韓　雪

(中共沈陽市委黨校，遼寧 沈陽　110036)

引言

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，很多政府部門利用網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)臒o邊界化特性，將線下服務(wù)移到線上，充分利用互聯(lián)網(wǎng)提供可及的公共服務(wù)。但囿于專業(yè)分工、層級(jí)節(jié)制的組織架構(gòu)，政府業(yè)務(wù)、層級(jí)、部門間職責(zé)權(quán)的碎片化狀態(tài)并沒有因?yàn)閭鬏斀橘|(zhì)的改變而發(fā)生質(zhì)變。例如，為規(guī)范促進(jìn)金融領(lǐng)域健康發(fā)展，防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)，人民銀行會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局等部門建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度。部際聯(lián)席的跨部門協(xié)同，旨在強(qiáng)化部門間協(xié)作的有效性，推動(dòng)政策落實(shí)，形成治理合力。在跨部門協(xié)同制度安排下，很多治理難題仍未有解。比如住房公積金的聯(lián)合監(jiān)管，中央住建部發(fā)起的住房公積金全國聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)，由于一些地方已經(jīng)習(xí)慣了公積金作為財(cái)政補(bǔ)充的自留地、小金庫，推行全國統(tǒng)一的監(jiān)管改革，地方阻力極大①。政府服務(wù)變革是供給側(cè)改革的題中之意。政府服務(wù)實(shí)踐表明，政府在線服務(wù)供給效率的提升受到在線服務(wù)碎片化的制約。分工與層級(jí)在可預(yù)見的未來也仍將是公共組織的架構(gòu)準(zhǔn)則，分工和層級(jí)造成的治理事物和公共服務(wù)碎片化需要我們基于整體性視角和跨界的思維來彌合。

一、政府在線服務(wù)及碎片化

數(shù)字技術(shù)的革命性變革為政府在線服務(wù)提供了更多的機(jī)會(huì)和可能。公民越來越期望公共部門提供的服務(wù)像從私人部門獲得的供給產(chǎn)品和服務(wù)一樣。福利、安全、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)算、其他威脅社會(huì)功能的挑戰(zhàn)，以及加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)外協(xié)作的需求都推動(dòng)了政府理念和行為方式的變革[1]。政府需要建立一種新的工作方式，使其能快速有效地適應(yīng)不斷變化的公民需求和復(fù)雜的政治與市場(chǎng)的需要。政府要為公眾提供更好的電子服務(wù)，改善與用戶的溝通，激活用戶參與。云計(jì)算的引入可以滿足公民和企業(yè)的需求，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府效率和有效性的重大變革性影響，改善公共服務(wù)提供，改善公眾獲取服務(wù)的質(zhì)量?？梢哉f，云計(jì)算為政府-公民關(guān)系搭建了契合當(dāng)下情境的理想溝通框架，也對(duì)政府進(jìn)一步提升在線服務(wù)的供給效率提出了新的要求。

(一)政府在線服務(wù)內(nèi)涵

從電子政府到在線政府的演進(jìn)，是技術(shù)變革的客觀產(chǎn)物?；蛘哒f，在線政府的出現(xiàn)反映了政府對(duì)于現(xiàn)代通信技術(shù)的自然轉(zhuǎn)化與利用，并借此來回應(yīng)并滿足公眾訴求。這些技術(shù)支撐表現(xiàn)在：以前只能由電腦所接收的有線和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)在可以通過移動(dòng)手機(jī)來接收；移動(dòng)連接的低成本化；向更高的數(shù)據(jù)傳輸速率和5G服務(wù)的轉(zhuǎn)變，以更快的速度獲得更多的信息。在“大物移云”支撐下，公眾隨時(shí)隨地獲得政府在線服務(wù)，政府經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)所提供的內(nèi)容更加精準(zhǔn)和個(gè)性化，擁有了更大更廣泛的用戶群?？v觀世界主要國家政府電子化的實(shí)踐路徑，可以明確地感知，在線政府并非是單純數(shù)字技術(shù)意義上的變革，而是政府治理、服務(wù)理念與方式的深刻實(shí)踐。根據(jù)對(duì)各國電子化政府演進(jìn)的實(shí)踐梳理，在線政府被稱為“E-government”，或者“M-government”。一些國家在線政府的設(shè)置與狀態(tài)體現(xiàn)了政府治理的精細(xì)化變革，展示了良好的公民合作伙伴關(guān)系。很多國家在線政府都是多層次互操作框架復(fù)合體，包括政策標(biāo)準(zhǔn)框架、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)檢索框架、數(shù)據(jù)交互與交付渠道框架等。印度的在線政府服務(wù)框架依靠中間件和綜合服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“E-India”門戶網(wǎng)站與電子政府合作伙伴間的互聯(lián)互通[2]。

