靳 濤

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130117)

政府公信力建設(shè)是當(dāng)前我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)和行政體制改革努力的方向,也是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,政府公信力建設(shè)面臨著許多困境。隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展,我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就的同時(shí),各種市場(chǎng)主體與社會(huì)主體開(kāi)始顯現(xiàn),并在一定程度上共享著政府的治理權(quán)威,由此導(dǎo)致了政府公信力的弱化。同時(shí)，轉(zhuǎn)型社會(huì)的矛盾積聚也給政府公信力的建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)，諸如群體性事件、公共安全問(wèn)題及政府內(nèi)部腐敗等問(wèn)題,使政府公信力建設(shè)陷入了“塔西佗陷阱”的泥沼中。傳統(tǒng)的政府行政模式無(wú)法有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展所帶來(lái)的各種治理問(wèn)題,又亟須通過(guò)重塑自身權(quán)威來(lái)擺脫不斷增長(zhǎng)的市場(chǎng)主體與社會(huì)主體對(duì)行政過(guò)程的裹挾和影響,因此，推動(dòng)以決策體制民主化為主要內(nèi)容的政府行政體制改革就成為提升其自身公信力的必然選擇。只有在有效的行政過(guò)程中協(xié)調(diào)多元利益關(guān)系,整合各種治理資源,發(fā)揮政府在國(guó)家治理中的引領(lǐng)作用,才能保障社會(huì)順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

一、政府公信力的內(nèi)涵闡釋

政府公信力指的是政府以其權(quán)威性資源開(kāi)展行政活動(dòng)而產(chǎn)生的對(duì)公眾的影響力與號(hào)召力。作為一種重要的社會(huì)關(guān)系,政府公信力的概念涉及政府與公眾兩個(gè)行為主體,它是在政府對(duì)民眾現(xiàn)實(shí)利益維護(hù)與促進(jìn)，以及對(duì)公眾期待的有效回應(yīng)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的,本質(zhì)上是政府權(quán)威的體現(xiàn)與外化。雖然在對(duì)公信力的塑造與提升過(guò)程中,政府處于主動(dòng)態(tài)勢(shì)和主導(dǎo)地位,但民眾作為政府行為的受眾,對(duì)其行為、信譽(yù)和形象的評(píng)價(jià)與認(rèn)可也是必不可少的,“在當(dāng)今世界上,什么都無(wú)法逃脫公眾意見(jiàn)的砂輪……離開(kāi)了民眾的支持,沒(méi)有任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)能夠長(zhǎng)期興旺發(fā)達(dá)”[1]。政府的理性自覺(jué)與公眾的價(jià)值判斷構(gòu)成了政府公信力的兩個(gè)基本維度,反映著政府與公眾之間的相互依存關(guān)系。在兩者的互動(dòng)過(guò)程中,政府的行政行為是聯(lián)結(jié)政府和公眾的橋梁,因而也是政府公信力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府的行政行為既包括對(duì)自身內(nèi)部事務(wù)的管理,也包括對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管和對(duì)社會(huì)的管理，而無(wú)論是對(duì)哪一領(lǐng)域事務(wù)的治理,政府所需要的都是要贏得公眾的政治認(rèn)同,“只要存在著贊同,那么對(duì)權(quán)力與權(quán)利的同一性的判斷就將一直延續(xù)下去。如果這種贊同被收回,那么這將構(gòu)成政治缺乏合法性的標(biāo)志”[2]。所以,以職能履行為依托的政府公信力建設(shè)需要遵循特定的認(rèn)同邏輯。

