〔摘要〕 中國基層民主發(fā)展是中國式民主政治的重要體現(xiàn)。改革開放以來，中國基層民主經(jīng)歷了從農(nóng)村到城市，從草根社會到基層政權(quán)，從執(zhí)政黨外到執(zhí)政黨內(nèi)，以及從民主選舉到民主治理的多維發(fā)展。這一趨勢曾得益于中央宏觀改革的決策以及中國政治制度內(nèi)含的民眾政治參與空間，也與基層群眾政治權(quán)利意識的覺醒緊密相關(guān)，被視為“是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑”。但是，中國推進(jìn)民主政治，實現(xiàn)選舉民主的社會基礎(chǔ)條件有待逐步成熟，全社會對民主法治的共識有待形成，基層民主發(fā)展面臨諸多困境。隨著改革開放以來社會轉(zhuǎn)型、利益分化、社會矛盾加劇等因素對執(zhí)政黨國家治理體制形成的挑戰(zhàn)，決策層出于對國家政治安全和政權(quán)安全的嚴(yán)重關(guān)切，不斷增強(qiáng)意識形態(tài)領(lǐng)域主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)，日益重視對中國特色社會主義“民主”“法治”的再定義和新詮釋。黨的十八大以來，反復(fù)強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨必須堅持和加強(qiáng)對“民主”“法治”的領(lǐng)導(dǎo)，黨的十九大報告明確“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證”，一度以“公推直選”為主要模式的基層民主探索日益式微，以“黨內(nèi)民主帶動人民民主”的導(dǎo)向，也在“全面從嚴(yán)治黨”和加強(qiáng)“黨內(nèi)問責(zé)”等一系列新的制度安排中發(fā)生重大轉(zhuǎn)向。在各種政治力量和不同利益集團(tuán)的長期博弈中，中國執(zhí)政黨已明確拒絕了西方式“選舉民主”，而致力于在傳統(tǒng)政治文化中建構(gòu)中國特色的由執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的“協(xié)商民主”話語體系。

〔關(guān)鍵詞〕 基層民主；協(xié)商民主；黨內(nèi)民主

〔中圖分類號〕D621 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）06-0013-15

〔作者簡介〕黃衛(wèi)平，深圳大學(xué)城市治理研究院教授，廣東深圳 518009。

一、中國語境中的“民主”及“基層民主”

中國基層民主的發(fā)展曾引起國內(nèi)外廣泛關(guān)注，也是中國特色民主政治的具體探索形式。從國家制度設(shè)置來看，基層民主主要包括三個方面：一是以村民委員會為組織形態(tài)的農(nóng)村村民自治，二是以社區(qū)居民委員會為組織形態(tài)的城市居民自治，三是以職工代表大會為組織依托的企事業(yè)單位的職工自治。中國1982年《憲法》規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！?007年黨的十七大報告將基層群眾自治制度又上升到了“社會主義政治制度”層面。與正式文本制度相比，研究者對基層民主的理解較為寬泛。除了村委會和居委會自治之外，選民直接選舉的縣鄉(xiāng)兩級基層人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的選舉方式改革、公開推薦和選拔基層干部，甚至私有房產(chǎn)業(yè)主組建業(yè)主委員會維權(quán)等，都曾被納入基層民主考察的范疇?！?〕

因此，本文對中國“基層民主”做如下理解：所謂基層民主即“基層”的“民主”。在中國，“基層”包括社會與政權(quán)兩個層面。基層社會主要指通過城市的社區(qū)居民委員會和農(nóng)村的村民委員會所體現(xiàn)的基層群眾自治領(lǐng)域，也就是“草根社會”；而基層政權(quán)則是指縣及縣以下的政權(quán)機(jī)關(guān)，包括縣（含設(shè)區(qū)的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市）、鄉(xiāng)兩級的中共黨委、人民代表大會和政府。

對“民主”這一政治學(xué)基本范疇的理解在政界和學(xué)界充滿了爭議。例如，曾“一時熱議‘民主是個好東西到‘人皆羞于說民主”?！?〕但是，中國改革開放最高決策層卻一直將發(fā)展民主作為奮斗的重要目標(biāo)，而從未放棄這面旗幟。鄧小平指出：“黨的十一屆三中全會提出一系列新的政策。就國內(nèi)政策而言，最重大的有兩條，一條是政治上發(fā)展民主，一條是經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行改革，同時相應(yīng)地進(jìn)行社會其他領(lǐng)域的改革?！薄?〕因此，黨中央一直強(qiáng)調(diào)：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化?！薄?〕在黨的十九大上，習(xí)近平還首次明確到21世紀(jì)中葉“把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”。〔5〕

然而，中國政界、學(xué)界對何謂“民主”的理解是十分復(fù)雜的，內(nèi)涵往往大相徑庭。鄧小平更多地是從所要實現(xiàn)的政治效能去理解“民主”。他認(rèn)為：“調(diào)動積極性是最大的民主。至于各種民主形式怎么搞法，要看實際情況?！薄?〕這里所說的“調(diào)動積極性”，指的是廣大民眾建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的積極性，其內(nèi)在地包含了對中國基本政治制度的合法性認(rèn)同，對建設(shè)現(xiàn)代化國家的積極參與，以及對領(lǐng)導(dǎo)改革開放的執(zhí)政黨的支持。至于如何調(diào)動民眾積極性的民主實現(xiàn)形式，則要看特定時期的具體國情。這與更多地強(qiáng)調(diào)自由競選的西方主流民主觀有較大的差異。特別是，鄧小平認(rèn)為：“關(guān)于民主，我們大陸講社會主義民主，和資產(chǎn)階級民主的概念不同。西方的民主就是三權(quán)分立，多黨競選，等等。我們并不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發(fā)達(dá)，避免很多牽扯。當(dāng)然，如果政策搞錯了，不管你什么院制也沒有用?！薄?〕

長期以來，中國執(zhí)政黨總體上認(rèn)為：民主就是“人民當(dāng)家作主”。而人民如何“當(dāng)家作主”，則有特定的詮釋，這也是近來中國政界、學(xué)界高度重視的社會科學(xué)“概念”的“定義權(quán)”。黨中央的權(quán)威表述有如下幾種。

其一，肯定發(fā)展“民主”是中國的政治目標(biāo)和核心價值。例如，明確“民主是我們的目標(biāo)，但國家必須保持穩(wěn)定”〔8〕，“發(fā)展社會主義民主政治，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”?！?〕近年來，習(xí)近平也視“民主”為社會主義的核心價值觀之一?！?0〕

其二，認(rèn)為中國堅持發(fā)展的是一種“中國特色的社會主義民主”，清晰地與西方國家那套“民主”制度劃清界限。鄧小平早就指出：“壟斷資本的民主，無非是多黨競選、三權(quán)鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套?！薄?1〕

其三，明確這種“社會主義民主”制度就是“人民民主”，也就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“人民民主專政”的同義詞或簡化表述?！皩θ嗣駜?nèi)部的民主方面和對反動派的專政方面，互相結(jié)合起來，就是人民民主專政。”〔12〕“人民的民主同對敵人的專政分不開?！薄?3〕而何謂“人民”、何謂“敵人”則是隨著黨在不同時期的政治需要所決定的。

其四，強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主制度在黨和政府的實際運行中，實施的“根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度”就是“民主集中制”〔14〕，即“堅持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，也就是在“保證全黨服從中央，堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”〔15〕下的“民主”制度。

其五，近年來反復(fù)重申：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略?！薄?6〕其中最重要的是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，“民主”“法治”都是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，中國特色社會主義民主的本質(zhì)是黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，因為黨代表中國最廣大人民的根本利益。正如中國特色社會主義的依法治國，體現(xiàn)的是“我們黨運用法律手段領(lǐng)導(dǎo)和治理國家的能力”?！?7〕

上述精神原則總體上是一脈相承、源遠(yuǎn)流長的。但是，改革開放40年來，隨著黨和國家在不同階段面臨的挑戰(zhàn)，最高決策層也在不斷選擇和探索發(fā)展社會主義民主的重心。

例如，在改革開放初期，鄧小平深刻總結(jié)“文化大革命”的經(jīng)驗教訓(xùn)，為充分激發(fā)廣大人民群眾，特別是以“文化大革命”受害者為主的歷次政治運動受害者群體，投身社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的積極性，采取了一系列有針對性的政治改革舉措來推進(jìn)黨內(nèi)民主和人民民主。他反對“革命隊伍內(nèi)的家長制作風(fēng)”，提出要“肅清封建主義殘余影響，重點是切實改革并完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個社會生活的民主化”。〔18〕他認(rèn)為，各級黨委“重大問題一定要由集體討論和決定。決定時，要嚴(yán)格實行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個書記只有一票的權(quán)利，不能由第一書記說了算”?！?9〕他還一度反復(fù)呼吁以發(fā)展民主政治為目標(biāo)的“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”和“政治體制改革”。他在1987年論及香港回歸祖國，實行“一國兩制”，循序漸進(jìn)發(fā)展民主選舉時，還曾說：“大陸在下個世紀(jì)，經(jīng)過半個世紀(jì)以后可以實行普選?，F(xiàn)在……普遍實行直接選舉的條件不成熟?！薄?0〕由此可見，在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，逐步創(chuàng)造條件，循序漸進(jìn)地發(fā)展選舉民主，曾是中國政治體制改革和推進(jìn)民主政治的重要選項。

