司靜波，黃 巖，趙志興

（東北農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院，哈爾濱 150030）

“政策精準性”是公共政策應然屬性，制定與實施精準性政策，實現(xiàn)相對理想的績效目標，是“精準時代”不可忽略的政策訴求和不容回避的政策走向（王春城，2018）。我國扶貧開發(fā)進入沖刺階段，面臨貧困人口眾多、扶貧難度巨大、脫貧時間緊迫的問題，最大難點在于既定政策的精準、高效落實。各級政府著重頂層設計、整體布局、深度謀劃、統(tǒng)籌構建的脫貧攻堅政策支撐體系，涵蓋脫貧攻堅各個領域，政策制定漸趨精準，但政策實施尚存偏差。研究表明，公共政策實施績效中，文本制定比例僅占一成，九成取決于有效的執(zhí)行力。實踐中，處于社會轉型期的中國，利益分化、利益沖突和利益重組等諸多因素交織，公共政策在制定、執(zhí)行過程中會出現(xiàn)有悖目標預期的現(xiàn)象，精準扶貧政策是一種利益確認形式和利益調整、分配方案，精準扶貧政策的實施是社會相關群體間的利益博弈（謝煒等，2007），政策目標與實施結果間出現(xiàn)不同程度偏差恐難避免。鑒于此，本文研究偏差原因，尋求糾偏對策，以期從根本上促進精準扶貧政策的落實，實現(xiàn)顯效、高效、長效脫貧，此亦政府治理現(xiàn)代化進程中的題中之意。

一、精準扶貧政策實施偏差的表現(xiàn)

公共政策實施中產(chǎn)生的偏差，是文本政策從上至下分層、逐級傳遞的路徑中，政策實施者基于各種主、客觀原因導致的政策目標置換、政策信息扭曲等差錯，最終使得政策實施效果偏離政策初衷，甚至產(chǎn)生不良后果，符合條件的目標群體未全部受益，或者不符合條件者受益（左停，2015）。精準扶貧政策實施中的偏差主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）敷衍性偏差

主要指精準扶貧政策的實施僅停留在表面，或僅做政策宣傳而不重實際操作，或對政策實施效果不關注、不關心。如金融扶貧政策是以普惠金融為基礎，全力推動貧困地區(qū)金融服務到村到戶到人（《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》2016），讓符合條件的貧困人口均能按需求便捷獲得貸款的優(yōu)惠政策。2018年1月中旬，在吉林省開展的精準扶貧成效評估調研中發(fā)現(xiàn)，個別地區(qū)小額信貸政策宣傳廣泛熱鬧，授信數(shù)量宏大，實際放貸比例卻很小，有的貧困戶手握三星級授信證書卻貸款無門，一些金融機構以農(nóng)戶信用值較低、信貸風險大為由不予授貸，此類小額貸款政策實際上并未真正落實，也未發(fā)揮金融扶貧功效。

（二）附加性偏差

主要指精準扶貧政策實施中附加一些原目標未包含或不恰當內容，使得政策調整的對象、范圍、力度、目標等超越政策初衷，或有些部門出于考慮本地利益在原政策基礎上自行設置“土政策”，從而導致政策執(zhí)行變形及無法準確到位。如健康扶貧中的慢性病簽約醫(yī)生政策，此政策實施排序首先是對接建檔立卡農(nóng)村貧困人口，然后逐步擴大到全部慢性病人群，實現(xiàn)建檔立卡農(nóng)村貧困人口全覆蓋時，條件好的地區(qū)才能逐步覆蓋農(nóng)村低保對象、特困人員、貧困殘疾人等人群。但有些地區(qū)慢性病簽約醫(yī)生服務立即變成全部農(nóng)戶享有100%醫(yī)生簽約率，這種貌似“錦上添花”的政策在盲目擴大覆蓋面的同時并未提高服務效果，反而使有限醫(yī)療資源攤薄、分散，政策實施更趨復雜，實施成本大幅提高，公共資源被稀釋，健康扶貧并未真正惠及政策的核心對象。

（三）殘缺性偏差

主要指精準扶貧政策被斷章取義，僅部分被貫徹落實，其余則被主觀忽略或客觀棄置，或與相關政策割裂、無法銜接，政策內容變得殘損和碎片化，最終不能完全、有效地實現(xiàn)既定政策目標。如易地扶貧搬遷政策規(guī)定，已納入易地扶貧搬遷計劃的貧困戶，不得再列入危房改造計劃，這是為保障國家有限的扶貧資金流向更精準、利用更高效，然而實踐中仍有個別地區(qū)將納入易地扶貧搬遷計劃的貧困戶重復列入危房改造名單。2018年1月中旬，在吉林省西部地區(qū)開展脫貧攻堅成效評估調研中曾發(fā)現(xiàn)一貧困戶，年初列入危房改造名單，年中危房改造竣工入住，后又遷入易地扶貧新居，造成國家在短期內先后為同一貧困戶兩次投資改善住房條件。一方面改造的危房成了沉沒成本，另一方面更多需要扶持的貧困戶仍住在亟待改善的危房中，造成資金、資源浪費，政策割裂導致實施偏差。

