〔摘要〕 改革開放40年來，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜變化，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革也走過了40年的歷程，對于防治環(huán)境污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。2018年是我國改革開放40周年，國務(wù)院整合成立生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管提出了更高的要求，必須進(jìn)一步深化和完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革。本文從提高政治站位、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、拓寬監(jiān)管主體、完善政策法規(guī)、提高監(jiān)管費(fèi)用和加強(qiáng)監(jiān)管手段等方面全面回顧了40年來中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的內(nèi)容，總結(jié)改革成果與經(jīng)驗(yàn)，分析監(jiān)管體制改革存在的問題諸如橫向職能分散、縱向監(jiān)管乏力和監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)失衡等。最后，根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)意見，從生態(tài)環(huán)境政策、監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)管主體等方面對我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革進(jìn)行了展望。

〔關(guān)鍵詞〕 改革開放40年；生態(tài)環(huán)境監(jiān)管；體制改革

〔中圖分類號〕X321 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）06-0028-08

〔基金項(xiàng)目〕國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國大氣環(huán)境污染區(qū)域協(xié)同治理研究”（17ZDA063）

〔作者簡介〕鄭石明，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，廣東廣州 510641。

一、中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革背景

1978年是中國改革開放元年，從此走上一條蓬勃發(fā)展的康莊大道。伴隨40年改革開放歷程，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革同樣經(jīng)過了40年的發(fā)展，為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作做出了重要的貢獻(xiàn)。在改革開放初期，為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，未能很好地重視環(huán)境保護(hù)，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不力導(dǎo)致了我國生態(tài)環(huán)境不斷惡化的局面。近十幾年來，尤其是黨的十八大之后，黨和國家充分意識到生態(tài)環(huán)境的重要性，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到了前所未有的高度。黨的十八大報(bào)告提出“建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，要“全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局”，將生態(tài)文明“升格”到與經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會建設(shè)同樣的地位。隨著黨的十八大以來生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展，自上而下加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的政治意愿不斷強(qiáng)化?！?〕

2015年4月25日，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，既是落實(shí)十八屆三中全會精神的重要舉措，也是基于我國國情做出的發(fā)展戰(zhàn)略部署。生態(tài)文明建設(shè)是發(fā)展理念和方式的根本轉(zhuǎn)變，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)方方面面，并與生產(chǎn)力布局、空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式以及價(jià)值理念等緊密相關(guān)，是一項(xiàng)全面的系統(tǒng)性工程?！?〕2018年3月，在《中華人民共和國憲法修正案》中，生態(tài)文明被歷史性地寫入了莊嚴(yán)的憲法。生態(tài)文明寫入憲法，具有了更高的法律地位，擁有了更強(qiáng)的法律效力。因此，完善與生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系，是整個(gè)系統(tǒng)的重要一環(huán)，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障之一。本文擬通過梳理改革開放40年來中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革歷程、監(jiān)管機(jī)構(gòu)變遷等，整理生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革標(biāo)志性政策以及總結(jié)取得的成功經(jīng)驗(yàn)，提出生態(tài)環(huán)境監(jiān)管存在的問題和如何轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，并展望今后生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的方向。

二、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革研究綜述

（一）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管研究

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是指環(huán)保部門為了保護(hù)和監(jiān)管生態(tài)環(huán)境，進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管并結(jié)合有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的體制和責(zé)任機(jī)制〔3〕，國內(nèi)外學(xué)者對此展開了研究。賀璇等在《“運(yùn)動(dòng)式”治污：中國的環(huán)境威權(quán)主義及其效果檢視》一文中指出，我國的環(huán)境治理屬于環(huán)境權(quán)威主義治理方式，環(huán)境監(jiān)管是改善環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵措施，只有采用強(qiáng)制性的環(huán)境監(jiān)管才能實(shí)現(xiàn)污染的有效治理?！?〕龍文濱等則通過實(shí)證研究說明環(huán)境監(jiān)管政策通過為組織或個(gè)人的環(huán)境行為提供制度性壓力來實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，制度性的環(huán)境監(jiān)管是指政府通過制定涉及環(huán)境的法律、法規(guī)、政策、規(guī)定，以法律、制度的強(qiáng)制性壓力來鼓勵(lì)、引導(dǎo)、約束組織或個(gè)人的環(huán)境保護(hù)理念和行為?！?〕李萬新等則指出學(xué)者、實(shí)際工作者和公眾普遍認(rèn)為導(dǎo)致中國環(huán)境惡化的一個(gè)主要原因是政府環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法不力。而自由市場的倡導(dǎo)者認(rèn)為只要有清晰的產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償機(jī)制，理性經(jīng)濟(jì)人可以同時(shí)追求自我利益和保護(hù)環(huán)境?！?〕Gilley認(rèn)為自上而下的環(huán)境監(jiān)管也存在較大弊端，它并沒有為地方政府改善環(huán)境質(zhì)量提供有效激勵(lì)，環(huán)境治理的民主參與程度并不高，中央的各種環(huán)境監(jiān)管政策往往得不到有效執(zhí)行?！?〕Li & Reuveny 等人指出民主國家具備的廣泛公民參與、直接選舉制、利益集團(tuán)的博弈與游說等體制特征及制度運(yùn)作促使“環(huán)境民主”（Environmental Democracy）作為其主要的環(huán)境監(jiān)管模式?！?〕

（二）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革研究

在我國改革開放歷程中，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制也處于動(dòng)態(tài)變化中，少數(shù)學(xué)者對此進(jìn)行了相關(guān)研究。王金南等在《國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革方案研究》一文中論述了建立獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制的必要性，評述了目前我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制存在的問題〔9〕；芮元鵬等在《探索構(gòu)建政府、市場和媒體三方共治的環(huán)境監(jiān)管模式》中探索建立政府、市場與媒體三方共同監(jiān)督、協(xié)同治理的長效機(jī)制〔10〕；周適在《環(huán)境監(jiān)管的他國鏡鑒與對策選擇》中指出生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制要強(qiáng)化依法處罰和問責(zé)力度，強(qiáng)化垂直監(jiān)管并改進(jìn)屬地監(jiān)管，加大監(jiān)管資源向基層傾斜的力度。〔11〕

綜上所述，學(xué)者們從法律、監(jiān)管主體等不同角度對我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革進(jìn)行了分析，但都沒有從歷史的角度對40年來我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的具體內(nèi)容進(jìn)行研究。因此，本文將回顧改革開放40年來生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的主要內(nèi)容，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問題，并以生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)為指導(dǎo)，展望我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的方向。

三、中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的回顧

（一）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革主要內(nèi)容