其一,權(quán)力認(rèn)可是政府公信力生成的合法性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代政治系統(tǒng)得以建立的最根本前提是承認(rèn)政府的權(quán)力來(lái)自于公民,正是公民將其所擁有的部分原始權(quán)利進(jìn)行了必要讓渡,塑造了凌駕于自身之上的公共人格——政府。所以,權(quán)力只有在許可的范圍內(nèi)為權(quán)利服務(wù)才具有合法性,這也是政府獲取民眾信任的基本原則?！昂戏ㄐ允前褭?quán)力進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為權(quán)威之過(guò)程中的關(guān)鍵性因素。這是因?yàn)?實(shí)質(zhì)上正是信任感,才是社會(huì)和政治機(jī)構(gòu)得以持續(xù)和持久地建設(shè)和運(yùn)作的基礎(chǔ)?！盵3]政府的權(quán)力行為能否獲得公眾的自覺(jué)認(rèn)可與服從,是衡量政府公信力的核心標(biāo)準(zhǔn)，而政府權(quán)力要獲得公眾的認(rèn)可,就必須遵循三個(gè)基本的邏輯前提:首先,從權(quán)力的階級(jí)屬性來(lái)看,按照馬克思主義的階級(jí)沖突理論,國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,階級(jí)統(tǒng)治是國(guó)家的本質(zhì),因此由國(guó)家所壟斷的公共權(quán)力也自然擁有了強(qiáng)制性。強(qiáng)制性的公權(quán)力是政府職能履行的重要保證,也是其獲取合法性與公信力的必要條件。其次,從權(quán)力的倫理特性來(lái)看,權(quán)力主體必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任才能使其自身具備公信力。政府的權(quán)力本質(zhì)上是一種委托權(quán)力,因而必須要遵循一定的倫理規(guī)范,即“權(quán)力要為權(quán)利服務(wù)”。政府只有通過(guò)自身負(fù)責(zé)任的權(quán)力行為來(lái)滿足社會(huì)期望,才能贏得公眾的信任。最后,從權(quán)力的擴(kuò)張本性來(lái)看,政府要堅(jiān)守自身的公益性,就需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”[4],健全權(quán)力制約體制是防止權(quán)力異化的關(guān)鍵,也是政府公信力的一個(gè)重要來(lái)源。

其二,利益認(rèn)同是政府公信力生成的績(jī)效基礎(chǔ)。利益既是人類社會(huì)發(fā)展的基本動(dòng)力,也是政府存在的目的。因?yàn)椤叭藗優(yōu)橹畩^斗的一切,都同他們的利益有關(guān)”[5]。政府作為人類社會(huì)“契約的受托者”,其對(duì)于共同體利益的維護(hù)與促進(jìn)直接關(guān)系到自身的信譽(yù)與合法性。伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革的不斷深入,階層的多元與利益格局的多元成為現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展的一個(gè)常態(tài),對(duì)不同階層利益的協(xié)調(diào)與融合也自然成為政府行政能力的一個(gè)重要指標(biāo)。在利益需求漸增與利益關(guān)系日益復(fù)雜的背景下,政府提升自身的公信力需要處理好利益認(rèn)同的三個(gè)維度:一是利益的物質(zhì)維度。在這一范疇內(nèi),政府應(yīng)致力于增加公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給,逐漸滿足“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”,并進(jìn)一步減少資源浪費(fèi)現(xiàn)象,維護(hù)社會(huì)成員的整體利益。當(dāng)民眾有了更多的獲得感,對(duì)政府的滿意度也會(huì)隨之增加。二是利益的社會(huì)關(guān)系維度。由于人類社會(huì)所占有并使用的資源是稀缺的,這種稀缺不僅在總量上是有限的,而且相對(duì)于人的欲望而言也明顯不足,所以政府的權(quán)威性分配是不可避免的。公眾對(duì)政府分配的權(quán)威性認(rèn)同體現(xiàn)在分配的正義性上,即這種分配不僅要遵循基本的程序正義,還要滿足“最少受惠者”的最大利益需求,從而解決“不平衡發(fā)展”的問(wèn)題。此外,政府與社會(huì)之間及社會(huì)不同利益主體之間往往會(huì)產(chǎn)生利益矛盾與沖突,對(duì)于矛盾與沖突的有效化解也是政府提升公信力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。三是利益的個(gè)體精神維度。政府對(duì)公共利益的增進(jìn)和對(duì)社會(huì)資源的分配不可能照顧到每個(gè)社會(huì)成員的利益,甚至?xí)?duì)某些成員的利益造成侵害。這就需要政府完善利益訴求機(jī)制,建立成熟的救濟(jì)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾個(gè)體利益的維護(hù)。政府能夠有效回應(yīng)民意訴求,也就能促進(jìn)公眾的利益認(rèn)同。

