〔摘要〕 進(jìn)入新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的增長(zhǎng)動(dòng)力從靠投入轉(zhuǎn)向靠創(chuàng)新，從投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向消費(fèi)為主的內(nèi)需驅(qū)動(dòng)，從效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向更加注重公平，其增長(zhǎng)特征具有創(chuàng)新性、內(nèi)需性和公平性。公共服務(wù)通過(guò)人力資本機(jī)制能實(shí)現(xiàn)人力資本積累和配置效率的提升從而推動(dòng)創(chuàng)新型增長(zhǎng)，通過(guò)緩解預(yù)防性儲(chǔ)蓄和推動(dòng)人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程能促進(jìn)居民消費(fèi)從而推動(dòng)消費(fèi)主導(dǎo)的內(nèi)需型增長(zhǎng)，通過(guò)調(diào)節(jié)收入差距能推動(dòng)公平型增長(zhǎng)，因此成為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段的增長(zhǎng)動(dòng)力。通過(guò)公共服務(wù)視角尋找推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制或路徑，而不是將公共服務(wù)僅僅作為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)有的內(nèi)容，這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的公共服務(wù)供給，而且公共服務(wù)不僅是內(nèi)容更是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制及可行的路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 新時(shí)代；高質(zhì)量發(fā)展；公共服務(wù)；創(chuàng)新型增長(zhǎng)；內(nèi)需型增長(zhǎng)；公平型增長(zhǎng)；增長(zhǎng)特征；不平衡不充分

〔中圖分類號(hào)〕F120.3；F810.455 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2018）06-0042-09

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)基本公共服務(wù)供給側(cè)改革與獲得感提升研究”（16ZDA081）；上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中的公共服務(wù)均等化機(jī)制研究”（2014BGL008）

〔作者簡(jiǎn)介〕胡志平，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，博士，上海 201620。

一、 問(wèn)題的提出

人民對(duì)美好生活的期待內(nèi)涵很多更好的高質(zhì)量公共服務(wù)需要。公共服務(wù)如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)而滿足人民美好生活需要成為新時(shí)代的新課題。目前，關(guān)于如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展主要有三種觀點(diǎn)：一是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率。”緊接著召開的2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步明確指出以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)該是高質(zhì)量發(fā)展的主要路徑。二是有為政府+有效市場(chǎng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展離不開政府與市場(chǎng)的作用。有學(xué)者指出，政府與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮政府和市場(chǎng)的各自優(yōu)勢(shì)，其核心仍然是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。當(dāng)前要按照黨的十九大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，切實(shí)將市場(chǎng)和政府的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)。〔1〕三是貫徹新發(fā)展理念推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。所謂高質(zhì)量發(fā)展，即體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享理念的發(fā)展〔2〕，要通過(guò)貫徹新發(fā)展理念有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，這是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。

顯然，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，但供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一項(xiàng)宏大要求，涵蓋產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等，需要對(duì)宏觀政策做進(jìn)一步的具體的中觀和微觀配套；深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑還需要一個(gè)強(qiáng)大有為的政府和一個(gè)有效的市場(chǎng)，兩者缺一不可，政府與市場(chǎng)充分結(jié)合或?yàn)樽顑?yōu)路徑。但是，強(qiáng)大的有為政府應(yīng)該通過(guò)做些什么而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展呢？是依然加大“鐵公基”拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)還是加大滿足人民美好生活需要的更好教育、更好醫(yī)療、更好社會(huì)保障等的投資？實(shí)踐中該如何貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大新理念推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展？創(chuàng)新的主體是誰(shuí)？如何才能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、共享，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，其背后的具體機(jī)制或載體又是什么？上述與投資轉(zhuǎn)變和政府職能轉(zhuǎn)變相關(guān)的問(wèn)題都迫切需要探討，同時(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑、政府與市場(chǎng)結(jié)合路徑、新發(fā)展理念路徑等經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的宏觀架構(gòu)需要的微觀基礎(chǔ)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑和機(jī)制等也有待進(jìn)一步探尋。

本文將嘗試通過(guò)公共服務(wù)視角尋找推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制或路徑，而不僅是將公共服務(wù)作為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)有的內(nèi)容，這一種觀點(diǎn)將著重強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的公共服務(wù)供給；而公共服務(wù)不僅是內(nèi)容更是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制及可行的路徑。