沿著鄧小平發(fā)展社會主義民主政治的思路，江澤民不僅將發(fā)展民主視為黨和國家調(diào)動人民建設(shè)現(xiàn)代化國家的積極性的方式和手段，也將堅持和發(fā)展民主制度視為對公民基本政治權(quán)利的尊重和保障。他提出：“要著重加強(qiáng)制度建設(shè)，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化?！薄?1〕“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。”〔22〕“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與。”〔23〕他還認(rèn)為，要循序漸進(jìn)發(fā)展中國民主政治，先從基層民主開始探索，由黨內(nèi)民主來逐步引領(lǐng)。他說：“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐。城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務(wù)和財務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實行民主監(jiān)督?！薄?4〕“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式。”〔25〕

循著江澤民關(guān)于發(fā)展中國民主政治要從基層做起，由黨內(nèi)先行示范和積極帶動的邏輯，胡錦濤進(jìn)一步指出：“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進(jìn)?！薄?6〕“人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。”〔27〕他還提出了“擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動人民民主”的具體發(fā)展方向，包括繼續(xù)“選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制”〔28〕；“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”；“改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式”，包括“完善公開選拔、競爭上崗、差額選舉辦法”“保障黨員主體地位，健全黨員民主權(quán)利保障制度，開展批評和自我批評，營造黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境，落實黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)”；“堅持黨管干部原則，堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)，形成干部選拔任用科學(xué)機(jī)制”等?！?9〕另外，胡錦濤還提出：“要從中國國情出發(fā)，進(jìn)一步完善民主制度，重點完善人民代表大會制度?！薄?0〕“要抓住堅持和完善人民代表大會制度這個重要環(huán)節(jié)，進(jìn)一步健全民主制度?！薄?1〕

綜上所述，改革開放以來，黨的十八大以前，中國改革最高決策層對發(fā)展社會主義民主政治的總體思路，是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，以堅持和完善人民代表大會制度為重點，以發(fā)展基層民主為最廣泛的實踐和基礎(chǔ)，以擴(kuò)大黨內(nèi)民主來帶動人民民主為總趨勢。而人大制度、基層民主、黨內(nèi)民主這三個方面，也是相互關(guān)聯(lián)、彼此交織、共同發(fā)展的。例如，在基層民主的推進(jìn)中，就內(nèi)在地包含了基層人大制度的完善和基層黨內(nèi)民主的改革。而在完善社會主義民主政治的各種制度安排中，又都必然包括對各種選舉制度、票決制度的探索。

但是，經(jīng)過相當(dāng)長時期的改革實踐后，黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的中國最高決策層，總結(jié)了以往中國民主政治發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，特別是一些地方村民委員會選舉、地方黨代會選舉、地方人大選舉中賄選現(xiàn)象頻出〔32〕，開始重新校正中國民主政治的導(dǎo)向。習(xí)近平看到，選舉中出現(xiàn)“一些地方和單位過度依賴票數(shù)、唯票取人，致使那些因拉票或當(dāng)老好人而得票高的人得到提拔重用。更為嚴(yán)重的是，一些地方干部拉票或當(dāng)老好人的不良風(fēng)氣愈演愈烈，拉票行為花樣百出、屢禁不止，拉票行為花樣百出、屢禁不止，敗壞了黨風(fēng)和社會風(fēng)氣”，指出“在選人用人工作中，民主是手段而不是目的”?！?3〕因此，在分析、總結(jié)一些第三世界國家照搬“西方民主模式”的教訓(xùn)以后，黨中央高度警惕境外敵對勢力用西方競選制度搞“顏色革命”的圖謀，當(dāng)中國與西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的比較優(yōu)勢發(fā)生根本逆轉(zhuǎn)的新形勢下，從國家政治安全和政權(quán)安全出發(fā)，為鞏固黨在中國的執(zhí)政地位，決策層日益明確地摒棄了發(fā)展“競爭性選舉民主”的選項，認(rèn)為“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，“決定把推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”?！?4〕從而在反復(fù)宣示“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”的過程中，基于中國傳統(tǒng)政治文化和黨的歷史傳統(tǒng)，重新定義“中國式民主”。習(xí)近平指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的?！薄?5〕

在習(xí)近平明確“協(xié)商民主”是中國特色社會主義民主的特有形式和獨特優(yōu)勢的同時，黨中央在全面深化改革的決定中，繼續(xù)“堅持和完善人民代表大會制度”，肯定了“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”；也肯定“發(fā)展基層民主。暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機(jī)制。開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化”。〔36〕

因此，可以說改革開放以來中國決策層在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、保持政治穩(wěn)定的前提條件下，曾不斷嘗試發(fā)展中國特色民主制度的各種可能路徑。在黨的十七大報告中，“民主”曾被分解為“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”〔37〕四個方面，也就是選舉與治理（決策、管理、監(jiān)督）兩個維度。其中“民主選舉”被視為首要和基本的民主實現(xiàn)形式，這就意味著民主選舉的改革與發(fā)展的狀況可能決定或影響民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的實現(xiàn)程度。

黨的十八大以來，隨著決策層對競爭性“選舉民主”越來越謹(jǐn)慎和警惕，“民主治理”的選項就日趨重要了。習(xí)近平認(rèn)為：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利?！薄霸诳偨Y(jié)新中國人民民主實踐的基礎(chǔ)上，我們明確提出，在我們這個人口眾多、幅員遼闊的社會主義國家里，關(guān)系國計民生的重大問題，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行廣泛協(xié)商，體現(xiàn)了民主和集中的統(tǒng)一；人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補(bǔ)充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國社會主義民主政治的制度特點和優(yōu)勢?！薄?8〕如果說，黨的十八大以前，改革決策層在如何改進(jìn)基層選舉制度方面進(jìn)行了不少嘗試，那么黨的十八大以來，決策層則著重加強(qiáng)了基層治理體系和治理能力建設(shè)，特別是在強(qiáng)調(diào)“政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識”的大環(huán)境下，基層民主的發(fā)展主要體現(xiàn)為“民主集中制”和“協(xié)商民主”在基層治理中的實現(xiàn)程度。

所以，本文所論述的中國基層民主是以上述內(nèi)涵為基礎(chǔ)的，主要指曾在“草根”社會（村委會、居委會）和基層政權(quán)（縣鄉(xiāng)兩級黨委、人大、政府）兩個層面進(jìn)行的一些探索，也包括民主選舉與民主治理兩個維度，并聚焦于1978年末中國改革開放以來基層民主的發(fā)展實踐及其演進(jìn)邏輯。

二、中國基層民主的進(jìn)展與維度

中國基層民主的現(xiàn)實發(fā)展與制度設(shè)置并不是完全同步的，這是因為中國法定文本制度的制定及在具體實踐中真正貫徹落實，中間有一定的時間差。往往是法定文本頒布后，還要看具體操作和落實的實際情況，需要有一個逐步實現(xiàn)的過程，這就是中國民主政治發(fā)展的制度空間。從農(nóng)村村委會的選舉開始，中國基層民主經(jīng)歷了從農(nóng)村到城市、從“草根”社會到基層政權(quán)、從執(zhí)政黨外到執(zhí)政黨內(nèi)、從民主選舉到民主治理的多維變化。這一發(fā)展趨勢不僅反映中國基層民主在廣度和深度上的變遷軌跡，也顯示了中國民主化進(jìn)程的艱難與曲折。在各種政治力量的復(fù)雜博弈和實際運作中，文本制度有關(guān)公民和中共黨員的法定政治權(quán)利能否得以充分實現(xiàn)是一個十分復(fù)雜的過程。

（一）從農(nóng)村村民選舉到城市居民選舉

1.村委會選舉

農(nóng)村基層民主的發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化、國家的支持以及村民的參與有著直接的關(guān)聯(lián)。改革開放以來農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，在改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制的同時，也對既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)體制提出了改革要求。原來由“人民公社”體現(xiàn)的將政權(quán)機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、基層社會三位一體的體制，既無法適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革，也難以維持包產(chǎn)到戶后的農(nóng)村基層社會秩序，農(nóng)民要求自我管理的愿望十分強(qiáng)烈。從1979年廣西壯族自治區(qū)開始，全國許多地方陸續(xù)出現(xiàn)了村委會之類的村民自治組織。農(nóng)民的創(chuàng)造得到了國家的認(rèn)可，1982年《憲法》確認(rèn)了村委會作為基層群眾自治組織的法律地位，1987年《村民委員會組織法（試行）》頒布執(zhí)行。

由于村委會是法定的基層群眾自治組織，其領(lǐng)導(dǎo)成員就必然由村民選舉產(chǎn)生，這就導(dǎo)致在缺乏民主選舉傳統(tǒng)的中國社會，一定程度的競爭性選舉首先在農(nóng)村開始探索。從1983年開始，在民政部門的推動下，中國廣大農(nóng)村開始了村委會的選舉工作。《村民委員會組織法（試行）》規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會每屆任期3年，其成員可以連選連任。”早期的村委會選舉大多參照縣鄉(xiāng)人大選舉的辦法?！?9〕在村民選舉試行了15年之后，1998年《村民委員會組織法》正式頒布實施。村委會選舉的規(guī)范化程度和村民自主選擇性進(jìn)一步提升。為了保證選舉的公平公正，村民在實踐中創(chuàng)造出許多具體辦法，如“海選”“一步法”“組合競選”等。“海選”指由本村有選舉權(quán)的村民一人一票直接提名村民委員會候選人，經(jīng)全體村民預(yù)選，確定正式候選人。“一步法”則無候選人選舉，由本村有選舉權(quán)的村民一人一票直接投票產(chǎn)生村委會成員。“組合競選”指由村民提名推選村委會主任候選人，然后再由村委會主任候選人提名委員候選人，組成競選班子，再通過村民兩輪投票選舉，產(chǎn)生村委會主任及其他人選。參見馬福云《村委會直接選舉的模式研究》，載史衛(wèi)民等《中國基層民主政治建設(shè)發(fā)展報告》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2008年，171-184頁。黨和政府也建立選舉監(jiān)督機(jī)構(gòu)、法律救濟(jì)制度以及派出選舉觀察員，監(jiān)督選舉過程。2005-2007年，全國623690個村已完成選舉，平均選舉完成率達(dá)99.53%，有95.85%的村設(shè)立秘密劃票間，一次選舉成功率約占參選村的85.35%。全國村委會選舉的平均參選率為90.97%，有17個省份試點或較大規(guī)模實行由村民直接投票表決產(chǎn)生候選人的“海選”。〔40〕村委會選舉成為中國基層選舉民主廣泛的實驗，也成為村民政治參與的重要形式。