在線政府的技術(shù)背景與傳統(tǒng)的電子政務(wù)存在本質(zhì)的區(qū)別。傳統(tǒng)電子政務(wù)是信息時(shí)代政府提供公共服務(wù)的適恰工具。以Internet網(wǎng)為互聯(lián)與支撐實(shí)現(xiàn)政務(wù)辦公網(wǎng)上操作、政務(wù)信息公開，極大地簡(jiǎn)化并提升了政務(wù)服務(wù)效率。在線政府是數(shù)據(jù)時(shí)代政府轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)，依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新興技術(shù)，政府需要以用戶需求為導(dǎo)向，透明和負(fù)責(zé)任，參與和包容，協(xié)作和互聯(lián)。在公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部及其與私營(yíng)和志愿部門的關(guān)系中，這是一個(gè)基于管理的、以公民為中心的、啟用云計(jì)算的變革過程。這一進(jìn)程的核心是公民和商業(yè)組織的需求，政府效率和效力的重大變革。

政府在線服務(wù)有五方面的關(guān)鍵特征[3]：電子政務(wù)平臺(tái)將傳統(tǒng)電子服務(wù)遷移到基于云的公共服務(wù)；云計(jì)算服務(wù)聯(lián)盟，旨在減輕超越資源配置和存儲(chǔ)服務(wù)中基于云服務(wù)的發(fā)現(xiàn)，交互操作性和利用；通過電子政務(wù)應(yīng)用商店創(chuàng)建一個(gè)符合標(biāo)準(zhǔn)和立法規(guī)范，經(jīng)認(rèn)證并在政府應(yīng)用層面可信賴的可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)；形成電子政府影響框架。通過成熟度模型簡(jiǎn)化在公共端和公民端基于云計(jì)算的公共服務(wù)，同時(shí)對(duì)云服務(wù)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)影響分析；電子政府監(jiān)管框架。從法律角度增強(qiáng)公共部門的“云成熟度”，為提供和使用基于云服務(wù)創(chuàng)建統(tǒng)一的合同條款和條件。

另一些觀點(diǎn)認(rèn)為，在線政府并非全新的“突觸”。在線政府不過是包容性強(qiáng)大的電子政府的一個(gè)功能子集。因?yàn)樗揽恳苿?dòng)和無線技術(shù)，能夠高效地利用所有的無線設(shè)備[4]。在線政府不是對(duì)電子政府的替代，而是補(bǔ)充和完善。在線政府被創(chuàng)造的根本原因是可以滿足公眾對(duì)于更好、更便捷的政府服務(wù)的不斷增長(zhǎng)的需求和期望。新興通信技術(shù)所支撐的智能化移動(dòng)平臺(tái)，為在線政府的運(yùn)行提供了可能。與電子政府相比，在線政府較為明顯的特點(diǎn)在于：公眾可以隨時(shí)隨地獲得政府在線服務(wù)；所提供的內(nèi)容更加精確和個(gè)性化；更大更廣泛的用戶群。當(dāng)然，在線政府的高效與便利是需要一些支撐條件的，比如手機(jī)滲透的臨界水平；通話和信息的合理費(fèi)用；電信部門的自由化；支持移動(dòng)技術(shù)滲透的分布式基礎(chǔ)設(shè)施[5]。硬件設(shè)施和軟性設(shè)施的發(fā)達(dá)程度、普及應(yīng)用程度，在很大程度上決定了在線政府的高效化程度。

(二)政府在線服務(wù)碎片化

政府在線服務(wù)的碎片化須從傳統(tǒng)職能部門分工與協(xié)作的窠臼中尋找原因。某一領(lǐng)域關(guān)系鏈數(shù)據(jù)存在于不同性質(zhì)的組織中，也存在于組織的不同部門中，要保證數(shù)據(jù)鏈的完整性，需要跨越組織跨越部門的協(xié)作，打通信息封閉不流通的狀態(tài)，時(shí)時(shí)更新鏈接。線上服務(wù)與線下服務(wù)缺乏銜接與整合，難以形成一個(gè)有機(jī)整體。本應(yīng)移到線上服務(wù)的事項(xiàng)仍在線下受理，線上與線下服務(wù)重疊與空置。