二、理論框架設(shè)計(jì)：宏觀+微觀+環(huán)境

本文認(rèn)為理論上經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要一個(gè)宏觀+微觀+環(huán)境的整體性架構(gòu)。首先高質(zhì)量發(fā)展是內(nèi)需型增長(zhǎng)。宏觀經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車”中，投資一直是中國(guó)的最主要?jiǎng)恿?，但隨著時(shí)間的推移，呈現(xiàn)邊際效率遞減趨勢(shì)，而出口在中國(guó)加入WTO后是一個(gè)關(guān)鍵性動(dòng)力，隨著中美關(guān)系的變化和世界政治經(jīng)濟(jì)格局的變化，出口的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力作用將難以為繼，而且作為一個(gè)大國(guó)，本身也不能高度依賴不穩(wěn)定的世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和出口推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；世界各主要大國(guó)也都幾乎主要依靠本國(guó)的消費(fèi)作為最關(guān)鍵和主要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，當(dāng)然這并不表明不要投資，而是需要改變投資的結(jié)構(gòu)和作用。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段需要一個(gè)高質(zhì)量的內(nèi)需型增長(zhǎng)動(dòng)力支撐，構(gòu)成消費(fèi)與投資協(xié)同驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)，而非單純的投資驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)。其次，高質(zhì)量發(fā)展是創(chuàng)新型增長(zhǎng)。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要靠創(chuàng)新，“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”。但誰(shuí)來(lái)創(chuàng)新？創(chuàng)新的基礎(chǔ)源于有高質(zhì)量的勞動(dòng)力要素?！叭耸巧a(chǎn)力中最革命、最活躍的因素?！苯?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?jié)M足人民美好生活需要當(dāng)然要有高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)相匹配，而高質(zhì)量的要素投入是產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量提升的基礎(chǔ)；同時(shí)提高全要素生產(chǎn)率也需要高質(zhì)量的要素投入，當(dāng)中最重要的生產(chǎn)要素當(dāng)是勞動(dòng)力和資本，而勞動(dòng)力要素投入尤其關(guān)鍵。將要素投入從數(shù)量型轉(zhuǎn)向質(zhì)量型，勞動(dòng)力的質(zhì)量是關(guān)鍵一環(huán)。提高勞動(dòng)力的質(zhì)量即提高人力資本水平，推動(dòng)創(chuàng)新，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，就是高質(zhì)量發(fā)展的微觀要素投入機(jī)制。最后，高質(zhì)量發(fā)展是公平型增長(zhǎng)。高質(zhì)量發(fā)展是長(zhǎng)期健康穩(wěn)定的增長(zhǎng)，是公平型增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過(guò)程中產(chǎn)生的收入分配差距擴(kuò)大，社會(huì)不和諧因素增大，社會(huì)矛盾累積已危及中國(guó)經(jīng)濟(jì)。高質(zhì)量發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)質(zhì)態(tài)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且體現(xiàn)在更廣泛的社會(huì)、政治和文化等領(lǐng)域，公平正義成為高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。以公平促進(jìn)效率，以高效率實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展，才是真正的高質(zhì)量發(fā)展，公平正義是高質(zhì)量發(fā)展的基本底線?！?〕由此得出，高質(zhì)量發(fā)展是一種公平型增長(zhǎng)。

而內(nèi)需型增長(zhǎng)、創(chuàng)新型和公平型增長(zhǎng)背后都存在一個(gè)共同的機(jī)制，即公共服務(wù)。根據(jù)這一邏輯，公共服務(wù)具有高質(zhì)量發(fā)展的效應(yīng)，并成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

三、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的公共服務(wù)動(dòng)力

所謂經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是宏觀動(dòng)力的轉(zhuǎn)變、微觀要素投入的轉(zhuǎn)變和增長(zhǎng)動(dòng)力環(huán)境的轉(zhuǎn)變，即內(nèi)需型增長(zhǎng)、創(chuàng)新型和公平型增長(zhǎng)。

1.公共服務(wù)是推動(dòng)創(chuàng)新型增長(zhǎng)的動(dòng)力

生產(chǎn)函數(shù)中的高質(zhì)量勞動(dòng)力要素是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，高質(zhì)量勞動(dòng)力要素是人力資本積累和配置的結(jié)果。高質(zhì)量勞動(dòng)力要素內(nèi)涵兩個(gè)方面，一是人力資本積累，沒(méi)有人力資本積累自然沒(méi)有高質(zhì)量的勞動(dòng)力要素；二是人力資本配置，人才能夠從低效率到高效率的部門或地區(qū)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)配置效率。光有較高人力資本水平的勞動(dòng)力卻“英雄無(wú)用武之地”，沒(méi)有進(jìn)入生產(chǎn)函數(shù)便不是“實(shí)踐”著的真正的生產(chǎn)要素，而是一種浪費(fèi)，不僅存在效率損失，也難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，增長(zhǎng)動(dòng)力從要素?cái)?shù)量型向要素質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新成為高質(zhì)量發(fā)展的第一動(dòng)力，由此帶來(lái)創(chuàng)新型增長(zhǎng)。但創(chuàng)新的主體首先是人，是科技人才，即勞動(dòng)者。新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論和人力資本理論充分證明人力資本對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用與價(jià)值，要推動(dòng)創(chuàng)新型增長(zhǎng)格局的形成，人力資本的匹配是不可或缺的。人力資本投資方式主要由正規(guī)教育、在職培訓(xùn)、醫(yī)療保健和遷移、流動(dòng)等構(gòu)成〔4〕，這表明人力資本的累積和配置是公共服務(wù)的結(jié)果。公共服務(wù)、人力資本、創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯如圖1。高質(zhì)量的勞動(dòng)力要素是具有高人力資本的勞動(dòng)要素，而人力資本的形成和積累主要是公共服務(wù)（教育、醫(yī)療等）長(zhǎng)期投資的結(jié)果。因而，高質(zhì)量勞動(dòng)力要素是擁有教育、醫(yī)療等內(nèi)含公共服務(wù)投資的人力資本。沒(méi)有附加教育培訓(xùn)等公共服務(wù)投資的勞動(dòng)力只是簡(jiǎn)單的勞動(dòng)力要素，難以滿足創(chuàng)新型增長(zhǎng)所需的高質(zhì)量勞動(dòng)力要素的要求。關(guān)于公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用，如教育，已由Madsen & Murtin的最新研究證明是推動(dòng)英國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的首要因素。過(guò)去740年英國(guó)年人均GDP增長(zhǎng)率為0.5%，教育貢獻(xiàn)了其中的59%。不論在第一次工業(yè)革命之前還是之后，教育一直發(fā)揮著重要作用。〔5〕所以教育是人力資本的最基本途徑，是一個(gè)國(guó)家提高人力資本存量的最主要方式。要推動(dòng)創(chuàng)新就要提高公共服務(wù)投資，提升人力資本存量和積累水平，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。這是公共服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的第一層機(jī)制。

