán)境保護情勢仍較嚴峻，但就進一步問題解決的實施方案也在不斷出臺。可以預見的是，隨著社會經濟的發(fā)展，海洋生態(tài)保護在我國將愈發(fā)受到重視，同時設立海洋生態(tài)保護法律制度的嚴格化和具體化也將是我國海洋環(huán)境保護相關法律未來持續(xù)的修法趨勢。

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