□于榮榮

自2016年起，我國的脫貧攻堅進入沖刺階段，習近平總書記指出，要全力打好攻堅戰(zhàn)，堅持精準扶貧、精準脫貧，提高脫貧攻堅成效。在這一背景下，南京市推出“十三五”時期脫貧致富奔小康的精準扶貧行動計劃，舉全市之力，確保脫貧攻堅全面奔小康工程取得成效。2018年是脫貧攻堅向縱深推進、取得全面突破的關鍵之年，為進一步了解南京市精準扶貧工作開展及低收入農(nóng)戶生活情況，國家統(tǒng)計局南京調(diào)查隊對六合、浦口、江寧和高淳等四個區(qū)的120戶建檔立卡的低收入農(nóng)戶進行了調(diào)查調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前精準扶貧的實施帶動了低收入農(nóng)戶家庭收入的增加，受訪農(nóng)戶對精準扶貧的滿意度較高。在精準脫貧的過程中，部分低收入農(nóng)戶始終面臨醫(yī)療負擔重、勞動力缺乏等難以改變的困難。

南京低收入農(nóng)戶精準扶貧工作的主要情況

（一）扶貧對象認定標準

精準扶貧是全面

建成小康社會的重要抓手和保障。本文對南京市120戶建檔立卡的低收入農(nóng)戶進行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，精準扶貧的實施帶動了低收入農(nóng)戶家庭收入增加，受訪農(nóng)戶對精準扶貧的滿意度較高；但在精準扶貧過程中，部分農(nóng)戶仍面臨醫(yī)療負擔重、勞動力缺乏等困難。

南京沒有國家、省級標準低收入農(nóng)戶家庭，2016年5月，按照家庭人均年可支配收入低于9000元的標準，南京市精準識別了3.94萬低收入戶、7.73萬低收入人口。在脫貧攻堅戰(zhàn)中，南京的扶貧重點是“減少相對貧困、促進共同富?！?。

（二）扶貧政策概況

南京以《南京市“十三五”時期脫貧致富奔小康行動計劃》為扶貧工作總綱，以《南京市建立健全扶貧對象精準識別精準退出工作機制的辦法》為低收入農(nóng)戶的身份識別政策，以《關于開展市領導掛鉤幫扶經(jīng)濟薄弱村（欠發(fā)達村）和低收入農(nóng)戶活動的通知》《關于開展“萬名黨員干部幫萬戶”“百企掛鉤幫百村”結對幫扶活動推進精準扶貧工作的通知》等要求黨員、企業(yè)和其他社會團體力量進行幫扶，以《關于做好社會救助制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接的實施意見》為兜底保障銜接性政策?？梢娔暇┑姆鲐氄撸趶男姓M織的大力推動向更加注重創(chuàng)新、構建扶貧的長效方式轉(zhuǎn)變，更為完備的政策保障體系正逐步形成。

（三）扶貧救助模式。

在政府扶貧工作層面，對低收入農(nóng)戶的精準脫貧增收的扶持，主要是在精準識別、建檔立卡的基礎上，按照開發(fā)式和救助式兩種模式“分類施策”。

1.開發(fā)式扶貧。針對有勞動能力的低收入農(nóng)戶，通過扶持購崗、鼓勵創(chuàng)業(yè)、幫助入股“三個靶向”的扶貧舉措，使其有一崗（一技）、一業(yè)或一股，通過自身的勞動實現(xiàn)脫貧致富。其中，扶持購崗是支持鎮(zhèn)街、村社購買保潔、保綠、保養(yǎng)、保安等公益性崗位，或者鼓勵本地企業(yè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、合作組織提供相對靈活的工作崗位，幫助低收入農(nóng)戶就業(yè)，個人年收入約在6000元至10000元之間；鼓勵創(chuàng)業(yè)則是扶持低收入農(nóng)戶通過小規(guī)模種養(yǎng)、小門面、小作坊等“五小”創(chuàng)業(yè)，增加家庭經(jīng)營收入；幫助入股是由村統(tǒng)籌扶貧資金，通過入股合作社或鎮(zhèn)村發(fā)展項目，每年給予低收入農(nóng)戶保底分紅。

