張學(xué)博

一、霧霾治理之困境

根據(jù)中國社科院和中國氣象局聯(lián)合發(fā)布的《氣候變化綠皮書》可知，我國60%的霧霾來源于燃煤和燃油。按照普通人的想法，霧霾帶來的環(huán)境問題已經(jīng)威脅到普通人的基本生存環(huán)境，中央高度重視，一旦下定決心，應(yīng)該是三下五除二的事情。但事實(shí)并非如此。2017年，全國地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。①參見國發(fā)〔2013〕37號(hào)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。要徹底解決霧霾問題，必須弄清楚這場生態(tài)治理攻堅(jiān)戰(zhàn)中，困境究竟在哪？至少目前的研究是不到位的。

（一）地方政府區(qū)際協(xié)同問題

很多學(xué)者已經(jīng)注意到北京的霧霾治理問題并非北京一個(gè)城市所能解決。如果用更大的視野來看，幾個(gè)大的城市群都面臨類似的問題。京津冀、長三角、珠三角都是同樣的情況，只不過京津冀地區(qū)地位更加顯赫，更容易引人注意罷了。主要表現(xiàn)為幾個(gè)方面：

首先，地方政府之間缺乏信任關(guān)系。從協(xié)同治理的主體上看，良好的信任關(guān)系是實(shí)現(xiàn)府際合作的基礎(chǔ)。然而當(dāng)前府際合作的信任關(guān)系缺失促使地方政府自利性膨脹，“公地悲劇”時(shí)常發(fā)生?；诙喾N原因，不同地方政府追求的目標(biāo)不同，而且基于歷史的原因，地方政府之間的協(xié)同往往很難展開。典型的案例就是京津冀區(qū)域協(xié)同治理。實(shí)際上，關(guān)于京津冀一體化的提法最早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)提出。這些年京津冀一體化雖然也取得一些進(jìn)展，但是體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平讓這一進(jìn)展十分緩慢。河北抱怨長期以來，北京把廢物和垃圾堆在北京城外，而把人才等系列高端的資源全部吸收到北京城里。河北和天津，天津和北京的關(guān)系或多或少都有些類似?，F(xiàn)在，北京市政府面對輿論壓力，要解決霧霾問題，此時(shí)想起來拉上天津、河北一起來解決問題，顯然此時(shí)河北、天津并不買賬。

其次，地方政府之間協(xié)同缺乏法律依據(jù)。中國的《憲法》和《地方政府組織法》都只規(guī)定了地方政府的職能，而對于跨政府的公共職能沒有明確的規(guī)定。這使得地方政府區(qū)際協(xié)同治理缺乏法律上的依據(jù)。另一方面，我國地方政府的運(yùn)行機(jī)制是垂直進(jìn)行的，對于官員來說只接受來自上級(jí)的指令，對于同級(jí)或低級(jí)的政府的協(xié)同基本不感興趣。長期以來的行政規(guī)則和習(xí)慣使得政府官員對于同級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)只是限于應(yīng)付。

最后，最大的問題在于地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致各個(gè)政府的關(guān)注度完全不同，導(dǎo)致區(qū)際協(xié)調(diào)治理困難。以京津冀為例，北京從人口、財(cái)富、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都已經(jīng)向世界級(jí)大都市邁進(jìn)，天津則是二線城市中的龍頭、工業(yè)發(fā)達(dá)的區(qū)域中心城市，但是河北則大部分地區(qū)處于剛溫飽狀態(tài)，大量貧困縣和人口還在等待中央政府來扶貧。三者在經(jīng)濟(jì)社會(huì)人口發(fā)展水平上的巨大差異，使得各地方政府的關(guān)注點(diǎn)完全不同。北京市的第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)占到一半以上，市民更加關(guān)注生活質(zhì)量，所以對于生態(tài)環(huán)境治理非常敏感。而就在咫尺之遙的河北，比如筆者掛職的市縣，多數(shù)老百姓還停留在相對封閉的過日子階段。包括老百姓和政府在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)氛圍還是搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，認(rèn)為環(huán)境生態(tài)治理是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的事情。如果讓他們關(guān)閉工廠，對于經(jīng)濟(jì)增長就可能產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。所以，馬克思的經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)仍然沒有過時(shí)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。

