劉利民

(湖南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖南 長沙 410081)

領(lǐng)海劃界是近代中國一個(gè)非常重要的問題。由于海界不清，近代中國海防受阻，藩籬盡撤，海洋權(quán)利頻頻被侵，中外糾紛不斷。自20世紀(jì)初年開始，受外界因素刺激，中國政府就在醞釀?lì)I(lǐng)海劃界的問題。民國肇建后，中國政府對海界問題頗為關(guān)注，進(jìn)行了多次討論，最終于1931年確定了中國的領(lǐng)海范圍，為維護(hù)領(lǐng)海主權(quán)奠定了法律基礎(chǔ)。[注]劉利民：《領(lǐng)海劃界與捍衛(wèi)海疆主權(quán)——南京國民政府頒布“三海里令“成因論析》，《民國研究》2013年5月春季號(hào)。在此過程中，1921至1922年海界委員會(huì)的劃界討論具有重要意義。學(xué)界對于海界委員會(huì)的設(shè)置背景、議題等問題有一定探討。[注]劉利民：《簡論民國時(shí)期的領(lǐng)海制度建設(shè)》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期；土田青：《中國近代引水體制的民族化(1922—1938)》，見王建朗、欒景河主編：《近代中國：政治與外交》下卷，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第568—583頁；陸燁：《海界委員會(huì)與民初海權(quán)意識(shí)》，《史林》2014年第6期，等等。這些論文均有涉及，陸文則為專題研究，頗為深入地探討了海界委員會(huì)成立的背景、討論的主題等問題。本文在前人研究基礎(chǔ)上，主要以“中研院”近代史所檔案館館藏檔案，擬對民國北京政府設(shè)置海界委員會(huì)的動(dòng)因、該機(jī)構(gòu)人員組成特點(diǎn)、委員會(huì)圍繞海界劃分討論、海道測量局勘劃海界等問題作進(jìn)一步探討，以期幫助理解海界委員會(huì)在中國領(lǐng)海劃界史上的意義，并展現(xiàn)民國北京政府在維護(hù)海權(quán)方面的作為。

一、海界委員會(huì)的設(shè)立

海界委員會(huì)設(shè)立前，中國政府已有幾次海界問題的討論，如清末醞釀?lì)I(lǐng)海界限劃分；1912年，海軍、外交、農(nóng)林三部討論領(lǐng)海界線；1914年，民國北京政府?dāng)M議海界等。但這些討論均無實(shí)際效果。例如，1914年，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。民國北京政府為了中立起見，決定劃定領(lǐng)海界線。為此，民國北京政府指定由統(tǒng)率處牽頭，與外交、內(nèi)務(wù)、陸海軍等部門會(huì)商，“要定明公海與領(lǐng)海之界址”。[注]《將公布領(lǐng)海條例》，《浙江兵事雜志》1914年11月第8期，第3頁。結(jié)果，領(lǐng)海法令并未明確公布，海界不明的狀況也沒有改變，領(lǐng)海主權(quán)頻頻被外人侵犯。這引起了此后中國政府對海界問題的重視。海界委員會(huì)就在此背景下產(chǎn)生。

直接推動(dòng)海界委員會(huì)成立的是海軍部。出于軍事方面的考慮，海軍部呼吁劃定海界。一戰(zhàn)結(jié)束后，各國鑒于飛潛戰(zhàn)術(shù)發(fā)展，曾倡議禁止航空器飛入軍事區(qū)域，并邀中國與會(huì)。受此影響，1921年6月，海軍總長李鼎新呈請大總統(tǒng)徐世昌核準(zhǔn)設(shè)會(huì)討論劃定領(lǐng)海界線。李鼎新主要從國防安全角度出發(fā)，提出應(yīng)明確劃定領(lǐng)海范圍，維護(hù)海權(quán)。他在呈文中指出：“竊維海部責(zé)任，對內(nèi)有保守領(lǐng)海之主權(quán)，對外有尊重國家之體統(tǒng)。今飛潛戰(zhàn)術(shù)盛行，領(lǐng)海主權(quán)尤為國際上注意之事。前年歐美各國會(huì)議禁止航空窺探要塞，并限制經(jīng)過地點(diǎn)，曾邀中國與會(huì)，海疆要塞所在之地禁止航空經(jīng)過，自應(yīng)依領(lǐng)海界線為禁止飛入之起點(diǎn)。我國沿海通商口岸之領(lǐng)海從前以界線未定，所有施設(shè)僅為指示航路之一種關(guān)系，故委托稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理，其管轄事宜，屬于海權(quán)，為軍事上之計(jì)劃者，全未籌及。查領(lǐng)海經(jīng)界為一國之門戶，載在公法，外國政府計(jì)畫于上，國民注意于下，視為國際上之重要主權(quán)。現(xiàn)值飛潛發(fā)明時(shí)代，各國公同立法防御，茍領(lǐng)海界線未定，平時(shí)巡防既無根據(jù)可依，臨事爭持，難依公法解決。”顯然，海軍部受國際航空條約會(huì)議的刺激，從軍事角度，呼吁重視海界。為此，海軍部提出：“謹(jǐn)擬就本國沿海形勢之需要，參酌各洲他國所定界線成例，測定領(lǐng)海范圍，公布其經(jīng)緯二度，其領(lǐng)海以內(nèi)屬于海軍望樓、要塞以及一切關(guān)系主權(quán)之事一并籌備進(jìn)行。惟茲事體大，應(yīng)會(huì)同外交部、稅務(wù)處設(shè)會(huì)，詳慎討論。至著手辦理之時(shí)，應(yīng)需他部或外省專門人才，并懇準(zhǔn)予借調(diào)，俾利進(jìn)行。”[注]《函送海界委員會(huì)第一次討論記錄請察閱由，附海軍總長呈請?jiān)O(shè)海界委員會(huì)事》，1921年7月27日，臺(tái)北“中研院”近代史研究所檔案館藏，北洋政府外交部全宗，檔號(hào)：03-06-063-02-006。(以下同宗檔案僅注檔號(hào)。)從呈文可以看出，海軍部對設(shè)會(huì)討論海界的必要性、會(huì)議主要議題和參與單位都提出了明確請求。

