鄧念國

(杭州行政學(xué)院、中共杭州市委黨校，浙江 杭州　310024)

引言

“放管服”是“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的簡稱?！胺殴芊备母锸?016年5月以來全國力推的完善政府服務(wù)機(jī)制、打造服務(wù)型政府的重大改革，涉及行政審批、行政許可、行政確認(rèn)以及公眾服務(wù)等一系列審批與服務(wù)事項(xiàng)。2017年6月，李克強(qiáng)在深化“放管服”改革會議上提出了當(dāng)前改革的五大重點(diǎn)即五個(gè)“為”：為促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)降門檻、為各類市場主體減負(fù)擔(dān)、為激發(fā)有效投資拓空間、為公平營商創(chuàng)條件、為群眾辦事生活增便利。如何深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)，讓“數(shù)據(jù)跑路”代替“群眾跑腿”，落實(shí)五個(gè)“為”在當(dāng)前顯得尤為迫切。戮力破除政務(wù)大數(shù)據(jù)共享壁壘，全面推動(dòng)大數(shù)據(jù)在政府內(nèi)部的共享，暢通政務(wù)數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)和使用，優(yōu)化政府管理與服務(wù)流程，增強(qiáng)部門間層級間協(xié)同治理能力，提升政務(wù)服務(wù)效率和水平，更是亟待解決的重大課題。浙江省在深化“放管服”改革的過程中，于2016年底首先提出了讓群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次”的要求。本文擬分析政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的壁壘，并通過對浙江改革案例的分析，探討打破數(shù)據(jù)共享壁壘與實(shí)現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的成功因素，進(jìn)而提出相應(yīng)的對策。

一、政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的壁壘：文獻(xiàn)回顧及調(diào)研觀察

所謂政務(wù)大數(shù)據(jù)，是指各級行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)具有行政職能的事業(yè)單位和社會組織在依法履行職能的過程中采集、制作和獲取的各類數(shù)據(jù)。所謂政務(wù)大數(shù)據(jù)共享壁壘，是指政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的各種阻礙因素，概括起來，主要包括以下方面。

一是體制壁壘。長期以來由于條塊分割體制，政府信息資源在開發(fā)上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)，呈現(xiàn)明顯的“部門化”格局，形成了一個(gè)個(gè)的“信息孤島”[1]。從范圍看，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，大部分?jǐn)?shù)據(jù)庫不共享或只在有限范圍內(nèi)共享[2]。從工作習(xí)慣看，部門在日常管理與服務(wù)過程中獲取、采集甚至開發(fā)的信息資源，與部門的職權(quán)密切相關(guān)，是部門心血的凝結(jié)，故而往往習(xí)慣于將本部門手中的信息資源封閉起來，而不愿拿出來與其他部門共享。從動(dòng)機(jī)看，基于部門利益的考慮不愿共享。一些部門擔(dān)心信息共享后，信息壟斷優(yōu)勢丟失，部門權(quán)力旁落，影響部門利益的實(shí)現(xiàn)，因而不愿信息整合共享[3]。為了強(qiáng)化自身利益，一些地區(qū)和部門出于“本位主義”，人為構(gòu)筑各種壁壘，這進(jìn)一步加大了政府大數(shù)據(jù)共享難度[4]。

二是管理壁壘。在政務(wù)信息日常管理中，各地區(qū)各部門的信息系統(tǒng)往往自成體系，政府掌握的數(shù)據(jù)大都處于割裂狀態(tài)，部門林立造成巨大的“數(shù)據(jù)煙囪”，各部門間數(shù)據(jù)溝通、流動(dòng)困難，數(shù)據(jù)難以互通共享[5]。在政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生與發(fā)展過程中，存在強(qiáng)勢部門與弱勢部門之間發(fā)展的不平衡。強(qiáng)勢部門掌握著豐富而又十分關(guān)鍵的數(shù)據(jù)，往往認(rèn)為依靠自己原有的信息優(yōu)勢，沒有辦不了的事，因而不屑于與其他部門共享；而弱勢部門要向強(qiáng)勢部門請求開放數(shù)據(jù)接口或者調(diào)用相關(guān)數(shù)據(jù)，大多情況下并不能得到強(qiáng)勢部門的真心配合。此外，在數(shù)據(jù)共享的推進(jìn)過程中，有些地方或部門信息基礎(chǔ)條件較好，認(rèn)識水平也比較高，因而容易形成數(shù)據(jù)共享的共識；而有些地方或部門原有信息基礎(chǔ)較差，要升級改造信息系統(tǒng)需要花費(fèi)大量的資金和精力，因而推進(jìn)數(shù)據(jù)共享積極性不夠。如果強(qiáng)制實(shí)行整齊劃一的推進(jìn)策略，可能會遭到一些地方和部門或明或暗的抵觸。