（二）中央與地方的關(guān)系博弈

生態(tài)治理問題陷入困境的第二個(gè)原因，就是中央與地方的博弈。以霧霾問題為例，中央政府和地方政府的利益追求是不完全一致的。中央政府考慮的是整個(gè)國家的生態(tài)環(huán)境問題，而地方政府（集中體現(xiàn)為政府官員）更多考慮的是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人升遷。由于中央政府與地方政府之間的信息不對稱，地方政府在執(zhí)行中央政府的政策時(shí)，會(huì)選擇對自己有利的政策去執(zhí)行?！拔覀冊诤颖笔】h鄉(xiāng)村各級(jí)政府部門的大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中共十八大以來，全面深化改革小組幾乎每一兩個(gè)月都有新的文件和政策出臺(tái)，但是真正落地到縣鄉(xiāng)政府的很少?！呶募瘢嬲龑?shí)施法律規(guī)則和政策文件的是縣鄉(xiāng)政府和村委會(huì)。”①張學(xué)博：《稅收法定原則新論：從絕對主義到相對主義》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期。實(shí)際上由于生態(tài)治理問題是一個(gè)事關(guān)全國的問題，在這個(gè)問題上只有中央政府才可能加以協(xié)調(diào)解決，所以中央政府在生態(tài)治理問題的解決上，也是不斷在試圖提升中央政府的權(quán)力的。在一個(gè)中央政府之下，各個(gè)地方政府則會(huì)追求自己的利益最大化。“在生態(tài)治理中，擁有相對獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的地方政府與中央政府之間呈現(xiàn)出深刻的利益沖突。……地方政府官員個(gè)人晉升微觀政治利益和體制內(nèi)軟約束有關(guān)，還與地方政府行為短期化與屆別機(jī)會(huì)主義傾向的經(jīng)濟(jì)行為有關(guān)。”②余敏江：《論生態(tài)治理中的中央與地方政府間利益協(xié)調(diào)》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第9期。還是以京津冀為例，北京在生態(tài)治理問題上把自己的利益追求放在核心的位置，所以把首鋼搬到了曹妃甸，并且逐步把污染的產(chǎn)業(yè)都轉(zhuǎn)移到河北和天津去了。但是一旦涉及自己的核心利益，北京市則很難行動(dòng)。比如建筑產(chǎn)業(yè)污染、機(jī)動(dòng)車尾氣污染是造成霧霾的一個(gè)重要因素，但由于涉及北京市的重大經(jīng)濟(jì)利益，北京市則不是很積極地進(jìn)行控制。