徐世昌接到呈文后，表示贊同。6月30日，他批準(zhǔn)了海軍部的建議。從海軍部呈文可以看出，該部最初只是提議與外交部、稅務(wù)處一起討論海界問題。但奉批后，海軍部考慮到該問題關(guān)系國家領(lǐng)海主權(quán)，屬于國家大事，需要認(rèn)真研究，因此請求總統(tǒng)府、國務(wù)院派人一起討論。[注]《關(guān)于設(shè)會(huì)討論海界事宜，茲抄錄呈請府院加派專員會(huì)同討論原呈，咨詢行貴部，派員與會(huì)由》(海軍部第224號(hào)咨)，1921年7月9日，檔號(hào)：03-06-063-02-002。這得到批準(zhǔn)。總統(tǒng)府隨后派秘書倪文德作為代表，主持海界委員會(huì)，并要求“群策群力，迅為議定”。[注]⑤《函送海界委員會(huì)第一次討論記錄請察閱由》，1921年7月27日，檔號(hào)：03-06-063-02-006。國務(wù)院亦派秘書林步隨作為代表參會(huì)?？偨y(tǒng)府、國務(wù)院的參與，提升了海界委員會(huì)的地位。府、院之外，其他部、處也積極響應(yīng)，派出代表。他們是外交部參事上行走沈成鵠、稅務(wù)處科長黃厚誠、海軍部咨議許繼祥。

海界委員會(huì)成員既有頂層決策部門即府、院的代表，又有直接掌管海界事務(wù)的海軍部、外交部、稅務(wù)處等部門代表，這個(gè)結(jié)構(gòu)有助于決策的科學(xué)性與執(zhí)行的效力。這些代表具有一些共同特點(diǎn)：擁有較廣的國際視野，熟悉國際情勢；大多具有法政知識(shí)背景，對于領(lǐng)海等事務(wù)頗為熟悉；絕大部分是閩侯人，與海軍界有這樣那樣的聯(lián)系。這些特點(diǎn)均有助于海界問題的討論。

1921年7月20日上午，海界委員會(huì)在海軍部召開第一次會(huì)議，由倪文德任會(huì)議臨時(shí)主席。[注]除第四次由沈成鵠、第五次由林步隨擔(dān)任臨時(shí)主席外，其余均由倪文德?lián)沃飨?。這標(biāo)志著海界委員會(huì)正式成立。此次會(huì)議通過四項(xiàng)決議：正式確立會(huì)議名稱為海界委員會(huì)；確定委員會(huì)職責(zé)為“審查海界丈量方法及計(jì)劃海界內(nèi)之管轄權(quán)”；確定會(huì)期，規(guī)定“每星期二、星期五日開會(huì)一次，但審查事件須延展者不在此限”；決定保存議案辦法。⑤

根據(jù)第一次會(huì)議確定的會(huì)期，海界委員會(huì)隨后又于7月26日、8月1日、9月2日、9月6日、9月17日、9月27日、10月7日、11月18日、11月23日、11月29日，1922年1月6日、1月16日、1月21連續(xù)開會(huì)，商討海界劃分、海界內(nèi)管轄權(quán)限相關(guān)事項(xiàng)等。海界委員會(huì)總計(jì)開會(huì)14次，歷時(shí)7個(gè)月。[注]楊志本主編：《中華民國海軍史料》，海洋出版社1987年版，第1038頁。

在這十四次會(huì)議中，除最后一次為總結(jié)性會(huì)議外，前五次及第八次主要討論海界劃分問題；第十、十一次主要討論海道測量局經(jīng)費(fèi)、人員等問題；而領(lǐng)海內(nèi)管轄事權(quán)，如引水、燈樓、燈船等問題則貫穿于歷次會(huì)議，其中第六、七、九、十二、十三次會(huì)議成為討論這些問題的專題會(huì)議。

二、海界委員會(huì)討論海界劃分

海界委員會(huì)討論的主要問題是關(guān)于海界劃定及海界內(nèi)管轄權(quán)相關(guān)事項(xiàng)。關(guān)于海界劃分，海界委員會(huì)就海界的重要性與必要性、海界劃分的原則與方法、不同海域界線的具體勘劃工作等問題進(jìn)行了討論。

1、海界的重要性與必要性

第一次會(huì)議上，各委員就海界的重要性和必要性達(dá)成了共識(shí)。主席倪文德強(qiáng)調(diào)了海界對國家的重要意義，指出：“海界關(guān)系軍務(wù)、稅務(wù)、漁業(yè)”。這三項(xiàng)被歐美各國視為“國家特權(quán)”，并逐漸演變成國際法公認(rèn)的國家權(quán)利。而保衛(wèi)“國家特權(quán)”，離不開海界。海界是國家安全防線，“國民所賴以保障者”。因此，國家必須重視海界問題。他對不重視海界的幾種錯(cuò)誤主張予以駁斥。有人認(rèn)為，國際法已經(jīng)有了海界寬度規(guī)定，遇有交涉，國家只要與交涉方“公同丈量界線，即可息爭”，因此不需要另外劃定本國海界；有人認(rèn)為，國際法學(xué)說不一，“定界太遠(yuǎn)，難邀外國承認(rèn)，定界太近，恐成作繭自縛”，不如干脆不劃海界；有人認(rèn)為，中國領(lǐng)海內(nèi)燈塔、浮標(biāo)為外人代設(shè)，“主權(quán)早已放棄，收回恐非易事”，海界劃定意義不大。倪文德指出，這些都是“訛謬”。他說：“不知稱領(lǐng)海者，以平日施行管領(lǐng)權(quán)之專利，航業(yè)有律，所以杜海運(yùn)之流弊，軍備有禁令，所以保海疆之治安。法權(quán)既有范圍，領(lǐng)海詎可無界？”因此，他認(rèn)為必須明確劃定領(lǐng)海界線。倪文德還以1908年日輪二辰丸私運(yùn)軍火一案為例，從反面闡明海界劃分的必要性。不僅要?jiǎng)澏I(lǐng)海界線，他還建議進(jìn)一步劃清軍務(wù)、稅務(wù)、漁業(yè)等幾種涉海界線。