隨著村級選舉競爭性程度的提升，日益明顯的趨勢是“能人”“富人”往往在村委會選舉中占據(jù)優(yōu)勢地位。民政部對山東、河北、河南等省的調(diào)查顯示，村里的“能人”當(dāng)選村委會成員的比例在50%以上。〔41〕而在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的浙江省，由企業(yè)家、工商戶、養(yǎng)殖戶等“富人”擔(dān)任村委會主任或村黨支部書記的比重，更是超過2/3?！?2〕直選帶來村干部的“精英化”趨勢，說明選舉競爭性的提高要求候選人具有較高的綜合實力，不僅需要特定的工作能力，還需要各種資源來動員農(nóng)民參與選舉，“能人”才可能脫穎而出。但是，由此也引發(fā)了關(guān)于“賄選”和“宗族勢力”干擾等憂慮，這就給村級選舉民主發(fā)展帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

困擾村級選舉發(fā)展的另一個因素是農(nóng)村稅費改革。隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，綜合國力提升，中央為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩解基層干部向農(nóng)民征收各種稅費而引發(fā)的干群關(guān)系緊張，從2003年開始推行《農(nóng)村稅費改革中央對地方轉(zhuǎn)移支付辦法》，此辦法的直接后果是取消農(nóng)業(yè)稅。該政策對村民選舉的影響喜憂參半：一方面緩和了干群矛盾，減少了基層政府對村干部的下派任務(wù)，當(dāng)選的村干部可以更多地考慮村民的訴求，開展村民自治活動。另一方面直接導(dǎo)致財權(quán)上收和日益集中，出現(xiàn)“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)管”的趨向〔43〕，不僅村級財權(quán)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，而且村干部的工資和補(bǔ)貼也無須依靠農(nóng)民供養(yǎng)，而是來自鄉(xiāng)政府的財政。這樣一來，村干部出現(xiàn)“行政化”趨向〔44〕，與村民之間的利益紐帶變得松散，有些地方的部分村民對村級選舉和自治活動失去了興趣?！?5〕

2.社區(qū)居委會選舉

從制度設(shè)計而言，城市社區(qū)居民自治與農(nóng)村村民自治被視為中國基層民主制度的兩大基石。社區(qū)居委會是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民實行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的群眾性自治組織”?！?6〕截至2007年，全國城市社區(qū)居民委員會的數(shù)量已達(dá)81372個。然而，從城市基層民主的發(fā)展進(jìn)程來看，卻相對滯后于農(nóng)村的村級選舉。1982年，城市居民委員會作為基層自治組織被載入中國《憲法》。1989年頒布的《城市居民委員會組織法》對居委會選舉做出明確規(guī)定，居委會組成人員由本地居民、戶代表或者居民小組代表選舉產(chǎn)生。然而，2000年之前居委會由居民直選產(chǎn)生的情況還極為罕見，基本上由基層政府的派出機(jī)構(gòu)安排產(chǎn)生，事實上使居委會雖有居民自治組織之名，但無居民自治之實。居委會實際上是基層政府的“腿”，而非社區(qū)居民的“頭”。居委會主要以貫徹落實政府指令，通過民政福利、調(diào)解糾紛、各類統(tǒng)計和社情上達(dá)等具體功能來實現(xiàn)黨和政府對基層社會的管理?；鶎尤罕姷睦姹磉_(dá)功能未能如農(nóng)村村委會那樣得到開發(fā)。

然而，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是計劃經(jīng)濟(jì)條件下城市單位體制的逐步松動和日趨解體，居民住宅商品化、市場化變革不斷推進(jìn)，大量傳統(tǒng)“單位體制”成員流入市場與社會，居委會面對的是越來越多的傳統(tǒng)體制外的“社會人”。20世紀(jì)90年代中后期，中國城市社區(qū)建設(shè)以及基層治理結(jié)構(gòu)的改革勢在必行，曾長期居住在單位福利性住房的居民，以及在此基礎(chǔ)上建立的居委會，開始被改造成市場化供給的純商品住宅社區(qū)的居委會，其功能重新定位和開發(fā)，不僅其管轄的居民身份更為復(fù)雜，而且其工作方式也必然發(fā)生相應(yīng)變革。主管城市社區(qū)工作的民政部門，也嘗試將農(nóng)村村委會的選舉機(jī)制與辦法，引入城市社區(qū)居委會的選舉中。從全國范圍來看，城市社區(qū)居委會直選起步晚于村委會選舉，推進(jìn)速度也不快，從2000年開始，社區(qū)居委會開始在上海、北京、廣東、遼寧、廣西、浙江等省份逐步推開。截至2004年底，全國共有社區(qū)居委會71375個，其中43053個居委會進(jìn)行了換屆選舉。采用直接選舉方式的有9715個，戶代表選舉方式有12975個，居民小組代表選舉有22078個〔47〕，直選率占換屆社區(qū)總數(shù)的22.56%。

社區(qū)居委會的直選，在借鑒村委會選舉辦法的同時又有所發(fā)展。從2006年開始，民政部鼓勵在社區(qū)居委會選舉過程中，候選人可以進(jìn)行各種競選活動，如運用公開演講、見面會、墻報、廣播、社區(qū)局域網(wǎng)絡(luò)等多種渠道展開競選；還規(guī)定公開唱票、當(dāng)場公布選舉結(jié)果等具體程序。雖然從居民受教育程度、綜合素質(zhì)，交通便利狀況以及信息技術(shù)手段等方面來看，城市社區(qū)都比農(nóng)村選舉有更優(yōu)越條件，但是在社區(qū)居委會選舉中，由于城市居民與居委會的利益關(guān)聯(lián)度遠(yuǎn)低于農(nóng)民與村委會的關(guān)系，因此城市居委會選舉的參與度和競爭性，總體上也低于農(nóng)村的村委會選舉。截至2009年，居民直選居委會的比例超過25%的省份只占全國的1/3，戶代表選舉比例超過20%的省份只有10個?！?8〕

之所以形成上述狀況，有兩個重要原因：一是黨和政府對社區(qū)居委會選舉高度謹(jǐn)慎，不少基層官員對居委會直選心存疑慮，擔(dān)心失控；二是社區(qū)居委會與村民委員會相比，缺乏集體資產(chǎn)，因而與社區(qū)居民的利益關(guān)聯(lián)度不高，社區(qū)居民特別是社區(qū)中的年輕人和上班族對社區(qū)選舉普遍持冷漠態(tài)度。有些地方曾試圖探索社區(qū)“居站分設(shè)”的改革，將“社區(qū)居委會”的行政職能剝離出來，轉(zhuǎn)交給新設(shè)立的“社區(qū)工作站”，這一舉措的初衷是還原城市社區(qū)居委會作為基層群眾自治組織的憲法地位和功能，但在中國目前事實上的“行政本位”體制中，往往進(jìn)一步降低了社區(qū)居委會在居民中的權(quán)威和影響力。

黨的十八以來，一方面隨著中國改革開放的巨大成功、綜合國力的不斷增長，決策層的自信心極大提升，另一方面鑒于基層選舉中出現(xiàn)的不少“賄選”亂象，以及一些第三世界國家搞西方式“競選”，發(fā)生“顏色革命”的教訓(xùn)，黨中央開始放棄競爭性選舉的探索方向，認(rèn)為中國傳統(tǒng)的自上而下選拔人才的方式更適應(yīng)國情，更有助于鞏固執(zhí)政黨的基層政權(quán)，從而在農(nóng)村村委會和城市居委會選舉中，不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。例如，在2013年“廣東省村、社區(qū)‘兩委換屆選舉工作電視電話工作會議”上，時任中共中央政治局委員、廣東省委書記胡春華就明確要求，從實際出發(fā)，采取切實措施，力爭把村、社區(qū)“兩委”一肩挑和交叉任職的比例提高到80%。也就是在農(nóng)村村委會和村黨支部、城市居委會和社區(qū)基層黨組織換屆選舉時，黨組織要力爭使80%的村、居委會主任由黨支部書記兼任，力爭80%的村、居委會成員是共產(chǎn)黨員。在這一政策導(dǎo)向的指引下，在中國現(xiàn)行壓力型體制的實際操作中，必然層層加碼，不少地方村、社區(qū)的兩委選舉結(jié)果，往往是黨政一肩挑和交叉任職的比例高達(dá)90%甚至100%，從而保證實現(xiàn)組織意圖。因為在中國，執(zhí)政黨是代表中國最廣大人民根本利益的，黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過選舉的法定程序來實現(xiàn)黨的意圖，體現(xiàn)民意，保證在基層選舉中貫徹“民主集中制”原則，才能鞏固黨對基層社會的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）從草根社會到基層政權(quán)