一是跨越部門的服務(wù)事項(xiàng)碎片化。政府辦公自動(dòng)化在提高政務(wù)效率的同時(shí)也生成新的部門網(wǎng)絡(luò)壁壘。諸如電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、信息資源開放共享平臺(tái)、網(wǎng)上政府服務(wù)平臺(tái)等分別由不同部門建設(shè)，使用的語言、程序模式等都不盡相同；不同部門電子數(shù)據(jù)的格式、標(biāo)準(zhǔn)不同，難以直接拷貝。部門間的業(yè)務(wù)軟件版本、標(biāo)準(zhǔn)不一；有些業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度與協(xié)作度要求較高的部門之間沒有預(yù)留接入端口，沒有形成一套數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，使一體化的服務(wù)事項(xiàng)被分隔成以部門為單位的幾段，服務(wù)事項(xiàng)被嚴(yán)重支離。

二是服務(wù)提供主體多元化。這主要包括數(shù)據(jù)生產(chǎn)商，設(shè)施運(yùn)營(yíng)商，訪問提供商等。從數(shù)據(jù)源到信息應(yīng)用，涉及公共部門、私營(yíng)部門，以及單獨(dú)的個(gè)體。具體業(yè)務(wù)需要各主體通過協(xié)議明確權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)鏈、信息流的接續(xù)暢通流轉(zhuǎn)。例如，醫(yī)保支付系統(tǒng)軟件可以由相關(guān)軟件服務(wù)商提供，并由其進(jìn)行動(dòng)態(tài)運(yùn)行維護(hù)。核心的醫(yī)保支付標(biāo)準(zhǔn)卻需由政府制定，這就需要藥品采購機(jī)制、醫(yī)院控費(fèi)機(jī)制和醫(yī)保支付機(jī)制相銜接，而核心信息支撐來自藥品采購機(jī)制的數(shù)據(jù)。藥品采購價(jià)格、數(shù)量、回款時(shí)間及藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)配送到位率、不良記錄等情況都可以反映在藥品集中采購信息平臺(tái)上，社保信息系統(tǒng)只有處處對(duì)接，才可以獲得藥品實(shí)際采購價(jià)格和入庫量②。

從整個(gè)數(shù)據(jù)鏈的供應(yīng)看，包括數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、數(shù)據(jù)加工者、設(shè)施運(yùn)營(yíng)商、訪問提供商等主體，每個(gè)階段又存在先后次序。數(shù)據(jù)基于不同的硬件、軟件設(shè)施，經(jīng)過加工、分析、利用，形成一道無形的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，如何處理、使用這一網(wǎng)絡(luò)籠罩之下的數(shù)據(jù)流，相應(yīng)的權(quán)屬難以厘清。在對(duì)數(shù)據(jù)處置的接合地帶，會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)屬疊置。首先，從數(shù)據(jù)源到數(shù)據(jù)開放，需要運(yùn)營(yíng)商提供數(shù)據(jù)存儲(chǔ)平臺(tái)；其次，運(yùn)用云計(jì)算的虛擬器實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)分析，需要提供大數(shù)據(jù)云計(jì)算平臺(tái)；再次，借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等實(shí)現(xiàn)智能化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境；最后，需要提供訪問平臺(tái)。

在分時(shí)段平臺(tái)形成的過程中，數(shù)據(jù)內(nèi)容及傳輸途徑與效果需要認(rèn)真審視。若涉及色情、違法、反道德、敲詐等內(nèi)容的數(shù)據(jù)，或者相應(yīng)內(nèi)容提供商在網(wǎng)絡(luò)顧客的信息搜索過程中存在誤導(dǎo)行為，或是數(shù)據(jù)的傳播侵犯了知識(shí)產(chǎn)權(quán)，或者公開的數(shù)據(jù)侵犯了隱私，這些都會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)本身及其網(wǎng)絡(luò)傳遞路徑的不合法。另外，數(shù)據(jù)在傳輸中很有可能突發(fā)意外而被破壞，或是訪問被中斷而導(dǎo)致相關(guān)利益受損。這些都意味著相應(yīng)服務(wù)供給主體應(yīng)承擔(dān)民事或刑事責(zé)任。不同階段服務(wù)提供主體并非一一對(duì)應(yīng)。很多服務(wù)提供商同時(shí)提供連接和平臺(tái)?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)利用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等技術(shù)，追蹤用戶上網(wǎng)痕跡，跟蹤用戶上網(wǎng)行為，在客戶端或移動(dòng)客戶端等對(duì)用戶提供特定內(nèi)容的推送，干擾了用戶正常用網(wǎng)行為。

