曹天祿

作者：曹天祿，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院世界政黨研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師

2015年5月13日，民政部發(fā)布了《關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》從深化社會組織管理制度改革的全局出發(fā)，按照黨中央和國務(wù)院加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會組織活力的新要求和新部署，明確了建立社會組織第三方評估的總體思路、基本原則、政策措施和組織領(lǐng)導(dǎo)，這必將對完善社會組織綜合監(jiān)管體系產(chǎn)生重大而深遠的影響，是我國社會組織評估工作的一個重要文件。同時，《意見》對規(guī)范社會組織評估中出現(xiàn)的發(fā)展不平衡、評估機構(gòu)獨立性不強、專業(yè)化水平不高、評估機制不健全以及尋租現(xiàn)象、多重收費、非專業(yè)化、依附性強等將起到重要的糾偏作用，并為當(dāng)前和今后一個時期我國社會組織評估發(fā)展指明了方向。

“第三方”是20世紀(jì)80年代西方為評估政府績效而產(chǎn)生的一種新型社會組織。由于該組織既不屬于政府，又有別于其它社會組織，在評估過程中具有客觀、公正、獨立、專業(yè)、公開等特點，一經(jīng)出現(xiàn)就引起了社會的廣泛關(guān)注，并很快被政府所承認和利害關(guān)系方所接受。所謂“第三方”，學(xué)界主要有三種觀點，一是指社會公眾、公民代表、專家等非正式組織或個人；二是指投資機構(gòu)和立法機構(gòu)；三是僅指一些獨立的、專門從事評估研究和工作的專業(yè)機構(gòu)。從國際經(jīng)驗來看，第三種認識受到越來越多人的重視；從中國國情看，目前我國還是一個典型的熟人社會和關(guān)系社會，種種利益盤根錯節(jié)，而評估就是要超脫這些利益關(guān)系，所以筆者認同第三種觀點。

社會組織第三方評估機構(gòu)猶如一件衣服，外面是面子，即評估機構(gòu)本身，里面是里子，即評估專家，社會組織第三方評估機構(gòu)不僅僅是指機構(gòu)這個面子，更是指機構(gòu)里的評估專家這個里子。因此，其準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)包括機構(gòu)面子的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和里子的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。社會組織第三方評估是一項系統(tǒng)工程，就其評估要素來說，包括評估依據(jù)、評估主體、評估客體、評估內(nèi)容、評估結(jié)論、評估反饋以及評估程序、評估方式、評估機制、評估監(jiān)督等。由于第三方評估在我國起步晚，發(fā)展快，在制度設(shè)計中必然會出現(xiàn)意想不到的問題，并導(dǎo)致在實踐中走偏，正如《意見》提醒的那樣，在“工作中遇到的重大的情況和問題，應(yīng)及時報告民政部”。通過近幾年的實踐，我們認為，作為社會組織評估的火車頭和發(fā)動機的第三方評估主體在制度設(shè)計中就出現(xiàn)了準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，甚至漏失的情況，必須加以完善和細化。深圳作為我國改革開放的前沿陣地，又是我國社組織最為活躍的地區(qū)之一，被全國人大賦予了地方立法權(quán)，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揚敢為天下先的精神，在完善和細化社會組織第三方評估機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)方面先行先試，走在全國前例。

一、社會組織第三方評估機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的主要問題

《意見》列舉了社會組織第三方評估機構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，認為“社會組織第三方評估機構(gòu)應(yīng)能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任，具有相對穩(wěn)定的專業(yè)評估隊伍，管理規(guī)范，社會信譽良好”，并進一步指出“民辦非企業(yè)單位、社會團體、市場中介機構(gòu)和事業(yè)單位”可以作為社會組織第三方評估機構(gòu)。這樣，社會組織第三方評估機構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)有四個，一是能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任，二是具有相對穩(wěn)定的專業(yè)評估隊伍，三是管理規(guī)范，四是社會信譽良好。社會組織第三方評估機構(gòu)有四種類型，一是民辦非企業(yè)單位，二是社會團體，三是市場中介機構(gòu)，四是事業(yè)單位。尤其強調(diào)民政部門所屬的社會組織不得作為社會組織第三方評估機構(gòu)，需要作為社會組織第三方評估機構(gòu)的應(yīng)與民政部門脫鉤。但是，如果我們仔細觀察，就會發(fā)現(xiàn)《意見》所劃定的社會組織評估機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)存在一些問題。