第三,權(quán)利認(rèn)定是政府公信力生成的責(zé)任基礎(chǔ)。人類社會(huì)是由多元的個(gè)體和復(fù)雜的利益聯(lián)結(jié)的統(tǒng)一整體。在漫長(zhǎng)的權(quán)利對(duì)抗與利益紛爭(zhēng)的歷史中,人們逐漸認(rèn)識(shí)到個(gè)體權(quán)利在共同體生活中的重要性,并建立起了以政治權(quán)利為基礎(chǔ)的相對(duì)完善的民主制度。社會(huì)成員對(duì)個(gè)體政治權(quán)利的認(rèn)知與追求是現(xiàn)代政治體系發(fā)展的重要推動(dòng)力。因而不論是從社會(huì)均衡與穩(wěn)定的角度還是從政治發(fā)展的角度來(lái)看,公民的基本權(quán)利都是公共生活的核心。但是,權(quán)利主觀上的自為性與客觀上的散在性迫切需要一個(gè)中立的調(diào)節(jié)者與整合者,于是政府作為公共權(quán)力的唯一承擔(dān)者,便承載著確認(rèn)與維護(hù)社會(huì)成員權(quán)利的責(zé)任，對(duì)這一責(zé)任的履行也是政府增強(qiáng)公信力的關(guān)鍵。按照權(quán)利的主張內(nèi)容來(lái)劃分,公民的權(quán)利分為積極權(quán)利與消極權(quán)利。積極權(quán)利是指公民要求國(guó)家權(quán)力積極介入以幫助自身實(shí)現(xiàn)某種利益目標(biāo)的權(quán)利,如政治參與權(quán)、生存權(quán)、受教育權(quán)和社會(huì)保障權(quán)等,通常被稱作“免于國(guó)家匱乏的權(quán)利”。消極權(quán)利是指公民要求排除國(guó)家權(quán)力介入或侵害私人領(lǐng)域,以保障個(gè)體自由行動(dòng)的權(quán)利,如生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)等,也被稱作“免于國(guó)家干涉的權(quán)利”。事實(shí)上,不論哪一種權(quán)利類型,都要求政府承擔(dān)“積極義務(wù)”:一方面,政府需要通過(guò)機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變和加大公共投入等舉措來(lái)促進(jìn)公民積極權(quán)利的實(shí)現(xiàn);另一方面,政府需要通過(guò)加強(qiáng)程序性立法、完善權(quán)利救濟(jì)制度、積極推動(dòng)社會(huì)的多元自治與多元共治等方式來(lái)保障公民的消極權(quán)利。政府只有在這兩種權(quán)利的認(rèn)定與促進(jìn)上與公民達(dá)成某種共識(shí),才能使公民形成對(duì)其權(quán)威的認(rèn)同與歸屬。

二、政府公信力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

改革開(kāi)放40年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展,由社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變遷所形成的利益格局日趨復(fù)雜多樣,伴隨著物質(zhì)生活狀況的極大改善,人們對(duì)于擴(kuò)大政治參與的愿望及共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的訴求更加強(qiáng)烈。新的社會(huì)環(huán)境不僅對(duì)政府的認(rèn)同基礎(chǔ)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),而且使得公信力建設(shè)成為一種必要。政府能否通過(guò)自身的改革適應(yīng)變化了的社會(huì)環(huán)境,鞏固自身在國(guó)家治理中的權(quán)威地位,不僅關(guān)系到國(guó)家治理能否順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,也關(guān)系到黨的執(zhí)政地位的鞏固及“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)部分行政權(quán)力的腐化與弱化動(dòng)搖著政府公信力的合法性基礎(chǔ)

權(quán)力腐敗是轉(zhuǎn)型社會(huì)不可避免的政治現(xiàn)象,根據(jù)亨廷頓的闡述:“新舊規(guī)范的沖突為個(gè)人創(chuàng)造了以這兩種規(guī)范所不承認(rèn)的方式進(jìn)行活動(dòng)的機(jī)會(huì)”[6]。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，以及封閉社會(huì)向開(kāi)放社會(huì)的轉(zhuǎn)變,人們的價(jià)值觀念也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展中形成的權(quán)力本位價(jià)值觀依然占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位的前提下,擁有行政權(quán)力的政府公職人員尚且能夠堅(jiān)守廉潔政治的底線；但在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于資本的崇拜使得“金錢(qián)本位觀”逐漸取代“權(quán)力本位觀”,掌權(quán)者無(wú)法完全抵制資本的誘惑，并且原有的制度規(guī)則在快速變遷的社會(huì)關(guān)系中無(wú)法形成對(duì)權(quán)力的有效規(guī)制。由此,在腐敗動(dòng)機(jī)與腐敗機(jī)會(huì)的交互影響下,權(quán)力尋租現(xiàn)象開(kāi)始蔓延，權(quán)力腐敗作為轉(zhuǎn)型社會(huì)的附屬物,嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象,導(dǎo)致其公信力下降。

