□張微 鄭超峰

《中華人民共和國監(jiān)察法》已由第十三屆全國人民代表大會第一次會議于2018年3月20日通過并實施。該法的立法目的在于貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，確立黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的國家監(jiān)察體制，是我國法治建設的重大成果，體現(xiàn)了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統(tǒng)一，對以法治思維和法治方式懲治腐敗意義重大、影響深遠。該法中的每一項規(guī)定科學合理與否，都關系所有行使公權力的公職人員的切身利益，也必將影響立法目的最終實現(xiàn)。其中，該法關于問責的規(guī)定尤為引人注目。為了區(qū)別《監(jiān)察法》出臺之前已有的黨內(nèi)問責，筆者將《監(jiān)察法》規(guī)定的“問責”統(tǒng)稱為監(jiān)察問責。

一、現(xiàn)有規(guī)定存在的問題

目前，我國尚未有關于問責的專門成文法，在《監(jiān)察法》出臺之前，在實踐中適用比較廣泛、影響比較大的主要是《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨問責條例》（以下簡稱《條例》）等黨內(nèi)法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)對于問責主體和對象、責任劃分、問責情形、問責方式、問責執(zhí)行和終身問責等問題都明確予以規(guī)定。

《監(jiān)察法》第六條、第十一條和第四十五條對監(jiān)察問責作出了規(guī)定，相比較而言，《監(jiān)察法》關于問責的規(guī)定還比較原則且缺乏可操作性。按照現(xiàn)行的監(jiān)察體制，監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，與黨的紀律檢查機關合署辦公，如何對現(xiàn)有規(guī)定中存在的問題及時予以細化和規(guī)范，從而保證監(jiān)察問責權責對等就顯得更為迫切。

（一）監(jiān)察問責與黨內(nèi)問責的關系模糊

《監(jiān)察法》第六條、第十一條和第四十五條對監(jiān)察問責作出了規(guī)定，從該法的篇章結(jié)構上看，第六條規(guī)定的是監(jiān)察工作方針，作為總則當中的內(nèi)容，該條僅規(guī)定國家監(jiān)察工作要“強化監(jiān)督問責”，并沒有對該法中的“責任”范疇以及該法的“問責”與《條例》中的“問責”兩者之間的關系予以明確。這將給實踐帶來極大的困擾，比如，對于涉案的當事人及相關領導人員在何種情形下應當適用《條例》？哪些情形下應當適用《監(jiān)察法》？對于黨員領導干部是否同時適用《條例》和《監(jiān)察法》中的相關條款？如果同一事件、事故或案件中負有責任的既有黨員也有非黨員領導人員，監(jiān)察問責的輕重如何裁量才能確保權責對等、實現(xiàn)公平公正？諸如此類的問題按照現(xiàn)有的規(guī)定都不清楚。

（二）監(jiān)察問責的主體和對象范圍不清

《監(jiān)察法》第十一條屬于第二章“監(jiān)察機關及其職責”的組成部分，第十一條第三款規(guī)定了監(jiān)察委員會的處置職責，而第四十五條屬于第五章“監(jiān)察程序”中的內(nèi)容，是對第十一條第三款的細化。但是第十一條第三款和第四十五條第三款的規(guī)定實際上并不完全一致，按照第十一條第三款的規(guī)定，問責的對象是“履行職責不力、失職失責的領導人員”；而四十五條第三款的規(guī)定則變成了“對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導”，此處的問責對象反而變得模糊。結(jié)合第四十五條第二款的規(guī)定，此處被問責的對象依然是“負有責任的領導人員”，只是該“領導人員”所負責任是因其本人“不履行或者不正確履行職責”還是因為第二款“違法的公職人員”“不履行或者不正確履行職責”，規(guī)定并不明確甚至有歧義。該問題的模糊勢必引發(fā)另外一個問題，即第四十五條第二款規(guī)定的“違法的公職人員”與第三款的“負有責任的領導人員”有沒有可能出現(xiàn)交集？在同一案件中，相關領導人員有沒有可能既接受政務處分決定又要被問責？換句話說，此處規(guī)定的“領導人”范圍及其負有的“責任”屬性沒有明確。