上述實(shí)踐表明，政府在線服務(wù)協(xié)同失靈仍然囿于以分工和專業(yè)化為基礎(chǔ)的等級(jí)制、組織邏輯困境、泛技術(shù)框架、行政職業(yè)倫理等的牽絆。

二、因碎片化導(dǎo)致的在線服務(wù)協(xié)同失靈

碎片化服務(wù)的世界性難題在已有的理論文獻(xiàn)中給出了整體政府的解決思路[6]。英國、加拿大、澳大利亞、美國等，充分利用信息化技術(shù)，通過跨越公私、部門的協(xié)同合作，解決公共治理和服務(wù)的碎片化難題，回應(yīng)復(fù)雜的公眾訴求，提升政府治理和服務(wù)效率。就跨部門協(xié)同運(yùn)行機(jī)制而言，發(fā)達(dá)國家整體政府改革都在強(qiáng)調(diào)組織整合、跨界合作、網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作和多元主體共治?；趨f(xié)作、協(xié)同的理念，不同層級(jí)或相同層級(jí)的政府之間、政府內(nèi)部各部門之間、政府與企業(yè)和社會(huì)之間，建立起跨組織、跨部門、跨機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，通過信息整合、層級(jí)整合、流程再造、公私合作，形成交互的合作伙伴關(guān)系，改變部門間各自為政的碎片化服務(wù)狀態(tài)，形成以公眾需求為中心的無縫化整體解決方案，應(yīng)對(duì)與克服復(fù)雜治理環(huán)境下的公共服務(wù)碎片化難題。

以大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新興網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐的政府在線服務(wù)被認(rèn)為是克服部門碎片化狀態(tài)的強(qiáng)力解決方案。信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)邏輯的內(nèi)在要求“改變了生產(chǎn)、經(jīng)驗(yàn)、權(quán)力與文化過程中的操作和結(jié)果”[7](pp.433-434)，很多學(xué)者認(rèn)為信息的網(wǎng)絡(luò)無邊界流動(dòng)，會(huì)加速等級(jí)制組織扁平化狀態(tài)的生成。數(shù)據(jù)統(tǒng)籌的理念使得通過對(duì)分散在不同部門的數(shù)據(jù)的挖掘、開發(fā)和利用，增強(qiáng)部門間數(shù)據(jù)共享，打破數(shù)據(jù)孤島，提升政府協(xié)作效率。在對(duì)實(shí)踐的認(rèn)知中，不少學(xué)者認(rèn)為一種新的不同于新公共管理與新公共服務(wù)的理論范式已經(jīng)形成。這種新的理論范式倡導(dǎo)跨越部門的協(xié)同與協(xié)作，以整合的方式體現(xiàn)政府治理的民主價(jià)值③。而政府在線服務(wù)的碎片化表明，理論假設(shè)下的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用仍未超越技術(shù)利用前的碎片化狀態(tài)，可能存在技術(shù)的欠缺，可能需要理念突破，也可能需要等級(jí)制結(jié)構(gòu)顛覆性的改變。此外，組織間的價(jià)值觀和態(tài)度、基于協(xié)同需求的最大共識(shí)、法律規(guī)則的限制、技術(shù)障礙、政治價(jià)值評(píng)估、相關(guān)的部門文化等都是需要探討。