（四）異化性偏差

主要指精準扶貧政策的實施看似與現(xiàn)行政策一致，實際上相背離，甚至政策內容、目標、性質均可能發(fā)生根本性改變，尤其當利益主體沖突明顯時，有利的就執(zhí)行，不利的就變形。如根據(jù)危房改造政策要求，由政府提供專項資金補貼為建檔立卡戶建造43平方米住房，貧困戶個人無需再支付建房費用，而個別地區(qū)在危房改造中出現(xiàn)硬性要求貧困戶建造大于標準面積的住房，且須自付部分費用的情況，有的竟把危房改造指標合用，危房改造政策實施完全走樣，嚴重損害政策的嚴肅性、權威性和公共利益，也為權力尋租創(chuàng)造機會。

二、精準扶貧政策實施偏差的原因

公共政策是一個系統(tǒng)，此系統(tǒng)囊括政策內容、政策主體、政策客體以及政策機制或工具等要素，各要素相互聯(lián)系、相互作用。精準扶貧一攬子政策的制定和實施，應力求政策內容界定的精準性、政策主體規(guī)定的精準性、政策客體設定的精準性和政策機制選定的精準性，其中任一方面弱化均影響系統(tǒng)的實現(xiàn)。精準扶貧政策實施中偏差根源常出自以下維度。

（一）政策內容的科學性和完整性決定政策實施準確性

精準扶貧政策的出臺經(jīng)常是從上一級政府傳達至下一級政府。政策執(zhí)行和實施則需要多領域、多部門齊抓共管、協(xié)調完成。策略性、漸進性、試驗性、獨創(chuàng)性等被視作公共政策的特點，但這些特點易造成政策的模糊性和沖突性，模糊性是指政策目標實現(xiàn)上的模糊，如精準扶貧中貧困縣退出機制考慮到地域差別（羅敏靜，2016），原則上貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下，西部地區(qū)降至3%以下，為防止政策實施中例外情況而常常留有一些余地；沖突性是指政策實施過程中各方參與者認識偏好導致目標認同差異，如不同層級政府的利益訴求點不同，同一層級政府內部各部門工作導向矛盾等等。精準扶貧政策內容的科學性、完整性、前瞻性、連續(xù)性及穩(wěn)定性直接影響政策實施和落實的準確性、有效性。

（二）政策實施主體的價值偏好和素質能力影響政策實施有效性

政策主體指在政策系統(tǒng)中占主要地位，按照自主意志對各類政策客體主動施加影響，主導政策制定、執(zhí)行、評估等各項活動的個人、群體或組織?！睹撠毠载熑沃茖嵤┺k法》明確，我國精準扶貧工作實行省市縣鄉(xiāng)村五級責任制，其中縣級黨委和政府承擔脫貧攻堅主體責任。各級領導結構、領導者、執(zhí)行者等政策實施的主體，其思想觀念、組織結構、領導方式、工作作風、管理水平等直接或間接影響精準扶貧政策實施力度；政策主體的政治偏好和價值偏好決定政策實施的導向、效率與效果；政策主體素質缺陷，解讀水平有限、專業(yè)知識欠缺，執(zhí)行能力低下、戰(zhàn)略眼光短淺、觀念意識落后等；實施機構或對政策內容認知不足、對政策實施準備不周、對政策整體統(tǒng)籌不夠、對政策運行監(jiān)督不力等，均是造成精準扶貧政策實施偏差、錯位的主要原因。

（三）政策實施客體的復雜性和模糊性阻礙政策實施科學性

精準扶貧，首先是精準識別，政策客體是政策主體識別和施策對象，包括物和人兩方面，物的方面主要是實體屬性的因素，如精準扶貧中各種自然地理條件和生態(tài)環(huán)境條件，社會生產(chǎn)、生活的各種設施及與生產(chǎn)、生活相關的交通、供水、能源、教育、衛(wèi)生等設施的數(shù)量、結構和分布狀況，各級政府預算和配置的資金等；人的方面主要是扶貧對象屬性的因素，包括精準扶貧四類對象人群——建檔立卡貧困戶、農(nóng)村低保戶、分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭。政策客體的精準界定是保證政策實施精準性的前提，明確邊界是判斷公共政策水平的重要標準。我國精準扶貧前段工作中存在貧困戶識別不準情況，主要原因一是貧困戶精準識別標準單一，片面強調收入水平，識別工作難度較大；二是貧困戶認定過程中，評議機制和流程仍不完善；三是較長時期內，有些地區(qū)仍由上級規(guī)定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人口數(shù)量，貧困戶并非識別認定，而是分析、測算認定（劉文龍，2017）。政策靶向的不精準導致資源大量錯配，精準識別“回頭看”工作的目的就是矯正精準扶貧政策實施客體的源頭性失誤，政策實施客體的復雜性和模糊性阻礙政策實施的科學性。