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選探索

在經(jīng)歷了20年的村民自治發(fā)展之后，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直選改革一度在20世紀(jì)90年代末出現(xiàn)。村委會選舉對于農(nóng)民選舉意識的提高與民主參與能力的培訓(xùn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革提供了基礎(chǔ)性條件。從最早探索鄉(xiāng)長直選的四川省遂寧市步云鄉(xiāng)來看，進(jìn)行直選改革的現(xiàn)實緣由是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，并由此引發(fā)民眾不滿所形成的基層治理困境。主要原因在于，由上級任命的鄉(xiāng)長既不能緩和鄉(xiāng)里各種矛盾，也難以取得群眾的信任，于是當(dāng)?shù)攸h和政府嘗試進(jìn)行鄉(xiāng)長遴選機(jī)制的改革。從步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長直選來看，大體經(jīng)過了如下步驟：首先通過全鄉(xiāng)選民參與推薦、個人自薦和組織推薦三種方式產(chǎn)生鄉(xiāng)長候選人初步人選；然后將這些候選人初步人選提交由村委會成員、村組長、村民代表組成的選區(qū)聯(lián)席會議上票決，從中選出兩名正式候選人；再將兩名正式候選人與地方黨委推薦的一名候選人同臺競爭，接受全體鄉(xiāng)民投票選舉，最終選出一名鄉(xiāng)長；該人選作為唯一候任鄉(xiāng)長，在隨即召開的鄉(xiāng)人大會議上由全體鄉(xiāng)人大代表表決通過，履行法定程序。步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長直選改革之后，廣東、河南、廣西、江蘇、湖北、云南、重慶等省份也隨即進(jìn)行了類似的探索。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的推進(jìn)，被視為選舉民主從草根組織向基層政權(quán)的延伸，從而構(gòu)成了繼村委會直選之后的中國基層選舉民主嘗試的第二波?！?9〕

與村委會選舉相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉改革探索風(fēng)險更高。這一改革實驗遭遇到法律、制度乃至政治上一些難以逾越的障礙，并注定其無法單獨前行。從法律來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，而非村民直選產(chǎn)生；步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選之后，隨即在媒體上就出現(xiàn)了對于這一改革違憲的批評。從制度來看，中國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，實行“黨管干部”的干部選拔制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長作為基層政權(quán)的干部，要在黨管干部的制度框架內(nèi)遴選。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的人選應(yīng)當(dāng)由上級黨組織推薦或醞釀確定，而非由選民直接選舉產(chǎn)生。從政治來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選帶來的一個直接后果是可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)威的相對下降，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由選民直接選舉產(chǎn)生之后，由上級任命產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的政治權(quán)威無疑受到挑戰(zhàn)。〔50〕

因此，單純進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革實際上面臨如下困境：一是政治困境——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革有可能動搖執(zhí)政黨的絕對政治權(quán)威；二是社會困境——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革有可能使農(nóng)村的宗法勢力、黑社會組織和其他惡勢力乘機(jī)合法化；三是制度困境——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革與現(xiàn)行干部選拔制度和民主集中制具有內(nèi)在矛盾?！?1〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選或變相直選的改革主要集中在1999-2004年，其后基本上停滯。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選試驗在輿論和社會觀感上曾產(chǎn)生的正面效應(yīng)還是一度增進(jìn)了決策層推進(jìn)基層選舉民主的信心。只不過，這一改革的方向曾逐步由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉拓展為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選舉為主要內(nèi)涵的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革，選舉的方法也由直接選舉或者變相直選，改為“公推直選”，也就是探索在逐步擴(kuò)大黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)上來帶動、引領(lǐng)人民民主。

此外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選改革的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)共青團(tuán)組織的直接選舉以及縣級黨代會代表的直接選舉?！?2〕由于這些改革只局限于個別試點，影響有限，這里不做贅述。

2.基層人大代表競選現(xiàn)象

人民代表大會制度是中國的根本政治制度。《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”縣（區(qū)）、鄉(xiāng)人民代表大會是中國基層的人大組織，也是同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)。1979年頒布的《人民代表大會選舉法》及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，縣（區(qū)）及以下的人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生?！度嗣翊泶髸x舉法》還同時規(guī)定了基層人大代表的差額選舉與預(yù)選原則。這些制度設(shè)計有利于人民行使選舉權(quán)利。但是，鑒于改革初期的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在重大差異，以及城鄉(xiāng)民眾平均文化程度落差較大，該選舉法也規(guī)定城鄉(xiāng)產(chǎn)生人大代表的不同比例，縣級人大選舉按照1∶4的比例來分配城市與鄉(xiāng)村的代表名額。換言之，中國城市與農(nóng)村每一人大代表所代表的人口比例為1∶4，這一比例在省級人大和全國人大又分別上升到1∶5和1∶8。這一狀況一直持續(xù)到2010年全國人大對選舉法的修改，此次修改在制度上最終實現(xiàn)了各級人大代表所代表的選民數(shù)為城鄉(xiāng)同等比例。

1979年頒布的基層人大代表選舉制度規(guī)范，大大激發(fā)了剛剛走出“文化大革命”動亂的廣大民眾政治參與的熱情。1979～1981年，全國2368個縣級政權(quán)完成了人大直選，占縣級總數(shù)的85.92%；參加投票選舉者占選民總數(shù)96.56%?！?3〕選舉法也為公民自主參選人大代表提供了制度空間。選舉法規(guī)定，三人聯(lián)名即可推薦代表候選人，從而有利于擴(kuò)大選舉的競爭性。當(dāng)時在上海、北京、湖南等地的部分高校出現(xiàn)了學(xué)生自主開展競選人大代表的活動。〔54〕

長期以來，選舉人大代表的程序是一種確認(rèn)式選舉，即候選人由執(zhí)政黨通過醞釀、協(xié)商產(chǎn)生，其中的大部分由各級黨政官員擔(dān)任，還有一部分被當(dāng)成政治榮譽(yù)指定給各行業(yè)中的先進(jìn)人物和社會賢達(dá)，選舉的開放度和競爭性受到嚴(yán)格限制。盡管如此，基層人大直接選舉的制度設(shè)置，已內(nèi)在地蘊(yùn)涵了普通公民可能通過參選人大代表這一制度渠道來表達(dá)利益訴求和實現(xiàn)政治權(quán)利。1992年四川省瀘州市的曾建余和1995年湖北省潛江市的姚立法均以“自薦參選人”成功當(dāng)選人大代表，實踐了自己的公民權(quán)利?！?5〕2003年，北京市、廣東省深圳市等地的區(qū)縣人大代表選舉中，也先后出現(xiàn)多位普通公民自主報名，與組織上推薦的候選人同臺競爭，參與區(qū)級人大代表競選的現(xiàn)象。作為個人參選者，他們總體上缺乏有組織的社會動員能力和經(jīng)費支持。他們選擇的競選方式主要是召開記者招待會，借助新聞媒體變相發(fā)布“競選廣告”，組建競選辦公室和助選團(tuán)隊，張貼競選海報、散發(fā)競選材料，動員選民投票，甚至訴諸法院來解決選舉爭端，等等。〔56〕此后，湖北省潛江市和福建省泉州市等地也曾出現(xiàn)過獨立候選人參選基層人大代表的現(xiàn)象。

與20世紀(jì)80年代初高校大學(xué)生競選人大代表現(xiàn)象比較，2003年的人大代表自主競選者除了基于特定的政治理念外，更帶有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)利益表達(dá)。他們大多是住宅小區(qū)的業(yè)主代表，在與房地產(chǎn)開發(fā)商或物業(yè)管理公司乃至基層政府的經(jīng)濟(jì)糾紛中，為了維護(hù)自己消費者的權(quán)益，試圖通過競選人大代表來提升自己的政治地位，放大自己的社會影響，以利于更有效地維護(hù)自己所代表的特定群體的經(jīng)濟(jì)利益；同時，他們的競選手段也更為成熟和多元，如注意在法律允許的范圍內(nèi)來規(guī)范自己的競選行為，甚至希望借助法律手段解決選舉爭議，試圖籌組競選組織機(jī)構(gòu)和競選團(tuán)隊等?；鶎尤舜蟠碜灾鞲傔x現(xiàn)象，為推進(jìn)中國基層選舉民主，提高基層人大代表選舉的競爭性，逐步落實公民的法定選舉權(quán)，提供了體制外的民間動力。

此類自主參與競選人大代表的現(xiàn)象，雖不違法，卻不符合制度運行的慣例，事實上挑戰(zhàn)了黨對基層選舉的領(lǐng)導(dǎo)，難以得到官方的支持。同時，由于缺乏社會聲望、政治資源、宣傳渠道等，這些自主參選人也未能獲得多數(shù)選民的認(rèn)同，因此他們大多在選舉中敗北。然而，此類“競選”事件卻也曾引起立法機(jī)構(gòu)的重視。2003年的公民自主競選人大代表現(xiàn)象，特別是其中所出現(xiàn)的如何規(guī)范各種選舉動員和競選活動，在初步候選人較多情況下，如何產(chǎn)生正式候選人等問題，都在2004年人大選舉法的修改條款中得到回應(yīng)。2004年修改后的選舉法規(guī)定，基層人大直選時，如初步候選人較多，通過醞釀、協(xié)商仍難以產(chǎn)生正式候選人時，允許預(yù)選，根據(jù)預(yù)選得票多少確定正式代表候選人名單；同時規(guī)定，在選舉前，代表候選人應(yīng)與選民見面，回答選民的問題?！?7〕這可以看成公民自主競選的實踐事實上推動了人大選舉制度修改的案例?！?8〕