三是法律制度壁壘。政務(wù)大數(shù)據(jù)的開發(fā)、整合和管理過程中常常會涉及數(shù)據(jù)的安全性、真實(shí)性和保密性等問題，這些問題都需要法律法規(guī)的明確規(guī)定，但目前相關(guān)法律法規(guī)仍然缺位[6]?！墩畔⒐_條例》和《2015年政府信息公開工作要點(diǎn)》并未明確在數(shù)據(jù)共享過程中，所共享的數(shù)據(jù)是否涉及國家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，以至于在實(shí)際工作中難以把握。一些政府部門出于數(shù)據(jù)安全的考量，常常以“不宜共享”為由，抵制數(shù)據(jù)共享[7]。一些與政務(wù)大數(shù)據(jù)共享密切相關(guān)的重要事項(xiàng)，比如政務(wù)數(shù)據(jù)公開與保密、電子簽名與電子認(rèn)證、網(wǎng)絡(luò)互通與局部隔離、電子文檔的共享與保密等，尚未出臺相應(yīng)的法律法規(guī)[8]。同時(shí)，目前數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)界定模糊，在數(shù)據(jù)的采集、使用、共享過程中如何既能發(fā)揮數(shù)據(jù)的價(jià)值又能兼顧數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)，也是法律上亟待明確的問題。我國大數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的滯后，很大程度上制約了政務(wù)大數(shù)據(jù)的共享。

四是技術(shù)壁壘。政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的技術(shù)壁壘主要有標(biāo)準(zhǔn)不一、平臺疊加、接口不通等。從標(biāo)準(zhǔn)看，我國目前尚未制訂統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、格式和架構(gòu)，數(shù)據(jù)的編目、歸類、采集、匯集等方面均存在指標(biāo)口徑的差異、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致，導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)在不同系統(tǒng)之間不能互通，難以有效地共享、整合[9]。另外，由于缺少統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，不同系統(tǒng)、不同部門之間的數(shù)據(jù)兼容性欠缺，導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)的流通性差、共通性弱，客觀上造成嚴(yán)重的數(shù)據(jù)封閉現(xiàn)象[7]。不僅各系統(tǒng)自建各種管理平臺，形成層層疊加的形形色色的管理平臺，甚至在一個(gè)機(jī)關(guān)單位內(nèi)部也存在各業(yè)務(wù)口自建平臺并相互疊加、互不聯(lián)通的現(xiàn)象。即使在一些層次較高的省級或者市級數(shù)據(jù)中心，也未能打通數(shù)據(jù)來源的接口，依舊存在數(shù)據(jù)調(diào)取不暢、應(yīng)用困難的現(xiàn)象，這些都極不利于數(shù)據(jù)的共享整合[10]。

五是心理壁壘。首先，心理壁壘來自保守心理和固化思維。一些領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)人員思想保守、知識老化，害怕創(chuàng)新，害怕改革。對數(shù)據(jù)共享這一全新事物認(rèn)識不清、接受度低，大多懷著拒斥的心理，從行為上予以抵制。還有一些人囿于傳統(tǒng)思維習(xí)慣，對新時(shí)代新變化視而不見，反應(yīng)遲鈍，依舊固守于過往經(jīng)驗(yàn)和工作陳規(guī)，“以不變應(yīng)萬變”。 其次，心理壁壘來自對安全隱患及風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心。政務(wù)數(shù)據(jù)共享中的安全風(fēng)險(xiǎn)既有來自計(jì)算機(jī)硬軟件方面，比如計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的脆弱性；也有來自網(wǎng)絡(luò)方面，比如網(wǎng)絡(luò)病毒的泛濫、黑客的入侵；還有來自人為操作方面，比如內(nèi)部工作人員違規(guī)、非法或者失誤操作等[11]。最后，心理壁壘還來自政府工作人員對風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和對問責(zé)的逃避。在政府問責(zé)的宏觀大背景下，一些地方或部門在數(shù)據(jù)共享上瞻前顧后，既擔(dān)心數(shù)據(jù)共享后自身原先數(shù)據(jù)不真實(shí)、不精確的問題會暴露出來，又擔(dān)心原有信息平臺技術(shù)落后、兼容性差而引起不便，還擔(dān)心數(shù)據(jù)共享會將自己的管理行為置于監(jiān)督之下，害怕會引起問責(zé)[8]。

二、“最多跑一次”改革中的政務(wù)大數(shù)據(jù)共享

在全國以“放管服”為核心的政務(wù)服務(wù)改革中，不少地方都在嘗試通過優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、整合服務(wù)資源提升服務(wù)績效的各種努力。而其中都有一種渴求，即業(yè)務(wù)流程重組背后的“數(shù)據(jù)共享渴求”，可以說，改革激發(fā)了數(shù)據(jù)共享的動(dòng)機(jī)和熱情。浙江省2016年首提、2017年主推的“最多跑一次”改革，核心要義是深入推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，全面深化“放管服”改革力度，以“最多跑一次”倒逼簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)。