海軍部代表許繼祥對國際法學(xué)頗有研究。他運(yùn)用國際法知識(shí)，從對外、對內(nèi)兩方面詳細(xì)論述了劃定海界的必要性。從對外來說，海界關(guān)系國家主權(quán)、外交與海防等。他指出，按照國際公法，領(lǐng)水與領(lǐng)土具有同樣性質(zhì)，屬于國家管轄范圍。但是，國家要施行管轄權(quán)，必須首先劃定界限?！捌堫I(lǐng)有之界未具，則管轄無從著手，而主權(quán)即無由發(fā)生?！敝袊尤雵H公約組織后，先后簽訂了海牙、巴黎、日內(nèi)瓦等國際公約，多涉及海界管轄問題。如1907年在海牙簽訂的《海戰(zhàn)時(shí)中立國之權(quán)利義務(wù)條約》，“該約第一、第二、第三、第四、第五、第九、第十、第十二、第十三、第十四、第十八、第二十五、第二十七等條專指領(lǐng)海界內(nèi)各事，約明此為中立國法權(quán)范圍，必須尊重主權(quán)。至限制戰(zhàn)國軍艦停泊期限滿時(shí)，由中立國軍艦護(hù)送該艦出其領(lǐng)海界外，其對手戰(zhàn)國方得與之交戰(zhàn)。公法上已有先例，見諸施行。又海戰(zhàn)中限制捕獲權(quán)規(guī)定，交戰(zhàn)國軍艦得捕獲他國商船接濟(jì)軍用品，但捕獲地點(diǎn)只得在他領(lǐng)海界外?！边@些管轄權(quán)均必須在海界明確的前提下才能實(shí)施，而海界的劃定不能臨時(shí)決定。許繼祥還指出，在第一次世界大戰(zhàn)后各國倡議禁止航空器飛入軍事區(qū)域的背景下，海界問題顯得尤為必要，因?yàn)檫@涉及海疆軍事設(shè)防問題?！昂＝娛聟^(qū)域亟應(yīng)設(shè)防，未分領(lǐng)海、公海之界，則禁止飛入之起點(diǎn)無從決定”。從對內(nèi)來看，海界關(guān)系漁業(yè)權(quán)、稅務(wù)權(quán)、引水權(quán)、防海權(quán)等國家主權(quán)和人民利益事項(xiàng)?！耙陨纤e四端，于軍事上之機(jī)要，國家之體統(tǒng)，國民之權(quán)利，關(guān)系至巨，皆基于領(lǐng)海主權(quán)，其界線所在，即為主權(quán)之范圍?！盵注]《函送海界委員會(huì)第一次討論記錄請察閱由》，1921年7月27日，檔號(hào)：03-06-063-02-006。

正因?yàn)閷＝绲闹匾杂辛嗣鞔_認(rèn)識(shí)，委員們在盡早劃定海界方面達(dá)成了共識(shí)。第四次會(huì)議時(shí)，倪文德提議盡早呈請政府劃定海界，得到各委員贊同。他們均從各自代表的部門出發(fā)闡述了理由。國務(wù)院代表林步隨對海界未定所導(dǎo)致的諸多弊端進(jìn)行了總結(jié)，包括：第一，易引起漁業(yè)、外交糾紛。他說：“領(lǐng)海漁獵為國民專利之業(yè)，海界未定，則徒啟強(qiáng)鄰覬覦之心，遺外交以紛爭之累?！钡诙?，妨礙稅務(wù)、鹽務(wù)緝私。他認(rèn)為，防止非法海運(yùn)，取締外國船舶進(jìn)口，追逐違章出口船舶，均須海界明確，“無界即無辦法?！钡谌?，影響船舶衛(wèi)生防疫。第四，導(dǎo)致水上警察管轄困難。第五，影響航政法權(quán)。第六，妨礙司法管轄。此外，海界與海軍有直接關(guān)系，與陸軍也有一定關(guān)系?？傊?，海界關(guān)系國家各方面，意義重大。海軍部代表許繼祥著重強(qiáng)調(diào)海界對海防的意義，指出：“海界者，守土之壘，御敵之防線也?！焙＝缍ê?，才能有效布置海防。“我國不言海防則已，防則必有策，防之策，以先定海界及收復(fù)海界內(nèi)之主權(quán)為本?！倍悇?wù)處代表黃厚誠則從保護(hù)稅收角度闡述海界的意義，指出：“海界為保護(hù)國家收入之界域”。外交部代表沈成鵠從外交關(guān)系角度闡述了意見，表示對劃分海界“極表贊同”。[注]《送海界委員會(huì)第四次會(huì)議筆錄由》，1921年9月9日，檔號(hào)：03-06-063-02-011。

可見，委員們均認(rèn)識(shí)到了劃分海界的重要性和必要性。他們從各自部門角度出發(fā)，指向一個(gè)共同的話題：中國海界劃分勢在必行。同時(shí)，他們也注意從歷史和國際公法中尋找根據(jù)，要求政府速定海界，維護(hù)海權(quán)。共識(shí)的形成，最終促使了劃分海界建議。第四次會(huì)議贊同先將海界議案呈復(fù)國務(wù)院，決議推定林步隨起草說帖，提交海軍部，咨呈國務(wù)院。第五次會(huì)議上，林步隨宣讀了他起草的領(lǐng)海定界說帖，獲得通過。

2、海界的劃分原則

領(lǐng)海定界沒有疑義，接下來討論的是如何具體劃界。這也是討論的重點(diǎn)。經(jīng)過討論，委員們確立了劃界原則：劃界主權(quán)由我，但應(yīng)遵循國際法原則和慣例。