（三）就業(yè)問題和生態(tài)治理之間矛盾

中國是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國。東中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異極大，即便是一個(gè)省內(nèi)各個(gè)地市縣之間的差異也很大。尤其是當(dāng)多數(shù)省份都還存在大量的市縣停留在溫飽層面，此時(shí)生態(tài)治理和就業(yè)問題之間就存在一定的沖突。比較典型的案例還是京津冀的霧霾問題。公眾一個(gè)通常的認(rèn)識(shí)認(rèn)為河北的鋼鐵產(chǎn)業(yè)是造成城市霧霾的重要原因。尤其是首鋼搬到曹妃甸之后，河北的鋼鐵產(chǎn)業(yè)在全國都成了首屈一指的產(chǎn)業(yè)。所以曹妃甸對于河北地區(qū)的GDP（包括就業(yè)）就尤其重要。鋼鐵工業(yè)解決了很多工人的就業(yè)問題。就整個(gè)中國而言，文化程度較低的農(nóng)民工人仍然是就業(yè)市場中最龐大的隊(duì)伍。尤其是處于京津冀地區(qū)的河北省，人才都吸收到京津地區(qū)了，剩下的都是文化程度較低的農(nóng)民工人，他們的就業(yè)問題往往依靠的是那些高能耗的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。因?yàn)榈湍芎牡母咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)需要的是高技術(shù)人才，不太需要大量的初級(jí)勞動(dòng)力，也無法解決現(xiàn)階段大量農(nóng)民工人（尤其是40-50歲）的就業(yè)問題。大量的產(chǎn)業(yè)工人如果下崗，就會(huì)產(chǎn)生巨大的社會(huì)問題。以目前筆者掛職的衡水地區(qū)而言，明明知道化工產(chǎn)業(yè)對環(huán)境污染大，很多工人還爭著去冀衡化工去工作。同樣的問題在珠三角地區(qū)也存在。傳統(tǒng)行業(yè)對于勞動(dòng)力文化程度要求不高，雖然會(huì)破壞環(huán)境，但可以解決大量就業(yè)問題。所以，中國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)之難就一個(gè)重要原因，就是現(xiàn)階段的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)中大量的較低素質(zhì)的農(nóng)民工群體。不解決其就業(yè)問題則會(huì)產(chǎn)生社會(huì)穩(wěn)定問題，解決的話，往往依賴一些傳統(tǒng)高污染行業(yè)。這也是為什么網(wǎng)約車新規(guī)會(huì)導(dǎo)致公眾輿論如此之大的反應(yīng)的原因。

（四）社會(huì)階層之間的矛盾

改革開放40年，我們已經(jīng)遠(yuǎn)離了“階級(jí)斗爭為綱”的時(shí)代，但是不可否認(rèn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)還是分層了。而且這些年，這種分層呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。一個(gè)極端的比喻就是如郝景芳把北京分成三個(gè)空間，每個(gè)空間的人擁有不同的時(shí)間。本來大家都是平行線，互不干擾。但是當(dāng)出現(xiàn)了霧霾這種需要三個(gè)空間共同面對的問題時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生沖突。極少數(shù)人（上層空間）他們在房子和車?yán)锒佳b上最先進(jìn)的空氣凈化器，甚至在霧霾時(shí)離開霧霾的城市。處于社會(huì)中產(chǎn)階級(jí)的干部和白領(lǐng)（工薪階層）是對霧霾最敏感的人群。他們已經(jīng)擺脫了溫飽的階段，接近追求小康的階段，他們追求生活的品質(zhì)，從事體面的職業(yè)，希望在優(yōu)美的環(huán)境中工作。但當(dāng)城市出現(xiàn)霧霾時(shí)，作為工薪階層他們又無法向少數(shù)人那樣擺脫這個(gè)城市，所以他們急切希望改變這個(gè)環(huán)境。當(dāng)霧霾的真實(shí)原因一直沒有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)給予一個(gè)令所有人信服的時(shí)候，中層階級(jí)往往把矛頭指向圍繞在北京周邊的鋼鐵等傳統(tǒng)行業(yè)所進(jìn)行的污染物排放。而對于與自身利益緊密相關(guān)的機(jī)動(dòng)車污染排放則視而不見，反而對北京市等大城市實(shí)施限購進(jìn)行強(qiáng)烈批判。一些專家也發(fā)表觀點(diǎn)認(rèn)為限購是侵犯了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等權(quán)。但反過來說，擁有機(jī)動(dòng)車的人對空氣排放污染物是否也侵犯了其他沒車的人的環(huán)境權(quán)和平等權(quán)呢？