但是，2004年選舉法修改后的那些有助于增加選舉競爭性的條款，實際上并沒有真正在后來歷屆基層人大代表的選舉中被激活。為了維護(hù)政治穩(wěn)定，防止境外敵對勢力利用選舉興風(fēng)作浪，各地都加強(qiáng)了黨對基層人大代表選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)，2003年那股基層選民自主參與競選人大代表的潮流很快就被逆轉(zhuǎn)了。因為，此類脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，自主競選人大代表的現(xiàn)象，挑戰(zhàn)了現(xiàn)行體制的權(quán)威，可能演變成為顛覆黨和政府、危害政治穩(wěn)定、影響政權(quán)安全的傾向，必須防患于未然。

（三）從執(zhí)政黨外到執(zhí)政黨內(nèi)

作為中國唯一的法定執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨從中央到地方的各級國家機(jī)關(guān)設(shè)立了同級黨委，發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。執(zhí)政黨在基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層自治組織也設(shè)立了黨的組織，發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的功能。換言之，農(nóng)村地區(qū)黨的基層組織對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會行使著政治領(lǐng)導(dǎo)職能，后者實際上是黨組織開展工作，服務(wù)人民的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人由黨員大會或者代表大會差額選舉產(chǎn)生，候選人提名則由上屆黨的委員會負(fù)責(zé)，并須經(jīng)上級黨組織審查同意或者提請大會主席團(tuán)討論確定。而在實際操作中，普通黨員及黨外群眾較少有機(jī)會參與基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的提名，黨內(nèi)選舉作為黨的干部選拔制度的組成部分，實際上沒有競選功能。

但是，隨著村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革的推動，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的遴選機(jī)制開始面臨現(xiàn)實的外部壓力。如果只是發(fā)展村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉，忽略基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的選舉程度，就會削弱其政治權(quán)威。為了相應(yīng)提高基層黨組織的民意基礎(chǔ)，村黨支部“兩票制”選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”改革應(yīng)運而生。

1.農(nóng)村黨支部“兩票制”

“兩票制”的出現(xiàn)與村民委員會直選對村黨支部權(quán)威的侵蝕有關(guān)。借助于直接選舉而當(dāng)選的村委會，在程序上獲得了大多數(shù)村民的支持，相比之下，村黨支部只是村民中黨員選舉產(chǎn)生，其權(quán)威基礎(chǔ)相對較窄。面對選舉所帶來的具有更多量化民意支持的村委會，村黨支部的政治權(quán)威有被邊緣化的可能?！?9〕有些地方“兩委”矛盾甚至發(fā)展成黨支部和村委會干部之間的暴力沖突。〔60〕于是，地方黨組織就在現(xiàn)實的挑戰(zhàn)中，開始探索進(jìn)一步提高村黨支部民意基礎(chǔ)的改革舉措，村黨支部“兩票制”選舉方法就逐漸發(fā)展起來。所謂“兩票制”選舉，就是將村黨支部成員換屆選舉分為“兩次投票”：第一次為民意推薦投票，由全體村民而不僅限于村民黨員來推薦村黨支部初步候選人，再由黨組織根據(jù)量化的民意基礎(chǔ)，確定正式候選人；第二次為黨員正式投票，即召開全村黨員大會，通過無記名投票在候選人當(dāng)中選舉出黨支部的正式組成人員。

“兩票制”的采用，將參與村黨支部委員候選人的提名范圍從黨內(nèi)擴(kuò)展到黨外，從而擴(kuò)大了村黨支部的民意基礎(chǔ)，鞏固了村黨支部在政治上領(lǐng)導(dǎo)村委會的權(quán)威，特別是很多地方在村黨支部“兩票制”選舉的基礎(chǔ)上，再將有較高黨內(nèi)外群眾支持度的黨支部委員推薦出來競選村委會委員，曾被一度視為較有效地實現(xiàn)了以黨內(nèi)民主帶動和引領(lǐng)人民民主。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選試點的鋪開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也遇到了與農(nóng)村“兩委”沖突的相似矛盾。只是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，可能提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的量化民意基礎(chǔ)，也可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的權(quán)威衰減。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的施政措施，而不是按照黨委決策開展工作，由此可能導(dǎo)致較為緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系和權(quán)力斗爭?！?1〕換言之，單獨進(jìn)行基層政府的民主選舉對黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)地位構(gòu)成了挑戰(zhàn)，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選改革陷入了政治性困境。正是在這一背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革轉(zhuǎn)而發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“公推直選”。

“公推直選”是在“兩票制”基礎(chǔ)上的一種發(fā)展。由于各地都在探索類似改革，往往具體名稱并不統(tǒng)一，如還有稱“兩推一選”“直推直選”“海推直選”等。實際上大致由三大步驟組成：第一，由廣大黨內(nèi)外基層群眾“公開推薦”初步候選人，即采取黨內(nèi)外公開推薦的方式產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員的候選人初步人選；除了組織推薦之外，允許符合資格的黨員個人自我推薦，黨員與黨外群眾聯(lián)名推薦等多種渠道。第二，由黨領(lǐng)導(dǎo)的選舉主持機(jī)構(gòu)進(jìn)行“組織考察”，根據(jù)量化的民意，對民眾“公開推薦”的初步候選人進(jìn)行資格審查、組織考察、民主評議、領(lǐng)導(dǎo)醞釀，確定正式候選人。第三，依法依規(guī)履行選舉程序，召開全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員大會或者黨員代表大會，投票“直接選舉”產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組成人員。

顯然，與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員主要由上級黨委選拔后履行選舉程序相比，“公推直選”擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)人的提名范圍，將原先組織提名基層黨委領(lǐng)導(dǎo)人的做法，改成了由多種方式推薦候選人，上級黨委根據(jù)量化的民意推薦基礎(chǔ)，確定正式候選人；然后由黨員直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，在如何產(chǎn)生候選人這個重要環(huán)節(jié)，擴(kuò)大了民眾參與，因而曾被視為黨內(nèi)民主的一大進(jìn)步。

在“公推直選”實踐中，黨員和群眾的提名推薦票盡管不是當(dāng)選的充分條件，但肯定是必要條件。希望當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人除了符合干部選拔的基本要求，還必須獲得群眾公認(rèn)，必須在提名推薦、民主評議等環(huán)節(jié)獲得一定數(shù)量的群眾支持票；也需要獲得黨員或黨員代表的支持，在最后的選舉環(huán)節(jié)獲得多數(shù)選票。此類選舉在一定程度上密切了黨員群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，在公共工程建設(shè)和政策制定中，官員更需要改變工作作風(fēng)，開始學(xué)習(xí)與普通黨員群眾協(xié)商談判、耐心說服〔62〕，但也在一定程度引發(fā)了一些地方的拉票、賄選現(xiàn)象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選改革，試圖在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與推進(jìn)基層選舉民主之間尋找到結(jié)合點，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員的選舉已經(jīng)充分體現(xiàn)了黨內(nèi)外民意，然后上級黨組織在此基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的委員們分別推薦參與競選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大領(lǐng)導(dǎo)班子，就十分順理成章。這就意味著，公推直選產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員，再從中推薦部分人選到人大，依法定程序選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大班子，由此確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及其書記的廣泛政治基礎(chǔ)，以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人大的領(lǐng)導(dǎo)地位和政治權(quán)威?！肮浦边x”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的改革，集中體現(xiàn)了黨的最高決策層希望在擴(kuò)大黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)上，帶動、引領(lǐng)和兼容人民民主的期望。

由于在推進(jìn)基層選舉民主的同時堅持了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，“公推直選”的改革方向一度獲得中央肯定，此類改革快速擴(kuò)展。1999年四川省青神縣南城鄉(xiāng)最先開始試行“公推直選”方式產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，隨后湖北、江蘇、云南、吉林、重慶等省份也陸續(xù)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選的試點。2007年之前，“公推直選”主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的層級，四川和江蘇是全國開展“公推直選”試點較多的兩個省。2007年黨的十七大報告明確指出：“改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式。”〔63〕此后，公推直選被廣泛應(yīng)用于各種黨的基層組織的選舉中，包括一些私營企業(yè)的基層黨組織。并且，有跡象表明，“公推直選”還曾有可能實現(xiàn)新的層級突破，2008年貴州省貴陽市曾“公推直選”區(qū)（縣）委書記，以及2010年廣東省深圳市曾“公推直選”部分市黨代會代表和市政協(xié)委員的做法，顯示“公推直選”有向更高層級的地方黨委及其他領(lǐng)域的政治選舉升級、拓展的可能，一時幾乎成為中國基層民主選舉的主流模式。

與此同時，在市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、選舉民主不斷探索的過程中，由于權(quán)力缺乏有效監(jiān)督制衡，官場腐敗愈演愈烈，商品交換原則嚴(yán)重侵蝕了部分地方的黨內(nèi)生活，一些地方的各類選舉出現(xiàn)了不少賄選亂象。黨的十八大后，以習(xí)近平為核心的新一屆黨中央主政，全面從嚴(yán)治黨，高壓執(zhí)紀(jì)、雷霆反腐，揭露出了大量駭人聽聞的腐敗案例，其中也包括在地方黨和政府、人大選舉中不少腐敗現(xiàn)象，較為典型的有湖南省衡陽市十四屆人大一次會議選舉省人大代表和遼寧省十二屆人大一次會議選舉全國人大代表時，都發(fā)生過嚴(yán)重的賄選亂象。黨中央在采取果斷措施，查處上述案件和遏制賄選現(xiàn)象的同時，也事實上停止了各種形式“公推直選”的探索，全面增強(qiáng)了黨對干部選拔工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，層層落實管黨治黨政治責(zé)任，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識”〔64〕等政治信念，“堅決改變管黨治黨寬松軟狀況”〔65〕，遏制了一度出現(xiàn)的賄選亂象。