在第一次會(huì)議時(shí)，倪文德提到劃界主權(quán)在我原則，稱：“至劃界主權(quán)，除海灣、海峽與他國交界應(yīng)會(huì)同公定外，皆本自保之義，自由依法辦理，并不謀及他國邀人承認(rèn)者?！蓖瑫r(shí)，委員們亦非常注重遵循國際法和慣例。許繼祥在第一次會(huì)議上詳細(xì)介紹了國際法上領(lǐng)海范圍學(xué)說，指出：“所有主張之理由，皆以海附于地即為該地主之所屬，至遠(yuǎn)近奚擇，總以合乎原則，準(zhǔn)諸公例，本于善意為衡?！痹S繼祥提到國際法只規(guī)定了劃界的基本原則，而界線的具體劃分則是各國自由決定。因此，我國海界應(yīng)依照國際法及慣例，參照他國辦法，結(jié)合自己實(shí)際情況進(jìn)行劃分。他國劃界辦法，應(yīng)由駐外公使調(diào)查。林步隨贊同此議。[注]《函送海界委員會(huì)第一次討論記錄請察閱由》，1921年7月27日，檔號(hào)：03-06-063-02-006。

在第二次會(huì)議時(shí)，許繼祥再次強(qiáng)調(diào)應(yīng)遵國際公法原則：“公海領(lǐng)界各國仍主距岸三英里，中國似難獨(dú)異”。當(dāng)然，許繼祥亦注意到各國有擴(kuò)充領(lǐng)海范圍的趨勢，因此建議中國保留權(quán)利，以便將來各國推廣范圍時(shí)“再行依例辦理”。[注]⑥《函送海界委員會(huì)第二次記錄由》，1921年7月29日，檔號(hào)：03-06-063-02-007。該提議得到贊同。

根據(jù)討論情況，林步隨在第五次會(huì)議上宣讀的說帖中提到，委員會(huì)討論海界“應(yīng)以成文公法為根據(jù)”，“無成文公法者，即依各國習(xí)慣，例兼參考學(xué)說，以定之。”遇有特殊情形，亦須遵循公法原則前提下酌情處理。[注]《函送海界委員會(huì)第五次會(huì)議筆錄請查照由》，1921年9月19日，檔號(hào)：03-06-063-02-012。許繼祥代海界委員會(huì)起草的向海軍總長報(bào)告辦竣緣由呈文中也明確提到：“所議事件屬于本國主權(quán)上之關(guān)系者，則搜集歷來約章成案，以表其征；屬于國際法律上之關(guān)系者，則博考公法學(xué)說成例，以明其義；至種種章程，關(guān)于海權(quán)事件，其中西文字上語義有歧異者，則引據(jù)理由而以國際之大義判決之?！盵注]《海界委員會(huì)會(huì)議筆錄：第十四次會(huì)議筆錄》，1922年1月21日，檔號(hào)：03-33-075-01-014。

從上述發(fā)言可以看出，依據(jù)國際法或慣例是海界委員會(huì)討論海界問題的基礎(chǔ)。在遵循這一原則的前提下，強(qiáng)調(diào)具體劃界“主權(quán)由我”。

3、不同海域的劃界方法

劃分海界問題涉及公海、領(lǐng)海、內(nèi)海、海灣、海峽、海島等各種海域。簡言之，劃分海界必須區(qū)分各種海域性質(zhì)。在第二次會(huì)議時(shí)，許繼祥就此問題進(jìn)行了專門說明。他把海界分為公海和私海兩類進(jìn)行分別解釋。

“公海之界”，就是公海與領(lǐng)海的分界線。領(lǐng)海就是與本國領(lǐng)土相鄰而置于其主權(quán)管轄之下海域，此海域界線外就是公海。按照許繼祥的看法，領(lǐng)海寬度無須討論，領(lǐng)海范圍多大，應(yīng)與公法一致?！扒罢?指領(lǐng)?！P者注)由公共而據(jù)為私有，應(yīng)尊重公法規(guī)定之權(quán)，故領(lǐng)海為距岸三英里雖不合現(xiàn)今之炮力范圍，各國仍遵守?zé)o異?！雹拊诘谌螘?huì)議時(shí)，許繼祥進(jìn)一步解釋，盡管炮彈射程遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出三英里，但領(lǐng)海范圍仍以三英里為界，“特國際公法非強(qiáng)國所能獨(dú)定，迄未擴(kuò)充”，因此中國不能獨(dú)異。海界委員會(huì)接受了許繼祥的這一主張，決定采用三英里制。[注]《送海界委員會(huì)第三次會(huì)議筆錄由》，1921年8月5日，檔號(hào)03-06-063-02-008。

所謂私海，即內(nèi)海，屬一國主權(quán)管轄。但到底哪些是私海，則可能引發(fā)爭議。如何認(rèn)定私海也屬劃界的重要內(nèi)容。許繼祥提出基本原則是：“惟私海如何認(rèn)定，屬于常例范圍，為多數(shù)他國所主張而實(shí)行者，或?qū)儆诔＠響?yīng)由本國自定法律專條者，竊愿公同討論，似不宜孤行己意，以為論斷，亦無事遵從他國私法以為強(qiáng)合，要以合乎情勢，不背公例為衡。”[注]③⑤《函送海界委員會(huì)第二次記錄由》，1921年7月29日，檔號(hào)03-06-063-02-007。私海劃定涉及海股、海灣等界限規(guī)定。