同時(shí)，創(chuàng)新不僅要有高質(zhì)量的人力資本，也要有高效率的人力資本，即人力資本配置有效率。當(dāng)資源從生產(chǎn)率較低的部門流向生產(chǎn)率更高的部門便使經(jīng)濟(jì)整體的資源配置效率得以提高。“逆庫(kù)茲涅茨”現(xiàn)象是資源從生產(chǎn)效率高的部門向生產(chǎn)效率低的部門的轉(zhuǎn)移，比如農(nóng)民工從城市退回農(nóng)村現(xiàn)象被學(xué)者稱為“逆庫(kù)茲涅茨化”現(xiàn)象?！?〕其實(shí)“逆庫(kù)茲涅茨化”現(xiàn)象背后的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)資源錯(cuò)配，農(nóng)民工難以享受城市的基本公共服務(wù)，不得不回流農(nóng)村，進(jìn)而降低整體資源配置效率；如果農(nóng)民工能夠享受城市的公共服務(wù)自然不會(huì)回流，說(shuō)明資源錯(cuò)配，特別是公共服務(wù)資源錯(cuò)配將抑制創(chuàng)新，而不是鼓勵(lì)創(chuàng)新。就國(guó)內(nèi)目前情況而言，體制內(nèi)外的公共服務(wù)存在事實(shí)上的差別化。如果再抑制體制內(nèi)的人員流動(dòng)到體制外，將直接導(dǎo)致創(chuàng)新動(dòng)力不足；而體制外的人員因?yàn)闆](méi)有享有平等的公共服務(wù)資源，且創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)大，創(chuàng)新動(dòng)力也將不足。公共服務(wù)均等化發(fā)展則有利于消除阻礙勞動(dòng)力市場(chǎng)配置效率的制度性障礙，促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)，提高人力資本配置效率。比如教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，將促進(jìn)勞動(dòng)力配置到最有效率的地區(qū)和部門，并在促進(jìn)人力資本積累的同時(shí)優(yōu)化人力資本配置，提高社會(huì)技術(shù)創(chuàng)新能力。公共服務(wù)具有的人力資本配置效率是公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展效應(yīng)的第二層機(jī)制。

總之，公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展效應(yīng)的核心是人力資本機(jī)制，即通過(guò)公共服務(wù)供給提高人力資本積累水平和人力資本配置效率，推動(dòng)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。所以公共服務(wù)、人力資本與高質(zhì)量發(fā)展是內(nèi)在地、有機(jī)地聯(lián)系在一起的。

2.公共服務(wù)是提振消費(fèi)為主導(dǎo)的內(nèi)需型增長(zhǎng)的動(dòng)力

高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力轉(zhuǎn)變不僅包括微觀要素動(dòng)力的轉(zhuǎn)變也包括宏觀動(dòng)力的轉(zhuǎn)變。宏觀動(dòng)力指投資、消費(fèi)和出口；投資和消費(fèi)是內(nèi)需，出口是外需。自改革開放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的兩大動(dòng)力主要是投資驅(qū)動(dòng)和出口拉動(dòng)；消費(fèi)，特別是居民消費(fèi)的增長(zhǎng)作用并沒(méi)有很好地展現(xiàn)。隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化和持續(xù)40年的高投資導(dǎo)致的投資邊際效率遞減，迫切需要喚起消費(fèi)這一動(dòng)力的支撐。盡管自1998年我國(guó)便開始實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，啟動(dòng)居民消費(fèi)，但效果并不明顯。長(zhǎng)達(dá)20年間居民消費(fèi)為何起而不動(dòng)？通過(guò)比較高收入國(guó)家和中等收入國(guó)家個(gè)人消費(fèi)差異發(fā)現(xiàn)，從住房、汽車到彩電、冰箱……幾乎所有個(gè)人消費(fèi)品方面兩者并沒(méi)有太大差距，兩者之間真正的差異主要體現(xiàn)在社保、醫(yī)保、環(huán)境、治安、教育、公路、鐵路、通信、電力、給排水乃至國(guó)家安全等公共產(chǎn)品的消費(fèi)上。一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的家庭，其收入的30-40%用于購(gòu)買公共服務(wù)并非罕見，而發(fā)展中國(guó)家的家庭購(gòu)買公共服務(wù)的數(shù)量和占比則低得多?！?〕進(jìn)入新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化實(shí)際上反映了人們對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求在迅速上升，而這些消費(fèi)需要單純依靠個(gè)體或家庭層面的消費(fèi)能力是無(wú)法滿足的，必須由社區(qū)、城市乃至國(guó)家等更高級(jí)別的集體消費(fèi)單位進(jìn)行組織和供給才可能實(shí)現(xiàn)?！?〕居民面對(duì)未來(lái)的不確定性和由此產(chǎn)生的支出壓力必然會(huì)做相應(yīng)的預(yù)防性儲(chǔ)蓄，當(dāng)期消費(fèi)自然被抑制。事實(shí)上，居民的教育、醫(yī)療和住房支出壓力不斷上升，例如，比較發(fā)現(xiàn)，在教育文化娛樂(lè)支出中，上海居民的教育支出占其支出的2/3強(qiáng)，而東京居民的教育支出占其支出的1/3弱。上海城市居民的消費(fèi)中，食品、居住和教育等“剛性”支出比重較高，而東京居民的消費(fèi)中，消遣、娛樂(lè)等“彈性”支出的比重比較高?！?〕兩相比較不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城市居民的公共服務(wù)支出壓力大，預(yù)防性儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)有增無(wú)減，所以不敢消費(fèi)，而要讓居民敢消費(fèi)，理應(yīng)減輕其公共服務(wù)支出壓力。有學(xué)者的研究實(shí)證檢驗(yàn)了農(nóng)村公共衛(wèi)生投入能夠促進(jìn)農(nóng)村居民消費(fèi)（包括非醫(yī)療消費(fèi)和醫(yī)療消費(fèi)）的增長(zhǎng)，或公共衛(wèi)生投入對(duì)農(nóng)村居民消費(fèi)產(chǎn)生了“擠入效應(yīng)”。尤其是參加新農(nóng)合與農(nóng)村居民的非醫(yī)療消費(fèi)和醫(yī)療消費(fèi)均有顯著正向關(guān)系?！?0〕圖2勾勒了這一邏輯：政府的公共服務(wù)支出能夠減輕居民個(gè)人的公共服務(wù)支出壓力，如政府免費(fèi)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)支出可降低居民個(gè)人的支出負(fù)擔(dān)，隨著居民個(gè)人的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)支出負(fù)擔(dān)下降，自然會(huì)將“省下來(lái)的”公共服務(wù)支出部分轉(zhuǎn)移到其他消費(fèi)產(chǎn)品和服務(wù)中，產(chǎn)生新的消費(fèi)需求，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。從長(zhǎng)期來(lái)看，一個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)根本上是由其需求結(jié)構(gòu)決定的，由此拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是拉動(dòng)消費(fèi)的又一重要途徑，但目前中國(guó)的城鎮(zhèn)化只是“半城鎮(zhèn)化”，即推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了常住人口與戶籍人口的不一致，這種現(xiàn)象被認(rèn)為是土地的城鎮(zhèn)化而非人的城鎮(zhèn)化。理解其中的關(guān)鍵是戶籍制度，戶籍制度背后隱含了大量的公共服務(wù)內(nèi)容，外來(lái)人口，特別是農(nóng)民工難以享受同等的公共服務(wù)的福利已進(jìn)一步制約了居民消費(fèi)的提升。有研究發(fā)現(xiàn)，城市內(nèi)部非戶籍人口的邊際消費(fèi)傾向比城鎮(zhèn)居民低14.6個(gè)百分點(diǎn)，這意味著放松戶籍制度可以將移民的人均消費(fèi)水平提高20.8%，居民總體消費(fèi)水平提高2.2%。〔11〕與一個(gè)擁有城鎮(zhèn)戶籍的人相比，移民的人均消費(fèi)要低16%-20%，其被節(jié)省下來(lái)的消費(fèi)不僅不利于擴(kuò)大內(nèi)需，而且會(huì)影響城鎮(zhèn)居民的福利。〔12〕只有提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，才能促進(jìn)消費(fèi)，這也是人民美好生活的重要內(nèi)容。