（三）監(jiān)察問責的程序和方式規(guī)定缺失

伯爾曼說過“法律不只是一整套規(guī)則，它是在進行立法、判決、執(zhí)法和立約的活生生的人。它是分配權利和義務，并據(jù)以解決紛爭，創(chuàng)造合作關系的活生生的程序”[1]（P38），他還曾經(jīng)寫道“法之所以成為法，并與其他社會制度和解決社會問題的過程相區(qū)別，在于它的形式化、程序化?！欠沙绦虻男问绞沟梅申P系成為一種特殊的和獨一無二的社會關系”、“程序是法律的核心，沒有程序，法律不可能存在”[2]（P28-30）。可以說，“程序性”是法律的一個基本特征[3]（P32）?！盁o程序的法律”意味著沒有程序制約的實體規(guī)則，規(guī)則得不到一致地、普遍地公開執(zhí)行，它完全可以演變成專制的惡法[3]（P24）?！侗O(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關較大的、相對獨立的權限是符合當代反腐的基本規(guī)律的，但是如何實現(xiàn)對“監(jiān)督者的監(jiān)督”也是《監(jiān)察法》與生俱來備受關注的一個問題[4]。因此程序的內(nèi)容在《監(jiān)察法》中就顯得更加重要。

按照《監(jiān)察法》第四十五條第三款的規(guī)定，處置結(jié)果是按照管理權限“直接作出問責決定”或者向有權作出問責決定機關“提出問責建議”、“問責決定”和“問責建議”作出的程序和內(nèi)容并沒有相應的規(guī)定，亟需實施細則加以規(guī)范。

二、監(jiān)察問責的法律定位

監(jiān)察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用的法律，由于涉及的內(nèi)容和事項很多，不可能在一部法律中窮盡所有問題的規(guī)定。為了更好地規(guī)范相關部門的監(jiān)察工作，亟需有關部門出臺《監(jiān)察法》的實施細則或者實施辦法。其中，完善監(jiān)察問責的法律規(guī)范應是該份實施細則的重要內(nèi)容。

（一）明確監(jiān)察問責中的“責任”屬性

從學理上講，責任一般分為法律責任、政治責任和道義責任三類。《中國共產(chǎn)黨問責條例》規(guī)定，黨內(nèi)問責追究的是在黨的建設和黨的事業(yè)中失職失責黨組織和黨的領導干部管黨治黨的政治責任，包括主體責任、監(jiān)督責任和領導責任。所謂法律責任，“是國家對違反法定義務，超越法定權利或濫用權利的違法行為所作的否定的法律評價，是國家強制責任人作出一定行為或者不作出一定行為，是補償和救濟受到侵害或者損害的合法利益和合法權利，恢復被破壞的法律關系和法律秩序的手段”[5]（P130）。需要注意的是，“法律責任并不總是由違法行為所引起，違約行為和法律規(guī)定也是引起法律責任的原因”[5]（P131）。

從《監(jiān)察法》第十一條第三款“對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責”的表述來看，違法的公職人員無疑是因為自身的違法行為而承擔法律責任，而領導人員被問責則是因其所負的“領導責任”，這種“領導責任”在黨紀的范疇內(nèi)屬于“政治責任”，而在《監(jiān)察法》中加以規(guī)定，則實現(xiàn)了問責的法治化。換句話說，領導人員被問責是基于違反了法律即《監(jiān)察法》的規(guī)定而承擔的責任。因此，從這個角度而言，對應被問責的事項或者情形盡快予以細化，讓監(jiān)察問責更具有可操作性也就顯得更為迫切。

（二）明晰監(jiān)察問責和黨內(nèi)問責的關系

監(jiān)察問責和黨內(nèi)問責兩者都體現(xiàn)了習近平總書記關于問責工作的核心思想，即“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”的精神，也體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一。監(jiān)察問責是對黨內(nèi)問責的重要補充，使得問責實現(xiàn)全覆蓋。但是不同于黨內(nèi)問責對黨組織和黨員領導干部的問責，監(jiān)察問責的側(cè)重點應該是在于追究在行使公權力過程中公職領導人員不履行和不正確履行職責的問題。