關(guān)于海股、海灣[注]“海股”、“海灣”及后文“海臂”，均用于指稱海洋深入陸地的明顯水曲部分。海灣(Bay)，是沿海岸滿足一定條件的水曲部分。按照《聯(lián)合國海洋法公約》第10條第2款規(guī)定，“以天然入口寬度為直徑，向海岸劃一半圓形，如果這個(gè)半圓形的面積，等于或小于水曲的面積，則該水曲應(yīng)視為海灣。如果這個(gè)半圓形的面積，大于水曲的面積，則該水曲是不能視為海灣的，而僅僅是海岸的彎曲?！?劉楠來：《國際海洋法》，海洋出版社1986年版，第14、15頁)。海股(Gulf)或“海臂”，與“海灣”同義。中國最早的英語教材《華英通語》以“海股”來譯“Gulf”，“從《華英通語》起直至民國十五年教育部審定的世界地理教科書一成不變”，“然稍后即‘海股’與‘海灣’并用，再后即僅用‘海灣’一語，以至于今?！?周振鶴：《隨無涯之旅》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2007年版，第199頁。)，許繼祥解釋：“海股、海灣之屬，乃海面之地突出對峙，抱地勢而成封鎖之形，英文謂landlocked，引海而包容其間，不與他國流域相接者是，其兩岸相向之口門任何遠(yuǎn)度不入公法之三英里范圍，皆為私海?！雹蹌澓９?、海灣為內(nèi)海，各國均有成例。委員們主張仿國際慣例，明確宣布中國私海。第三次會(huì)議決議：“中國沿海之海股、海灣應(yīng)為中國私海。”當(dāng)時(shí)海界委員會(huì)注意的是北直隸灣即渤海灣問題。由于渤海灣南北兩端均為租借地，其附屬水域如何劃分成為問題。對此，許繼祥認(rèn)為：“此間疆界主權(quán)Soverignty仍屬中國，其附屬之水，不可任其自丈，更不可與之會(huì)丈及劃分未租、已租之界線?！盵注]⑥⑧《送海界委員會(huì)第三次會(huì)議筆錄由》，1921年8月5日，檔號(hào)：03-06-063-02-008。

此外，海界劃定還涉及海外群島(Offlyingislands)，情況較為復(fù)雜。委員會(huì)經(jīng)過認(rèn)真討論，決定參考他國做法。海外島分為兩種：一是遠(yuǎn)洋偏僻之島，其海界劃分依據(jù)國際法，“其環(huán)乎島之水距岸三英里亦為其附屬之水”。一是近海之島或群島，“此種之島，有臨于大陸者；有距陸十?dāng)?shù)里之外，與他島相隔離者；有大小鄰近相聚者”。這些島嶼的領(lǐng)海界線如何劃分？按照國際慣例，如兩島各屬一國，水界劃分有先例可循，“各分一半，或在此左近較深之處，以為交界”。但若島嶼均屬于一國，如何劃定界線，國際法沒有明確規(guī)定?！捌錇闈O業(yè)專利、防疫公權(quán)、關(guān)口職務(wù)，何處應(yīng)為公海，有何分別規(guī)定之常例；其為執(zhí)行中立國之權(quán)利義務(wù)時(shí)屬于公道及善意之范圍，又得在何處認(rèn)為公海，為公法所未詳載”。⑤中國沿海這樣的島嶼多，應(yīng)如何劃定海界，各委員意見不一。許繼祥認(rèn)為，應(yīng)先調(diào)查各國做法，其中特別是島與陸隔、島與島隔，“兩方領(lǐng)海界線果均為三英里，其間若有余界，足為船舶錨位，應(yīng)否認(rèn)為公海，并無成例可循”。⑥倪文德的意見是，根據(jù)自衛(wèi)主義，當(dāng)然應(yīng)認(rèn)為領(lǐng)海。[注]⑨《送海界委員會(huì)第四次會(huì)議筆錄由》，1921年9月9日，檔號(hào)：03-06-063-02-011。但為慎重起見，委員會(huì)還是決定請海軍部函請外交部，電駐英、法、美、日四國公使進(jìn)行調(diào)查。⑧收到國內(nèi)調(diào)查電報(bào)后，1921年8月25日，駐美公使施肇基與駐英公使顧維鈞均回復(fù)外交部，英、美兩國仍以三海里為界。⑨

第五次會(huì)議確定了這些特殊海域的界線劃分方法?！凹此^海臂、海灣及相類之海者，各國慣例，認(rèn)定海注入大地以內(nèi)，猶之江河湖濱，均與領(lǐng)土同為原始固有之物，但口門各岸必須屬于本國，中間寬闊又為軍械射程所能及者為限。中國海臂、海灣及相類之海，較之他國所認(rèn)為私海者形勢略同，自應(yīng)認(rèn)為領(lǐng)海。”群島劃線較為特殊，會(huì)議根據(jù)駐外公使的調(diào)查決定遵循英美制度。[注]《函送海界委員會(huì)第五次會(huì)議筆錄請查照由》，1921年9月19日，檔號(hào)：03-06-063-02-012。

4、領(lǐng)海寬度的量度標(biāo)準(zhǔn)與起算點(diǎn)

海界委員會(huì)最終議定中國領(lǐng)海范圍應(yīng)遵循國際慣例劃定為三英里，但英里并非中國量度單位。領(lǐng)海寬度計(jì)算，國際上采用海里為單位。但是，英、美、法各國的海里量度標(biāo)準(zhǔn)略有不同。中國應(yīng)采取何種單位，海界委員會(huì)也予以討論。在第四次會(huì)議上，倪文德提出：“本國海哩之量度未定應(yīng)依何國，既無適從之標(biāo)準(zhǔn)，且量度衡為一國之主權(quán)，從人之名稱，恐貽國際上之詬玷。英尺為國人所常識(shí)，三英里約十華里，詳各華英字典。擬即用十華里為名，規(guī)定其量度與英國三英里相符者為我計(jì)算水程之一海哩。擬于呈報(bào)文內(nèi)定公海上之領(lǐng)界為十華里，即三英里，則量度與各國不同，而遠(yuǎn)程確與各國相合，名實(shí)上均無流弊?！盵注]《送海界委員會(huì)第四次會(huì)議筆錄由》，1921年9月9日，檔號(hào)：03-06-063-02-011。由此，在呈報(bào)海軍部文中，中國領(lǐng)海寬度遂議定為“由沿海大地自身照潮落之地點(diǎn)望外推出三英里，合中國十里為界。”[注]⑤《函送海界委員會(huì)第五次會(huì)議筆錄請查照由》，1921年9月19日，檔號(hào)：03-06-063-02-012。