綜上，公共服務(wù)供給不足一方面影響居民的預(yù)防性儲(chǔ)蓄，抑制居民消費(fèi)；另一方面，“半”城鎮(zhèn)化進(jìn)一步抑制居民消費(fèi)，致使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需求和供給動(dòng)力均不足，高質(zhì)量發(fā)展成為一句空話。要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，顯然要加強(qiáng)公共服務(wù)供給，緩解居民的預(yù)防性儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)，推動(dòng)人的城鎮(zhèn)化，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)提供強(qiáng)大的需求側(cè)和供給側(cè)動(dòng)力，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從數(shù)量型增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

3.公共服務(wù)是促進(jìn)公平型增長(zhǎng)的動(dòng)力

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過(guò)程中出現(xiàn)了有目共睹的收入分配差距擴(kuò)大現(xiàn)象，如果不加以改變，容易落入“中等收入陷阱”。因此，支撐進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的一個(gè)重要的基礎(chǔ)性改革是分配機(jī)制的調(diào)整〔13〕，促進(jìn)公平型增長(zhǎng)。黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。公平需要是人民美好生活的應(yīng)有之義。發(fā)展在本質(zhì)上是一個(gè)效率不斷提高、社會(huì)公平程度不斷提升的過(guò)程。在低收入階段強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，進(jìn)入中等收入階段后，發(fā)展的首要問(wèn)題便轉(zhuǎn)為促進(jìn)公平正義。按照公平發(fā)展的要求，進(jìn)入新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展突出需要的是推進(jìn)公平發(fā)展和共享發(fā)展?！?4〕因而新時(shí)代的高增長(zhǎng)是公平型增長(zhǎng)，是以實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展為目的的。