2.救助式扶貧。對喪失勞動力、失能低收入農(nóng)戶，主要通過各類社會保障和救助幫助其脫貧。一是低收入保障。由于南京市將低收入保障人群全部納入建檔立卡的扶貧對象，因此在2017年7月低保標準提升到每月810元后，低收入農(nóng)戶年人均可支配收入已超過9000元的脫貧標準。二是對“支出型”低收入農(nóng)戶家庭的救助。具體來看，納入建檔立卡的低收入農(nóng)戶，參加農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險，個人繳費部分由財政全額補貼。特困供養(yǎng)人員醫(yī)療費用按照基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助等醫(yī)療保障制度規(guī)定支付后仍有不足的，由救助供養(yǎng)經(jīng)費予以支持。醫(yī)療救助對象基本醫(yī)保政策范圍內(nèi)的自負醫(yī)療費用，按85%比例救助，住院和門診大病不設年度封頂線；參加新農(nóng)合的救助對象日常門診年度最高救助2000元；因病致貧人員基本醫(yī)保政策范圍內(nèi)的自負醫(yī)療費用，超過1萬元以上部分按50%比例救助，全年最高救助額1萬元。在醫(yī)療救助的基礎上，南京市還實施急重病災救助，以緩解因病致貧、返貧帶來的生活困難。

（四）扶貧資金投入

在“三個靶向”方面，南京市財政按照每個有勞動能力低收入人口3000元的標準，測算到人、補助到村，2016至2017年，累計扶持了約1.66萬低收入人口，總計投入約5000萬元。在重病災救助方面，市財政每年投入1200萬元。

受訪低收入農(nóng)戶家庭總體狀況

本次調(diào)研的120戶建檔立卡的低收入農(nóng)戶家庭共計271人，其中：有勞動能力100人，占36.9%；長期患病的95人，占35.1%；65周歲以上63人，占23.2%；學齡人口35人，占12.9%。252人參加了醫(yī)療保險，占93%；165人參加了養(yǎng)老保險，占60.9%。低保戶76戶，占受訪總戶數(shù)的63.3%；家有大病人員32戶，占26.7%；家有殘疾人員28戶，占23.3%；空巢老人戶11戶，占9.2%；五保戶2戶，占1.7%。

精準扶貧提高低收入農(nóng)戶家庭收入

扶貧的目的在于幫助低收入農(nóng)戶提高收入并最終脫貧。調(diào)研情況表明，120戶受訪農(nóng)戶中，2017年已脫貧戶達99戶，脫貧率為82.5%。從收入情況看，2017年的戶平均收入為26831元，人均年收入為11882.6元，已高于南京劃定的貧困標準。其中每戶種養(yǎng)殖業(yè)收入約為1601.6元，占6%；打工收入為8692元，占32.4%；其余超過6成的收入，來源于各種農(nóng)業(yè)補貼、低收入保障補貼、土地流轉(zhuǎn)費用以及扶貧幫扶資金等。

調(diào)研顯示，為促進低收入農(nóng)戶增收，南京市想方設法，努力拓展收入來源，用“三個靶向”提高勞務收入。

浦口區(qū)某村，大力發(fā)展種植業(yè)提高農(nóng)戶收入。一方面加大項目區(qū)建設，選用5畝地種植槭樹科苗木，7畝地種植草花，對有增收能力和意愿的低收入農(nóng)戶進行技術培訓，讓其參加日常管理，助其增收。另一方面，該村通過流轉(zhuǎn)260畝土地，引入生態(tài)農(nóng)業(yè)科技公司開發(fā)觀光采摘果園，農(nóng)戶直接增收700元/畝/年，村集體一年可增加純收入約15萬元，同時解決了10個就業(yè)崗位。此外，該村還以種植專業(yè)合作社為主體，以社區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品為依托，探索建立農(nóng)村電子商務體系帶動農(nóng)戶增收。目前該村低收入農(nóng)戶脫貧率達89.4%。