海界寬度確定后，需要確定起算點(diǎn)。委員會(huì)對此也進(jìn)行了討論。第一次會(huì)議時(shí)，林步隨就提出應(yīng)調(diào)查用什么方法劃定界線。當(dāng)時(shí)許繼祥只簡單提到“劃定海界以經(jīng)緯二度為標(biāo)準(zhǔn)，以水落處所現(xiàn)出之地為起點(diǎn)，至三英里止為普通之領(lǐng)海界?！盵注]《函送海界委員會(huì)第一次討論記錄請察閱由》，1921年7月27日，檔號(hào)：03-06-063-02-006。這里提到的是以沿岸的低潮線為起點(diǎn)，也就是采用正?；€。在第三次會(huì)議上，許繼祥又提及此種起點(diǎn)，但指出各國具體測量時(shí)可能存在變化?！爸琳闪恐ǎ敖?jīng)各委員說明，各國各自丈量，無人勘定，又無須公布，而小潮退落地點(diǎn)，且有今昔之變，無可考者。各國所丈，有多無少，乃意計(jì)中事。”[注]《送海界委員會(huì)第三次會(huì)議筆錄由》，1921年8月5日，檔號(hào)：03-06-063-02-008。第五次會(huì)議明確規(guī)定：“至此項(xiàng)海界丈量之法，應(yīng)依沿海大地凸凹之形，以三英里之量度環(huán)之，遇有突出之地，有兩處對峙者，則于兩地之極劃一線以接之，由此平行推出三英里，均以潮落地點(diǎn)起，按海圖上所載，再行細(xì)測而審定之。”⑤這里采用的就是正?；€法，同時(shí)遇有特殊地形，則采用直線封口線。

確立了海界劃分原則和方法后，委員會(huì)決議交由海軍部具體負(fù)責(zé)測量。1921年9月6日，第五次會(huì)議通過海界委員會(huì)呈領(lǐng)海界限事竣說帖，標(biāo)志著海界劃定問題討論基本結(jié)束。隨后，海界委員會(huì)又對海界內(nèi)主權(quán)管轄相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了討論，其中最主要是收回引水主權(quán)和燈塔燈樓管轄等問題。1922年1月21日，海界委員會(huì)第十四次會(huì)議閉幕，標(biāo)志著海界委員會(huì)工作結(jié)束。

三、成立海道測量局，開展劃界工作

海界委員會(huì)確立了劃界的基本原則與方法，隨后決議成立海道測量局，負(fù)責(zé)進(jìn)行具體劃界工作。海道測量局由海軍部派員組織。海軍部派司長陳恩燾兼任局長，由許繼祥實(shí)際籌備。1922年2月，海軍部將海道測量局遷移到上海，改派許繼祥為局長。該局正式成立后，海軍部咨請外交部，照會(huì)外交團(tuán)，嗣后外人“不得在中國領(lǐng)水內(nèi)私自測量”。[注]《中國領(lǐng)水內(nèi)外人不得私行測量》(外交部公函致字第1029號(hào))，1922年11月24日，檔號(hào)：03-47-106-02。自此，中國領(lǐng)海由本國測量的原則得以確立。海道測量局開始按照海界委員會(huì)決議開展劃界工作。

海道測量局的劃界主要以舊海圖為基礎(chǔ)，繪制新圖。在海圖定界過程中，該局大致遵循海界委員會(huì)的決議進(jìn)行，惟有少量修改。該局在呈報(bào)海軍部的公文中提到，海界、私海劃分“均無疑義”，但對于島與陸隔、島與島隔的情形提出了修正意見。當(dāng)時(shí)，美國、英國、俄國、瑞典等均有擴(kuò)充海界的新例，海道測量局建議“參照最新各國例案”，結(jié)合各島距陸情形，分別劃界。具體來說，凡海岸或海島沒有彎曲可供船只停泊的情形，“均于潮落最低地點(diǎn)起，自身向外推算至十華里止?！比魨u嶼與陸地之間有港灣可供船只停泊，可能導(dǎo)致偷漏關(guān)稅、侵占漁業(yè)權(quán)利情況發(fā)生，則劃界辦法應(yīng)“以陸之一極，與島之一極，劃線相接，再由此線向外推出十華里。茍二線推出之后，相距中間所余，僅在五華里以下者，以常理及善意衡定之，仍依形勢圓入?！逼渌１?、海灣以及江口以內(nèi)，“均為私?！?。[注]《海界委員會(huì)會(huì)議記錄(附錄海道測量局呈海軍部文)》，檔號(hào)：03-33-075-01-014。

海道測量局根據(jù)上述原則，畫定海圖十一幅，并附有《畫定海界說略》，一并呈交海軍部。說略內(nèi)容如下：“一、普通海界系按照萬國公法，由陸地或島嶼潮落之處自身向外推出十華里，即三英里，合一萬八千二百四十英尺，圖內(nèi)用紅點(diǎn)線畫定；一、海灣、海臂系用兩極主義，將地之兩極畫線相接，平行推出十華里者，用紅直線；一、兩極紅直線之內(nèi)，如中有島嶼，其十華里領(lǐng)界應(yīng)行在直線外再推出之處，仍以紅點(diǎn)線畫之；一、凡兩界推出之后，所至之線，其中在五華里以下，應(yīng)依兩界將來漲灘之地計(jì)算，一并圓為領(lǐng)海者，用藍(lán)線為號(hào)；一、凡依公法上之防衛(wèi)自己主義，應(yīng)劃為領(lǐng)海，但發(fā)生國際關(guān)系時(shí)，須臨事再行審定者，用黑線為號(hào)；一、凡因陸與島距間有船舶寄碇澳泊，應(yīng)在陸島兩極接線，依法推出者，圖內(nèi)繪錨形以為號(hào)；一、海圖內(nèi)記號(hào)，另單志之?！盵注]②《海界委員會(huì)會(huì)議記錄(附錄海道測量局呈海軍部文，附畫定海界稅﹝說﹞略)》，檔號(hào)：03-33-075-01-014。