(一)改革的源起：衢州審批改革試點(diǎn)成功

衢州改革試點(diǎn)于2016年5月由浙江省編辦組織發(fā)起，最初旨在推進(jìn)衢州市行政審批的效率，提法是“一窗受理”，試圖從體制機(jī)制創(chuàng)新入手，實(shí)現(xiàn)審批流程優(yōu)化重組，后來發(fā)展到必須要破除“信息壁壘”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。衢州改革主要在以下方面取得成功。首先,從分散受理到“一窗受理”，實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)流程的“物理”整合。將原先各部門設(shè)置在審批中心的前臺全部變?yōu)榫C合受理窗口，而受理之后的分類、轉(zhuǎn)交、辦理等流程均在后臺完成。所有能現(xiàn)場辦結(jié)的事項(xiàng)當(dāng)場辦結(jié)，其他的待辦結(jié)后將證照快遞送達(dá)。其次，從“職能歸并”到授權(quán)下放，實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)功能的下降。衢州早期推行“兩集中、兩到位”的職能歸并改革，后來嘗試從機(jī)制體制改革入手，通過委托、授權(quán)等辦法實(shí)行權(quán)力下放，權(quán)力直接下放至服務(wù)窗口。最后，從“部門壁壘”到大數(shù)據(jù)共享，嘗試審批服務(wù)流程的“化學(xué)”整合。衢州行政審批制度改革，不僅在線下實(shí)行業(yè)務(wù)流程重組，而且通過線上線下業(yè)務(wù)協(xié)同快速實(shí)行并聯(lián)審批。為加快辦事流程，方便部門之間數(shù)據(jù)共享，衢州政務(wù)服務(wù)網(wǎng)重視電子證照庫建設(shè)，目前已收集涉及20個(gè)部門、95類電子證照一萬余份，同時(shí)還制作61個(gè)電子印章，還通過政務(wù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)共享的方式提供電子證照的生成、管理、共享、打印、下載等服務(wù)。在業(yè)務(wù)辦理流程上，實(shí)行一窗受理錄入、掃描，其他部門網(wǎng)上共享、下載，進(jìn)行并聯(lián)審批；通過大數(shù)據(jù)交換共享平臺，打破各類專網(wǎng)、專庫與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)平臺之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，為全面推進(jìn)審批表單電子化和流程再造、提速增效提供了技術(shù)保障[12]。

(二)省級的高調(diào)推動(dòng)：“一把手”強(qiáng)力推動(dòng)，完善省級政務(wù)大數(shù)據(jù)共享平臺

“最多跑一次”改革從一開始就是由省領(lǐng)導(dǎo)高調(diào)提出并全力推動(dòng)的。2016年底在浙江省委經(jīng)濟(jì)工作會議上，省長車俊肯定了衢州“一窗受理”改革經(jīng)驗(yàn)，首次提出要按照‘最多跑一次’的理念和目標(biāo)，打造現(xiàn)代高效政府和服務(wù)型政府。在2017年1月16日浙江省政府工作報(bào)告中，再次明確提出加快“最多跑一次”改革，從與企業(yè)和人民群眾生產(chǎn)生活關(guān)系最緊密的領(lǐng)域和事項(xiàng)做起，逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2017年4月12日，在衢州舉行的推進(jìn)“最多跑一次”改革現(xiàn)場會上，車俊再次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持需求導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，不斷提升效能、優(yōu)化服務(wù)，提升企業(yè)和群眾獲得感。2017年5月24日省政府召開專題會議，重點(diǎn)研究打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，加快推進(jìn)“最多跑一次”改革，省委副書記、代省長袁家軍提出要強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，以釘釘子精神推動(dòng)此項(xiàng)改革落地見效[13]。

同時(shí)，省政府還不斷完善省級政務(wù)數(shù)據(jù)平臺，支撐全省“最多跑一次”改革。浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)這“一張網(wǎng)”是全省“最多跑一次”改革的有力支撐。該網(wǎng)自2014年建立以來，大力推動(dòng)公共數(shù)據(jù)歸集、整合和共享、開放，暢通全省政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換體系，現(xiàn)在該網(wǎng)已形成了涵蓋全省各層級各部門的網(wǎng)狀信息交換與共享體系。2016年9月國務(wù)院《政務(wù)信息資源共享管理暫行規(guī)定》出臺后，浙江省通過該網(wǎng)發(fā)布省級公共數(shù)據(jù)資源目錄，涵蓋66個(gè)省級單位一萬七千余項(xiàng)數(shù)據(jù)。“最多跑一次”改革以來，浙江省通過該網(wǎng)向全省各級機(jī)關(guān)、行政服務(wù)中心開放省級部門兩千六百余個(gè)公共數(shù)據(jù)項(xiàng)的共享權(quán)限[14]。此外，該網(wǎng)2017年上半年還開發(fā)出“一站受理”網(wǎng)上服務(wù)平臺，完成9個(gè)省級單位與地方行政審批中心條塊信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。浙江省通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)實(shí)行大數(shù)據(jù)共享，為政務(wù)服務(wù)提供了方便。