江寧區(qū)某村，通過幫助轄區(qū)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動現(xiàn)有的種養(yǎng)殖合作社、家庭農(nóng)場實現(xiàn)規(guī)模再擴大，增加和衍生生產(chǎn)、銷售就業(yè)崗位供給低收入農(nóng)戶；對于無勞動能力的農(nóng)戶，則以土地入股進行分紅；還通過聯(lián)合科研院所合理開發(fā)、培育特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，吸引、引導低收入農(nóng)戶就地就近多層次創(chuàng)業(yè)致富。目前該村貧困戶已100%脫貧。

六合區(qū)某街道充分利用扶貧資金，一是利用該資金購置公益性崗位，優(yōu)先為低收入戶中的半勞動力提供3年工作機會增加收入；二是鼓勵有勞動能力的低收入戶外出務工，只要連續(xù)工作6個月以上就可全額獲得3000元扶貧資金。調(diào)研時，該街道低收入農(nóng)戶里1137個有勞動能力者，已有582人外出務工，帶動了家庭務工收入的增長。

在各類補貼和幫扶資金方面，高淳區(qū)某村位于開發(fā)區(qū)拆遷范圍內(nèi)，因此該村的低收入戶便通過拆遷“脫貧”：16歲以上人員每人都可獲得1.8萬元一次性補償；男性60周歲以上、女性55周歲以上，如果沒有享受低保等兜底保障，一律納入征地保障范圍，每月能領到1070元養(yǎng)老金。目前，該村已有118戶152人領取征地保障養(yǎng)老金，單這一項便使低收入農(nóng)戶收入超過貧困標準線。此外，該村還通過成立低收入農(nóng)戶增收合作社，將財政補助的扶貧資金集中投入科技園區(qū)并獲取12%的年收益，這筆收益最終進入簽訂入股協(xié)議的低收入農(nóng)戶專有賬戶。

受訪低收入農(nóng)戶對精準扶貧滿意度較高

南京市對低收入農(nóng)戶幫扶的措施形式多樣，在調(diào)研的120戶家庭中，有76戶享受低保兜底補助，占受訪總戶數(shù)的63.3%；33戶獲得就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導培訓和教育幫扶，占27.5%；各有5戶受訪戶獲得基礎設施扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧支持，均占4.2%；有65戶占54.2%的受訪戶，獲得包括結對幫扶、小門面房經(jīng)營等在內(nèi)的脫貧幫扶。

對于政府在精準扶貧工作上的努力，受訪農(nóng)戶給予了肯定和較高評價。94.2%的受訪戶認為，通過建檔立卡的方式識別扶貧對象，基本實現(xiàn)應扶盡扶。有99戶受訪戶對幫扶措施“很滿意”，占82.5%，20戶受訪戶“較滿意”，占16.7%。通過精準幫扶，31.7%的受訪戶認為自家生產(chǎn)生活有了較大發(fā)展變化，68.3%的受訪戶表示生產(chǎn)生活有了一定的發(fā)展變化。