在實際操作中，對于非黨員領導人員的問責，直接適用監(jiān)察問責。對于黨員領導干部，則出現(xiàn)了如何實現(xiàn)黨內(nèi)問責和監(jiān)察問責的有機協(xié)調(diào)問題?！侗O(jiān)察法》作為國家的法律，規(guī)定的是所有公民的行為底線，黨員領導干部自然也應遵守。但是，黨員不是普通公民，《中國共產(chǎn)黨章程》指出，中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。作為先鋒隊的一員，黨員應當是有著更高政治覺悟和特殊政治職責的公民，需要處處發(fā)揮先鋒模范作用。這就決定了黨紀黨規(guī)對黨員領導干部的要求應當高于法律對普通公民的要求；黨員領導干部不僅要遵守國家法律，還要遵守比國家法律標準更高、要求更嚴的黨紀黨規(guī)。由于有關監(jiān)察問責的實施細則尚未出臺，《條例》已于2016年7月開始施行。未來的實施細則鑒于實踐的發(fā)展需要，對于相同或者類似的被問責事項，其后果未必不會嚴于《條例》的規(guī)定。因此，如果相同的被問責事項，黨內(nèi)法律法規(guī)規(guī)定的問責后果嚴于國家法律法規(guī)的，那么優(yōu)先適用黨內(nèi)問責，否則，則必須適用監(jiān)察問責的有關規(guī)定。

（三）確立監(jiān)察問責的基本原則

《監(jiān)察法》第五條規(guī)定了國家監(jiān)察工作的基本原則，監(jiān)察問責作為監(jiān)察工作中的重要內(nèi)容，自然也應當遵循。未來實施細則的立法中，尤其要注意“權責對等”原則的落實和細化，這是法治的基本原則，也符合全面從嚴治黨“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”的基本要求，有利于實現(xiàn)全面推進依法治國與全面從嚴治黨的有效銜接。《條例》第五條規(guī)定：“問責應當分清責任。黨組織領導班子在職責范圍內(nèi)負有全面領導責任，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領導責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要領導責任?！痹撘?guī)定充分體現(xiàn)了“權責對等”的基本原則，未來實施細則的立法中可以予以借鑒，即根據(jù)領導干部違反自身“職責”的程度分別給予不同的問責決定。

三、關于監(jiān)察問責的立法建議

在明確監(jiān)察問責的責任屬性以及監(jiān)察問責與黨內(nèi)問責關系的基礎上，建議未來制定實施細則首先要明確以下幾個問題：

（一）明確監(jiān)察問責的主體和對象

《條例》規(guī)定：黨內(nèi)問責的主體包括黨委（黨組）和紀委（紀檢組），還有黨的工作部門。按照《監(jiān)察法》第四十五條“監(jiān)察機關根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出如下處置”的規(guī)定，監(jiān)察問責的主體是監(jiān)察機關，具體應該是各級監(jiān)察委員會。但是第四十五條第三款還規(guī)定了“或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議”，這是不是意味著并不是所有的監(jiān)察機關都有權作出問責決定？那么，有權作出問責決定的是哪一層級的監(jiān)察機關？為保證問責的統(tǒng)一性和權威性，這個問題需要在未來的立法中予以明確。

黨內(nèi)問責的對象包括黨組織和黨員領導干部個人，監(jiān)察問責僅限于對領導人員個人進行問責，重點突出針對領導干部這個“關鍵少數(shù)”群體。按照上文所述，未來立法的重點在于明確兩個問題，一是被問責的“領導人員”所負的責任屬性，二是被問責的“領導人員”的范圍。對于第一個問題，按照權責一致的法治基本原則[6]，《監(jiān)察法》第四十五條第三款規(guī)定的被問責的“領導人員”所負的責任應該是其自身“不履行或者不正確履行職責”產(chǎn)生的責任，而非他人即第一款和第二款“違法的公職人員”“不履行或者不正確履行職責”產(chǎn)生的責任。即便“領導人員”本身沒有直接違法，如果其下屬的“公職人員”違法，也應屬于該“領導人員”“不履行或者不正確履行職責”的情形。