(三)省級部門和地方的響應(yīng)

省級各部門和全省各地紛紛將此項(xiàng)改革作為“一把手”工程，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，并下大力氣推進(jìn)，經(jīng)過半年多改革，取得了階段性成果。

一是網(wǎng)上公布服務(wù)事項(xiàng)，讓群眾獲知相關(guān)辦事資訊。改革的首項(xiàng)任務(wù)即公布“最多跑一次”辦事清單。截至2017年3月底，共有59個(gè)省級單位梳理出958項(xiàng)辦事清單，設(shè)區(qū)市平均1002項(xiàng)，縣(市、區(qū))平均862項(xiàng)，并及時(shí)在網(wǎng)上公布。通過公布服務(wù)事項(xiàng)，群眾能更準(zhǔn)確全面、便捷高效地獲取辦事相關(guān)資訊。

二是線下重組優(yōu)化辦理流程，形成集成服務(wù)。在全省推行“一窗受理、集成服務(wù)”模式；市、縣行政服務(wù)中心在投資項(xiàng)目、商事登記、不動(dòng)產(chǎn)登記等領(lǐng)域設(shè)置綜合窗口并對外辦理業(yè)務(wù)，實(shí)行“前臺綜合受理，后臺分類審批，綜合窗口出件”的辦事流程。寧波、溫州、衢州等市設(shè)立涉外事務(wù)、商貿(mào)事務(wù)、公積金服務(wù)等綜合窗口。通過集成服務(wù)與數(shù)據(jù)共享，“并聯(lián)審批”才能得到支撐。

三是合辦聯(lián)辦，減少審批環(huán)節(jié)。在投資審批、市場準(zhǔn)入、便民服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破，如投資項(xiàng)目審批中，建設(shè)、人防、消防施工圖審查“多審合一”在全國率先推進(jìn)；新版企業(yè)投資項(xiàng)目備案系統(tǒng)上線并試運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)“零上門”在線辦理；全省外貿(mào)企業(yè)實(shí)行十一證“證照聯(lián)辦”。在不動(dòng)產(chǎn)登記改革中，杭州市辦理一筆不動(dòng)產(chǎn)登記領(lǐng)證將原來國土、房管、地稅三部門辦事窗口“合三為一”設(shè)置為聯(lián)合窗口，將原需2天縮減到60分鐘當(dāng)場領(lǐng)證，實(shí)現(xiàn)“立等可取”。湖州市多項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)“同城辦理”，在人力社保、住房公積金、國稅等部門三十多項(xiàng)業(yè)務(wù)上實(shí)行多點(diǎn)辦理、就近辦理和同城辦理。

四是線上線下數(shù)據(jù)共享，做到便民惠民。在“最多跑一次”改革中，實(shí)行線上線下雙向整合，不僅在行政服務(wù)中心實(shí)行“一窗受理”、綜合進(jìn)件，而且開通了網(wǎng)上“一窗受理”平臺，支撐政務(wù)服務(wù)的網(wǎng)上辦理。無論線上線下，都有政務(wù)數(shù)據(jù)的共享共用。第一，在審批申請和社會服務(wù)中“減少材料提供”。一律取消無法律法規(guī)、規(guī)章行政規(guī)范性文件依據(jù)的材料；對同一部門內(nèi)前一個(gè)審批環(huán)節(jié)已經(jīng)提交的材料，下一環(huán)節(jié)不得要求再次提交；凡能通過網(wǎng)絡(luò)共享復(fù)用的材料，不得要求重復(fù)提交。第二，線下服務(wù)中的數(shù)據(jù)共享。在行政服務(wù)中心辦理證照等服務(wù)，通過打通相關(guān)部門或聯(lián)辦部門的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)流程重組和并聯(lián)辦理。第三，“零上門”服務(wù)中的數(shù)據(jù)共享。在網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)中，群眾和企業(yè)通過網(wǎng)上“一窗平臺”在線申請，提交材料，辦事部門在網(wǎng)上“一窗平臺”在線審核、辦理并在線反饋，辦理結(jié)束后在線提供證照或者郵寄送達(dá)，實(shí)現(xiàn)“零上門”服務(wù)。第四,APP服務(wù)方便數(shù)據(jù)共享。通過開發(fā)政務(wù)服務(wù)APP,群眾和企業(yè)可通過手機(jī)便捷辦理，政府?dāng)?shù)據(jù)共享也更便捷。第五,不同層級之間的數(shù)據(jù)共享。不僅省市縣數(shù)據(jù)共享，還推動(dòng)基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)與網(wǎng)上服務(wù)平臺無縫對接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政務(wù)服務(wù)中心和村(社區(qū))便民服務(wù)點(diǎn)充分利用共享的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)資源，在勞動(dòng)就業(yè)、社會保險(xiǎn)、社會救助、扶貧脫貧等方面為群眾提供更為便捷的綜合服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”基層全覆蓋。