推進(jìn)公平型增長(zhǎng)首要的是調(diào)節(jié)收入差距。公共服務(wù)對(duì)調(diào)節(jié)收入差距具有重要作用，成為推動(dòng)公平型增長(zhǎng)的重要機(jī)制。一是公共服務(wù)的收入增長(zhǎng)效應(yīng)有助于要素收入分配向勞動(dòng)傾斜，緩解收入差距過(guò)大問(wèn)題。自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，勞動(dòng)報(bào)酬在國(guó)民收入初次分配中的份額逐漸下降，其實(shí)際占比甚至偏離了勞動(dòng)對(duì)產(chǎn)出的貢獻(xiàn)。〔15〕這一要素收入向資本傾斜的分配格局?jǐn)U大了居民內(nèi)部收入的不平等程度。〔16〕而公共財(cái)政支出通過(guò)提供教育、培訓(xùn)、醫(yī)療等公共服務(wù)，可提高勞動(dòng)者的人力資本存量，增加在國(guó)民收入初次分配中的勞動(dòng)收入占比，緩解收入差距擴(kuò)大。研究證明，勞動(dòng)報(bào)酬占GDP份額的提高有助于縮小居民收入分配差距?！?7〕人力資本積累通過(guò)影響勞動(dòng)力的邊際產(chǎn)出，可增加初次分配中的勞動(dòng)收入占比，即人力資本存量越高，勞動(dòng)的邊際產(chǎn)出越大，相應(yīng)的勞動(dòng)力收入占比越高?！?8〕二是公共服務(wù)具有改變初始收入分配格局的再分配效應(yīng)。財(cái)政是政府優(yōu)化收入分配格局、實(shí)現(xiàn)再分配的重要手段，公共服務(wù)支出作為財(cái)政支出的重要組成部分，通過(guò)直接或間接作用于家庭的可支配收入，發(fā)揮再分配的效應(yīng)。而民生財(cái)政通過(guò)向低收入人群提供“以貨代款”的公共服務(wù)直接增加了低收入群體的可支配收入。RolfandAudun（2003）的研究發(fā)現(xiàn)，大量市政“以貨代款”的公共服務(wù)具有緩解挪威長(zhǎng)期存在的收入分配不平等的作用?！?9〕公共財(cái)政通過(guò)提供教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)等，可降低個(gè)人對(duì)自我及其后代的人力資本投資成本，縮小居民在文化、教育、醫(yī)療等消費(fèi)上的差距，進(jìn)而影響低收入家庭對(duì)后代的人力資本積累及其收入水平，緩解不同收入家庭的代際收入差距傳遞和持續(xù)拉大?！?0〕三是公共服務(wù)具有對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的調(diào)節(jié)效應(yīng)。中國(guó)的居民收入差距主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入差距上，“中國(guó)的城市像歐洲，中國(guó)的農(nóng)村像非洲”是城鄉(xiāng)差距的一個(gè)素描。研究證明，公共服務(wù)對(duì)城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)的抑制作用顯著，其占GDP比例每提高1%，會(huì)帶來(lái)城鄉(xiāng)收入差距2.19%的降低?！?1〕公共服務(wù)對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的調(diào)節(jié)機(jī)制主要通過(guò)促進(jìn)農(nóng)村居民人力資本的存量和質(zhì)量實(shí)現(xiàn)。由于改革開放以來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間實(shí)行城鄉(xiāng)差別化的財(cái)政支出政策，公共服務(wù)支出主要偏向于城市，向農(nóng)村提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量相對(duì)較弱，導(dǎo)致農(nóng)村居民人力資本存量和質(zhì)量普遍低于城市，而城鄉(xiāng)人力資本投資的二元性直接導(dǎo)致了人力資本收益的二元性。〔22〕在此背景下，加大對(duì)農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)等公共服務(wù)的支出，對(duì)于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提升農(nóng)民收入的邊際效用會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市。教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)等公共服務(wù)不僅是個(gè)人進(jìn)行人力資本積累的前提和基礎(chǔ)，還能直接進(jìn)入個(gè)人的收入函數(shù)，減少個(gè)人的人力資本投資支出。從代際效應(yīng)看，個(gè)人人力資本存量的積累能引起農(nóng)村居民對(duì)下一代人力資本投資的重視。所以公共服務(wù)投入會(huì)引致人力資本投資的代際傳遞和深化，產(chǎn)生人力資本投資乘數(shù)效應(yīng)?！?3〕

所以，公共服務(wù)具有收入差距調(diào)節(jié)效應(yīng)，和有效緩解收入差距、推動(dòng)共享發(fā)展的效用，是公平型增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

四、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的公共服務(wù)制約

長(zhǎng)期以來(lái)公共服務(wù)供給不平衡不充分已制約了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而制約了人民美好生活的實(shí)現(xiàn)，新時(shí)代需要通過(guò)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破除經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的公共服務(wù)約束，全面提升公共服務(wù)供給的平衡性和充分性，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，推動(dòng)創(chuàng)新型增長(zhǎng)、內(nèi)需型增長(zhǎng)和公平型增長(zhǎng)，更好地滿足人民的美好生活期待。

1.公共服務(wù)供給不平衡及其對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的制約

公共服務(wù)供給不平衡主要通過(guò)影響人力資本配置效率影響創(chuàng)新動(dòng)力?！翱脊珓?wù)員熱”“公務(wù)員成為國(guó)家第一大考”現(xiàn)象背后折射的即是勞動(dòng)力流向，或曰人力資本配置，已經(jīng)影響了人力資本配置效率。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，勞動(dòng)力應(yīng)該流向創(chuàng)新的領(lǐng)域，但卻意愿流向政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位，其原因正是政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)具有差別化的公共服務(wù)享有水平。公共服務(wù)供給不平衡在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的影響尤為明顯，外來(lái)人口，特別是農(nóng)民工，長(zhǎng)期以來(lái)便與城鎮(zhèn)居民具有不一樣的差別化的公共服務(wù)權(quán)利，久之形成“兩棲型”就業(yè)，“鐘擺式”流動(dòng)，消費(fèi)行為和意愿均受到較大抑制；加之城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的存在，使具有人口優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民消費(fèi)難以有效激活，內(nèi)需型增長(zhǎng)動(dòng)力不足。而且，公共服務(wù)供給不平衡不僅沒(méi)有起到應(yīng)有的收入差距調(diào)節(jié)效應(yīng)，反而擴(kuò)大了收入差距，導(dǎo)致公平型增長(zhǎng)動(dòng)力不足，制約人民日益增長(zhǎng)的美好公平需要。

現(xiàn)實(shí)中不同類型的公共服務(wù)供給不平衡問(wèn)題十分引人矚目，如社會(huì)保障。已有數(shù)據(jù)比較明顯地顯示了社會(huì)保障這一重要公共服務(wù)供給的不平衡問(wèn)題。根據(jù)北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院發(fā)布的“中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查”顯示，不同類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)差距大，政府或事業(yè)單位的養(yǎng)老金中位數(shù)是新農(nóng)合養(yǎng)老金中位數(shù)的33倍。在養(yǎng)老保險(xiǎn)上，城鎮(zhèn)戶籍人口中，60%有職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，21.4%有其他養(yǎng)老保險(xiǎn)。在農(nóng)村地區(qū)，25.6%有新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，19.2%有其他養(yǎng)老保險(xiǎn)。但在養(yǎng)老金數(shù)目上，不同養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目的差別非常大。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金中位數(shù)為每年720元、城鎮(zhèn)（及其他）居民養(yǎng)老金的中位數(shù)為每年1200元，政府或事業(yè)單位養(yǎng)老金的中位數(shù)為每年24000元，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的中位數(shù)為每年18000元。〔24〕相對(duì)而言，政府機(jī)構(gòu)事業(yè)單位的公共服務(wù)供給明顯優(yōu)于一般企業(yè)，這也能夠解釋為何“公務(wù)員考試熱”等現(xiàn)象會(huì)長(zhǎng)期存在。

