金承東

摘要：隨著我國社會、經(jīng)濟的快速發(fā)展和反腐倡廉力度的不斷加大，政府審計監(jiān)督職能也在不斷加強，直接催生了中介機構(gòu)參與政府審計的現(xiàn)實需求。本文從中介機構(gòu)的角度看參與政府審計過程中存在的問題，并據(jù)此提出改進的建議和方法，希望為國家審計機關(guān)提供一些借鑒。

關(guān)鍵詞：中介機構(gòu)；政府購買服務(wù)；政府審計

隨著我國社會、經(jīng)濟的快速發(fā)展和反腐倡廉力度的不斷加大，政府審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設(shè)中的監(jiān)督作用愈發(fā)凸顯，其所面對的審計對象的深度、廣度及其復(fù)雜程度也在不斷提高。而與此同時，由于受人員編制等限制，國家審計機關(guān)也時常面臨審計力量不足、相關(guān)專業(yè)知識不能滿足審計業(yè)務(wù)需要等困難，因此產(chǎn)生了以政府購買服務(wù)的方式，適時引進會計師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)參與政府審計工作的現(xiàn)實需求。

一、中介機構(gòu)參與政府審計的依據(jù)及開展現(xiàn)狀

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)[2014]48號），為提升審計能力，國家審計機關(guān)應(yīng)“根據(jù)審計項目實施需要，探索向社會購買審計服務(wù)”，此后各地也相繼出臺了聘請外部人員參與政府審計工作的實施、管理辦法，積極推進并規(guī)范以政府購買服務(wù)的方式引進中介機構(gòu)參與政府審計工作。以筆者所在Z省T地區(qū)為例，盡管起步較晚，但僅僅幾年時間，目前市、縣（區(qū)）兩級國家審計機關(guān)均已不同程度、不同形式的引入中介機構(gòu)參與政府審計工作。實施效果表明，從國家審計機關(guān)的角度來看，盡管還存在中介機構(gòu)人員素質(zhì)參差不齊、審計質(zhì)量控制有待進一步加強等問題，但整體來說，中介機構(gòu)的加入，仍有效地彌補了政府審計力量的不足，保證了審計項目按時、保質(zhì)完成，提升了政府履責(zé)能力和審計理論的創(chuàng)新實踐，同時通過政府審計與社會審計的雙向交流，達到了提高彼此審計工作水平和審計質(zhì)量的效果。

二、從中介機構(gòu)的角度看參與政府審計過程中存在的問題

盡管中介機構(gòu)參與政府審計在實踐中取得了一定的成效，但從筆者作為注冊會計師多次參與政府審計項目的經(jīng)驗來看，與審計機關(guān)不斷增長的協(xié)審需求相比，會計師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)的參與熱情和主動性還存在一定的差距，究其原因主要有以下幾個方面：

（一）審計費用明顯低于行業(yè)公認標準，費效比不彰，導(dǎo)致中介機構(gòu)參與的熱情不高

會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)本質(zhì)上仍是自負盈虧的經(jīng)濟組織，為了自身的生存和發(fā)展，勢必要衡量每項業(yè)務(wù)的經(jīng)濟利益。受財政預(yù)算支出的限制，審計機關(guān)所能支付的費用明顯低于中介機構(gòu)行業(yè)公認標準。以筆者當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況為例，按照審計機關(guān)政府購買服務(wù)價，每名注冊會計師每天的協(xié)審費用標準為720-900元，而根據(jù)本省2011年制定的會計師事務(wù)所計時收費標準，注冊會計師的收費標準為每小時520-1040元，兩者相差過分懸殊，直接導(dǎo)致注冊會計師以及會計師事務(wù)所出于經(jīng)濟利益的考慮，不愿意過多參與政府審計的協(xié)審工作，很多具備一定規(guī)模的會計師事務(wù)所甚至主動放棄入圍資格的遴選。

（二）項目的計劃、協(xié)調(diào)以及審前培訓(xùn)等工作有待加強

國家審計機關(guān)肩負著對公共部門、公共資金、公共利益的審計監(jiān)督職能，對于審計程序、審計范圍、審計手段和方法以及審計結(jié)論的公正性都具有更高的要求，因此國家審計業(yè)務(wù)通常歷時也較長（1-3個月，甚至更長時間），如果事先未提前告知中介機構(gòu)并進行充分協(xié)調(diào)、溝通，就很容易會對中介機構(gòu)其他業(yè)務(wù)的正常開展造成影響，使參與人員陷入兩面作戰(zhàn)、疲于應(yīng)付。此外，就目前實際情況來看，國家審計機關(guān)對于一些特殊政府審計項目如政策性審計、環(huán)保審計、資源審計等，普遍缺乏對中介機構(gòu)協(xié)審人員的審前培訓(xùn)，使得中介機構(gòu)人員在協(xié)審過程中承受很大的壓力和困難。