（四）政策實施傳導機制的遲滯和扭曲影響政策實施完整性

政策制定后，連接主體和客體的是政策機制或工具，完善的機制事半功倍，不完善的機制必然影響政策實施效果。精準扶貧政策實施過程是政策信息流通過程，包括政策指令信息和政策實施反饋信息，信息傳遞機制是否科學完善、信息傳遞是否客觀準確、信息溝通渠道是否多元暢通與施策效果密切相關（魏姝，2012）。實際上，精準扶貧政策與其他公共政策的信息傳遞相同，常出現(xiàn)內容失真和傳遞遲滯，政策指令信息從上至下傳遞過程要經(jīng)過中央、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級行政組織，其中，個別地方政府可能辦事效率低，政策傳遞至基層需耗費較長時間，政策實效性下降；傳遞過程中，又由于諸多接收者和傳遞者理解能力不同、偏好各異，同一政策信息經(jīng)過層層傳導，扭曲、差錯難以避免；政策反饋信息是自下而上傳遞，有些基層干部為保護地方、部門和個人利益，可能選擇性反饋信息，隱瞞政策實施真實效果、農(nóng)戶對政策實施的意見和要求等，上級領導得不到真實、有效的施策反饋信息，無法及時準確采取應對措施。

三、精準扶貧政策落實建議

保證精準扶貧政策落實精準高效，需綜合考量政策內容、政策主體、政策客體、政策機制等因素，一方面是各因素的精準、完備，另一方面是各因素交互、銜接的精準、完善，任何一個短板均會降低精準扶貧政策的整體成效。

（一）完善政策內容，凸顯精準扶貧政策的科學性、合理性、前瞻性

在政策制定和完善上，充分考慮民生、民意要求，有效回應社會呼聲，加強各級政策的溝通協(xié)調，防止各項政策發(fā)生沖突?？梢試L試政策修正、政策增刪、政策更新（王國紅，2007）等方法。修正是在政策內容不變前提下，對既定政策的具體內容、適用范圍、時間跨度、相關限定等適當改正、整治，使政策更趨向正確、完善、更切合精準扶貧實際；增刪是在政策對象不變情況下，對現(xiàn)行政策的具體條文做必要補充和刪減，擴大或縮小內容、適用范圍，延長或縮短適用期限；更新是在現(xiàn)行政策框架不變基礎上，因地因時制宜，做出革新、創(chuàng)新。這種修正、增刪、更新不是任意篡改，而是規(guī)范性指導下的合法、合理、有序、有效完善。

（二）創(chuàng)新政策宣傳模式，切實提高精準扶貧政策的普及度、參與度

從調研樣本看，由于扶貧政策宣傳力度不夠導致信息不對稱，農(nóng)戶扶貧政策認知度有限，扶貧資源錯配、貧困戶漏評情況時有發(fā)生，很多貧困村、貧困戶精準扶貧政策普及度、參與度尚存較大提升空間（李佳盈，2017）。創(chuàng)新現(xiàn)有政策宣傳渠道和方式，一方面要將傳統(tǒng)宣傳方式與現(xiàn)代新媒體結合，通過村民會議、村委會公示或通知、宣傳畫冊、文藝演出、廣場聚會、廣播電視、電腦手機、短信微信平臺和駐村工作隊、第一書記、幫扶責任人等多途徑、多渠道、多方式及時發(fā)布新的扶貧政策和扶貧動態(tài)；另一方面要明確宣傳對象，扶貧政策的宣傳必須精準到人、到戶，要主動摸底排查，充分考慮地處偏遠的貧困戶，要一對一、面對面宣傳、講解、引導，確保符合政策條件的農(nóng)戶全部知曉相關扶貧項目及政策優(yōu)惠，針對性地指導農(nóng)戶選擇適合的扶持政策，通過提高政策參與度增加收入、改善生活條件，實現(xiàn)脫貧。