從技術(shù)視角看，跨越網(wǎng)絡(luò)邊界的協(xié)同性努力存在技術(shù)支撐不足的障礙。美國產(chǎn)業(yè)咨詢委員會(huì)在《互操作戰(zhàn)略：概念，挑戰(zhàn)和建議》中指出政府對(duì)信息技術(shù)的不菲投入并沒有改善系統(tǒng)的協(xié)同能力，“系統(tǒng)互操作、信息共享”是網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)亟待改進(jìn)的關(guān)鍵內(nèi)容④。同樣從技術(shù)視角切入分析的學(xué)者認(rèn)為操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、檢索系統(tǒng)、信息發(fā)布系統(tǒng)，以及數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)代碼、字符集等，都存在差異，標(biāo)準(zhǔn)不一?；ゲ患嫒莸臄?shù)據(jù)信息使得在線政務(wù)信息的增長(zhǎng)與消失在時(shí)空上出現(xiàn)了同構(gòu)現(xiàn)象[8]。當(dāng)前仍缺乏用于數(shù)據(jù)交互操作的成熟和開放的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。另外，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式與交互方式也是技術(shù)難題。數(shù)據(jù)由機(jī)構(gòu)以非結(jié)構(gòu)化格式保存，并且不是機(jī)器可讀的。非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)違反開放數(shù)據(jù)的基本原則，沒有簡(jiǎn)單的方法將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為結(jié)構(gòu)化格式。比如方便人類閱讀和解釋的文章、圖片、地圖或網(wǎng)頁的形式。這給公眾利用數(shù)據(jù)帶來巨大的困難，成為政府機(jī)構(gòu)開放數(shù)據(jù)面臨的挑戰(zhàn)。此外，在不同時(shí)間從不同來源收集非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，缺乏用于描述目的的統(tǒng)一元數(shù)據(jù)方案[9]，也不利于公眾更好地理解政務(wù)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、格式制式的不統(tǒng)一不僅存在于不同部門間，也同樣存在于中央與地方政府之間。同一核心業(yè)務(wù)和政策領(lǐng)域的中央和地方政府機(jī)構(gòu)可能會(huì)開放具有不同領(lǐng)域和格式的數(shù)據(jù)，并采用不同的元數(shù)據(jù)方案。

從完善規(guī)則框架的視角看，跨越物理設(shè)施邊界的服務(wù)提供者，其在線服務(wù)責(zé)任的界定，需要不斷完善政府在線治理規(guī)則和相應(yīng)法律框架。供應(yīng)商鎖定阻礙可移植性和交互操作性。對(duì)此，現(xiàn)實(shí)中缺乏相應(yīng)的規(guī)范工具。數(shù)據(jù)跨部門的交互流動(dòng)缺乏規(guī)則和政策向?qū)В嬖诘碾y題在于跨越物理邊界的責(zé)任認(rèn)定、相關(guān)責(zé)任法律懲處的標(biāo)準(zhǔn)等。例如在法院異地辦案領(lǐng)域。執(zhí)行法院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人在本轄區(qū)內(nèi)無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，但在其他法院轄區(qū)有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，將案件委托該轄區(qū)法院執(zhí)行。由于裁判案尺度不一、地方保護(hù)、案件壓力等諸多因素，異地執(zhí)行的效果并不理想，經(jīng)常遇到消極執(zhí)行的情況。一般是兩地或多地法院建立協(xié)作機(jī)制，委托法院只需要把相關(guān)案件材料移送到相關(guān)法院，受托法院便可以將案件信息錄入執(zhí)行辦案系統(tǒng)，生成新的案號(hào)，受托法院可以直接查詢銀行存款等財(cái)產(chǎn)信息，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行也可以直接出具執(zhí)行辦案手續(xù)。大大節(jié)省了辦案成本，提高了辦案效率。而協(xié)作執(zhí)行機(jī)制生效的前提是信息充分對(duì)稱，時(shí)時(shí)共享。由于全國法院網(wǎng)絡(luò)信息聯(lián)網(wǎng)工程仍在建設(shè)過程中，相關(guān)信息未能有效整合，影響了異地聯(lián)動(dòng)執(zhí)行工作的深入開展。隨著信息技術(shù)手段的更新改進(jìn)，跨界執(zhí)行的技術(shù)難題會(huì)得以化解。例如，最高法為全國近二千五百個(gè)法院開通了全國法院網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)。一些法院在此基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)展查控范圍。如廣東法院與商業(yè)銀行、政務(wù)信息共享平臺(tái)、移動(dòng)、聯(lián)通以及其他政法系統(tǒng)合作，查詢被執(zhí)行人車輛、工商、社保等信息，全力打造集約查控“云平臺(tái)”⑤。吊詭之處在于，技術(shù)的革新并沒有為聯(lián)動(dòng)效果提供更多貨真價(jià)實(shí)的支撐，信息技術(shù)手段優(yōu)化了執(zhí)行流程，減少了執(zhí)行的技術(shù)障礙，但并沒有解決協(xié)作與協(xié)同中的責(zé)任界定難題，沒有將聯(lián)動(dòng)組織從責(zé)任困境的泥沼中解脫出來。