首先，評估機構(gòu)準(zhǔn)入泛化。管窺《意見》四大標(biāo)準(zhǔn)，除了政黨、黨政機關(guān)、企業(yè)和基金會等組織不能成為“第三方”外，只要愿意，其他所有民辦非企業(yè)單位、社會團體、市場中介機構(gòu)和事業(yè)單位都可成為第三方評估機構(gòu)，因為這些組織都具備成為第三方評估機構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，這就使社會組織第三方評估機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)泛化，可能造成評估機構(gòu)濫竽充數(shù)，導(dǎo)致評估質(zhì)量低下。評估機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)泛化也就沒有了標(biāo)準(zhǔn)，從而使社會組織第三方評估機構(gòu)淪為一般的社會組織。雖然社會組織第三方評估機構(gòu)也是社會組織，但又不同于一般的社會組織，而是對其他社會組織進行評估的社會組織。因此，其準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有別于一般的社會組織。事實上，我們不能保證所有的一般社會組織都能進行評估工作。

同時，依據(jù)《意見》，事業(yè)單位也可作為第三方評估機構(gòu)。在我國，事業(yè)單位是指由政府利用國有資產(chǎn)設(shè)立的，接受政府領(lǐng)導(dǎo)，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織或機構(gòu)的法人實體，包括十八大類，其中又可細分為不同的小類。那么這就存在著是大類作為第三方，還是小類作為第三方，亦或大小類都可作為第三方？《意見》沒有明示。再如，高校這一事業(yè)單位也可以作為第三方，但是《意見》沒有規(guī)定高校作為第三方的方式，是整個高校，還是高校里的一些機構(gòu)，還是高校組織專家教授成立第三方？那么在實踐中就可能出現(xiàn)種種偏差。

其次，評估專家準(zhǔn)入官化。社會組織評估機構(gòu)的里子是人的問題，即專家的問題，即需要具備什么條件才可以成為評估專家。《意見》只是籠統(tǒng)地提及“吸收有關(guān)部門代表、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、市場中介機構(gòu)和社會組織代表等專業(yè)人士，建立信譽好、公信力高的評估委員會和復(fù)核委員會，充分發(fā)揮委員會在第三方評估中的決策和監(jiān)督作用”，沒有說明這些代表、委員、專家學(xué)者和專業(yè)人士應(yīng)具備哪些條件才能成為評估專家。

同時，《意見》并沒有規(guī)定這些代表、委員、專家學(xué)者和專業(yè)人士在機構(gòu)中所占比重，這往往導(dǎo)致代表、委員等“退而不休”的政府官員在評估隊伍中比例過高，而專家學(xué)者等比例過低的現(xiàn)象，使社會組織第三方評估機構(gòu)成為準(zhǔn)行政機構(gòu)，或“第二政府”，發(fā)生評估專家“官化”等現(xiàn)象。

再次，“自我評估”轉(zhuǎn)移化。引入社會組織第三方評估機構(gòu)的目的，是為了轉(zhuǎn)變政府職能，解決人們對政府“自我評估”所帶來的客觀公正性的質(zhì)疑。但是，由于評估機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)泛化，一般的民辦非企業(yè)、社會團體、事業(yè)單位等中介機構(gòu)和社會組織也成為第三方，于是，“自我評估”從政府轉(zhuǎn)向了社會組織。雖然評估主體從政府轉(zhuǎn)換為社會組織，但“自我評估”的實質(zhì)沒有變。如果第三方不從一般社會組織中獨立出來，其評估的客觀公正性同樣會受到質(zhì)疑，因為這些評估主體在評估過程中如同政府“自我評估”時會受到委托方或利益方的影響和干擾一樣。