二、生態(tài)治理之現(xiàn)代化之邏輯證成

四個(gè)維度的生態(tài)治理問題，實(shí)際上從某種意義上印證了霧霾問題為代表的生態(tài)治理的復(fù)雜性。霧霾問題的難以治理也暴露了中國生態(tài)治理能力的前現(xiàn)代問題。這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)制度問題，即政府與政府之間的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系、公民與公民的關(guān)系問題。所以，生態(tài)治理的現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上是要求整個(gè)制度的現(xiàn)代化。稍微放大一下視角，倫敦霧霾的解決也是伴隨著國家的現(xiàn)代化和法治的基本完成而解決的。①英國倫敦霧霾的完全解決是20世紀(jì)70年代，參見左長安、邢叢叢、董睿、康翠霞：《倫敦霧霾控制歷程中的城市規(guī)劃與環(huán)境立法》，《國外規(guī)范研究》2014年第9期。從倫敦霧霾的解決就可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程也就是一個(gè)大規(guī)模立法和法治的過程。

（一）政府內(nèi)部的現(xiàn)代化與法治

中國對于政府之間的關(guān)系缺乏法律規(guī)則。具體說，又表現(xiàn)為縱向和橫向兩個(gè)方面?？v向的政府之間的關(guān)系就是中央與地方的關(guān)系。橫向政府的關(guān)系則是各個(gè)同級(jí)政府（比如省級(jí)政府、市級(jí)政府）的關(guān)系。由于中國是一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國，所以多級(jí)政府是一個(gè)必然的問題。無論采取何種形式，只要不是極小的城邦，歷史上任何國家都必定存在某種形式的縱向分權(quán)，即在不同層級(jí)的政府之間配置不同的治理權(quán)力。歷來中國社會(huì)都是一個(gè)“天下大勢，分久必合，合久必分”的傳統(tǒng)。貫穿中國幾千年的歷史就是中央與地方之間博弈的歷史。直到今天，中央與地方的關(guān)系仍然沒有到非常穩(wěn)固的地步，①因?yàn)橹袊念I(lǐng)土問題還沒有完全解決，比如臺(tái)灣問題，藏獨(dú)問題，新疆問題，香港占中問題。鞏固中央權(quán)威仍然還有十分重要的意義。這也使得中央在對央地關(guān)系的法治化上非常慎重。像中國這樣的復(fù)雜政府層級(jí)在全世界是比較罕見的。雖然憲法規(guī)定了五級(jí)政府，但是有很多例外情況。比如直轄市就只有三級(jí)政府。即便在同一個(gè)直轄市內(nèi)部，還存在區(qū)縣的差別。區(qū)縣下面又分為街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。街道辦事處并非一級(jí)政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是一級(jí)政府。所以以北京市為例，像東城西城幾乎是二級(jí)政府，而朝陽、平谷等區(qū)則包括大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)際上是三級(jí)政府。

另外一個(gè)問題就是橫向政府的關(guān)系問題。過去幾十年學(xué)術(shù)界過度關(guān)注立法權(quán)、行政區(qū)和司法權(quán)之間的關(guān)系，而對橫向政府的關(guān)系問題關(guān)注十分不夠。而橫向的政府關(guān)系在生態(tài)治理問題中就表現(xiàn)得非常突出。橫向的政府關(guān)系，不僅包括同級(jí)的省級(jí)政府之間關(guān)系，同級(jí)的市級(jí)政府之間關(guān)系，同級(jí)的縣級(jí)政府之間關(guān)系，還包括普通省級(jí)政府與直轄市政府的關(guān)系。因?yàn)橹袊恼畽M向關(guān)系的背后還存在一個(gè)行政層級(jí)關(guān)系。還以京津冀霧霾治理為例。河北是面積最大的一方，但其是議價(jià)能力最小的一方，因?yàn)槠湫姓蛹?jí)最低，而北京、天津都是直轄市，直轄市的一把手則是政治局委員。所以河北與北京天津的博弈中處于非常弱勢的一方。天津、北京都是直轄市，但是北京是首都，所以天津盡管也是直轄市，但在與北京博弈過程中始終處于下方。雖然在憲法和法律上都是省級(jí)政府，但地區(qū)的一把手的級(jí)別會(huì)決定各個(gè)地方在各種博弈中的地位高低。這還是形式意義上的，更實(shí)質(zhì)的問題則是橫向的政府之間關(guān)注平臺(tái)形式，但對于平臺(tái)能否取得實(shí)質(zhì)性合作成果并不十分關(guān)心，即缺乏實(shí)效。以京津冀一體化為例，新聞報(bào)道成立的協(xié)調(diào)平臺(tái)不論從規(guī)格到形式都很多，但自中央提出三地一體化之后，三方的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展并不很大。這里面有多個(gè)原因，一個(gè)是地方保護(hù)主義，一個(gè)則是地方官員更重視平臺(tái)和新聞效應(yīng)，而對于平臺(tái)之后究竟產(chǎn)生多少實(shí)效并不在意，或者說沒有責(zé)任意識(shí)。