尤其城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)供給不平衡是目前比較普遍的問(wèn)題。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的明顯差距導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間不同的面貌。魏后凱的研究表明，2013年人均市政公用設(shè)施建設(shè)投資如果以村莊為1，那么，鄉(xiāng)為村莊的2.0倍，建制鎮(zhèn)為3.8倍，縣城為10.7倍，城市則為16.1倍（表1）?！?5〕“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”，差距巨大。另一方面城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障水平也存在較大差距，城鎮(zhèn)戶籍居民的人均離退休金為農(nóng)村居民的21.7倍、流動(dòng)人口的17倍。這意味著離退休金在城鄉(xiāng)居民之間以及城鎮(zhèn)常住人口內(nèi)部的分布不均。類似的還體現(xiàn)在報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)等方面，城鎮(zhèn)居民人均報(bào)銷的醫(yī)療費(fèi)是農(nóng)村居民的2.1倍、流動(dòng)人口的10.2倍。城鎮(zhèn)居民人均低保收入是農(nóng)村居民的1.5倍、流動(dòng)人口的21倍?！?6〕

2.公共服務(wù)供給不充分及其產(chǎn)生的危害

新時(shí)代推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到創(chuàng)新型增長(zhǎng)、內(nèi)需型增長(zhǎng)和公平型增長(zhǎng)的軌道上來(lái)需要相應(yīng)的公共服務(wù)供給給予充分匹配。無(wú)論創(chuàng)新型增長(zhǎng)、內(nèi)需型增長(zhǎng)還是公平型增長(zhǎng)都離不開公共服務(wù)動(dòng)力的充分供給。供給不充分，即供給不足，比如人力資本積累程度低，便沒(méi)有現(xiàn)代化的高科技創(chuàng)新所需要的高素質(zhì)、高人力資本的勞動(dòng)者。如果創(chuàng)新最重要的要素——人缺乏，創(chuàng)新型增長(zhǎng)動(dòng)力便無(wú)來(lái)源。供給不充分，居民的公共服務(wù)支出壓力大，不僅居民消費(fèi)難以有效釋放，而且會(huì)增強(qiáng)預(yù)防性儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致居民消費(fèi)乏力；供給不充分，特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的特殊群體農(nóng)民工的公共服務(wù)享有不足，人的城鎮(zhèn)化目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)，居民消費(fèi)會(huì)進(jìn)一步受到抑制，消費(fèi)主導(dǎo)的內(nèi)需型增長(zhǎng)動(dòng)力也難以形成；供給不充分，居民人力資本水平低，初次分配中獲得的勞動(dòng)者報(bào)酬占比難以提高，居民人力資本的代際傳遞便出現(xiàn)“富者越富、窮者越窮”效應(yīng)，進(jìn)而使初次分配格局固化，社會(huì)公平感下降，公平型增長(zhǎng)難以形成。顯然，公共服務(wù)供給不充分會(huì)嚴(yán)重制約創(chuàng)新型、內(nèi)需型和公平型增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)便難以轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

現(xiàn)階段的公共服務(wù)供給不充分首先體現(xiàn)在公共服務(wù)政策不足。公共服務(wù)供給充分與否在中國(guó)很大程度上要受到政府的政策影響，因?yàn)楣卜?wù)供給主要依靠政府投入，政府如果沒(méi)有相應(yīng)的公共服務(wù)政策，公共服務(wù)供給便難以有保障。在西方國(guó)家教育、醫(yī)療等公共服務(wù)支出被稱為社會(huì)支出，相應(yīng)的政策被稱為社會(huì)政策，有學(xué)者認(rèn)為，從1978年開始到20世紀(jì)90年代中期，中國(guó)政府堅(jiān)持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的改革導(dǎo)向，施政重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)政策上，旨在加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一時(shí)期，某種意義上而言中國(guó)只有經(jīng)濟(jì)政策，沒(méi)有社會(huì)政策〔27〕，政府的基本公共服務(wù)供給是不足的。其次相對(duì)于人民美好生活需要的供給不足，滿足不了人民的美好期待。政府用于公共服務(wù)方面的財(cái)政支出較低，難以滿足人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需要。公共財(cái)政 （尤其是其中的政府財(cái)政預(yù)算） 支出結(jié)構(gòu)偏向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理，在社會(huì)領(lǐng)域的支出總量比較小，比重也比較低。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD） 的一份研究報(bào)告，中國(guó)的財(cái)政支出 2004 年以前的主要流向是有形資本而不是人力資本和社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目?！?8〕黨的十九大報(bào)告明確指出：要“發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”。幼有所育、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題已成為人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益訴求，這些方面的供給還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足消費(fèi)需求?！?9〕第三是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需要的不足，這可以通過(guò)公共服務(wù)供給水平與國(guó)外的差距或者同等水平國(guó)家之間的差距比對(duì)給予證明。如果公共服務(wù)供給能夠達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所需或者與國(guó)際同等發(fā)展水平國(guó)家的投入相當(dāng)，表明供給是相對(duì)充分的；相反，低于同等水平或者與發(fā)達(dá)國(guó)家有較大差距，表明是不充分的，供給是不足的。研究顯示，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)支出水平最高，約占GDP的20-38%，中東歐經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的轉(zhuǎn)型國(guó)家也保持了相對(duì)較高的社會(huì)支出水平，約占 GDP的 20-30%，中國(guó)的社會(huì)支出占GDP的12%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于先進(jìn)工業(yè)化國(guó)家。〔30〕還有學(xué)者根據(jù)基本模型的估計(jì)結(jié)果測(cè)算，最優(yōu)公共福利支出應(yīng)占GDP比重的區(qū)間為14.4%-16.4%。就中國(guó)而言，當(dāng)前的公共福利占GDP的比重剛超過(guò)9%，尚低于2011年GFS（低福利剛性國(guó)家）樣本中的均值（9.8%）?！?1〕國(guó)際比較的結(jié)果是中國(guó)的公共服務(wù)支出水平偏低，供給不充分，難以滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要。