中介機構(gòu)和社會組織代表加入評估委員會和復(fù)核委員會，對于那些沒有代表加入的社會組織也是不公平的，因為評估結(jié)論能給社會組織帶來眾多資源，如購買政府服務(wù)、評優(yōu)等。可見，中介組織和社會組織已處于利益競爭關(guān)系中。這些加入評估委員會和復(fù)核委員會以及專家組的社會組織代表雖然是少數(shù)，但他們一方面對沒有代表加入的社會組織進行評估，另一方面又要與這些社會組織去競爭利益，僅靠自律來保證這些代表評估的客觀公正性就是一個難題。顯然，社會組織“自我評估”的客觀公正性問題仍然沒有解決。

最后，第三方被評估空白化。社會組織第三方評估機構(gòu)雖然不是一般的社會組織，但歸根到底還是社會組織，是特殊的社會組織，如此當(dāng)然也要接受評估，那么誰來對它進行評估呢？其標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢？《意見》對此還是一個空白。這就可能導(dǎo)致第三方享有不受評估的特權(quán)，這對其它被評估的社會組織也是不公平的。

二、完善社會組織第三方評估機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的主要對策

綜觀國內(nèi)外經(jīng)驗，第三方評估作為一種有效彌補政府包辦評估和社會組織自我評估缺陷的外部制衡機制，已經(jīng)成為政府監(jiān)管的重要抓手和社會監(jiān)督的重要平臺。面對《意見》在社會組織第三方評估機構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中的問題，要做到評估主體的“超脫性”、評估過程的“社會性”和評估結(jié)果的“客觀性”，我們建議：

一是細化評估專家準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。鑒于當(dāng)前社會組織第三方評估主體（評估委員會、復(fù)核委員會和專家組）現(xiàn)狀，政府主管部門應(yīng)盡早制定評估主體的年齡、身體狀況、社會信譽、學(xué)歷、專業(yè)、工作領(lǐng)域、工作年限、思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)、敬業(yè)精神等標(biāo)準(zhǔn)，避免評估主體榮譽化。

同時，明確評估主體內(nèi)部結(jié)構(gòu)。政府主管部門應(yīng)通過調(diào)研，廣泛聽取意見，確定政府官員、主管（指導(dǎo)）部門領(lǐng)導(dǎo)、社會組織負責(zé)人、專家學(xué)者、律師、會計師等在評估主體中各自所占比重（含退休干部比重）。對此，必須堅持專家優(yōu)先和兼顧平衡兩個原則，避免評估主體“官化”。

另外，實行評估師制度。主管部門與國家人力資源和社會保障部門合作，開發(fā)社會組織評估師標(biāo)準(zhǔn)，明確從某一時間起，社會組織第三方評估主體均應(yīng)具備評估師資質(zhì)。為此，主管部門還應(yīng)與大學(xué)合作，在條件成熟的高校開設(shè)評估專業(yè)，并設(shè)立相應(yīng)學(xué)位。近期，主管部門可以分期分批地組織評估主體到相應(yīng)的教育培訓(xùn)機構(gòu)進行專業(yè)培訓(xùn)等。

二是明確評估機構(gòu)的專一性。針對當(dāng)前社會組織第三評估機構(gòu)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員所帶來的弊端，并根據(jù)評估機構(gòu)特點和發(fā)展規(guī)律，建議評估機構(gòu)除了要具備《意見》規(guī)定的四大準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)外，明確評估機構(gòu)應(yīng)具備的法人、章程、名稱、機構(gòu)設(shè)置、黨組建設(shè)、專家數(shù)量及結(jié)構(gòu)、住址、經(jīng)費等，增加只能從事評估的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。其它民辦非企業(yè)、社會團體、中介組織和事業(yè)單位如要成為社會組織第三方評估機構(gòu)，必須放棄其它業(yè)務(wù)和職能。即凡是成為第三方的今后只具有購買政府評估服務(wù)，即只能從事對其它社會組織進行評估的功能。

鑒于當(dāng)前我國評估機構(gòu)大多具有多項職能的實際，可以給出一個過渡期，即在此期間內(nèi)有志從事評估的社會組織，應(yīng)逐步剝離其它職能過渡到評估和研究的職能上，這樣就可有效避免與其他社會組織爭奪利益，又要從事對其進行評估的尷尬局面。為了防止評估機構(gòu)走向壟斷，政府應(yīng)大力支持凡是條件具備的社會組織都可以轉(zhuǎn)型為第三方，使眾多評估機構(gòu)在競爭中優(yōu)勝劣汰，發(fā)展壯大。同時，第三方的發(fā)展方向應(yīng)是競爭型、綜合性的評估機構(gòu)。