行政權(quán)力的弱化指的是權(quán)力在行使過(guò)程中的執(zhí)行力與有效性的下降,具體體現(xiàn)為中央政府權(quán)力在地方政府中的弱化和基層政府權(quán)力在基層社會(huì)中的弱化兩方面。就前一方面而言,由于我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置在縱向上呈現(xiàn)多層次性特征,這種多層的機(jī)構(gòu)設(shè)置無(wú)論是對(duì)中央權(quán)力的下行效力還是集中能力,所起到的作用只能是弱化而非強(qiáng)化；也由于這種多層次性的結(jié)構(gòu)特征,使得中央的授權(quán)與地方的用權(quán)發(fā)生了裂變,地方政府的權(quán)力擁有很大的獨(dú)立性,導(dǎo)致了一系列治理難題的產(chǎn)生，這也正是地方政府公信力遠(yuǎn)低于中央的一個(gè)主要原因。另一方面,基層政府相對(duì)于基層社會(huì)的直接行政行為也存在權(quán)力效力不足的問(wèn)題。由于長(zhǎng)期以來(lái)的相對(duì)穩(wěn)定性和較少的政治干預(yù),我國(guó)基層社會(huì)的維系及運(yùn)轉(zhuǎn)更多地依賴慣例、習(xí)俗和人情等倫理化因素,而較少遵循制度、機(jī)構(gòu)和權(quán)力等政治因素,這就使得以正式的結(jié)構(gòu)規(guī)則和權(quán)力為基礎(chǔ)的政府行為難以契合基層現(xiàn)實(shí),從而很難在基層得到尊重與貫徹。權(quán)力的弱化直接導(dǎo)致政府的政策落實(shí)不到位,權(quán)力責(zé)任無(wú)法得到體現(xiàn),使得公信力建設(shè)面臨很大困境。

(二)利益格局的多元化影響著政府公信力的績(jī)效基礎(chǔ)

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制變革所產(chǎn)生的一個(gè)重要影響就是利益的分化與重組,并據(jù)此形成了多元的市場(chǎng)主體與社會(huì)主體。這些多元的利益主體及與之相伴的信息化、網(wǎng)絡(luò)化浪潮不斷沖擊著原有的高度整合的社會(huì)結(jié)構(gòu),使得單一的、同質(zhì)的社會(huì)關(guān)系向著多元的、異質(zhì)的方向發(fā)展。在這一背景下,政府對(duì)國(guó)家治理的控制力度及資源壟斷范圍逐漸縮小,與此相應(yīng),市場(chǎng)主體與社會(huì)主體則開(kāi)始承擔(dān)部分治理責(zé)任。責(zé)任的分擔(dān)必然導(dǎo)致權(quán)威的分化,由此帶來(lái)的是政府影響力的下降。社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變遷也導(dǎo)致人們思想觀念的變化。在多元的思想文化環(huán)境中,人們的價(jià)值觀念和政治認(rèn)知受到各種新興的文化和意識(shí)形態(tài)的沖擊,原有的政治認(rèn)同不斷被消解、重構(gòu),從側(cè)面顯示出不同的利益主體由于利益取向的不同,所形成的不同的政治態(tài)度。盡管社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷無(wú)法從根本上動(dòng)搖政府治理的權(quán)威,但在一定意義上說(shuō),利益的多元化、階層的多樣化及思想文化的多元化,已經(jīng)成為政府公信力構(gòu)建面臨的巨大挑戰(zhàn)。