（四）從民主選舉到民主治理

基層民主的發(fā)展不僅包括選舉民主的文本制度與具體實踐的探索，也包括民主監(jiān)督、民主決策和民主管理的發(fā)展，可以將其界定為民主治理。在探索中國基層選舉民主的過程中，基層民主治理也嘗試了許多方式。

在廣大農(nóng)村的村委會選舉改革以來，村民還創(chuàng)設(shè)各種民主參與的制度，來加強(qiáng)對村干部的監(jiān)督，如設(shè)立村民理事會、村民議事會、村民監(jiān)事會之類的組織，要求村務(wù)公開、財務(wù)公開。一些地方還探索村民直接參與村務(wù)的“公決制”，即村莊重大事項如村集體經(jīng)濟(jì)管理與分配、村莊公益事業(yè)、宅基地使用等由全體村民投票表決的方式來共同決策。

在許多城市，業(yè)主委員會的崛起彌補(bǔ)了社區(qū)居委會的職能空白，進(jìn)一步拓展了城市基層群眾自治的空間。由于社區(qū)居委會與社區(qū)居民的利益關(guān)聯(lián)度不高，尤其是居民住宅市場化改革后，社區(qū)業(yè)主的核心利益是他們的房產(chǎn)物業(yè)，這往往是他們傾其一生的積蓄，甚至透支未來，以貸款方式所購，一旦與開發(fā)商、物業(yè)管理公司乃至政府規(guī)劃部門發(fā)生利益沖突，社區(qū)居委會并不能有效代表業(yè)主利益。因此，由業(yè)主組建業(yè)主委員會來有組織地維護(hù)自己的利益，逐漸在中國大中城市蔚然成風(fēng)。根據(jù)民政部的統(tǒng)計，截至2007年底，中國22%的城市社區(qū)建立了業(yè)主委員會?！?6〕基于維護(hù)住房產(chǎn)權(quán)的保值升值為紐帶的業(yè)主委員會，在維護(hù)業(yè)主權(quán)益的過程中與社區(qū)的其他行為主體，如物業(yè)管理公司、房產(chǎn)開發(fā)商、社區(qū)居委會、社區(qū)黨支部、政府街道辦等進(jìn)行各種復(fù)雜的合作與博弈。由于利益關(guān)聯(lián)緊密，業(yè)主委員會已成為名副其實的業(yè)主（社區(qū)居民的一部分）自治組織，它有助于業(yè)主的利益表達(dá)、激發(fā)了社區(qū)基層公共參與的積極性，從而促進(jìn)了城市基層民主?！?7〕

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，民主懇談被視為與選舉無關(guān)的基層民主形態(tài)，而更多地涉及普通村民對鄉(xiāng)村事務(wù)的民主決策、民主管理與民主監(jiān)督。始于1999年浙江省溫嶺市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主懇談，主要做法是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開由村民與鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)共同參加的“民主聽證會”，就“黨委、政府重要工作方案，村鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整，重要工程，群眾強(qiáng)烈要求村黨支部、政府解決的事項，以及涉及群眾利益的重要事項”等進(jìn)行懇談，基層政府在認(rèn)真聽取群眾意見和看法后，再就公共事務(wù)做出決策。〔68〕隨著民主懇談實踐的推進(jìn)，懇談的形式與內(nèi)容也發(fā)生了變化。在溫嶺的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如新河鎮(zhèn)和澤國鎮(zhèn)，民主懇談已演變成鎮(zhèn)人大對鎮(zhèn)政府的預(yù)算監(jiān)督，由鎮(zhèn)人大代表聯(lián)合本鎮(zhèn)選民共同召開民主懇談會，對政府預(yù)算進(jìn)行討論和審議，懇談的結(jié)果將在人大正式會議上提交人大代表討論，并由人大做出相應(yīng)的回應(yīng)。溫嶺的民主懇談是在選舉之外的民主形式，促進(jìn)了基層民主〔69〕，從而被視為中國特色的“協(xié)商民主”經(jīng)典案例。

而在中國部分城市，還進(jìn)行了改革和完善基層人大運作機(jī)制的探索。由于中國的人大代表是業(yè)余、義務(wù)、兼職的，只在人大會議期間集體行使職權(quán)，缺乏規(guī)范化的接待選民制度。多年來，在基層民眾與政府的互動中，廣東省深圳市逐步建設(shè)人大代表工作室和人大代表聯(lián)絡(luò)工作站，前者是讓各級人大代表定時、定點接待來訪的選民，傾聽意見，增進(jìn)了解，接受監(jiān)督，以便及時向有關(guān)方面反映社情民意，努力成為普通民眾與人大、政府間溝通的橋梁；后者是由有公益心的社區(qū)意見領(lǐng)袖，主動、義務(wù)地為社區(qū)內(nèi)的人大代表當(dāng)“秘書”“助理”，定時、定點、定人接待選民，協(xié)助人大代表了解社情、整合民意、起草提案，成為聯(lián)結(jié)選民與人大代表的紐帶?！?0〕人大代表工作室和人大代表聯(lián)絡(luò)工作站的探索，將體制外民間的政治參與訴求納入體制內(nèi)來有序釋放，提升了人民代表大會制度代表民意、整合民意，吸納民意的民主功能，得到黨和政府的充分肯定和逐步推廣，并且啟發(fā)了一些地方的黨代會代表和政協(xié)委員也采取類似形式，來加強(qiáng)與普通民眾的聯(lián)系，以提高這些中國現(xiàn)行政治體制內(nèi)的主流機(jī)構(gòu)對發(fā)展基層民主的貢獻(xiàn)度。

另外，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，在很長時期內(nèi)曾促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長的廉價勞動力優(yōu)勢，發(fā)生了重大變化，中國工人的維權(quán)意識和參與要求在不斷覺醒。在經(jīng)濟(jì)大省廣東的工人要求提高工資的罷工潮曾此起彼伏，并導(dǎo)致企業(yè)較大規(guī)模和較大幅度提薪。這一趨勢引起中國決策層的高度關(guān)注。2010年，廣東省政府專門出臺了《關(guān)于加強(qiáng)人文關(guān)懷改善用工環(huán)境的指導(dǎo)意見》，力推職工工資集體協(xié)商制度，鼓勵職工為企業(yè)建言獻(xiàn)策，以各種形式推動職工參與企業(yè)民主管理，推動中國工會真正成為職工利益的“代言人”和“代表者”，并要求完善工會的選舉制度，建立健全職業(yè)化、社會化工會工作者招聘選用和管理服務(wù)制度?！?1〕從而一度推動中國“官方”工會的轉(zhuǎn)型趨勢，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變和工人民眾要求分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的利益訴求。

黨的十八大以來，黨中央積極倡導(dǎo)協(xié)商民主，高度重視人民群眾的“獲得感”，很多地方政府在財政能力逐步提高的基礎(chǔ)上，不斷增加民生福利，以廣泛協(xié)商的基層民主方式，推出一系列“百姓點菜、政府買單”的民生微實事服務(wù)類創(chuàng)新項目。例如，2016年深圳市民政局就推出《深圳市民生微實事服務(wù)類項目庫管理暫行辦法》，將民生微實事服務(wù)類入庫項目定義為“單項資金原則上不超過20萬元”，“應(yīng)有助于平安社區(qū)、和諧社區(qū)和幸福社區(qū)建設(shè)，在社區(qū)已經(jīng)實施并證明有良好社會效益，有能力在若干個社區(qū)復(fù)制推廣。具體包括在社區(qū)內(nèi)開展的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育項目，社區(qū)環(huán)境保護(hù)、社區(qū)扶貧濟(jì)困助殘以及其他促進(jìn)社區(qū)發(fā)展和增加社區(qū)公共福利的服務(wù)類項目”。此類項目面向社會廣泛征集，再由市民政局組織隨機(jī)抽取的專家學(xué)者、居民代表、媒體代表和民政系統(tǒng)干部組成的評審組評審，評審組根據(jù)“項目方案的合理性、項目可行性、項目競爭力、社會影響力、項目可復(fù)制性、項目可持續(xù)性、資源合作情況、經(jīng)費預(yù)算合理性、申報方項目執(zhí)行能力等維度對參評項目現(xiàn)場打分，并核算平均分后按照分?jǐn)?shù)高低進(jìn)行項目排名，提出入庫項目建議名單”，然后由市民政局將入庫項目建議名單在“民政在線”“社區(qū)家園網(wǎng)”等媒介上向社會公示并征求意見建議后入庫發(fā)布，各區(qū)民政局在本轄區(qū)統(tǒng)籌推廣項目庫的項目。

三、中國基層民主發(fā)展的動力與困境

回顧過去40年中國基層民主的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，這是建設(shè)中國民主政治的試驗田，成為公民民主意識和民主技能培育的重要途徑；也是黨為了鞏固和加強(qiáng)執(zhí)政地位，探索民主政治的發(fā)展規(guī)律，提高執(zhí)政能力的重要嘗試?；鶎用裰鞯陌l(fā)展有著內(nèi)生的草根動力，同時也與黨和國家推動民主政治的戰(zhàn)略部署，以及地方官員的創(chuàng)新動力分不開。然而，與二三十年前中國基層民主的熱烈討論相比，當(dāng)前基層民主的發(fā)展也陷入了成長的困境。由于基層選舉民主發(fā)展中的問題與人們對選舉期望之間的差距在加大，長期的探索性實踐也在相當(dāng)大的程度上證明，自由競爭性選舉和票決制無助于鞏固現(xiàn)行政體，中國從高層到基層，從政界到學(xué)界，從官方到民間普遍對基層民主的關(guān)注熱情不斷衰減，決策層高度警惕西方選舉模式及其意識形態(tài)的顛覆意義，特別是市場經(jīng)濟(jì)必然導(dǎo)致社會利益不斷分化，不同利益群體也必然會自覺不自覺地在體制內(nèi)外表達(dá)訴求，尋求代表，這將嚴(yán)重挑戰(zhàn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。為此，黨開始更多地從中國傳統(tǒng)政治文化來詮釋和論證中國的政治文明模式，強(qiáng)調(diào)黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨必須代表、平衡并不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。民主政治的發(fā)展也逐漸由關(guān)注量化民意測評和改進(jìn)基層選舉制度，轉(zhuǎn)而向重新定義“中國特色民主”和強(qiáng)調(diào)治理績效轉(zhuǎn)向。