五、公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革匹配高質(zhì)量發(fā)展的思路

1.政績(jī)考核導(dǎo)向：公共服務(wù)水平影響官員升遷

公共服務(wù)供給從不平衡不充分轉(zhuǎn)向平衡充分需要政府加大投入。如何促進(jìn)政府加大公共服務(wù)投入？績(jī)效考核的“指揮棒”最為要緊。長(zhǎng)此以往由于公共服務(wù)供給是否不平衡、是否不充分沒(méi)有進(jìn)入地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)體系，導(dǎo)致政府“重經(jīng)濟(jì)輕服務(wù)”偏向，對(duì)公共服務(wù)供給沒(méi)有動(dòng)力也沒(méi)有壓力。為此，2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求，必須加快形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)、政績(jī)考核，創(chuàng)建和完善制度環(huán)境，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展上不斷取得新進(jìn)展。”這足以表明今后將從政績(jī)考核指標(biāo)入手，建立全面的公共服務(wù)政績(jī)考核指標(biāo)體系，有效“指揮”地方政府的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)平衡供給、充分供給。更進(jìn)一步的，地方政府考核不可再以GDP論英雄，必須增加公共服務(wù)供給的考核指標(biāo)。

與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)公共服務(wù)指標(biāo)：一是構(gòu)建財(cái)政公共服務(wù)投入指標(biāo)和結(jié)構(gòu)指標(biāo)。保障公共服務(wù)的充足供給需要相應(yīng)的財(cái)政投入保障，必須明確設(shè)置公共服務(wù)的財(cái)政投入指標(biāo)，比如教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重，且不僅有總量指標(biāo)，還需要有結(jié)構(gòu)指標(biāo)，教育內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化應(yīng)是未來(lái)的重要方向。二是農(nóng)民工市民化率。農(nóng)民工市民化就是農(nóng)民工與市民享有同等的公共服務(wù)權(quán)利，消除兩類人群之間的公共服務(wù)供給不平衡。應(yīng)將農(nóng)民工市民化率作為考核地方政府的重要指標(biāo)，推動(dòng)人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，從而促進(jìn)內(nèi)需型增長(zhǎng)動(dòng)力的形成。三是推動(dòng)公共服務(wù)立法。法治是治理國(guó)家的基本方式。要破解高質(zhì)量發(fā)展的公共服務(wù)約束，讓公共服務(wù)供給從地方政府的軟指標(biāo)上升為硬指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)法治化是一項(xiàng)迫切需要。因?yàn)榉ㄖ问潜Ｕ暇用衿降认碛泄卜?wù)權(quán)利的最有效的方式。破除不同群體之間的公共服務(wù)享有不平衡需要通過(guò)基本公共服務(wù)立法加以規(guī)范和調(diào)節(jié)。

2.公共服務(wù)供給充分：清單化、層次化和社會(huì)化

高質(zhì)量發(fā)展需要充分的公共服務(wù)供給，以提升人力資本積累水平，減輕居民的公共服務(wù)支出壓力，調(diào)節(jié)收入差距，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型、內(nèi)需型和公平型增長(zhǎng)。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給充分就是要明確基本公共服務(wù)的政府供給責(zé)任，強(qiáng)化高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向。一是公共服務(wù)清單化。公共服務(wù)供給是政府的責(zé)任，政府供給要有責(zé)任清單。2017年國(guó)務(wù)院關(guān)于《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》中提出建立基本公共服務(wù)清單制，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和相關(guān)政策確定基本公共服務(wù)的主要領(lǐng)域，以及各領(lǐng)域的具體服務(wù)項(xiàng)目和國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)清單化，可以明確政府責(zé)任，防止地方政府的卸責(zé)行為，減輕居民的公共服務(wù)支出壓力，提高人力資本積累水平。二是公共服務(wù)層次化。高質(zhì)量發(fā)展必須匹配相應(yīng)的公共服務(wù)，即需要不同層次的公共服務(wù)滿足高質(zhì)量發(fā)展的要求，例如教育公共服務(wù)方面，根據(jù)Madsen & Murtin的研究，基礎(chǔ)教育作為工業(yè)革命之前人力資本的主要形式成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，而中、高等教育在完成工業(yè)革命之后則變得更為重要?！?2〕臺(tái)航等學(xué)者也通過(guò)跨國(guó)數(shù)據(jù)的實(shí)證研究證明了隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，初等教育型人力資本占比提高對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用逐漸減少，而高等教育型的影響作用會(huì)逐漸增大；中等教育型的情況與高等教育型相一致?！?3〕所以，公共服務(wù)匹配高質(zhì)量發(fā)展需要提供更加充分的中高等教育服務(wù)，而不僅僅是九年義務(wù)制教育，提升教育服務(wù)的層次性。黨的十八屆五中全會(huì)指出：“要提高教育質(zhì)量，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，普及高中階段教育。”現(xiàn)階段我國(guó)高等教育的公共財(cái)政支出僅占GDP比例的0.78%，低于同期經(jīng)合組織國(guó)家平均水平（1.13%）。〔34〕醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)也是如此，隨著健康需要層次的逐步改變與提高，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給也應(yīng)相應(yīng)地提升層次與之匹配，達(dá)到精準(zhǔn)匹配需求。三是公共服務(wù)社會(huì)化。高質(zhì)量發(fā)展需要的公共服務(wù)是多維度的，相應(yīng)的，單一的政府投入維度顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的充分性，需要公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化、社會(huì)化力量共同參與，這意味著公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)變，即從單一的政府供給模式轉(zhuǎn)向政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元的供給模式。政府、市場(chǎng)與社會(huì)合作能夠有效提升公共服務(wù)效率，緩解政府的財(cái)力不足。因而通過(guò)公共服務(wù)供給的社會(huì)化渠道彌補(bǔ)政府供給的不足，能夠大大提升公共服務(wù)供給量，實(shí)現(xiàn)充分供給，從而更好地滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要，回應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的美好生活訴求。