（二）政府與公民之間的關(guān)系

政府與公民之間利益的平衡事件上是一個(gè)國家制度中最核心的問題之一。雖然我國憲法被稱為公民權(quán)利最全面的文本之一，但我國政府與公民之間利益平衡的關(guān)系沒有一種進(jìn)入到一種法律規(guī)則之內(nèi)。也就是說公民維護(hù)自身權(quán)利的主要途徑主要不是通過法律規(guī)則。近年來，因?yàn)榄h(huán)境生態(tài)問題產(chǎn)生的群體性事件，基本上不是通過法律來解決。公民主要通過群體性事件或者網(wǎng)絡(luò)輿論來表達(dá)，而政府則以各種行政手段或宣傳手段來解決。典型案例就是廈門PX事件。市民采取“散步”的群體性事件來表達(dá)自己的意見，最終政府因?yàn)槊癖姺磳Χ鴮⒃擁?xiàng)目移到漳州。之后又相繼爆發(fā)了寧波PX事件、茂名PX事件。不斷爆發(fā)的生態(tài)群體性事件暴露出政府與公眾在表達(dá)自己意愿和處理兩者之間關(guān)系時(shí)仍然缺乏理性和規(guī)則意識(shí)，仍然沒有找到一條現(xiàn)代化的道路來處理公共事件。

（三）公民之間的關(guān)系危機(jī)

第三個(gè)問題就是公民之間的沖突。前文已經(jīng)分析，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，蛋糕越來越大，但社會(huì)利益卻高度分層了。也就是各個(gè)社會(huì)階層在面臨社會(huì)問題時(shí)利益已經(jīng)高度不一致了。比如延遲退休的問題，公務(wù)員和知識(shí)分子就比較支持延遲退休，而工人群體則會(huì)反對延遲退休。但是制定政策的是公務(wù)員和知識(shí)分子。所以最終博弈的結(jié)果肯定是延遲退休會(huì)出臺(tái)，但是時(shí)間會(huì)適當(dāng)推遲幾年。霧霾問題也是如此。大城市的中產(chǎn)階級(jí)肯定是支持關(guān)閉所有的高能耗企業(yè)，但對于河北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)工人來說，空氣質(zhì)量變差就沒那么重要，首先需要解決的就是生存問題。甚至很多產(chǎn)業(yè)工人本身所處的環(huán)境就很惡劣，所謂霧霾相比他們所處的環(huán)境而已，就不算什么。轉(zhuǎn)基因問題也是如此。專業(yè)人士與非專業(yè)人士之間的分歧十分巨大。但是似乎誰也無法說服誰。如果更深入一步探討，則是社會(huì)的斷裂問題。既包括城鄉(xiāng)二元社會(huì)斷裂問題，也包括城市市民內(nèi)部的分層問題。即城市和農(nóng)民之間有一條巨大的裂痕，而在城市內(nèi)部則存在多種分層和利益博弈。一個(gè)很有意思的討論就是今天越是大的城市，就越是外來移民占主導(dǎo)的一個(gè)城市，所以本地人與外地人也存在各種各樣的利益沖突。