（一）官方與民間推動下的基層民主發(fā)展

中國基層民主的發(fā)展曾得益于官方與民間的雙重動力。從官方來看，執(zhí)政黨一度將推動基層民主的發(fā)展作為提升政治合法性的重要程序。黨在保持社會總體穩(wěn)定和推動經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展來確保執(zhí)政有效性的同時，曾不斷探索和改革中國基層選舉制度，力圖提高黨執(zhí)政的量化民意基礎(chǔ)。中國政府對于民主、法治、人權(quán)這些主流價值觀的認(rèn)同程度逐步提高，曾先后簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》（1997年）和《公民權(quán)利和公民政治權(quán)利國際公約》（1998年）。黨的十六大報告在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)絕不照搬西方政治模式的同時，提出了要借鑒人類政治文明的有益成果。而從黨的十五大以來，最高決策層就堅持將擴(kuò)大基層民主作為發(fā)展社會主義民主政治最廣泛、最基礎(chǔ)性的實踐。

此外，許多基層民主的改革實踐，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選也曾被視為地方官員創(chuàng)新政績。一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的官員，嘗試使用發(fā)展基層選舉民主來化解治理困境，如將基層干部交由老百姓選舉產(chǎn)生。盡管這未必能夠使地方經(jīng)濟(jì)困局迅速改觀，但是群眾對于干部的認(rèn)同和信任程度相對提升，進(jìn)而有助于緩解干群矛盾。當(dāng)?shù)胤焦賳T通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造政績的空間狹窄，而又缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“花錢買太平”的財政能力時，為應(yīng)對各種利益沖突，通過發(fā)展基層民主來協(xié)調(diào)利益矛盾，推動政治改革，往往成為某些官員走出基層治理困境的路徑選擇〔72〕，盡管這條路充滿著政治風(fēng)險。

從民間社會來看，普通公民參與基層民主選舉與治理的動力，首先來自改革開放以來公民權(quán)利意識的覺醒，這一意識又被市場化進(jìn)程不斷強(qiáng)化。人們出于維護(hù)自身利益的需要，逐步認(rèn)識到運用自己的政治權(quán)利來維護(hù)自身利益的必要性，政治參與的積極性不斷提高。其次，現(xiàn)代政治文化的傳播不斷提升了公民的政治參與意識，隨著源于西方文明的許多社會科學(xué)知識的普及和國家開放程度的提高，關(guān)于民主、法治、人權(quán)、競爭、平等的政治文化得到廣泛傳播，又進(jìn)一步助推了公民的權(quán)利意識覺醒。此外，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也是基層民主發(fā)展的重要動力，城市社區(qū)業(yè)主委員會以及各種民間組織的不斷發(fā)展，顯示出在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公民為維護(hù)自己的權(quán)益開始自發(fā)組織起來，社會自組織能力在逐步提高，民眾正由關(guān)注私人利益向關(guān)注公共事務(wù)轉(zhuǎn)型，由公民個人維權(quán)向公民自治組織集體維權(quán)發(fā)展。

（二）中國基層民主發(fā)展的困境與阻力

經(jīng)過40年的發(fā)展，基層選舉民主也正面臨諸多挑戰(zhàn)。由于中國的市場經(jīng)濟(jì)還有待完善，社會自組織發(fā)育成熟度較低，國家的法治化程度還不高，致使村委會選舉中的賄選與“黑惡化”未能找到有效的破解之道。而城市社區(qū)居委會不僅直選率偏低，還不到總數(shù)的1/3，而且大多由基層政府直接掌控，普通居民也并不在意選舉結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”則曾長期處于重復(fù)試驗階段，規(guī)范化與制度化程度不高，并已實際停止探索。基層人大直選盡管有了法律文本的規(guī)范，但是普通公民自主參選人大代表也遠(yuǎn)不現(xiàn)實。這一局面的形成，有著多重因素。

其一，有著西式民主特征的基層競選不適合中國國情，特別是其與鞏固、加強(qiáng)黨對基層社會的領(lǐng)導(dǎo)有著本質(zhì)沖突，與中國政治語境中的“人民民主”“民主集中制”，無論是語義內(nèi)涵，還是體制機(jī)制，均不匹配。在現(xiàn)行體制成功領(lǐng)導(dǎo)中國改革開放取得經(jīng)濟(jì)社會巨大進(jìn)步的同時，世界范圍西式民主與民粹潮流引發(fā)的亂象，以及相形見絀的治理績效，都使中國決策層極大地增強(qiáng)了“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”。特別是隨著中國與西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)上的相對比較優(yōu)勢發(fā)生重大逆轉(zhuǎn)的新時期，西方民主制度的傳統(tǒng)與優(yōu)勢已對中國決策層失去吸引力。

其二，由于蘇聯(lián)、東歐國家以及我國臺灣地區(qū)的競選式民主引發(fā)的政黨輪替、經(jīng)濟(jì)衰退或政局不穩(wěn)，也讓中國政界和學(xué)界，以及民間社會對中國能否發(fā)展選舉民主疑慮重重。更何況沒有充分發(fā)展具有高度自治能力的成熟社會基礎(chǔ)，就倉促發(fā)展選舉民主，很容易陷入民粹主義泥潭。為了保持長期的經(jīng)濟(jì)增長和持續(xù)的政治穩(wěn)定，鞏固黨的執(zhí)政地位，決策層必須在國家利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會秩序、公民自由、政治民主等多元價值之間保持必要的平衡，妥善安排其輕重緩急。對選舉民主的疑慮也在學(xué)術(shù)界有相應(yīng)的反映，從否定普世價值〔73〕，到呼吁要法治不要民主〔74〕，以及對選舉民主的批判等〔75〕，都反映了對西方式民主或選舉民主的懷疑和否定的輿論潮。

其三，一些地方官員對發(fā)展基層民主缺乏信心和動力。由于在相當(dāng)長的時期內(nèi)對官員政績考核中，推動經(jīng)濟(jì)增長和保持社會穩(wěn)定是兩個至關(guān)重要的指標(biāo)，前者為激勵因素，往往決定著官員能否升遷，后者為保障因素，更多決定著官員能否保住職位。而基層推動選舉民主，既不必然有助于經(jīng)濟(jì)增長，又可能不利于政治穩(wěn)定，直接后果是基層干部更多地受制于群眾，而不是受制于上級領(lǐng)導(dǎo)，由此會導(dǎo)致自上而下任命產(chǎn)生的地方官員與自下而上選舉產(chǎn)生的基層干部的緊張關(guān)系，動搖國本。因此，許多地方官員對基層選舉民主持消極態(tài)度。

其四，基層選舉民主探索的績效不彰。盡管選舉民主的發(fā)展可以增進(jìn)公民政治權(quán)利的實現(xiàn)程度，也可能增進(jìn)干群之間的緊密關(guān)系，從而提升基層干部的責(zé)任意識，但是由于中國總體的法治化程度不高，人治傳統(tǒng)深厚，一旦選舉的競爭性提高，其產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)也相應(yīng)顯現(xiàn)，如賄選拉票，宗族沖突、黑惡勢力介入等〔76〕，可能進(jìn)一步助推社會分化。雖然，黑惡勢力、宗族勢力并非選舉政治的副產(chǎn)品，選舉政治中的賄選現(xiàn)象本質(zhì)上與選拔制度中的買官賣官并無二致，但還是動搖了相當(dāng)一些干部、群眾對于發(fā)展基層選舉的信心。畢竟對于發(fā)展中國家的廣大普通民眾而言，經(jīng)濟(jì)訴求遠(yuǎn)比民主權(quán)利更為實際。

其五，建構(gòu)型民主與內(nèi)生型民主之間的矛盾。盡管中國基層選舉民主呈現(xiàn)多維度的探索，然而仔細(xì)區(qū)分又可以將其分為內(nèi)生型民主形式和建構(gòu)型民主形式兩大類。前者包括村民自治、基層人大競選、業(yè)主委員會以及人大代表工作站等，有著群眾參與的廣泛基礎(chǔ)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)意見領(lǐng)袖的有效引領(lǐng)；后者包括社區(qū)居委會選舉與鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉等，是一度由黨和政府推動的特定民主形式探索，群眾對于建構(gòu)型民主形式的參與是被動的，參與意愿相對薄弱。在社區(qū)層面，內(nèi)生型民主形式與建構(gòu)型民主形式恰恰形成了強(qiáng)烈的反差：一方面，社區(qū)群眾對政府主導(dǎo)的社區(qū)居委會選舉普遍持冷漠態(tài)度；另一方面，群眾積極主動參與的業(yè)主委員會維權(quán)活動，卻受到基層政府的各種限制。這也恰恰體現(xiàn)了黨和政府發(fā)展基層民主的困境：既要通過主導(dǎo)基層民主將群眾參與訴求納入規(guī)范化、制度化軌道，又憂慮民眾廣泛而過度的政治參與會破壞社會穩(wěn)定與危及政治權(quán)威。