三、“最多跑一次”改革成功的要素分析

當(dāng)今的大數(shù)據(jù)技術(shù)為“放管服”改革注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力和新鮮的血液，為政務(wù)服務(wù)改革突破傳統(tǒng)瓶頸制約提供了想象空間和技術(shù)可能?！白疃嗯芤淮巍备母锏某晒εc政務(wù)大數(shù)據(jù)共享是相輔相成、互為因果的關(guān)系，同時(shí)又是在政策、技術(shù)、管理制度的有效結(jié)合、相互促動(dòng)下達(dá)成的。

(一)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)平臺的強(qiáng)力支撐

“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”作為全國第一個(gè)構(gòu)建在云端、省市縣一體化建設(shè)與管理的“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”平臺，支持全省四十多個(gè)部門實(shí)行一站式網(wǎng)上審批和政務(wù)服務(wù)。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)是“最多跑一次”的網(wǎng)絡(luò)承載者和運(yùn)行平臺，“最多跑一次”改革通過升級和完善這“一張網(wǎng)”，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程，升級并聯(lián)審批，達(dá)到“一窗受理、集成服務(wù)”的新型結(jié)構(gòu)與流程重組。針對原先存在的各自為政、信息封鎖、職能交叉、相互推諉等問題，通過加強(qiáng)“便民服務(wù)平臺”建設(shè)，推動(dòng)跨部門大數(shù)據(jù)和信息資源共享，讓部門數(shù)據(jù)保持互聯(lián)、互通、共享的狀態(tài)，通過共享平臺隨時(shí)調(diào)取，相互印證相關(guān)管理數(shù)據(jù)，不讓群眾或企業(yè)辦事跑多家機(jī)構(gòu)、跑多次。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的強(qiáng)力支撐，是改革取得成功的技術(shù)支撐。

(二)“一把手”的大力推動(dòng)

“最多跑一次”改革取得成功離不開政府的強(qiáng)力推動(dòng)，特別是“一把手”的倡導(dǎo)推進(jìn)。在不到半年時(shí)間內(nèi)，浙江省原省長車俊、現(xiàn)任省長袁家軍通過政府工作報(bào)告、現(xiàn)場推進(jìn)會、專題會議等形式，發(fā)出倡議，提出要求，先后四次在正式場合強(qiáng)力推進(jìn)此項(xiàng)改革。這些要求十分明確、具體、可操作，對改革的目標(biāo)、導(dǎo)向、關(guān)鍵環(huán)節(jié)做出明確指示。從2016年底浙江省委經(jīng)濟(jì)工作會議上首提，2017年1月16日政府工作報(bào)告列為當(dāng)年重點(diǎn)工作，到1月30日《2017年政府工作報(bào)告重點(diǎn)工作責(zé)任分解》列為省長親自掛帥的重點(diǎn)工作之首，再到2月20日《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實(shí)施方案》對這件“頭等大事”進(jìn)行全面部署，直至4月12日現(xiàn)場推進(jìn)會、5月24日專題會，無一不是省政府層面特別是政府“一把手”對此項(xiàng)改革的強(qiáng)力推動(dòng)。這種推動(dòng)為改革提供了原動(dòng)力，促進(jìn)了改革的成功。

(三)政策法規(guī)的有效保障

改革之前，浙江省政府先后出臺相關(guān)政策規(guī)定，2014年11月的《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)信息資源共享管理暫行辦法》、2016年2月的《浙江省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施計(jì)劃》，對組建信息共享平臺、共享原則、信息目錄、信息采集、共享應(yīng)用、安全管理等方面進(jìn)行了規(guī)定。2017年以來，省政府又密集出臺相關(guān)規(guī)定。2017年2月份《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》頒布，規(guī)范了浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的電子文件管理工作，為網(wǎng)上申請和電子歸檔、“數(shù)據(jù)跑腿”、全流程在線辦理等提供了法律支撐。2017年3月20日發(fā)布的《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，更是明確了各級政府部門打破數(shù)據(jù)壁壘、實(shí)行數(shù)據(jù)共享的義務(wù)。一系列政策法規(guī)，為“最多跑一次”改革提供了有效的保障。