對于涉及他方的海界，海道測量局不能決定，請海軍部與外交部商議。該局呈文對這些地區(qū)的劃界作了說明，包括：(1)香港。呈文提到，清政府并未公布界線，但英國宣稱劃定了界線。這到底是兩國派員所劃之界，還是英國單方面所劃，應(yīng)請外交部查清。對于香港海界，海道測量局在海圖上劃了兩條線：一是香港領(lǐng)土權(quán)利上應(yīng)有的領(lǐng)水，二是英國方面所指防衛(wèi)范圍的領(lǐng)水。(2)澳門。澳門陸上界線一直未劃定，海界線更難確定。海道測量局在圖上給澳門畫了三條線?！鞍摧泩D上設(shè)色，為葡國轄土之顏色者，最闊之處，由東經(jīng)一百十三度二十六分十秒，至一百十三度三十六分二十秒，北緯二十二度六分，至二十二度十二分五十五秒，所占水面計(jì)長七英里，闊九英里之三，料此為葡國一方之自由意思。此間有島名馬留﹝騮﹞洲，東京一百十三度三十分五十秒，北緯二十二度十分十秒，有我海關(guān)，是此處公認(rèn)為我國轄土。島之東且設(shè)有海關(guān)浮樁一座，是澳門領(lǐng)水之界，至多由澳門島地至該浮樁止。而按照國際公法之三英里及中間各半主義，又不相符。茲將葡國自由設(shè)色之界，浮樁所在之界，公法主義所許之界，三者均在圖內(nèi)劃線?！睂τ谏鲜鰞傻貏澗€，海道測量局不能定準(zhǔn)，請海軍部咨商外交部辦理。(3)越南、朝鮮。兩處為國境水界線，海道測量局按照中俄黑龍江界線辦法劃定?！胺ㄖ材?，系以安南江為界，在東經(jīng)一百零八度十九分三十秒，北緯二十一度三十六分，是江東岸既系我界，按照公法及黑龍江領(lǐng)界先例，應(yīng)在兩岸之間華法各占一半之領(lǐng)水。又日之朝鮮交界在馬島，現(xiàn)島歸日本管轄，則該島以西屬我，以東屬日?！?4)廣州灣。該處系租借地，是否由中國政府劃界，應(yīng)請明示。“按照法國方面所指之界，在東經(jīng)一百十度九分，至一百十度四十一分三十秒，北緯二十度五十分，至二十一度十五分，長約二十四英里半，闊約三十英里半。查法國方面輿圖上所劃方線形式，系彼國防衛(wèi)主義，并非確定界線，且該租借條約第六條內(nèi)載，廣州灣領(lǐng)海中外船只出入與在中國他港無異，是我國主權(quán)仍復(fù)存留，當(dāng)可由我依法劃線?！?5)南海。這里主要提及的是西沙群島和東沙島，海道測量局也進(jìn)行了劃線。隨同上述呈文，海道測量局將海圖十五幅一并呈上，并就各類海域劃分專作《畫定海界說略》。該說略是在前次說略基礎(chǔ)上補(bǔ)充交界畫圖說明，即增加四點(diǎn)：“一、與各國交界之處，用紅藍(lán)鉛筆雙線畫之；一、香港、澳門、廣州〈灣〉依各租借國防衛(wèi)自己界線，以紅鉛筆畫定；一、香港、澳門中外領(lǐng)水界依公法均分主義以藍(lán)鉛筆畫之；一、澳門浮樁之界，用黑鉛筆畫之”。海道測量局圖上畫線工作得到了外交部的贊同。②

當(dāng)然，要注意的是，由于技術(shù)人員缺乏、經(jīng)費(fèi)緊張等原因，實(shí)際測海工作進(jìn)展緩慢。海道測量局組建時(shí)，測量人員只有4人，后來通過從海軍調(diào)派、招考及從海關(guān)借調(diào)等途徑才補(bǔ)充了一些。民國北京政府時(shí)期，海界測量工作成效不大，海界經(jīng)緯度公布也不可能。

四、海界委員會(huì)在中國海界劃分史上的意義及存在的局限

海界委員會(huì)在中國海界劃分史上具有重要意義。這是中國政府首次就海界問題專門設(shè)會(huì)進(jìn)行討論，集中研究了海界劃定及海界內(nèi)管轄權(quán)相關(guān)事項(xiàng)，確定了各種海域的劃分原則和方法。海界委員會(huì)的設(shè)立，表明北京政府此時(shí)已經(jīng)意識(shí)到了海界的重要性，意味著中國政府對海權(quán)的重視程度提高。通過海界委員會(huì)的討論，北京政府對海界劃分問題有了比較清晰的認(rèn)識(shí)。比起他的前任，北京政府在海界劃分問題上又向前邁出了一步。

海界委員會(huì)的工作也有一定成效。它雖未直接促成北京政府頒布領(lǐng)海界線法令，但推動(dòng)了北京政府在海圖上進(jìn)行領(lǐng)海劃界工作的開展。在實(shí)踐中，海界委員會(huì)的決議為北京政府解決相關(guān)問題提供了參考。當(dāng)一些海權(quán)糾紛發(fā)生時(shí)，政府相關(guān)部門往往會(huì)從海界委員會(huì)會(huì)議紀(jì)錄中尋找依據(jù)。如1924年日本漁輪在山東沿海捕魚引發(fā)中日糾紛。日方認(rèn)為，日輪是在渤海灣“公?！辈遏~。北京政府外交部據(jù)此轉(zhuǎn)發(fā)給農(nóng)商部。農(nóng)商部認(rèn)為渤海灣是中國私海，其依據(jù)就是此次海界委員會(huì)會(huì)議紀(jì)錄。[注]《解決日船越界捕魚事關(guān)于議定海界請會(huì)同海軍部辦理見復(fù)由》，1924年9月29日，檔號(hào)：03-33-070-02-030。1925年2月23日，外交部在致海軍部的函中提到農(nóng)商部請求對外聲明渤海灣為中國領(lǐng)海，外交部亦以海界委員會(huì)的決議為依據(jù)。[注]《日船侵入渤海灣捕魚案現(xiàn)在該處海界曾否勘劃及有無派艦梭巡請查酌辦理由》，1925年2月23日，檔號(hào)：03-33-070-02-036。1926年，海岸巡防處致山東漁航總局的函中也提到了這一次海界討論及海軍部據(jù)此進(jìn)行海圖劃線的決議。該函明確抄送了海圖上所劃的山東領(lǐng)海界線，并指出這一界線的來源就是海界委員會(huì)的決議。[注]《巡防處函商防范外船捕魚》，《申報(bào)》1926年4月21日，第4張第13版，“本埠新聞”。由此可見，就領(lǐng)海劃界而言，海界委員會(huì)的決議產(chǎn)生了一定影響。此外，它的一些建議直接影響了北京政府的決策，如1922年海軍部成立海道測量局。這有利于收回海道測量權(quán)，逐步減少外人對中國領(lǐng)海主權(quán)的損害。