以此類推，該“領導人員”的范圍及其與第四十五條第一和第二款的“公職人員”之間的關系也相應清晰，結(jié)合《監(jiān)察法》第十一條第三款和第四十五條幾款規(guī)定的內(nèi)容分析，立法的本意在于針對不同對象的不同違法情節(jié)，按照從輕到重的違法程度予以規(guī)定，第四十五條第一款和第二款規(guī)定的“公職人員”和第三款規(guī)定的“負有責任的領導人員”之間不應該存在交集。在同一事件、事故或案件中，同一對象不能既作為“違法的公職人員”受到政務處分決定，又作為“負有責任的領導人員”被問責。

（二）明確監(jiān)察問責的問責事項

監(jiān)察問責的問責事項關系到問責的范圍，應當是問責細則首先要明確的問題。《條例》是對“黨的建設和黨的事業(yè)”中存在的對黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力、維護黨的紀律不力等6種情形進行問責，強調(diào)的是工作上的“大事”。與之相對應的，監(jiān)察問責的問責事項也應該是“大事”，具體的問責事項，筆者認為未來立法可以借鑒2009年7月中辦、國辦發(fā)布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》第五條所列的問責情形：

1.決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的；

2.因工作失職，致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；

3.政府職能部門管理、監(jiān)督不力，在其職責范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；

4.在行政活動中濫用職權，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的；

5.對群體性、突發(fā)性事件處置失當，導致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的；

6.違反干部選拔任用工作有關規(guī)定，導致用人失察、失誤，造成惡劣影響的；

7.其他給國家利益、人民生命財產(chǎn)、公共財產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的。

（三）明確監(jiān)察問責的程序和方式

實踐中，問責對領導干部個人產(chǎn)生的后果不亞于受到黨紀、政務處分。為了保障問責對象的權益，應該建立規(guī)范嚴謹?shù)谋O(jiān)察問責程序。建議開展監(jiān)察問責應履行初核程序，初核后按管理權限直接作出問責決定或提出問責建議，制作問責決定書；還應規(guī)定問責對象對問責決定不服的，可以通過相應的救濟程序?qū)崿F(xiàn)權利救濟。比如，規(guī)定問責對象對問責決定不服的，應有權在接到問責決定之日起的一個月內(nèi)向作出問責決定的機關申請復審；作出問責決定的機關應成立有關的調(diào)查委員會進行調(diào)查，原作出問責決定的相關工作人員應實行回避制度；當事人對復審處理結(jié)果仍然不服的，應有權向作出問責決定的上一級機關申請復核。

考慮到問責決定對領導干部產(chǎn)生的重大影響，建議未來立法將問責決定作出的權限與留置措施批準權限規(guī)定一致，即設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關作出的問責決定，應當報上一級監(jiān)察機關批準；省級監(jiān)察機關作出的問責決定應當報國家監(jiān)察委員會備案。同時，問責決定還應報送組織部門備案，以便在相關的人事任免時一并予以考慮。至于監(jiān)察問責的方式，建議借鑒《條例》第七條規(guī)定的黨內(nèi)問責方式，包括通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理等，依據(jù)權責對等的基本原則，根據(jù)問責對象情節(jié)輕重和黨紀嚴于國法的考量分別規(guī)定不同的處理結(jié)果。

總之，問責作為全面從嚴治黨的利器，對于提升反腐的效力功不可沒。但是眾所周知的是，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。為了保證黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的國家監(jiān)察體制能真正有效運轉(zhuǎn)，對其中的問責制度等重要內(nèi)容予以細化和規(guī)范是一個迫切的課題。簡言之，問責法治化是“法治反腐”的必然要求。