（三）提升政策執(zhí)行主體素質，充分調動精準扶貧政策執(zhí)行主體的積極性和創(chuàng)造性

精準扶貧區(qū)別于粗放扶貧，是科學扶貧、高效扶貧，而非簡單救濟與安慰，需高素質人才隊伍開展工作。當前，各地各級政府均安排、配備專職扶貧干部，但專職不等同于專業(yè)，精準扶貧同樣需要治理施策人員素質能力上的“貧困”（馮英，2017）。各級各類施策人員素質需要強化培訓和長期養(yǎng)成，一是提高認識能力，強調扶貧攻堅的戰(zhàn)略意義和實踐價值，二是提高理論水平，聯(lián)合黨校、高校、技能培訓機構完成系統(tǒng)性學習，三是提高實踐技能，創(chuàng)造更多機會豐富扶貧工作經(jīng)歷和體驗。在人才隊伍建設特別是駐村幫扶上，國務院扶貧辦指出，一要加大派駐力度，難干的事要派能干的人；二要加強管的措施，好的干部既是培養(yǎng)出來的，也是嚴格要求出來的；三要提高服務水平，在政治上關心、工作上支持、生活上保障。讓貧困群眾有志氣、扶貧干部長本事，只有充分調動政策執(zhí)行主體的積極性和創(chuàng)造性，才能保證精準扶貧政策優(yōu)質、高效實施。

（四）改變政策實施機制，努力構建多元化、開放型的精準扶貧政策監(jiān)督體系

當前，精準扶貧政策實施中的監(jiān)管，多數(shù)帶有人治色彩，如從中央到地方多層次扶貧考核檢查，省際間、第三方等多角度查處違法違規(guī)等，這種監(jiān)管很難擺脫自上而下的單向管控路徑依賴。如果棄用這些措施，精準扶貧工作中的種種亂象很難有效遏制，過分依賴這些措施，又勢必形成權力不斷向上集中的局面，加大各級政府工作難度，也與簡政放權的初衷相悖。精準扶貧一攬子政策，實施中點多面廣，僅僅靠黨委、政府及其職能部門自上而下監(jiān)管有限，衍生問題較多。因此，必須動員和支持社會各界、新聞媒體、民間組織，以及廣大農(nóng)戶參與監(jiān)管，構建上下結合、官民共治、良性互動、開放透明的監(jiān)管網(wǎng)絡，只有暢通監(jiān)管渠道，才能及時糾正精準扶貧政策實施中的各種偏差，保證政策實施效果。

參考文獻：

[1] 王春城.政策精準性與精準性政策——“精準時代”的一個重要公共政策走向[J].中國行政管理,2018(1):51-57.

[2] 謝煒,蔣云根.中國公共政策執(zhí)行過程中地方政府間的利益博弈[J].浙江社會科學,2007(5):52-58.

[3] 左停,楊雨鑫,鐘玲.精準扶貧:技術靶向、理論解析和現(xiàn)實挑戰(zhàn)[J].貴州社會科學,2015(8):156-162.

[4] 羅敏靜.公共政策執(zhí)行偏差及其矯正[J].合作經(jīng)濟與科技,2016(15):179-181.

[5] 劉文龍.當前精準扶貧存在的問題[J].合作經(jīng)濟與科技,2017(3):185-186.

[6] 魏姝.府際關系視角下的政策執(zhí)行——對N市農(nóng)業(yè)補貼政策執(zhí)行的實證研究[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2012(3):94-101.

[7] 王國紅.公共權力失范與政策執(zhí)行失序[J].學術論壇,2007(9):34-37.

[8] 李佳盈.基層政府精準扶貧中精準偏差研究——以C村“精準扶貧”項目為例[D].蘭州:蘭州大學,2017.

[9] 馮英,楊佳瑋.貧困地區(qū)扶貧政策執(zhí)行影響因素研究——以河北省L村為例[J].北京科技大學學報(社會科學版),2017(2):88-95.

[10] 陳麗君,傅衍.我國公共政策執(zhí)行邏輯研究述評[J].北京行政學院學報,2016(5):37-46.

[11] 杜國明,李紅.合理把握農(nóng)村精準扶貧節(jié)奏[N].中國社會科學報,[2017-11-22](06).

[12] 杜國明,馮悅,楊園園.黑龍江省農(nóng)村貧困地域特征與精準扶貧策略研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與管理,2016(6):5-14.

[13] 夏艷.我國公共政策執(zhí)行偏差分析及對策研究[D].上海:華東師范大學,2008.

[14] 王介勇,陳玉福,嚴茂超.我國精準扶貧政策及其創(chuàng)新路徑研究[J].中國科學院院刊,2016(3):289-295.

[15] 王學權.“十三五”時期扶貧新模式:實施精準扶貧[J].經(jīng)濟研究參考,2016(7):70-79.