【摘 要】 文章闡述了中國古代監(jiān)察官制度的歷史演變及特點：監(jiān)察機關獨立，自上而下垂直單線式的監(jiān)督；有專門的監(jiān)察法規(guī)，監(jiān)察活動法律化；歷代統(tǒng)治者都非常重視監(jiān)察官的選任；監(jiān)察效果具有不穩(wěn)定性。探討中國古代監(jiān)察官制度對當代的啟示：要保證監(jiān)察機關的垂直獨立性；要構建系統(tǒng)完整的監(jiān)察法制體系，逐步樹立非人格化的法治權威；重視監(jiān)察隊伍建設；更加重視和發(fā)揮人民群眾在監(jiān)察方面的作用。

【關鍵詞】 監(jiān)察官制度；垂直獨立；監(jiān)察法制；監(jiān)察官選任；當代意義

監(jiān)官制度，即中國古代監(jiān)察制度中的御史監(jiān)察系統(tǒng)。其中，各級官僚，文武百官是監(jiān)察的對象，監(jiān)察機關與監(jiān)察官是監(jiān)察的主體，通過行使君主及帝制法規(guī)所賦予的彈劾糾察的權力，以及自上而下，垂直單線式的監(jiān)督，來對各級官僚的不法行為進行彈劾檢舉，以實現(xiàn)與方便專制君主對官僚機器的操作與控制，達到鞏固封建統(tǒng)治的目的。因此，中國古代監(jiān)官制度是國家機器的調節(jié)器與制衡器。

一、中國古代監(jiān)察官制度的歷史演變及特點

先秦時期，隨著奴隸制貴族領主政治的形成產生，在國家事務中，出現(xiàn)了帶有監(jiān)察元素的監(jiān)察活動與監(jiān)察行為。夏商周時期，王畿地區(qū)以及各方國中央監(jiān)察職官及監(jiān)察職權主要由行政官、執(zhí)法官兼任和兼掌。在地方，天子通過親自巡視、遣駐使臣、監(jiān)國（以親信領主監(jiān)察非親信領主）等方式來加強對各方國（諸侯國）監(jiān)察，鞏固其天下共主的地位。至春秋戰(zhàn)國時期，各諸侯國為了適應稱王爭霸和土地兼并戰(zhàn)爭的需要，紛紛進行變法，在政治制度方面，貴族領主制下的世卿世祿的宗法制開始逐漸被選賢任能的官僚制度所取代，各國君王為了保證自己能駕馭得了這一新的官僚機器，監(jiān)察與行政出現(xiàn)了分化趨勢，開始出現(xiàn)專司監(jiān)察職能的職官，在中央出現(xiàn)了監(jiān)察百官的御史，在地方由于縣制的推行，出現(xiàn)了負責制衡與監(jiān)督地方縣令長的行縣。但作為一種成形的制度，監(jiān)官制度在此階段還未形成。

秦漢時期，我國進入封建社會時期，伴隨著封建專制主義中央集權制政體正式確立，監(jiān)官制度也隨之開始形成。秦始皇統(tǒng)一六國后，為了加強對各級官僚的監(jiān)督，維護政令暢通。在中央設御史府（御史大夫）監(jiān)察百官，御史大夫派出監(jiān)御史常駐郡府監(jiān)察郡一級官員。因此，秦朝所創(chuàng)立從中央到地方的御史制度是中國古代監(jiān)官制度的開端，為以后歷朝歷代沿襲和完善。

總之，從中國古代監(jiān)官制度的整個演變進程來看，它滿足了中國古代不同封建王朝鞏固統(tǒng)治的需要。因此，在此演變過程中有兩大趨勢，監(jiān)察機關不斷獨立，監(jiān)察法規(guī)不斷完善。并顯現(xiàn)出四方面的主要特點：

第一，監(jiān)察機關獨立，自上而下垂直單線式的監(jiān)督。秦至漢武帝前，由于監(jiān)御史與郡守合署辦公，極易日久生情，造成隱匿不報的情況。鑒于這樣的情況，漢武帝在全國設置刺史，由君主直接任命，直屬中央御史府貳長官御史中丞領導。在機構上，刺史獨立建署，長期流動于各州，監(jiān)察不同地方行政區(qū)，是具有巡視監(jiān)察性質的監(jiān)察官。魏晉時，中央御史臺從少府中獨立出來，成為由君主直接領導下的全國性監(jiān)察機構，打破了秦漢以來，監(jiān)察活動不糾三公的“法定”限制，使監(jiān)察活動，自皇太子以下至公卿百官，無所不糾。[1]此后歷朝歷代，監(jiān)察機關都直接受君主領導，從中央到地方，監(jiān)察機關與其它國家機關獨立建署，直隸君主，獨立行使監(jiān)察職權，進行監(jiān)察活動，不受其它國家機關的干涉。這樣一來，從中央到地方，監(jiān)察機關獨立建署，設置職官，完全獨立，機構統(tǒng)一，自上而下的層層監(jiān)察，上級監(jiān)察下級，君主監(jiān)察所有官員，強化對各級官僚的權力制衡與監(jiān)察。