概而言之，中國基層民主的發(fā)展困境就在于：一方面，人們也許給予民主政治過高的期望值，如鞏固體制、防止腐敗、選賢任能、協(xié)調(diào)利益、平衡矛盾、促進(jìn)和諧等，而在現(xiàn)實中一旦發(fā)現(xiàn)選舉民主并不是包治百病的“靈丹妙藥”，就容易悲觀失望。另一方面，中國民主政治發(fā)展的社會基礎(chǔ)還較薄弱，全社會的法治意識和法律權(quán)威普遍不強(qiáng)，市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的公民自組織社會建設(shè)遠(yuǎn)不成熟，普通民眾還是更多寄希望“紅太陽”和“大救星”。因此，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高領(lǐng)袖的權(quán)威，相對適應(yīng)了基層群眾的傳統(tǒng)民族文化心理。而在基層選舉的實踐中難以避免出現(xiàn)許多負(fù)效應(yīng)，也容易使一些干部、群眾對發(fā)展選舉民主失去信心。因此，在當(dāng)前中國社會對民主的價值判斷，特別是對選舉民主的評判充滿矛盾的背景下，中國基層民主發(fā)展深陷困境。

四、中國基層民主發(fā)展的簡要評估

基層民主的發(fā)展是中國改革開放以來政治改革的主要領(lǐng)域，其制度演化的顯性軌跡，表現(xiàn)為從農(nóng)村到城市、從基層社會到基層政權(quán)、從執(zhí)政黨外到執(zhí)政黨內(nèi)，以及從民主選舉到民主治理的多維變化。基層民主既曾得到黨和國家決策層的鼓勵，也被基層群眾的參與所推動。如果說宏觀的中國民主制度的進(jìn)展，主要體現(xiàn)在官方各種文本制度和政治性宣示中對民主價值的認(rèn)同，那么基層民主的實踐則具體表現(xiàn)了普通群眾政治參與的實際規(guī)模和發(fā)展程度。而隨著中國綜合國力的迅速提升，中國決策層更增強(qiáng)了爭奪對“民主”話語的意識形態(tài)詮釋權(quán)和定義權(quán)的自信心。

（一）發(fā)展基層民主是黨鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的重要戰(zhàn)略選項

改革開放以來，中國決策層一直根據(jù)具體國情，在保持政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件下，循序漸進(jìn)地發(fā)展民主政治，以提高黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。鄧小平總結(jié)“文化大革命”悲劇的重大教訓(xùn)后，曾經(jīng)有過著名的論述：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗＜词瓜衩珴蓶|同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴(yán)重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸?！薄八勾罅謬?yán)重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命的十年浩劫。這個教訓(xùn)是極其深刻的。”〔77〕因此，他重視“政治上，充分發(fā)揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有各項公民權(quán)利”?！?8〕江澤民將“擴(kuò)大基層民主”視為“社會主義民主最廣泛的實踐”〔79〕，倡導(dǎo)民眾有序政治參與，使民主政治制度化、規(guī)范化、程序化。胡錦濤強(qiáng)調(diào)以人為本，經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)文明全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，將民主法治作為構(gòu)建和諧社會的首要定義，并指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體?！薄?0〕

上述論述表明，最高決策層曾將發(fā)展基層民主作為中國特色社會主義民主政治的基礎(chǔ)工程，在保證黨執(zhí)政合法性主要建立在治國理政有效性基礎(chǔ)之上的同時，也在不斷探索和改革中國基層的選舉制度，以期鞏固和提高黨執(zhí)政的量化民意基礎(chǔ)和程序合法性，不斷地滿足廣大民眾日益增長的參與訴求和期待。

而隨著改革開放取得巨大成功，市場經(jīng)濟(jì)體制在推動國家經(jīng)濟(jì)實力迅速增長的同時，也導(dǎo)致社會利益的高度分化，不同利益群體就會自覺不自覺地要在政治上表達(dá)訴求，尋求代表。這就對自覺宣示代表中國最廣大人民的根本利益的執(zhí)政黨形成了重大挑戰(zhàn)，特別是較大規(guī)模的官員腐敗、日益加劇的貧富分化，引發(fā)了許多社會矛盾。一方面，國家財政能力迅速增長，政府掌控大量資源，對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率不斷提高；另一方面，權(quán)力高度集中，缺乏有效監(jiān)督制約的狀況，使普通民眾對地方政府的不信任情緒逐步蔓延，群體性騷亂事件時有發(fā)生。為此，黨早在十六屆四中全會上就已坦承“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。我們必須居安思危，增強(qiáng)憂患意識，深刻汲取世界上一些執(zhí)政黨興衰成敗的經(jīng)驗教訓(xùn)，更加自覺地加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)”〔81〕，并明確提出了“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的要求。不斷地探索中國基層民主的發(fā)展，爭奪關(guān)于民主政治的意識形態(tài)話語權(quán)，是黨鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的戰(zhàn)略選項。

（二）中國基層民主發(fā)展的基本特征和重大變化

40年來中國基層民主發(fā)展的基本特征大致有如下幾個方面：第一，對廣大人民群眾而言，基層民主是中國民主政治發(fā)展最廣泛、最基礎(chǔ)性的實踐，數(shù)以億計的缺乏民主傳統(tǒng)記憶的普通民眾，開始了“權(quán)為民所賦”的實踐啟蒙，增強(qiáng)了他們的權(quán)利意識和規(guī)則意識，提高了他們對民主政治的認(rèn)知。第二，就基層民主的大量實踐探索而言，選舉民主的改革曾經(jīng)是主流，并有某種誤將“選舉”簡單等同于“民主”的傾向。并且，由于通過各種基層選舉改革的探索，也促使人們更深刻地認(rèn)識到民主政治有效運作的基本前提和選舉民主的特定局限。第三，對黨和國家決策層而言，基層民主是反復(fù)探索在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展民主政治可能路徑的實驗室、試驗田，各種基層民主改革舉措的制度化、規(guī)范化程度不高，至今還在不斷反復(fù)試錯過程中。第四，隨著改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展與西方傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家的比較優(yōu)勢發(fā)生重大逆轉(zhuǎn)的條件下，中國的政界和學(xué)界正在“不斷增強(qiáng)意識形態(tài)領(lǐng)域主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)”，嘗試對“中國特色民主”的重新定義中，弱化選舉民主對基層治理的價值，強(qiáng)化基層治理中協(xié)商民主的意義。

40年來中國基層民主發(fā)展的重大變化大致有如下若干方面：第一，從曾經(jīng)高度重視量化民意，強(qiáng)調(diào)在“人民公認(rèn)”的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)黨執(zhí)政的程序合法性，反復(fù)探索基層民主選舉的改革舉措，來提高黨的執(zhí)政能力，以期鞏固黨執(zhí)政的量化民意基礎(chǔ)，到黨的十八大以來，不斷強(qiáng)調(diào)要堅持和加強(qiáng)“黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，明確推進(jìn)民主政治，包括發(fā)展基層民主，都是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，明確認(rèn)定：“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢?！薄?2〕第二，從曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)黨的基層組織和各級黨委要堅持“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則，推進(jìn)黨和國家政治生活民主化，乃至整個社會生活民主化，到黨的十八大以來反復(fù)強(qiáng)調(diào)“必須增強(qiáng)政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。〔83〕第三，從曾經(jīng)把發(fā)展基層民主既視為調(diào)動廣大群眾現(xiàn)代化建設(shè)積極性的重要方式，也視為人民基本政治權(quán)利的重要保障，到黨的十八大以來反復(fù)強(qiáng)調(diào)要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基層民主是國家治理體系的重要組成部分，要以“鞏固基層政權(quán)”為前提，來“完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。〔84〕也就是說，在民主既是執(zhí)政黨治國理政的方式和手段，也是公民依法享有的政治權(quán)利這兩個方面，更多地強(qiáng)調(diào)前者。

（三）中國基層民主發(fā)展的未來趨勢

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央“以巨大的政治勇氣和強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，出臺一系列重大方針政策，推出一系列重大舉措，推進(jìn)一系列重大工作，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革。這些歷史性變革，對黨和國家事業(yè)發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的影響”。〔85〕不僅使反腐敗斗爭形成壓倒性態(tài)勢，而且高度重視民生福利和社會保障工作，盡可能讓人民群眾在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有更多獲得感。同時明確表示：“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來抽象評判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式。要長期堅持、不斷發(fā)展我國社會主義民主政治。”〔86〕“我國社會主義民主是維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主?！薄?7〕從而通過爭奪民主話語的解釋權(quán)來發(fā)展中國特色的民主制度。

而隨著黨的十九大的召開，黨中央明確判斷：“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！薄?8〕“要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題?！薄安粩酀M足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)?！薄?9〕這就決定了在未來“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的大背景下，中國基層民主政治的發(fā)展必須以“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一”為原則，以“鞏固基層政權(quán)”為前提，來“完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。在可以預(yù)見的將來相當(dāng)長時期，基層民主將以中國特色的“協(xié)商民主”為主要形式，以“擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主，推進(jìn)黨務(wù)公開，暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督黨的組織和干部、向上級黨組織提出意見和建議的渠道”〔90〕為實質(zhì)內(nèi)涵，以更公平惠及全體人民的基本民生福利保障為基本目標(biāo)，以此來“打造共建共治共享的社會治理格局”?！?1〕

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（責(zé)任編輯：陳 果）