精準脫貧面臨的困難和存在的問題

（一）低收入農(nóng)戶在脫貧過程中面臨的困難

1.醫(yī)療支出負擔重。調(diào)查顯示，受訪戶中家有長期病患的79戶，占受訪戶數(shù)的65.8%；家中有大病病患的32戶，占受訪戶數(shù)的26.7%。此外，受訪戶中長期患病的有95人，占總人數(shù)的35.1%。從醫(yī)療支出情況看，本次調(diào)研收集了受訪農(nóng)戶的醫(yī)療、飲食、子女教育和生產(chǎn)等四項主要支出數(shù)據(jù)，2017年戶均支出為19870元，其中醫(yī)療支出為8275.2元，占戶均支出的41.7%。再從單戶家庭收支情況看，醫(yī)療支出占家庭總收入比重超過50%的受訪農(nóng)戶有25戶，占受訪總戶數(shù)的20.8%；9.2%家庭醫(yī)療支出占收入的50%-70%，5.8%家庭醫(yī)療支出占收入的70%-100%，還有5.8%家庭醫(yī)療支出已超過全年家庭收入。由于醫(yī)療是剛性支出，加上低收入農(nóng)戶家庭病患比重較大，因而醫(yī)療支出數(shù)額大、比重高，即便有醫(yī)療救助、急重病災救助，仍然對部分農(nóng)戶的生活有不小影響，成為其家庭一項沉重負擔。調(diào)研也顯示，有44.2%的受訪低收入農(nóng)戶表示，最需要的幫扶是“醫(yī)療救助”。

2.勞動力缺乏是致貧的重要原因。在受訪農(nóng)戶中，除了病患外，家中有65周歲以上的老人的有47戶，占受訪總戶數(shù)的46.7%，家中有學齡人口的30戶，占25%；120戶中，無勞動能力的人占絕大多數(shù)，有勞動能力的僅100人，占36.9%。因此，有46.7%的農(nóng)戶表示因無勞動力致貧，有23.3%的農(nóng)戶是因殘致貧。

3.超過四成低收入農(nóng)戶多因素致貧。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，超四成（43.3%）受訪農(nóng)戶的貧困是多因素疊加導致：家有病患或殘疾的家庭往往缺乏勞動力，還有的家庭遭遇災害或個人文化水平低而打工收入不高。以高淳區(qū)某貧困戶為例，該戶夫妻二人原本均有勞動能力，丈夫外出打工，妻子做家政。由于幾年前丈夫出車禍，高昂的醫(yī)療費用耗盡了家庭全部積蓄，當時妻子的雇主幫忙墊付了治療費用，才應付到丈夫出院，但丈夫留下后遺癥已無法再工作。政府部門了解情況后，表示愿意幫助妻子解決長期工作問題，夫妻倆感恩當初雇主的幫助，決定繼續(xù)留在雇主家，用勞動來償還墊付的醫(yī)療費用。從該戶的情況看，丈夫車禍住院是家庭經(jīng)濟急轉(zhuǎn)而下的主因，繼后又失去勞動能力，屬于多重因素致貧。對于這樣的家庭，精準扶貧還需更多關注。

（二）養(yǎng)老保險參與率相對較低

受訪農(nóng)戶中，有252人參加了醫(yī)療保險，占總人數(shù)的93%，而養(yǎng)老保險僅165人參加，與醫(yī)療保險相比差距較大。而不參加養(yǎng)老保險的原因，則主要集中在兩個方面：一是家中經(jīng)濟緊張，無錢繳費，無力參加保險；二是老人年齡太大，超過了參保的年齡規(guī)定，而小孩尚小未到參保年齡。

（三）扶貧政策在執(zhí)行中的困難

在調(diào)查過程中，有三個貧困家庭遇到政策執(zhí)行難題。第一個家庭，成年兒子好吃懶做、游手好閑，不僅不奉養(yǎng)老母親，還不斷地向老人要錢賭博，老人最后身無分文靠著村上送來的米糧生活。第二個家庭，原來家境不錯并購置了小轎車，后來因病致貧，卻因家中有車，不符合相關規(guī)定而無法享受政策幫扶。第三個家庭，戶主本人智力有輕度障礙，但平時還能在外打零工養(yǎng)家，哥哥已故嫂子長期生病，家中還有一個弱智弟弟完全無法工作，如果戶主本人一旦失去勞動能力，這個家庭就會立刻生活無著落。因此，在扶貧工作中，對有勞動能力的子女不工作，反而來爭奪年邁父母的資源的現(xiàn)象；如何評估貧困戶的實際困難，是否符合扶貧標準；如何做好政策銜接、制定應急機制，確保貧困戶的正常生活等等，這些政策制定都需要全面考慮。