利益格局的多元化還意味著利益關(guān)系的復(fù)雜化,政府不合理地協(xié)調(diào)利益關(guān)系也是自身公信力弱化的一個(gè)原因。作為改革開(kāi)放的推動(dòng)者,政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展方面扮演著重要角色。但由于改革采取的是漸進(jìn)方式,政府職能的定位與調(diào)適存在明顯的滯后性,因而在面對(duì)復(fù)雜而深化的利益矛盾時(shí),不免會(huì)出現(xiàn)缺位、越位或協(xié)調(diào)方式僵化等問(wèn)題,這就加深了政府與利益相關(guān)者之間的隔閡與不信任。社會(huì)關(guān)系的本質(zhì)是利益關(guān)系,面對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)日益增多的利益問(wèn)題,政府如何妥善協(xié)調(diào)利益關(guān)系,實(shí)現(xiàn)不同群體利益的融合,是樹(shù)立自身權(quán)威的重要內(nèi)容,也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心問(wèn)題。特別是在利益分配的過(guò)程中,由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性所導(dǎo)致的貧富差距、區(qū)域發(fā)展差距等問(wèn)題,同樣為政府治理帶來(lái)一系列挑戰(zhàn)。而在現(xiàn)實(shí)中,政府不合理地介入利益分配,如某些官員依據(jù)自身偏好所頒發(fā)的政府許可、特許經(jīng)營(yíng)等,嚴(yán)重?fù)p害了相關(guān)群體的利益,使政府失信于公眾。

(三)公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)改變著政府公信力的責(zé)任基礎(chǔ)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展激活了社會(huì)成員的權(quán)利意識(shí),促使人們積極爭(zhēng)取并維護(hù)自身權(quán)利。尤其是在經(jīng)歷了長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物質(zhì)繁榮之后,人們不再單純追求收入的增加與生活的改善,反而更加關(guān)注自身權(quán)利的維護(hù)與自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題,“原來(lái)以追求并享受治理成果為特征的‘物質(zhì)主義公民’逐步轉(zhuǎn)向?yàn)橐蠊駲?quán)、自由、公正的‘批判性公民’。……民眾對(duì)政治體系的認(rèn)同由原來(lái)主要取決于政治體系所提供的產(chǎn)品和服務(wù),逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕Q于政治體系的運(yùn)行過(guò)程是否合法、清廉，是否符合公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”[7]。這表明政府的治理責(zé)任也不局限于對(duì)民眾基本權(quán)利和利益的維護(hù),還致力于公民政治權(quán)利的拓展與實(shí)現(xiàn)。畢竟權(quán)利是“從各種規(guī)定正當(dāng)行為的理想法令這樣一個(gè)理想體系,過(guò)渡為對(duì)擁有某些東西和做某些事情的要求”[8]。

公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)對(duì)政府治理提出了更高的要求,推動(dòng)著政府治理模式的變革。傳統(tǒng)政府治理模式下,權(quán)力發(fā)揮著重要作用。政府作為唯一的治理主體,主要通過(guò)權(quán)力來(lái)推動(dòng)社會(huì)總體利益的實(shí)現(xiàn),而較少關(guān)注社會(huì)個(gè)體或某一部分群體的特殊權(quán)益。因此這種治理模式既是政府中心主義的治理,也是一種粗放式的管理。而隨著公民法治意識(shí)的普及與權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng),政府的治理模式逐漸向多元化與精細(xì)化方向轉(zhuǎn)變,不僅在治理過(guò)程中更加強(qiáng)調(diào)公民、企業(yè)等社會(huì)主體的參與,而且在治理效果上更加關(guān)注各治理主體的特殊權(quán)益，由此便加大了政府治理的難度。政府不僅要平等對(duì)待和保護(hù)公民的各項(xiàng)權(quán)利,還要在公共事務(wù)中保障人們自身偏好的表達(dá)與實(shí)現(xiàn),這促使政府的責(zé)任重點(diǎn)由保障消極權(quán)利轉(zhuǎn)向了促進(jìn)積極權(quán)利上。而互聯(lián)網(wǎng)作為一個(gè)新興的“公共空間”,更是將政府的責(zé)任基礎(chǔ)從權(quán)利的保障與促進(jìn)擴(kuò)大到制度建設(shè)與完善上來(lái)。政府需要通過(guò)制度創(chuàng)設(shè)來(lái)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間,暢通民意表達(dá)渠道,以釋放社會(huì)壓力。否則,現(xiàn)實(shí)社會(huì)的矛盾積聚將通過(guò)不規(guī)范的表達(dá)渠道轉(zhuǎn)變成公共事件,從而挑戰(zhàn)政府的治理權(quán)威。