從部門數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的倫理認(rèn)識(shí)看，由于政府部門工作人員對(duì)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌、流程優(yōu)化認(rèn)知存在諸多誤區(qū)，諸多電子政府在線服務(wù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、資源利用等并沒有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集成、資源信息增值，反倒生成新的信息孤島，進(jìn)一步惡化了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)環(huán)境，影響信息迭代與擴(kuò)散?；蛘呖梢岳斫鉃?，多類型數(shù)據(jù)模式⑥的存在，超越了政府對(duì)數(shù)據(jù)整合的認(rèn)知和篩選梳理的能力。

技術(shù)支撐下的政府變革仍缺少深度的融合，這種融合需要政府與公眾對(duì)新溝通模式的理解與適應(yīng)，需要政府部門之間形成契合新模式的話語、觀念、行為框架。通過對(duì)在線服務(wù)碎片化狀態(tài)及其成因的分析可以發(fā)現(xiàn)，諸多因素阻礙了系統(tǒng)集成的實(shí)現(xiàn)。碎片化的服務(wù)模式導(dǎo)致電子政務(wù)系統(tǒng)集成出現(xiàn)四大障礙，即戰(zhàn)略、技術(shù)、政策和組織。戰(zhàn)略障礙包括共同的電子政務(wù)目標(biāo)，交付時(shí)間表以及所有權(quán)和治理。技術(shù)障礙包括架構(gòu)互操作性、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和遺留系統(tǒng)。政策障礙包括公民隱私、數(shù)據(jù)所有權(quán)和政策影響。組織障礙包括政府改革的步伐、傳統(tǒng)的政府流程以及管理和技術(shù)技能。

政府在線服務(wù)的碎片化亟待尋求一條彌合與超越物理界面和行政倫理樊籬的協(xié)同路徑。這種超越需要跨越等級(jí)、跨越組織幅度、跨越責(zé)任邊界。集成的思維恰是應(yīng)對(duì)在線服務(wù)碎片化問題的核心解決之道。通過系統(tǒng)、有機(jī)、無縫的方式，將不同組織的資源、組織內(nèi)部不同分界的資源、存量與增量資源等，充分整合融合，生成新的資源有機(jī)體。

三、政府在線服務(wù)集成化解決方案

集成是系統(tǒng)哲學(xué)價(jià)值的更高體現(xiàn)，是在整合基礎(chǔ)上的聚力凝結(jié)。政府在線服務(wù)需要跨界整合基礎(chǔ)上的進(jìn)一步集成。借鑒互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新服務(wù)思維，政府在線服務(wù)碎片化的解決需要實(shí)現(xiàn)服務(wù)模塊化和集成化。

(一)政府在線服務(wù)的模塊化

政府在線服務(wù)需要克服物理空間的部門屏障和層級(jí)節(jié)制的府際關(guān)系牽絆。周志忍等認(rèn)為部門協(xié)同失靈的原因之一在于等級(jí)制的縱向協(xié)同本身就是一個(gè)邏輯悖反的存在[10]。唯有避開等級(jí)制，尋求平等合作的機(jī)制，才能避免協(xié)同失靈。模塊化成為一個(gè)優(yōu)化的解決機(jī)制。模塊化可以跨越縱向?qū)蛹?jí)流水線的水平次序，形成閉合操作的交互網(wǎng)絡(luò)。不同政務(wù)模塊交互兼容，信息時(shí)時(shí)傳送，無縫銜接。

一是去中心化。模塊化是一種去中心化思維，如優(yōu)化審批流程。當(dāng)前一站式審批模式下的并聯(lián)審批就是模塊化思維，擁有審批權(quán)限的部門之間拋卻彼此行政價(jià)值重要性的衡量，同步接受信息、同步審核，實(shí)現(xiàn)了時(shí)間和流程的同步優(yōu)化。