（四）政策的銜接有待改進

調(diào)研中有一個現(xiàn)象值得關注，在高淳區(qū)位于開發(fā)拆遷區(qū)的某村，部分低收入戶本可以納入到征地保障脫貧范圍，每月獲得1000多元的養(yǎng)老收入，但他們寧愿每月領取低收入保障810元。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這是因為保留低保身份后，其家中病患的醫(yī)療報銷比例會高于享受征地保障者。這一方面反映出醫(yī)療支出對這些農(nóng)戶仍是沉重負擔，另一方面政策在匹配銜接上形成了收入和補償?shù)膬煞N不同組合，由于醫(yī)療支出的更高報銷率足以抵扣其他補償收入，使得低收入農(nóng)戶寧愿減少生活費收入，也要獲得更多一點的醫(yī)療保障。

關于南京精準扶貧工作的幾點建議

（一）繼續(xù)加大扶貧投入

目前南京市對低收入農(nóng)戶的扶貧投入力度很大，在就業(yè)、就醫(yī)、就學等各個方面都給予了幫扶，但從調(diào)研情況看，超過四成低收入農(nóng)戶因多重因素而致貧，其中最重要的兩大因素是疾病和缺乏勞動力。這意味著低收入農(nóng)戶家庭即便已經(jīng)脫貧，也可能因剛性的大筆醫(yī)療支出而返貧，而缺乏勞動力就代表著缺乏收入來源，使得他們無法真正擺脫貧困。另一方面，調(diào)研發(fā)現(xiàn)參加養(yǎng)老保險的人數(shù)僅占受訪總人數(shù)的6成，其中一部分人并不是不想?yún)⒈?，而是無力參保。再從每年人均3000元的“三個靶向”資金看，扶持購崗所提供的崗位收入不高，全年僅在6000元至10000元之間，崗位的保留完全依靠政府提供補貼；另外，對于部分“五小”創(chuàng)業(yè)項目來說，3000元的幫扶資金作用還是有限。無論從哪一個角度看，扶貧資金需加大投入、長期堅持。

（二）繼續(xù)強化政策宣傳

要打好脫貧攻堅戰(zhàn)，政策宣傳是重要一環(huán)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分受訪農(nóng)戶只知政府開展扶貧工作，低收入戶家庭都納入建檔立卡，到了一定的時間就有錢拿，但是對政府所撥款項的名義、款項多少并不清楚。除了扶貧政策外，醫(yī)療和養(yǎng)老保險等政策宣傳需要加大力度。對農(nóng)戶做好政策的解讀，努力提升醫(yī)療和養(yǎng)老保險的參保率，推動扶貧工作進一步透明化，有利于降低貧困率。

（三）繼續(xù)完善制度設計

完善制度設計，需在政策銜接和應急管理上下功夫。調(diào)研顯示，相當一部分低收入農(nóng)戶因老弱、病殘等多重因素導致家中無勞動力。對于這部分無自主脫貧能力的家庭，需要政府長期、持續(xù)的投入資金給予幫助。盡管目前對低收入農(nóng)戶是“脫貧不脫政策”，但本輪脫貧到2020年，兩年后這部分農(nóng)戶的生活如何？還有政策執(zhí)行中遇到的各種情況和問題，都要求政府對無自主脫貧能力、隨時入貧或返貧的低收入戶長期扶持。建議雙管齊下：一方面做好現(xiàn)有低保、醫(yī)保等社會救助制度的完善，以及政策之間的相互銜接，做到不少扶、不漏扶、長期扶、穩(wěn)定扶，避免低收入戶為爭取更多政策保障不愿脫貧；另一方面建立提前響應和應急管理制度，在細致精準掌握好低收入農(nóng)戶家庭情況的基礎上，實施動態(tài)管理，對于隨時入貧或返貧戶，做到即時兜底保障。