三是強化評估機構(gòu)的獨立性。成立社會組織第三方評估機構(gòu)的目的之一，就是讓評估主體在評估過程中保持獨立性，使其評估結(jié)論具有客觀公正性。其獨立性主要體現(xiàn)為獨立承擔(dān)民事責(zé)任，評估專家脫離政府和社會組織，以及運行經(jīng)費的獨立。那么，如何讓評估主體在評估過程中保持獨立性呢？

明確主管部門與第三方的關(guān)系和職責(zé)。主管部門指導(dǎo)第三方的評估工作，尊重第三方的評估結(jié)論，但不能包辦和干預(yù)第三方的正常評估工作；第三方接受主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。在我國建立服務(wù)型政府的大背景下，可采取政府出臺評估專家準(zhǔn)入條件后，向第三方讓渡評估專家選聘權(quán)的辦法，以增強第三方的獨立性。待條件成熟后，政府將掌控的評估委員會最終裁決權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方，使第三方實現(xiàn)真正的“獨立”評估。此時，主管部門的主要職責(zé)就是服務(wù)，即出臺制度、監(jiān)督評估、接受投訴、確認結(jié)論等，第三方的主要職責(zé)是依據(jù)法律客觀、公正地對社會組織進行評估，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

四是補齊第三方被評估標(biāo)準(zhǔn)。針對第三方被評估標(biāo)準(zhǔn)的空白，主管部門可從兩方面切入：根據(jù)第三方內(nèi)在特點和發(fā)展規(guī)律，單獨制定或在《意見》中附加針對第三方被評估的款項標(biāo)準(zhǔn)和要求；各級民政主管部門作為評估主體，組織專家對第三方進行評估，避免第三方評估第三方或其它社會組織評估第三方的“互評”情況發(fā)生，以免造成你好我好哥倆好的“偽和諧”。

三、深圳社會組織第三方評估的實踐與發(fā)展方向

現(xiàn)代社會組織是市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，深圳是我國最早接受市場經(jīng)濟洗禮的地方，其社會組織更是我國較為活躍的地區(qū)之一。為了規(guī)范社會組織健康、安全、有序發(fā)展，深圳社會組織管理部門根據(jù)黨和政府有關(guān)社會組織建設(shè)和評估的相關(guān)精神，較早地開始了對社會組織評估的實踐。

2008年，深圳開始了對社會組織的評估工作。根據(jù)《深圳市社會組織發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，到2015年，要全面實現(xiàn)社會組織民間化；完成對重點領(lǐng)域社會組織的全面評估；每年參加評估的社會組織，達到3A以上的占80%以上，并形成一批公信力強、功能完備、運作規(guī)范、作用顯著的社會組織。①《深圳社會組織發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，深圳市民政局網(wǎng)站。

2011年9月21日發(fā)布的《深圳市社會組織評估管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定，深圳市、區(qū)兩級民政部門設(shè)立相應(yīng)的評估委員會和評估復(fù)核委員會，下設(shè)評估辦公室，掛靠市民間組織管理局，負責(zé)日常工作。②《深圳市社會組織評估管理辦法（試行）》，深圳市民政局網(wǎng)站。2012年正式成立了深圳市社會組織評估委員會和評估復(fù)核委員會，其成員由市政府有關(guān)部門、研究機構(gòu)、高等院校、社會組織、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、人大代表、政協(xié)委員等相關(guān)人員組成，從而使評估工作日趨規(guī)范化。2013年，深圳發(fā)布了新版的《深圳市行業(yè)協(xié)會商會評估指標(biāo)體系》、《深圳市公益類社會團體評估指標(biāo)體系》、《深圳市學(xué)術(shù)類社會團體評估指標(biāo)體系》、《深圳市公益服務(wù)類民辦非企業(yè)單位評估指標(biāo)體系》和《深圳市學(xué)術(shù)研究類民辦非企業(yè)單位評估指標(biāo)體系》，這較原有的評估更具科學(xué)性和可操作性。