三、中國生態(tài)治理現(xiàn)代化之現(xiàn)實(shí)路徑

從京津冀霧霾問題入手，我們管中窺豹，可以得出一個(gè)結(jié)論：中國的生態(tài)治理問題從表面上看是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所引發(fā)的人與自然之間的沖突，但實(shí)質(zhì)上還是生態(tài)治理失范的結(jié)果，其根源是一系列內(nèi)在的制度問題，具體又包括政府內(nèi)部關(guān)系問題，政府與公民利益平衡機(jī)制，公民之間利益沖突糾紛解決問題三個(gè)大的方面。如果要真正取得長久之治，那么要從這些問題入手，才可能較好解決諸如霧霾、工業(yè)污染、水污染、打車難等看似不大卻牽一發(fā)而動(dòng)全身的生態(tài)治理問題。

（一）政府關(guān)系的現(xiàn)代化與法治化

目前政府關(guān)系的現(xiàn)代化集中體現(xiàn)為要走向法治化，也就是要科學(xué)立法和依法行政。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，行政權(quán)力的擴(kuò)展成為不可阻擋的趨勢。而一切有權(quán)力的人都可能濫用權(quán)力，直到其遇到制約為止。當(dāng)面臨類似霧霾這樣全球性的生態(tài)治理問題時(shí)，政府之間的協(xié)調(diào)不可避免。對于中國而言，內(nèi)部地方政府的關(guān)系急需憲法性法律來規(guī)范?，F(xiàn)行《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方政府組織法》（以下簡稱地方政府組織法）第55條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！币簿褪钦f現(xiàn)行地方政府組織法只規(guī)定了一般情形下地方政府與上級(jí)政府之間的關(guān)系，而對于同級(jí)政府之間的關(guān)系如何處理則無相關(guān)規(guī)定。這樣造成的結(jié)果是，兩個(gè)同級(jí)地方政府如果要協(xié)調(diào)應(yīng)對一個(gè)問題，則需要更高級(jí)的共同上級(jí)政府來協(xié)調(diào)。唯一的例外是《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱突發(fā)事件應(yīng)對法）對突發(fā)事件的政府關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定。突發(fā)事件應(yīng)對法第7條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。”如此，如果是突發(fā)性生態(tài)事件，則可以此兩部法律為依據(jù)協(xié)調(diào)。但是突發(fā)事件處理時(shí)的政府關(guān)系協(xié)調(diào)是否可以移植到類似生態(tài)治理等常態(tài)治理政府行為中來，則需要相關(guān)法律予以明確。政府關(guān)系的現(xiàn)代化，除了縱向政府關(guān)系和橫向政府關(guān)系的規(guī)范外，還要有一部《行政程序法》對于行政行為的程序性一般規(guī)則進(jìn)行規(guī)定。

在理順政府之間的關(guān)系時(shí)候，通過財(cái)政制度的法治化是一個(gè)有效的切入點(diǎn)。首先，理順中央政府與地方政府職責(zé)關(guān)系，明確區(qū)分中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)，特別要注意加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控方面的職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，對于政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要予以法治化，為政府之間的協(xié)調(diào)（包括縱向和橫向的協(xié)調(diào)）提供制度保障。