(四)督辦檢查的激勵(lì)鞭策

浙江省成立了省政府推進(jìn)“最多跑一次”深化“四單一網(wǎng)”改革協(xié)調(diào)小組，由省長擔(dān)任組長，下設(shè)“最多跑一次”改革專題組，成立省“最多跑一次”改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱“跑辦”)，專司此項(xiàng)改革的指導(dǎo)、推進(jìn)和督察之職。各部門紛紛成立由部門首長掛帥的“最多跑一次”改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各地紛紛成立行政首長領(lǐng)銜的“最多跑一次”改革辦公室。自2017年4月24日開始，浙江省開展了首輪為期5天的“最多跑一次”改革督察工作，成立3個(gè)督察組，赴11個(gè)設(shè)區(qū)市重點(diǎn)督察，對是否真正落實(shí)公布的“最多跑一次”事項(xiàng)，是否真正推行“一窗受理、集成服務(wù)”，是否落實(shí)了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記改革、外貿(mào)企業(yè)“證照聯(lián)辦”等改革[15]，特別是對“一窗受理、集成服務(wù)”改革進(jìn)行了體驗(yàn)式督察。通過督察，促進(jìn)了改革在地方層面的推進(jìn)，對改革的問題和難點(diǎn)進(jìn)行了指導(dǎo)。

四、“最多跑一次”改革的案例啟示

(一)“放管服”改革取得成功離不開政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)支撐

大數(shù)據(jù)時(shí)代最需要充分挖掘并利用數(shù)據(jù)來優(yōu)化管理服務(wù)。政務(wù)大數(shù)據(jù)長期沉睡在各部門各系統(tǒng)，造成巨大的資源浪費(fèi)，如何充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，使這些數(shù)據(jù)“活起來”“流轉(zhuǎn)起來”，充分發(fā)揮其價(jià)值，也是時(shí)代的發(fā)展趨勢。數(shù)據(jù)隱含著權(quán)力、暗藏著信息，讓“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”便是一種新的管理思路、新的管理技術(shù)。如果說政務(wù)服務(wù)改革中的職能歸并還僅僅停留在單個(gè)部門內(nèi)的改變，現(xiàn)在的改革則旨在打破部門界限、實(shí)現(xiàn)行政效率和服務(wù)績效質(zhì)的飛躍，真正實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)部門間網(wǎng)上走”。北京、上海、浙江、貴州、深圳、廣州、南京、成都等省市以敏銳的嗅覺，率先推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)共享共用、挖掘開發(fā)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享增值，改善治理績效，提升公共服務(wù)能力和績效水平。

(二)政務(wù)大數(shù)據(jù)共享是實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)改革向“整體性”治理邁進(jìn)的基礎(chǔ)條件

傳統(tǒng)行政體制下的部門分割嚴(yán)重影響政府運(yùn)作的整體績效。加強(qiáng)跨部門的協(xié)調(diào)、合作與協(xié)同，通過結(jié)構(gòu)性重組與功能性重組打破原有固化的行政流程，使政府管理不再“僵化”，使“棘手問題”能得到解決，這是“整體性”治理理論所追求的目標(biāo)。從全國范圍看，在行政審批和政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，一些地方進(jìn)行了有價(jià)值的嘗試。天津?yàn)I海新區(qū)通過專門的職能部門承接審批服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了濱海新區(qū)“一顆印章管審批”：將18個(gè)部門的216項(xiàng)審批職責(zé)全部劃轉(zhuǎn)歸行政審批局，由行政審批局直接實(shí)施審批，啟用行政審批專用章，完成了審批職能的整體性重構(gòu)[16]。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府管理和服務(wù)中日益頻繁地面臨多源數(shù)據(jù)問題，越來越多的跨數(shù)據(jù)集的聯(lián)系也日趨普遍，因而在政府管理與服務(wù)過程中，需要更多地適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，形成擅長整合多數(shù)據(jù)源的公共管理模式[17]。同時(shí)，面對紛繁復(fù)雜的管理問題和日益多樣化的服務(wù)需求，需要形成更具彈性和柔性的管理。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過統(tǒng)一的縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，實(shí)現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)在層級之間、部門之間、系統(tǒng)之間的共享共用，也是實(shí)現(xiàn)柔性管理的一種新思路。借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等創(chuàng)新技術(shù)打破部門壁壘，實(shí)現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)共享，從“一站式服務(wù)”到“網(wǎng)上集成服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)服務(wù)流程優(yōu)化重組，讓群眾感受到方便快捷的服務(wù)，正是整體性政府理論的一種實(shí)踐注腳。