海界委員會(huì)的決議對后來南京國民政府討論領(lǐng)海問題也產(chǎn)生了影響。1931年，南京國民政府討論領(lǐng)海問題時(shí)就以此次海界委員會(huì)討論為根據(jù)。當(dāng)時(shí)海軍部在給行政院的呈文中提到：“委員等所議勘界辦法，系查照民國十年北京總統(tǒng)府、國務(wù)院、外交部、海軍部、稅務(wù)處等五機(jī)關(guān)各派一員成立海界委員會(huì)所議定，認(rèn)為確當(dāng)?！盵注]《呈行政院呈復(fù)關(guān)于勘定海界一案據(jù)勘界委員會(huì)呈稱各節(jié)附海圖說略請示遵由》(1931年3月20日，海軍部呈第五三號(hào))，《海軍公報(bào)》第22期，1931年4月，第223頁。可見，海界委員會(huì)的討論為此后中國領(lǐng)海界線確立奠定了基礎(chǔ)。

當(dāng)然，此次海界會(huì)議確定的三海里規(guī)則并沒有以法律的形式向社會(huì)公布。北京政府雖然討論了海界問題，并根據(jù)海界委員會(huì)決議于1924年在海圖上劃定了海界線，但隨后由于財(cái)政困難等原因，勘劃領(lǐng)海界線的實(shí)際工作并未完成，因此具體的海界線并未對外公布。就法律層面而言，領(lǐng)海法令沒有頒布，海界不明的狀況依然未得到解決，在對外交涉中居于不利地位。尤其是1924年后日本漁輪侵漁事件頻發(fā)，使領(lǐng)海界線勘劃更顯重要。日本漁輪對華侵漁是長期困擾中國政府的一個(gè)問題。每當(dāng)發(fā)現(xiàn)日本漁輪在中國沿海侵捕時(shí)，中國政府都曾多次向日方提出抗議，希望對方加以制止，但日方總以在公海捕魚為由加以拒絕，而中國外交機(jī)關(guān)苦于未曾頒布領(lǐng)海法令，明確宣布領(lǐng)海界線，交涉總感無奈，故希望明定領(lǐng)海界線。而各地漁業(yè)機(jī)構(gòu)亦紛紛要求政府明確劃定領(lǐng)海界線，以此阻止日本人侵漁。自清末以來，日本對華侵漁現(xiàn)象一直存在，甚且引發(fā)中日之間關(guān)于渤海灣領(lǐng)海權(quán)之爭。[注]參見劉利民：《不平等條約與中國近代領(lǐng)水主權(quán)問題研究》，湖南人民出版社2010年版，第236—237頁。但清末日輪侵漁現(xiàn)象還只是開端而已，民國時(shí)期則逐漸變得嚴(yán)重起來，尤其是1924年后中日漁業(yè)交涉成為重要問題。這次日本大規(guī)模侵漁再次引發(fā)了中國政府對于領(lǐng)海劃界問題的討論。但是，此次討論規(guī)模有限，局限于外交部、農(nóng)商部和海軍部的函件往來。雖農(nóng)商部、外交部都主張明確劃定海界，但海軍部不以為然，因此此次討論未有結(jié)果。[注]劉利民：《日本越界侵漁與民國北京政府的應(yīng)對(1924—1927)》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2013年第3期?？梢姡本┱m然專門召開了海界委員會(huì)，確立了海界劃分的基本規(guī)則，但由于經(jīng)費(fèi)、技術(shù)人才、政局等影響，一直未能明確勘劃領(lǐng)海界線，領(lǐng)海制度建設(shè)未有更大突破。

此外，海界委員會(huì)實(shí)際上只是一個(gè)海界聯(lián)席會(huì)議，會(huì)議完畢即散。這個(gè)會(huì)議也只有建議權(quán)，其決議僅供高層決策作參考。盡管民國北京政府頗為重視這個(gè)會(huì)議，也采納了它的一些建議，但畢竟只是臨時(shí)性會(huì)議機(jī)構(gòu)，其決議執(zhí)行存在諸多問題。如海界劃分是否完成，就無法監(jiān)督。這削弱了其維護(hù)海權(quán)的功能。海界委員會(huì)在討論過程中亦存在一些不足。如討論海界問題時(shí)，處處強(qiáng)調(diào)要遵循國際公法或國際公例，甚至將英美等國家的做法視為“公例”。遵循國際公法固然沒有錯(cuò)，但過分強(qiáng)調(diào)國際法和英美“公例”，束縛了海界委員會(huì)的手腳。當(dāng)時(shí)國際法對于領(lǐng)海界線并沒有明確規(guī)定為三海里，三海里規(guī)則只是英美等主要國家堅(jiān)持的“公例”，而且國際上也出現(xiàn)了一些擴(kuò)展海界的新形勢。海界委員會(huì)雖然看到了這一點(diǎn)，但仍堅(jiān)持采納英美三海里規(guī)則，稱“中國似難獨(dú)異”。這沒有照顧到中國海岸曲折、島嶼眾多的特殊情形，不利于海權(quán)的維護(hù)。