（二）政府與公民利益平衡機(jī)制

現(xiàn)行機(jī)制下，政府與公民利益的平衡是以一種非常態(tài)的博弈的方式在進(jìn)行。比如廈門、寧波、茂名等地爆發(fā)的PX項(xiàng)目事件，就是典型的案例。公民動(dòng)輒以圍攻政府的方式表達(dá)自己的意愿。信訪成為極具中國特色的公民表達(dá)自己意志的渠道。信訪工作是黨和政府密切聯(lián)系群眾、了解社情民意的重要渠道，人民群眾通過信訪渠道反映問題、提出意見，也寄托著對黨和政府的信任和期望。①中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，首次對信訪工作各責(zé)任主體的責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定，厘清了許多實(shí)踐中理解不一、難以界定或把握不準(zhǔn)的問題。參見張璁：《在信訪之初就把責(zé)任壓實(shí)》，《人民日報(bào)》2016年10月27日。但另一方面，老百姓普遍采取信訪方式而非法律渠道解決自身利益問題，也使得法律被空轉(zhuǎn)。長時(shí)間下去，政府與老百姓之間的利益機(jī)制始終處于博弈之中。典型的如拆遷問題，或者生態(tài)補(bǔ)償問題等等，老百姓發(fā)現(xiàn)釘子戶總是最大的獲利者之后，很多人就會(huì)群起仿效，對于自身利益有無窮期待，使得問題越來越大。只有通過比較剛性的法律規(guī)則對于政府與公民之間的利益平衡問題進(jìn)行一個(gè)相對穩(wěn)定的規(guī)制，并且嚴(yán)格遵守法律規(guī)則來一碗水端平，才能使得政府在應(yīng)對生態(tài)治理問題時(shí)，能夠高效、長久。

信訪制度本身具有人治色彩，而社會(huì)治理本質(zhì)上是以法治為導(dǎo)向，通過法治實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的規(guī)則設(shè)置，所以社會(huì)治理體系最終應(yīng)以法治化的形態(tài)呈現(xiàn)出來?，F(xiàn)實(shí)中的信訪制度已經(jīng)嚴(yán)重異化為一種分利機(jī)制。多種利益群體通過信訪制度來實(shí)現(xiàn)其非正常的利益訴求。所以對于信訪制度的定位應(yīng)該是一種補(bǔ)充性反映社群民意的渠道，應(yīng)該逐步剝離其權(quán)利救濟(jì)的職能，將權(quán)利救濟(jì)的渠道回歸司法途徑。應(yīng)該將《信訪條例》在大幅度修改基礎(chǔ)上升級(jí)為法律，并且在條文中明確其職能并非為權(quán)利救濟(jì)，將其功能更多定位于反映社群民意、參政議政、權(quán)力監(jiān)督等。通過《信訪法》的出臺(tái)，引導(dǎo)群眾逐步擺脫通過信訪維權(quán)的方式，逐步轉(zhuǎn)向司法途徑。通時(shí)也要通過司法體制改革，增強(qiáng)群眾對于公正司法的信心。

（三）企業(yè)、公民之間的關(guān)系平衡問題

最后一個(gè)問題就是公民之間的關(guān)系問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)分層問題成為一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題。整個(gè)社會(huì)分為了很多階層，典型的如干部、專業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)主、農(nóng)民、自由職業(yè)群體等等。而在每個(gè)大類里面，又可以具體分類很多小層。比如干部又可以分為高級(jí)干部、中級(jí)干部、普通干部，企業(yè)主可以分為大企業(yè)主、中級(jí)企業(yè)主和小企業(yè)主。依據(jù)農(nóng)戶與土地的關(guān)系, 可以將農(nóng)村作如下階層劃分:脫離土地的農(nóng)民階層、半工半農(nóng)階層、在鄉(xiāng)兼業(yè)農(nóng)民階層、普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營者階層、農(nóng)村貧弱階層。不同階層的農(nóng)民對土地收入依賴程度、對土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度、對待鄉(xiāng)村秩序的態(tài)度也不盡相同。對于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)保問題，不同社會(huì)階層的人的態(tài)度就會(huì)完全不同。因?yàn)橐坏榱谁h(huán)保把工廠拆了，它很難轉(zhuǎn)移到其他地方。如果發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)，很可能不會(huì)再雇傭企業(yè)原來的工人，這也是一個(gè)很大的問題，甚至有可能變成一個(gè)相當(dāng)尖銳的問題。這就是使得問題變得非常復(fù)雜。首先，中產(chǎn)階級(jí)會(huì)堅(jiān)定支持環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法力度，開征環(huán)境稅，并且提供環(huán)境稅率，關(guān)閉高能耗的產(chǎn)業(yè)。相反在企業(yè)打工的農(nóng)民階層則會(huì)首先考慮自己的生計(jì)問題，支持能夠解決自己就業(yè)問題的企業(yè)，比如河北的鋼鐵企業(yè)。即使在農(nóng)民內(nèi)部，各個(gè)階層的利益和態(tài)度也不完全一致。那些掌握熟練技術(shù)的工人或者容易迅速轉(zhuǎn)行的農(nóng)民則對企業(yè)關(guān)閉持中立或支持態(tài)度，但是那些只能出賣自己體力的農(nóng)民則會(huì)強(qiáng)烈反對唯一可能給自己提供就業(yè)機(jī)會(huì)的高能耗企業(yè)。此時(shí)，作為執(zhí)政的黨和政府就須有一套成熟機(jī)制應(yīng)對，能夠較好地平衡各個(gè)社會(huì)階層的利益。那么最后的方式就是立法。①這里的立法是廣義的立法，不僅局限于法律法規(guī)，也包括確立規(guī)程和規(guī)矩。比如，蘭州大氣污染的治理過程中，大量的工作規(guī)程，也可以被視為廣義的立法。通過一套有效機(jī)制或規(guī)程來解決全社會(huì)遇到的生態(tài)治理問題，就是法治，就是生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化。