3.公共服務(wù)供給平衡：均等化的制度改革

黨的十九大報(bào)告提出到2035年基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。公共服務(wù)供給不平衡抑制高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，通過(guò)均等化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平衡發(fā)展，一是要改革戶籍制度，推動(dòng)農(nóng)民工市民化。前文已論述目前戶籍制度背后是差異性的公共服務(wù)享有不平等，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，提高居民消費(fèi)水平，應(yīng)按照常住人口而非戶籍人口匹配公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)同城同權(quán)，讓更多的外來(lái)人口享有同等的公共服務(wù)。農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵是讓其享有與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)權(quán)利，這需要改革戶籍制度，破除公共服務(wù)供給的身份屬性。二是要推動(dòng)公共財(cái)政體制改革。2018年2月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，為進(jìn)一步完善政府公共服務(wù)的財(cái)政制度邁出了重要一步。公共服務(wù)需要政府的財(cái)政投入，改革公共服務(wù)財(cái)政投入的城市偏向，推動(dòng)公共服務(wù)投入的城鄉(xiāng)一體化取向?qū)⑹且粋€(gè)大方向。城鄉(xiāng)平衡如此，區(qū)域平衡也是如此，也需要改革財(cái)政體制，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)供給平衡發(fā)展。城鄉(xiāng)平衡、區(qū)域平衡以及不同群體的平衡都需要財(cái)政制度改革與之匹配。目前按照身份制匹配公共服務(wù)供給的制度安排導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等不同身份的群體享有不同的公共服務(wù)待遇，降低了人力資本配置效率。推進(jìn)創(chuàng)新型增長(zhǎng)，促進(jìn)人力資本有效率地配置，需要改革財(cái)政體制，讓不同群體享有同等的公共服務(wù)權(quán)利待遇。三是要推進(jìn)一體化的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)等制度改革。城鄉(xiāng)差距是目前最顯著的差距之一，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，需要一體化的公共服務(wù)制度改革相匹配。目前一體化的公共服務(wù)制度改革雖在推進(jìn)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，例如在教育的公共服務(wù)方面，盡管2016年7月出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，但更高層次的一體化改革推進(jìn)措施尚有待落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告提出的要推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育需求的目標(biāo)。另一方面在社會(huì)保障上目前還只實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)的一體化，按照2016年1月《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，預(yù)計(jì)2019年可全國(guó)實(shí)現(xiàn)。發(fā)達(dá)地區(qū)的上海率先于2016年1月1日起實(shí)施了《上海市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》，建立了城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障的其他方面，如失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等仍需要改革和推進(jìn)。

六、結(jié)語(yǔ)

推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最新指向，也是化解新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的需要。只有通過(guò)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供更多更好的高質(zhì)量產(chǎn)品與服務(wù)才能滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)變，從依賴要素的數(shù)量投入轉(zhuǎn)向要素質(zhì)量的提升，即依靠人力資本推動(dòng)創(chuàng)新型增長(zhǎng)；從投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向由消費(fèi)主導(dǎo)的、投資與消費(fèi)協(xié)調(diào)的內(nèi)需型增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)從微觀要素到宏觀經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展不僅是單純的GDP增長(zhǎng)，而且包含了社會(huì)領(lǐng)域的公平維度的發(fā)展，即收入分配更加公平，從單純的效率型轉(zhuǎn)向公平推動(dòng)型增長(zhǎng)，因而，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段是創(chuàng)新型增長(zhǎng)、內(nèi)需型增長(zhǎng)和公平型增長(zhǎng)共同推動(dòng)的。有效的公共服務(wù)供給能夠影響人力資本積累和配置效率，成為創(chuàng)新的重要因子。同時(shí)，公共服務(wù)也能影響居民消費(fèi)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，因此成為內(nèi)需型增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Γ还卜?wù)還具有收入差距調(diào)節(jié)功能，因此成為公平型增長(zhǎng)的動(dòng)力?，F(xiàn)實(shí)中公共服務(wù)供給不平衡不充分已使公共服務(wù)的創(chuàng)新、消費(fèi)和公平效應(yīng)受到制約。破解公共服務(wù)供給的不平衡不充分約束，需要從構(gòu)建公共服務(wù)政績(jī)考核體系著手，給地方政府以動(dòng)力和壓力，要求地方政府在更加重視公共服務(wù)提供的同時(shí)，落實(shí)公共服務(wù)供給的清單化、層次化和社會(huì)化制度機(jī)制，一方面，推動(dòng)公共服務(wù)充分供給，另一方面，助力國(guó)家戶籍制度、公共財(cái)政制度、基本公共服務(wù)供給制度的均等化改革，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的平衡供給，滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段的公共服務(wù)需要。

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（責(zé)任編輯：張 琦）