第二，有專門的監(jiān)察法規(guī)，監(jiān)察活動法律化。為確保監(jiān)察機關及監(jiān)察官行使監(jiān)察職權和實施監(jiān)察活動有法可依。也為了有效約束監(jiān)察官的權力，防止監(jiān)察機關與監(jiān)察官權力坐大、濫用職權，影響國家機器的運轉。秦以后不同朝代的統(tǒng)治者都根據(jù)當朝監(jiān)察工作的需要制定了不同類型以及適應不同情況的專門性的監(jiān)察法規(guī)。其中，漢惠帝時期頒布的《監(jiān)御史九條》（又稱《御史九條》）是中國古代第一個性質明確的、專門性的地方監(jiān)察法，但由于《監(jiān)御史九條》僅適用與三輔郡，內容也極其簡潔，實施時間也不長，是中國封建地方監(jiān)察立法的濫觴。漢武帝時期由于地方又重新恢復了郡縣兩級制，設立十三部州刺史，并制定了具有全國性質的監(jiān)察法規(guī)《刺史六條》，即刺史行使監(jiān)察職權以六條問事，非六條則不察。西漢頒布實施的這兩部監(jiān)察法規(guī)是中國古代監(jiān)察立法奠基之作，對后世歷朝歷代監(jiān)察法規(guī)建設產生了深遠持久的影響。曹魏的《六條察吏》，兩晉的《五條律察郡》、《長吏八條》，北朝的《六條詔書》、《詔制九條》，唐朝的《巡察六條》皆是一脈相承，習習相因。[2]元朝前，歷代的監(jiān)察法規(guī)一般還停留在地方監(jiān)察法的制定上，直到元朝《憲臺格例》的出現(xiàn)，才標志著中國古代監(jiān)察法規(guī)的系統(tǒng)化，完整化?！稇椗_格例》內容涉及監(jiān)察機關的職能、地位、監(jiān)官權責、工作程序、監(jiān)察紀律等方面。[3]

第三，歷代統(tǒng)治者都非常重視監(jiān)察官的選任。監(jiān)察官是監(jiān)察機關的肉體，是治官之官，當風霜之任，更需潔身自好，操履篤實。[4]回顧不同朝代選任監(jiān)察官的標準：首先，在品質要求方面，擔當此任者必須要有奉公不阿的品質。即選用一心為公，鐵面無私，執(zhí)法如山者。監(jiān)察官只有具備鐵面無私的品質，才能真正的發(fā)揮糾彈百官、維護綱紀的作用。其次，必須要有豐富的為官經驗和優(yōu)異政績，尤其是有過地方為官的經驗者。從地方官中選拔監(jiān)察官，因為地方官比較熟悉官場情況及民情，上任之后才能駕輕就熟地行使監(jiān)察職權，履行監(jiān)察任務。最后，必須要有淵博的學識素養(yǎng)。中國古代對于監(jiān)察官的選拔一般是通過察舉或科舉考試的方式進行，這樣特別的選任方式，提高了監(jiān)察官的素質，保證了監(jiān)察隊伍的質量，使我國古代出現(xiàn)了許多剛正嚴明，執(zhí)法如山的監(jiān)察官。

第四，監(jiān)察效果具有不穩(wěn)定性。在中國古代人治為主，法治為輔的治國理政模式之下，監(jiān)察機關監(jiān)察職能效果發(fā)揮的好與壞，從根本上不是取決于監(jiān)察機關本身，而是取決于君主的素養(yǎng)。因為在整個監(jiān)察過程中，從糾參到議復，核實到復劾都必須請旨進行，最后由君主裁決，所以君主的喜怒哀樂對于監(jiān)察制度的存廢具有決定性影響。[5]一般情況下，賢明的君主，通常都會努力鼓勵監(jiān)察機關積極行使糾察彈劾職權，讓監(jiān)察官更加有效地行使監(jiān)察百官的職權。然而，皇帝昏庸或年幼無知，就無法在監(jiān)察官糾彈等活動中進行正確裁決，有時反而會給監(jiān)察活動和監(jiān)察官造成人身傷害。endprint

二、中國古代監(jiān)官制度對當代的啟示

第一，要保證監(jiān)察機關的垂直獨立性。中國古代監(jiān)察機關在領導體制上直隸君主，自上而下，垂直獨立，保證了監(jiān)察機關的權威性。當前，我國所運行的行政監(jiān)察在領導體制上為“橫向”與“縱向”雙重領導體制，其弊端在近十年的制度實踐過程中已顯而易見：首先，監(jiān)察機關在組織架構上只是行政機關的一個職能部門，缺乏必要的獨立性，對監(jiān)察對象難以形成有效的權力制約；其次，監(jiān)察活動的橫向負責制，使監(jiān)察活動必然受到橫向關系的干擾，使監(jiān)察處置權弱化。因此按照民主集中制原則，構建一套從中央到地方，由全國人大及常委會和地方各級人大及常委會選舉產生并接受上一級監(jiān)察機關垂直領導、集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察體系，勢在必行。