二是平臺(tái)一體化。政務(wù)服務(wù)涉及領(lǐng)域繁多。如何通過模塊化的手段實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給與服務(wù)需求的無縫對(duì)接，是解決在線服務(wù)碎片化必須面對(duì)的一個(gè)重要問題。政府可以借鑒云計(jì)算SaaS模式⑦，在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)獲得所需要的服務(wù)；通過虛擬服務(wù)器的分布式設(shè)計(jì)，可以支持多用戶在線需求。SaaS平臺(tái)供應(yīng)商的出現(xiàn)極大地提升了SaaS的供給質(zhì)量和服務(wù)水平。SaaS平臺(tái)為準(zhǔn)備開發(fā)SaaS軟件的企業(yè)提供了一個(gè)基礎(chǔ)，軟件企業(yè)可以在此基礎(chǔ)上開發(fā)自己的應(yīng)用，然后通過SaaS平臺(tái)將軟件發(fā)布出來供數(shù)千用戶使用。而軟件企業(yè)根據(jù)自己的使用情況給平臺(tái)提供商付費(fèi)。平臺(tái)把SaaS的發(fā)布與軟件開發(fā)商以及應(yīng)用分開，同時(shí)，為供應(yīng)商和公眾提供共同平臺(tái)，從而打造一套更完整的生態(tài)鏈。借鑒這一思路，我們可以將諸多的服務(wù)做成模塊化平臺(tái)，安全、便捷、高效地滿足不同服務(wù)的在線需求。政府可以專注于自身的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而將政務(wù)軟件開發(fā)、部署、運(yùn)用維護(hù)、擴(kuò)展等交由專業(yè)的平臺(tái)去完成。

就政府的本質(zhì)和運(yùn)行實(shí)際而言，政府的核心業(yè)務(wù)是制定標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)政策。這一核心業(yè)務(wù)同樣需要大數(shù)據(jù)為依托。比如社保模塊，通過提供相關(guān)資源和模式吸引社保行業(yè)企業(yè)將相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)放在平臺(tái)上，公眾基于平臺(tái)獲得服務(wù)。與傳統(tǒng)的政務(wù)在線服務(wù)不同，基于模塊式的平臺(tái)服務(wù)將涉及社保的所有資源充分整合，時(shí)時(shí)更新。政策服務(wù)軟件、支付服務(wù)軟件、社保商品服務(wù)軟件、衍生服務(wù)軟件等，都整合在SaaS平臺(tái)中，公眾通過平臺(tái)獲得所有需要的服務(wù)，這種基于生態(tài)鏈?zhǔn)降恼蠌浹a(bǔ)了碎片化服務(wù)的不足。涉及政務(wù)服務(wù)的社保、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、培訓(xùn)、企業(yè)相關(guān)申請(qǐng)、金融服務(wù)等，都可以通過模塊化方便地讓有需求的公眾隨時(shí)隨地獲得在線服務(wù)。政務(wù)服務(wù)模塊的相關(guān)軟件可以通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作。相關(guān)的業(yè)務(wù)軟件可以通過PPP、招標(biāo)等進(jìn)行開發(fā)。

(二) 政府在線服務(wù)的集成化

首先，效率與規(guī)則的統(tǒng)一。規(guī)則應(yīng)該成為效率的催化劑而非絆腳石。系統(tǒng)集成的前提和基礎(chǔ)是網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范設(shè)定。各級(jí)政府及相關(guān)部門應(yīng)該“根據(jù)業(yè)務(wù)擴(kuò)展的需要，按照統(tǒng)一的規(guī)定擴(kuò)充相關(guān)的指標(biāo)，并制定統(tǒng)一的編碼體系和信息分類，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)的充分共享與無障礙采集”⑧。

其次，基于公眾需求的集成。以公眾需求為核心，從用戶的需求出發(fā)，使政府在線服務(wù)融入公眾生活的方方面面，公眾的需求可以從政府在線服務(wù)的各個(gè)模塊中捕捉并獲得充分的服務(wù)體驗(yàn)。只有實(shí)現(xiàn)“機(jī)構(gòu)中心”模式向“公民中心”模式的轉(zhuǎn)變，才能真正實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)持久有效的發(fā)展。因此，政府需要更加開放和務(wù)實(shí)。傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與通信手段的升級(jí)，基于動(dòng)態(tài)、協(xié)作理念對(duì)信息進(jìn)行創(chuàng)建、編輯與共享的要求，促使政府開始思考開放數(shù)據(jù)與政務(wù)透明間的關(guān)系。例如，播客(Podcast)是經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)自動(dòng)傳送到任何計(jì)算設(shè)備的音頻內(nèi)容。但不限于音頻內(nèi)容，還包括視頻文件、文本、圖片或其他數(shù)字內(nèi)容。隨著數(shù)字內(nèi)容的交付，如會(huì)議錄音、政府官員演講、對(duì)投票的解釋等，政府可以提高政務(wù)流程的透明度，并增強(qiáng)公眾對(duì)政務(wù)的參與。