三、決策民主化:政府公信力建設(shè)的必然選擇

決策是政府治理的起點(diǎn),決策的過(guò)程與質(zhì)量直接關(guān)系到政府治理效能的發(fā)揮,進(jìn)而影響到政府公信力的建設(shè)。因此,無(wú)論是從規(guī)范政府權(quán)力行使的角度看,還是從滿足公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)的需求看;無(wú)論是從建構(gòu)合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的角度看,還是從提升政府治理能力的需要看,以決策為突破口進(jìn)行政府公信力建設(shè)都是一個(gè)必然的選擇。此外,民主政治已經(jīng)成為當(dāng)前政治發(fā)展的主流,即使人們對(duì)民主的理解存在許多爭(zhēng)議,也不妨礙其作為一種價(jià)值理念被人們用于指導(dǎo)實(shí)踐。這是因?yàn)槊裰髡尾粌H具有合法性的價(jià)值,而且對(duì)治理具有功能性作用[9]。所以,在民主治理已經(jīng)顯示出巨大治理價(jià)值的前提下,推進(jìn)決策體制的民主化改革就成為提升政府公信力的一個(gè)有效路徑。這一路徑的效用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先,有助于優(yōu)化政府治理中的權(quán)利—權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代民主政治的發(fā)展已經(jīng)使得人民主權(quán)觀念成為社會(huì)共識(shí)從而深入人心。而人民主權(quán)的邏輯前提是承認(rèn)“人民是權(quán)力的唯一合法源泉”和“原始權(quán)威”[10]。所以,良好的權(quán)利—權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)必然體現(xiàn)在對(duì)政府權(quán)力的合理規(guī)范與對(duì)公民權(quán)利的有效保障上。在這一方面,民主化的決策體制為吸納多元社會(huì)力量參與制約政府權(quán)力提供了一個(gè)有效平臺(tái)。一方面,多主體的決策參與增強(qiáng)了公權(quán)力的人民屬性,使得政府的治理活動(dòng)能夠充分體現(xiàn)社會(huì)意義,有效維護(hù)公共利益。另一方面,不同利益群體通過(guò)有序的決策參與，不僅可以將權(quán)力行使限定在公眾許可的范圍內(nèi),從而防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)利造成侵害,還可以增強(qiáng)政府體制的包容性,從而提升其治理的合法性。

其次,有助于促進(jìn)利益協(xié)調(diào),增強(qiáng)政府治理的公平性與普惠性。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,利益的分化與利益矛盾是社會(huì)發(fā)展的必然現(xiàn)象。要防止社會(huì)利益分化的加劇與利益矛盾的聚集,特別是防止社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)政府決策的裹挾,就需要推行民主決策。民主化的決策過(guò)程是一種促進(jìn)利益協(xié)調(diào)與整合的對(duì)話協(xié)商過(guò)程,它通過(guò)提供利益訴求的表達(dá)機(jī)制與利益爭(zhēng)端的解決機(jī)制,來(lái)調(diào)整利益分配的失衡,化解社會(huì)矛盾。決策民主化還是增強(qiáng)政府治理公平性的有效路徑,“民主政治運(yùn)動(dòng)和民主進(jìn)程的設(shè)計(jì)者們可以促進(jìn)更多地參與決策過(guò)程,以此作為促進(jìn)更公正結(jié)果的手段”[11]。它能夠有效打破個(gè)人偏好對(duì)決策過(guò)程的影響,從而凝聚社會(huì)偏好,促進(jìn)政府治理向公平與普惠的方向發(fā)展。