公民之間關(guān)系平衡問題實(shí)質(zhì)上就是公民的權(quán)利之間方式?jīng)_突的問題。當(dāng)我們都集中于關(guān)注北京、天津市民的環(huán)境權(quán)時(shí)，是否考慮河北鋼鐵企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)問題？ 通常認(rèn)為環(huán)境權(quán)由人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、相鄰權(quán)等權(quán)利救濟(jì)之局限而演變出來的一種新型權(quán)利，其權(quán)能包括“環(huán)境享受權(quán)能、環(huán)境使用權(quán)能、環(huán)境收益權(quán)能、環(huán)境處理權(quán)能”。而某種意義上，環(huán)境權(quán)也是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。部分中產(chǎn)階級(jí)以上的社會(huì)階層更加注重自身的環(huán)境權(quán)，而社會(huì)底層和那些還未轉(zhuǎn)型升級(jí)的企業(yè)則更加關(guān)注自己的生存權(quán)。單純的從道義要求后者做出犧牲是不合理的。如果將環(huán)境權(quán)也視為一種可以交易的財(cái)產(chǎn)權(quán)的話，那么是否可以考慮通過建立一種交易平臺(tái)來解決這種不同社會(huì)階層的財(cái)產(chǎn)權(quán)沖突。比如在京津冀魯建立統(tǒng)一的碳排放交易平臺(tái)（或者鋼鐵生產(chǎn)量）。如果中產(chǎn)階級(jí)希望鋼鐵企業(yè)減產(chǎn)，可以通過在交易平臺(tái)上購買鋼鐵生產(chǎn)指標(biāo)的方式來實(shí)現(xiàn)自身的環(huán)境權(quán)。②當(dāng)然這里有一個(gè)前提，就是鋼鐵生產(chǎn)是產(chǎn)生環(huán)境破壞（霧霾）的主要原因。如果有其他原因，可以采取類似的交易平臺(tái)方式。而鋼鐵企業(yè)可以通過出售鋼鐵生產(chǎn)指標(biāo)來完成職工安置，并逐步實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

[1] 李永亮.“新常態(tài)”視閾下府際協(xié)同治理霧霾的困境與出路[J].中國行政管理，2015，（9）.

[2] 蘇力.何為制度問題?—西方歷史與古代中國[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（5）.

[3] 胡鞍鋼，魏星.城鄉(xiāng)分制、政府層級(jí)與地區(qū)發(fā)展差距[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，（1）.

[4] 戰(zhàn)麗娜.區(qū)域視角下地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2016，（14）.