再次，公眾參與是開放政務(wù)的關(guān)鍵特征。開放政府核心的特征是交互與對(duì)話。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的“泛在”與“嵌入”使無縫對(duì)接的交互對(duì)話成為可能。用戶能夠報(bào)告他們對(duì)政府服務(wù)的滿意度，評(píng)論政府工作，并且對(duì)未來政府行動(dòng)施加影響。參與關(guān)于政府如何解決公眾需求的問題，參與政策制定和服務(wù)提供。以這種方式，可以提供更加復(fù)雜、無縫、主動(dòng)和以公民為中心的服務(wù)。充分吸納民意，完成公共服務(wù)的使命。基于交互與對(duì)話的公眾參與反映了民主化進(jìn)程的加速。2011年佛羅倫薩市主導(dǎo)了內(nèi)部結(jié)構(gòu)化的評(píng)估，每個(gè)部門都要分析哪些公共數(shù)據(jù)能夠在合適的網(wǎng)站上公開，而且公開的全部是原子級(jí)別的原始數(shù)據(jù)，以方便最終用戶使用。這種開放數(shù)據(jù)的模式對(duì)商業(yè)智能類企業(yè)幫助很大，為了將數(shù)據(jù)隱藏的信息更好地揭示出來，充分考慮用戶的特點(diǎn)和需求，為普通公眾提供簡(jiǎn)單的視覺和圖形工具，根據(jù)開放和自由格式導(dǎo)出單一電子文檔集，以便不會(huì)因?qū)Ｓ行枰蚴情喿x工具的使用而損害公眾體驗(yàn)。同時(shí)，佛羅倫薩市開發(fā)了幾款軟件來滿足公眾時(shí)時(shí)信息需求，比如將安卓或智能手機(jī)的應(yīng)用程序信息嵌入軟件中，新的應(yīng)用程序通過特定的在線服務(wù)打開應(yīng)用程序。佛羅倫薩市已將“數(shù)據(jù)即服務(wù)”(Data-as-service Paradigm)模式整合到其他主題服務(wù)當(dāng)中?；陂_源的Geo-Network和Geo-Server項(xiàng)目，成立了開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，面向所有人的開放數(shù)據(jù)、鏈接數(shù)據(jù)、地理空間數(shù)據(jù)。以可讀的可視化數(shù)據(jù)形式來增強(qiáng)公眾體驗(yàn)。尤其是將社交網(wǎng)站作為交流工具，如在Twitter中設(shè)置主題標(biāo)簽，公眾可以參與行政事務(wù)，市政當(dāng)局由此發(fā)布日常新聞[11]。

最后，基于業(yè)務(wù)邏輯的系統(tǒng)集成。從業(yè)務(wù)整合的邏輯出發(fā)，集成思維需要分散異構(gòu)的政務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)同步訪問、同步更新。不同政務(wù)部門的數(shù)據(jù)模型需要統(tǒng)一，以支持異構(gòu)關(guān)系數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、檢索與管理。在此基礎(chǔ)上，政府可以通過PPP模式，將政府需要的業(yè)務(wù)單元以打包的形式進(jìn)行招標(biāo)，尋求最有效的服務(wù)平臺(tái)提供文本挖掘、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、相關(guān)責(zé)任的技術(shù)界定等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)各類應(yīng)用程序的集成式服務(wù)。

注釋：

①參見李樂:《100城市聯(lián)網(wǎng)基本完成 住房公積金績(jī)效情況將公示》，《中國經(jīng)營(yíng)報(bào)》2015年3月28日版。

②相關(guān)資料參見:《多省經(jīng)驗(yàn)告訴你，醫(yī)保支付標(biāo)準(zhǔn)是怎么算出來的》,《健康報(bào)》2016年1月3日版。

③參見Sylvia Horton,David Farnham.:Public Administration in Britain.Macmillan Press LTD,1999。

④參見美國產(chǎn)業(yè)咨詢委員會(huì)：《互操作戰(zhàn)略：概念，挑戰(zhàn)和建議》框架。

⑤參見馬艷:《覆蓋全國執(zhí)行查控體系基本形成》,《法制日?qǐng)?bào)》2015年8月28日版。

⑥參見馬志剛：《中國公共數(shù)據(jù)資源開放利用的羈絆》，《財(cái)新網(wǎng)》2016年4月6日。

⑦SaaS，軟件即服務(wù)，通過軟件應(yīng)用與供給生成服務(wù)模塊，它的特點(diǎn)在于只要和互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等相連接，就可能獲得相應(yīng)的服務(wù)。

⑧參見李世頡：《網(wǎng)絡(luò)管理視域下的地方政府信息資源集成研究》 2010屆博士學(xué)位論文。

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