最后,有助于增強(qiáng)政府的治理資源整合功效。一般而言,社會(huì)抗?fàn)幒腿后w性事件的產(chǎn)生通常是由于某些政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)的決策過(guò)程不透明、決策行為沒(méi)有充分考慮民眾利益訴求甚至侵害民眾權(quán)利所導(dǎo)致的。要減少社會(huì)沖突,保持政治發(fā)展的穩(wěn)定,不僅需要加強(qiáng)政府固有的社會(huì)管理職能,還需要通過(guò)構(gòu)筑有效的信息交流與民意表達(dá)平臺(tái),加強(qiáng)政府與民眾的對(duì)話與合作。顯然,民主化的決策體制為政府整合社會(huì)資源提供了一種可能,它會(huì)“淘汰沒(méi)有公信力的政策和政客,創(chuàng)造機(jī)制化的參與模式或渠道,從而減少動(dòng)亂和抗議發(fā)生的可能性,它使某些社會(huì)集團(tuán)把調(diào)整的代價(jià)不適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)嫁給其他社會(huì)集團(tuán)變得更加困難,因此,它能夠減少激勵(lì)非合作行為的種種因素”[12]。決策民主化不僅能夠推動(dòng)體制外的力量參與政府內(nèi)部治理,提升其自我調(diào)整能力,還可以通過(guò)培養(yǎng)公眾的公共意識(shí)與包容精神,提升社會(huì)的理性、文明程度,因而對(duì)政府公信力的建設(shè)具有重要意義。

決策民主化指的是將民主的理念與機(jī)制引入決策過(guò)程,通過(guò)廣泛吸納民意,在充分協(xié)商、論證的基礎(chǔ)上由決策主體做出決定的一種制度安排。它在本質(zhì)上屬于民主治理的范疇,因此,民主決策體制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)滿足治理民主化的三個(gè)基本要義:一是在治理的價(jià)值取向上,治理活動(dòng)要以維護(hù)和促進(jìn)公共利益為基本目標(biāo),這是“民”之為“主”的要求;二是在治理的現(xiàn)實(shí)指向上,治理活動(dòng)要以限制并規(guī)范權(quán)力行使為基本原則,這是“民”之為“主”的前提;三是在治理的過(guò)程方向上,治理活動(dòng)要以多主體的多元互動(dòng)為基本方式,這是“民”之為“主”的體現(xiàn)?；诖?我們可以從決策關(guān)系、決策結(jié)構(gòu)和決策方式三個(gè)方面探索決策民主化的實(shí)現(xiàn)路徑。

第一,要通過(guò)加強(qiáng)民眾的決策參與和政府的信息回應(yīng)來(lái)構(gòu)建民主化的決策關(guān)系。民主化的決策關(guān)系應(yīng)當(dāng)是國(guó)家與社會(huì)、政府與公民在決策過(guò)程中實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的關(guān)系狀態(tài)。這就要求政府在具體的行政過(guò)程中,既要提高公眾的政治參與能力,又要加強(qiáng)自身的信息回應(yīng)能力?！肮残姓媾R的核心問(wèn)題在于,確保公共行政管理者能夠代表并回應(yīng)民眾利益。否則民主制度便可能無(wú)以為繼?！盵13]構(gòu)建民主化的決策關(guān)系最主要的就是要增加“民”在政府決策中的權(quán)重。一是要充分發(fā)揮現(xiàn)行民主制度的基本功能,保障公民基本的決策參與權(quán)利。其中,最主要的是要完善各級(jí)人民代表大會(huì)制度,支持人大及其常委會(huì)依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán),擴(kuò)大和增加民眾知情權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分量[14],從而讓人民代表真正代表人民進(jìn)行決策。二是要拓寬公眾參與政府決策的渠道。政治參與的擴(kuò)大是現(xiàn)代民主政治最突出的表征,“如果說(shuō)現(xiàn)代世界上正在進(jìn)行著一場(chǎng)政治革命的話,我們或許可以把這場(chǎng)革命稱作參與革命”[15]。要深化公民的決策參與程度,就需要在完善現(xiàn)有的座談、聽(tīng)證、民主協(xié)商等參與渠道的基礎(chǔ)上,規(guī)范網(wǎng)絡(luò)等新媒體參與,從而為公眾提供直接參與和間接參與相結(jié)合的多種參與途徑。三是建立政府對(duì)公眾的信息回應(yīng)機(jī)制。隨著公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng),公民對(duì)政府的“回應(yīng)”有了更多期待,政府應(yīng)當(dāng)健全政務(wù)公開(kāi)、決策信息公開(kāi)等機(jī)制,提升行政工作的透明度,從而保障民眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