（三）缺乏完善的管理制度和激勵機制

目前國家審計機關(guān)對于引入中介機構(gòu)參與政府審計工作通常采用政府采購的方式，選定取得入圍資格的中介機構(gòu)，再根據(jù)審計項目的需要，從入圍的中介機構(gòu)中選調(diào)人員。但對于已經(jīng)入圍的中介機構(gòu)，卻未根據(jù)中介機構(gòu)及其人員的參與頻率、協(xié)審質(zhì)量、工作效果等設(shè)置相應(yīng)的激勵機制。此外，各地在制定相應(yīng)的管理制度時，通常更多的強調(diào)中介機構(gòu)的責(zé)任，而缺少對于中介機構(gòu)權(quán)益的保護，這些都導(dǎo)致在實際執(zhí)行中，中介機構(gòu)及其人員參與的主動性不高。

三、引導(dǎo)中介機構(gòu)積極參與政府審計建議和方法

（一）根據(jù)市場機制制定計費標準并保障政府購買服務(wù)經(jīng)費

國家審計機關(guān)要主動適應(yīng)自由競爭的市場環(huán)境，根據(jù)各地區(qū)、行業(yè)的實際情況，制定適當(dāng)?shù)?、有競爭力的中介機構(gòu)人員參與政府審計項目計費標準，才能吸引更多優(yōu)秀的注冊會計師和其他人員參與到政府審計中來，切實提升政府審計的質(zhì)量和履責(zé)能力；另外，各級政府應(yīng)確保政府購買服務(wù)經(jīng)費及時足額到賬，國家審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)項目完成進度和合同約定及時將有關(guān)款項支付給中介機構(gòu)，保障中介機構(gòu)的合法權(quán)益。

（二）加強與中介機構(gòu)的審前溝通及其人員的培訓(xùn)

在中介機構(gòu)人員正式參與政府審計工作之前，審計機關(guān)應(yīng)重視審前溝通和培訓(xùn)。只有充分的溝通了解，才能選聘到項目所需要的優(yōu)秀人員，同時中介機構(gòu)人員才能合理安排自己的工作，確保其全身心的投入到政府審計項目中來。此外應(yīng)加強對外聘人員進行審前培訓(xùn)，其意義在于讓外聘人員全面了解審計內(nèi)容、審計范圍、所需執(zhí)行的審計程序等項目的各個方面，并保證其在思想上、行動上都能和政府審計機關(guān)人員保持同樣的高度和一致性，從而降低審計質(zhì)量控制風(fēng)險、廉政風(fēng)險和泄密風(fēng)險。

（三）逐步完善中介機構(gòu)參與政府審計的激勵和懲罰制度

除了需要通過制度來約束中介機構(gòu)人員在參與政府審計過程中的行為以外，國家審計機關(guān)也應(yīng)適時推進和完善激勵、懲罰制度的建設(shè)。比如可以考慮采取基本報酬加浮動報酬的計費方式，根據(jù)中介機構(gòu)人員的專業(yè)勝任能力、職業(yè)道德素養(yǎng)以及在項目參與過程中的實際表現(xiàn)進行評分，以此為依據(jù)確定浮動報酬，激發(fā)協(xié)審人員的參與熱情和主觀能動性。對于未盡職盡責(zé)及發(fā)生泄密等行為的，也應(yīng)采取必要的懲罰措施，如通報所在中介機構(gòu)、不再納入約聘范圍、取消中介機構(gòu)入圍資格等。

四、結(jié)語

審計署《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出，到2020年，政府審計要基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制，使中國特色社會主義審計制度更加完善，更加充分發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設(shè)中的作用。并指出，“除涉密項目外，根據(jù)需要購買審計服務(wù)，并制定完善相應(yīng)管理辦法”，因此筆者認為，加強中介機構(gòu)參與政府審計的研究，進一步健全機制和操作模式，積極引導(dǎo)中介機構(gòu)的優(yōu)秀人才參與協(xié)助政府審計工作就顯得尤為重要。

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