《辦法》中，明確規(guī)定了“社會組織評估采用第三方獨立評估運作機制，委托社會組織專業(yè)評估機構(gòu)依照本辦法獨立評審，并提供第三方獨立評估意見”。2013年，深圳社會組織評估工作繼續(xù)采用委托第三方獨立運作機制的同時，首次引入政府購買服務(wù)的方式，經(jīng)政府通過公開招投標(biāo)，在眾多的投標(biāo)者中確定了深圳市企業(yè)評價協(xié)會和深圳市恩派非營利組織發(fā)展中心為2013年社會組織第三方評估機構(gòu)，這就比以前無競爭的政府委托評估或自我評估更為客觀公正。2015年后，深圳市社會組織總會連續(xù)中標(biāo)而成為社會組織評估主體，并由此牽頭完成了《深圳社會組織評估指南》。

但深圳社組織評估存在的問題，與全國其他地方大同小異。如《辦法》沒有對評估委員會、專家組和第三方評估機構(gòu)的關(guān)系加以厘清?！掇k法》規(guī)定“評估委員會建立社會組織評估專家?guī)?，隨機抽取評估專家組成評估專家組”。強調(diào)“社會組織評估專家負責(zé)對社會組織進行實地考察，進行評估初審工作”。由于評估委員會、復(fù)核委員會和專家等是政府選聘的，那么，第三方要不要從評估委員會那里抽取評審專家呢？從《辦法》規(guī)定看，肯定是要的。如果這樣其獨立選聘專家如何體現(xiàn)？如不要，又如何理解政府指導(dǎo)？尤其是《辦法》還明確規(guī)定：“（五）評估專家組對社會組織進行實地考察和初評，并出具初評意見；（六）評估委員會審核初評意見，確定評估等級?！雹佟渡钲谑猩鐣M織評估管理辦法（試行）》， 深圳市民政局網(wǎng)站。這就是說第三方評估的結(jié)論必須送評估委員會最終裁定，這樣評估委員會可以推翻第三方的評估結(jié)論。

可見，由于現(xiàn)行評估體制機制的缺陷，評估結(jié)論的話語權(quán)最終掌握在評估委員會手中，第三方嚴(yán)重依附于評估委員會，其獨立性評估只能說還是形式上的獨立，內(nèi)容上的、實質(zhì)上的不獨立。然而，由于第三方在我國和深圳都剛起步，還存在許多不成熟的地方，完全由第三方評估顯然又不太現(xiàn)實，這除了第三方剛成立不久的不成熟性外，還因為第三方本身的自利行為，這種現(xiàn)象在第三方成長初期表現(xiàn)得尤為明顯，因此，當(dāng)前由政府委托第三方評估機構(gòu)進行評估還是較為現(xiàn)實的。

《意見》指出，“建立社會組織第三方評估機制，是完善社會組織綜合監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是社會組織評估的發(fā)展方向”。深圳社會組織第三方評估的發(fā)展方向就是在深圳盡快成立一個專業(yè)化、規(guī)范化、社會化的社會組織“第三方評估中心（院）”。這既是依據(jù)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)第三方評估講話精神，根據(jù)民政部關(guān)于我國社會組織實施第三方評估方案，結(jié)合深圳社會組織及其評估實際情況，以及國際經(jīng)驗和深圳經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀而提出的一個治理深圳社會組織，促進深圳社會組織健康、有序、規(guī)范發(fā)展的結(jié)論，又是基于我國是一個典型的熟人社會和關(guān)系社會，成立從事單一評估職能的“第三方評估中心（院）”正是基于社會組織評估利益“超脫性”的考量。

總之，完善細化社會組織第三方評估機構(gòu)及專家準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)已迫在眉睫。一方面作為主管部門的各級民政部門應(yīng)有所作為，另一方面社會組織第三方評估機構(gòu)也要積極主動制定完善內(nèi)部規(guī)章制度，配合政府部門做好制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)工作。深圳在這方面應(yīng)承擔(dān)起義不容辭的責(zé)任。

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