第二，要構建系統(tǒng)完整的監(jiān)察法制體系，逐步樹立非人格化的法治權威。從中國古代監(jiān)察立法的歷史演變來看，由簡到繁，由抽象原則規(guī)定到具體的實施細則，反映了監(jiān)察立法的必然走向。此外中國古代監(jiān)察法規(guī)內容涉及監(jiān)察機構的設置，監(jiān)察制度的構建，監(jiān)察活動的合法性根據(jù)等等。確保了監(jiān)察活動有法可依，并對所有官僚具有普遍適用性，我國現(xiàn)行的行政監(jiān)察法，在一定時期保證了行政監(jiān)察工作的順利進行。但隨著反腐敗形勢的發(fā)展，其自身所存在的一些問題和不足不斷顯現(xiàn)，已經不能完全適應當前反腐倡廉建設的新需要：一是現(xiàn)行有關行政懲戒的規(guī)范原則性太強，缺乏靈活性與可操作性的法規(guī)制度。由于各部門的實際情況不同，所以需要規(guī)范的具體違法違紀行為也不同。二是現(xiàn)行部分行政監(jiān)察法規(guī)在制度方面存在不統(tǒng)一、不協(xié)調等問題，亟需清理。三是未把其他國家機關的公務員納入到《行政監(jiān)察法》的監(jiān)察范圍內，缺乏普遍適用性。近幾年所查處的腐敗案件表明，腐敗分子不只是存在于行政機關之內，而且大量存在于其他公職領域。鑒于此，目前我國監(jiān)察法制改革已見端倪，并著手建立覆蓋所有公職人員的監(jiān)察法制，表明我國監(jiān)察法制開始朝著法典化的方向發(fā)展。

第三，重視監(jiān)察隊伍建設。監(jiān)察職權及具體的監(jiān)察事務則是由監(jiān)察人員來行使與實施的。因此，監(jiān)察人員素質的好壞直接關系著監(jiān)察活動效果的好壞。當前，我們國家還處在國家監(jiān)察體制改革過程中的初級階段與起步階段，更應借鑒我國古代監(jiān)察官的選任標準，獎勵與懲戒經驗，完善對監(jiān)察系統(tǒng)人事考核制度，同時必須建立健全完善的監(jiān)察隊伍獎懲制度。努力鍛造一支經得起歷史考驗的，不負重托，敢于擔當?shù)谋O(jiān)察隊伍。

第四，更加重視和發(fā)揮人民群眾在監(jiān)察方面的作用。監(jiān)察官制度畢竟只是體制內的監(jiān)督，在等級森嚴的專制政體之下，人民群眾作為被權力管理與支配的對象，基本上是沒法參與到國家的監(jiān)察事務之中，自然對公共權力在握的官吏的違法失職行為起不到應有的監(jiān)督與約束作用。但從根本上說，約束公共權力是為了維護和實現(xiàn)人民群眾利益，因此監(jiān)督制約充分發(fā)動和依靠人民群眾尤其必然。當前，我們要更加重視群眾的作用，尊重群眾的主體地位，以切實有效的制度建設來鼓勵廣大人民群眾以各種合法的方式參與到國家監(jiān)察活動之中。

三、結語

回顧歷史，中國古代監(jiān)察官制度是傳統(tǒng)“治國先治吏”理論的現(xiàn)實性、制度性、操作性的充分體現(xiàn)。盡管它在某些方面確實存在著一些弊端與不足，例如存在因人而立，因人而廢的弊端與問題。但不可否認的是作為一項系統(tǒng)完整的制度設計，中國古代監(jiān)察官制度包含與凝結著中國古代政治家與思想家治國理政的卓越智慧，例如監(jiān)察機關垂直獨立，注重監(jiān)察立法，重視人員選任。從2016年12月25日我們黨和國家啟動監(jiān)察體制改革以來，其中的一些實踐與探索，與中國古代的監(jiān)察官制度的做法頗有幾分暗合之處。

因此，我們今天要以更加理性的態(tài)度去對待我們傳統(tǒng)的監(jiān)察制度，實事求是地將其中的合理成分運用到我們正在推進的監(jiān)察體系建設中去，讓它在當代繼續(xù)閃爍其理性的光芒。

【參考文獻】

[1] 白鋼. 中國政治制度史[m]. 北京：社會科學文獻出版社，2017.259.

[2] 張晉藩. 中國監(jiān)察法制史稿[m]. 北京：商務印書館，2007.115.1.

[3][4][5] 邱永明. 中國古代監(jiān)察制度史[m]. 上海：人民出版社，2007.364.7.6.

【作者簡介】

高楊博（1993-），陜西澄城人，西安文理學院馬克思主義學院本科生，主要從事紀檢監(jiān)察問題研究.endprint