(三)政務(wù)大數(shù)據(jù)共享取得階段性的成功與高層政府的強(qiáng)力推動(dòng)、倒逼機(jī)制和考核掛鉤密切相關(guān)

“最多跑一次”改革實(shí)踐證明，改革取得成功，與省政府的強(qiáng)力推動(dòng)以及省級密集出臺相關(guān)制度規(guī)定予以保障是密不可分的。在此次改革中，省政府“一把手”四次發(fā)聲，力推改革，省里將此項(xiàng)改革作為“頭等大事”，并出臺一系列政策法規(guī)、制度規(guī)范和工作標(biāo)準(zhǔn)；各部門和各地方紛紛將此項(xiàng)改革作為“一號工程”，爭先恐后，快速跟進(jìn)。在改革過程中，最為關(guān)鍵的突破點(diǎn)在于打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享，2017年5月份的專題推進(jìn)會正是圍繞這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開。在第一輪督察中，省里將督察重點(diǎn)放在“集成辦理”是否順利、“數(shù)據(jù)共享”是否通暢等問題上。從督察反饋結(jié)果看，改革實(shí)施比較到位的部門和地方，對省政府精神的把握和相關(guān)制度規(guī)定的執(zhí)行也比較到位，在“集成服務(wù)”和“網(wǎng)上辦事”方面，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享也相對走在前面。因此，本次改革中，來自省級的強(qiáng)力推動(dòng)和制度規(guī)定對改革起至關(guān)重要的推進(jìn)與保障作用，對政務(wù)大數(shù)據(jù)共享壁壘的破解也起到“打通關(guān)節(jié)”的作用。

(四)政務(wù)大數(shù)據(jù)跨部門共享采用先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)的思路更有效果

跨部門數(shù)據(jù)共享的主要障礙就是部門分割的權(quán)力和利益制約，改革的難度相當(dāng)大。而在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，涉及的權(quán)力事項(xiàng)相對明晰，既能減少部門的疑慮，使部門放下包袱推進(jìn)信息共享，又能讓群眾得到明顯的實(shí)惠，增強(qiáng)對改革的感知度和獲得感，更能得到群眾支持，贏得社會反響，并為以后的改革鋪平道路。按照省里“分類要求、分步快走”的目標(biāo)，此次改革率先要“從與企業(yè)和人民群眾生產(chǎn)生活關(guān)系最緊密的領(lǐng)域和事項(xiàng)做起”，而且重點(diǎn)放在行政審批、證照辦理等方便企業(yè)和群眾的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)上，體現(xiàn)了先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)的思路。此項(xiàng)改革實(shí)踐證明，這種推進(jìn)策略取得了相當(dāng)不錯(cuò)的結(jié)果，改革阻力相對較小，改革推進(jìn)相對順利。

五、推動(dòng)政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的政策建議

針對政務(wù)大數(shù)據(jù)共享存在的諸多壁壘，可以從機(jī)構(gòu)完善、機(jī)制整合、法規(guī)健全、技術(shù)支撐、理念轉(zhuǎn)型、考核問責(zé)等方面予以破解。

一是成立大數(shù)據(jù)管理的專門部門。應(yīng)當(dāng)成立專司大數(shù)據(jù)管理的專門機(jī)構(gòu)，如2014年2月成立的廣東省大數(shù)據(jù)局、2017年2月成立的貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、2017年6月成立的杭州市數(shù)據(jù)資源管理局。這些機(jī)構(gòu)或隸屬于原有的經(jīng)濟(jì)和信息化管理機(jī)構(gòu)，或獨(dú)立出來成為一個(gè)部門，但都在大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施、大數(shù)據(jù)相關(guān)法規(guī)政策起草、地方性行業(yè)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的擬訂等方面承擔(dān)著管理職能。其中包括與大數(shù)據(jù)共享最直接相關(guān)的職能，如制訂數(shù)據(jù)資源采集、存儲、登記、開發(fā)利用和共享的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、管理辦法，籌劃、協(xié)調(diào)、組織實(shí)施大數(shù)據(jù)應(yīng)用重大項(xiàng)目，推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺建設(shè)，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享等。

二是建立大數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)籌整合機(jī)制。以政務(wù)大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，完善電子政務(wù)項(xiàng)目全流程管理制度，通過電子政務(wù)項(xiàng)目推進(jìn)、信息系統(tǒng)財(cái)政資金統(tǒng)籌安排，對政府部門信息化機(jī)構(gòu)、信息化平臺和信息系統(tǒng)實(shí)行統(tǒng)籌整合。在政務(wù)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃中，實(shí)施“云優(yōu)先”戰(zhàn)略，在省級層面，政府部門新建的所有非涉密信息系統(tǒng)毫無例外地被統(tǒng)一部署到省電子政務(wù)云平臺。同時(shí)，對存量非涉密信息系統(tǒng)，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)向電子政務(wù)云平臺的遷移。此外，凡是涉及政務(wù)數(shù)據(jù)資源匯聚、跨部門共享交換的所有信息化項(xiàng)目，必須依托省級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的統(tǒng)一數(shù)據(jù)中心和共享交換平臺開展。通過整合，打破政府部門對數(shù)據(jù)資源各自為政的管理格局，從而進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、建立統(tǒng)一平臺，促進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)的全過程規(guī)劃與管理。