第二,要通過(guò)構(gòu)筑權(quán)力制約與監(jiān)督制度優(yōu)化民主決策結(jié)構(gòu)。在多元的社會(huì)背景下,政府仍然是公共事務(wù)的主要決策者,與其他治理主體相比,“政府無(wú)疑具有壓倒一切的重要性,任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論。代表國(guó)家的合法政府仍然是正式規(guī)則的主要制定者”[16]。因此,決策結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要是指對(duì)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,即通過(guò)改變政府單一的負(fù)責(zé)體制與多層的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)決策結(jié)構(gòu)的扁平化與網(wǎng)絡(luò)化。一方面,要優(yōu)化政府的決策權(quán),包括:以“放權(quán)”的形式,將地方或部門(mén)的部分權(quán)力賦予次級(jí)地方或下屬部門(mén),從而削減某一地方政府或部門(mén)過(guò)多的決策權(quán)力;以“分權(quán)”的形式,將地方或部門(mén)的主要決策權(quán)分化到領(lǐng)導(dǎo)集體中,并嚴(yán)格落實(shí)決策過(guò)程中的民主協(xié)商與民主表決程序,從而抑制地方政府或部門(mén)集中的決策權(quán)力;以“管權(quán)”的方式,強(qiáng)化各級(jí)人大、黨委的權(quán)力監(jiān)管職能,加強(qiáng)決策過(guò)程中的監(jiān)督與問(wèn)責(zé),從而管住地方政府或部門(mén)的決策權(quán)。另一方面,要加強(qiáng)“異體監(jiān)督”,探索民眾對(duì)政府決策的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制?！耙粋€(gè)好的民主政體不僅要容許更多的邊緣群體進(jìn)入公共領(lǐng)域,保障他們的利益與呼聲在政府活動(dòng)中得到體現(xiàn),還應(yīng)該限制特權(quán)群體在政治領(lǐng)域中的影響力?！盵17]民眾直接監(jiān)督?jīng)Q策的制定與執(zhí)行,能夠迫使決策者充分考慮民意,提升決策質(zhì)量,從而使行政活動(dòng)獲得民眾認(rèn)可。

第三,要通過(guò)加強(qiáng)程序民主建構(gòu)來(lái)完善民主決策方式。程序民主與實(shí)體民主相對(duì),它指的是民主運(yùn)作過(guò)程中的制度、機(jī)制等程序性規(guī)定。在政府治理中,決策民主化不僅體現(xiàn)為公共利益、多元參與等價(jià)值取向,還體現(xiàn)為程序化的制度安排。尤其是當(dāng)決策活動(dòng)容許更多的民眾參與時(shí),決策過(guò)程的秩序性與有效性問(wèn)題就顯得十分重要?！罢畏€(wěn)定依賴制度化和參與之間的比率。如果要想保持政治穩(wěn)定,當(dāng)政治參與提高時(shí),社會(huì)政治制度的復(fù)雜性、自治性、適應(yīng)性和內(nèi)聚力也必須隨之提高?！盵6]因此,為保障決策的民主性與科學(xué)性,就需要通過(guò)程序民主的建構(gòu)來(lái)規(guī)范相關(guān)行為:一是要推動(dòng)決策制度化建設(shè),通過(guò)權(quán)力清單、責(zé)任清單等形式明確規(guī)定決策主體、決策權(quán)限、決策程序和決策責(zé)任等事項(xiàng),保障決策有章可循;二是要推動(dòng)決策程序法定化建設(shè),在立法聽(tīng)證、行政審批、黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)等領(lǐng)域建立相關(guān)民主程序或公示制度并將其納入法律體系中;三是要加強(qiáng)決策程序民主化建設(shè),在重大事項(xiàng)立法及重要事項(xiàng)決策方面完善民意調(diào)查、專家咨詢、公民或社會(huì)團(tuán)體提案等決策環(huán)節(jié),在政策執(zhí)行方面完善民主監(jiān)督、民主評(píng)議、決策糾錯(cuò)等機(jī)制建設(shè)。程序民主的建構(gòu)重在細(xì)致嚴(yán)密與切實(shí)可行,因而要通過(guò)具體的制度設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范決策過(guò)程,從而保證決策的有效性。