三是健全大數(shù)據(jù)發(fā)展的法律制度。在法律建設(shè)方面，從完善政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的相應(yīng)法律入手，研究制訂國家層面的大數(shù)據(jù)管理法律制度，為政府大數(shù)據(jù)共享提供有力的法律支撐。特別需要在政務(wù)信息公開與保密、電子簽名和電子認(rèn)證、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通與局部隔離、電子文檔保護(hù)等方面，盡快立法規(guī)范。此外，還需制定市場數(shù)據(jù)資源相關(guān)的法律法規(guī)體系，推進(jìn)市場數(shù)據(jù)資源的安全管理、采集、傳輸、存儲、確權(quán)、使用、開放等各環(huán)節(jié)立法。在制度完善方面，改革政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系，在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)定價(jià)、數(shù)據(jù)保護(hù)等方面創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，消除阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)開放、部門間政務(wù)數(shù)據(jù)共享的制度壁壘。

四是提供大數(shù)據(jù)共享的技術(shù)支撐。首先，全面推動(dòng)省級一體化、整合式大數(shù)據(jù)交換共享平臺的建立，在條件具備的情況下，加緊推進(jìn)全國統(tǒng)一的政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺的建成。其次，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重點(diǎn)是解決各地方、部門相互獨(dú)立的業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的“互聯(lián)互通”，即數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)和系統(tǒng)的整合。因此亟須建立政務(wù)信息資源目錄體系，實(shí)行“一照一碼”，奠定信息共享基礎(chǔ)；亟須制訂統(tǒng)一的電子政務(wù)信息資源建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范；亟須建立標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換體系，推動(dòng)電子政務(wù)信息資源共享。通過制訂政務(wù)大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和操作流程，破除數(shù)據(jù)共享技術(shù)上的壁壘。

五是樹立大數(shù)據(jù)共享的思想理念。針對權(quán)力本位和部門利益的制約，重點(diǎn)從思想上樹立“數(shù)據(jù)公有”“共享增值”的新理念。打破原有的思維定式和工作習(xí)慣，樹立政務(wù)信息“公共品”屬性的觀念；樹立全局意識和統(tǒng)籌意識，打破信息封閉的思想障礙；破除部門主義，樹立“整體性政府”理念；加強(qiáng)部門間協(xié)作，樹立服務(wù)型政府觀念。針對思想陳舊、固守舊制的問題，樹立政務(wù)大數(shù)據(jù)是未來最重要的戰(zhàn)略資源的思想理念，讓政府部門領(lǐng)導(dǎo)及公務(wù)員充分認(rèn)識到，數(shù)據(jù)封閉、沉睡就是最大的資源浪費(fèi)，從而提高對政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的接受程度和認(rèn)識水平，從思想上破除數(shù)據(jù)共享的阻力。

六是講求推進(jìn)策略并完善大數(shù)據(jù)共享的考核機(jī)制。在打通政務(wù)大數(shù)據(jù)壁壘的推進(jìn)過程中，以實(shí)用、實(shí)效為導(dǎo)向，以管理應(yīng)用為目標(biāo)來匯聚和共享數(shù)據(jù)，以利企利民為出發(fā)點(diǎn)推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的共享應(yīng)用。在工作推進(jìn)策略上，將全面推進(jìn)與重點(diǎn)提升結(jié)合起來，針對不同地區(qū)分別施策，在大數(shù)據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)實(shí)行政府?dāng)?shù)據(jù)資源的全面匯聚、共享和應(yīng)用，在發(fā)展基礎(chǔ)相對落后的地區(qū)則圍繞重點(diǎn)特色領(lǐng)域進(jìn)行攻關(guān)，以點(diǎn)帶面。此外，還需調(diào)整和完善數(shù)據(jù)共享的績效考核機(jī)制。政府績效考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)，要與改革成果掛鉤，要將政務(wù)大數(shù)據(jù)共享作為重要指標(biāo)納入考核。針對地方或者部門的“懶政”或者“不作為”狀況，建立問責(zé)機(jī)制，并以時(shí)間表約束下級各部門，形成倒逼效應(yīng)，督促政務(wù)大數(shù)據(jù)共享。

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