段麗瓊　陳海燕　楊凌霄

摘 要：為實現(xiàn)“農(nóng)民三增”，深化農(nóng)村改革，全面建成小康社會，以土地使用權的流轉為標志的土地流轉政策成為我國土地制度發(fā)展的必然趨勢。改革開放以來，土地流轉政策不斷發(fā)展并趨于完善，但仍然存在著后勁不足、普及率不高、發(fā)展不平衡等問題，不同程度的阻礙了土地流轉健康可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：土地流轉；運行機制；中介機構；服務機制

一、農(nóng)村土地流轉現(xiàn)實中存在的問題

（一）農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉，即在農(nóng)村土地所有權、農(nóng)業(yè)用地性質不變的前提下，擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地使用權轉讓給其他農(nóng)戶、合作社、企業(yè)或經(jīng)濟組織等經(jīng)濟主體，農(nóng)戶保留承包權和轉讓使用權。改革開放以來，流轉政策由過去的禁止到鼓勵；流轉方式從單一繼承到交換、承包、入股多元化形式；流轉區(qū)域從沿海農(nóng)村——內陸農(nóng)村；流轉規(guī)范從政策性到政策法律并重發(fā)展。將近30年的土地流轉改善了農(nóng)村剩余勞動力、土地“閑置化”和城鄉(xiāng)二元結構等問題，極大推進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，但我國農(nóng)村土地流轉實效仍不盡理想。

（二）農(nóng)村土地流轉現(xiàn)實中存在的問題

目前我國農(nóng)村土地流轉問題總體表現(xiàn)為流轉規(guī)模低、普遍率不高；流轉比重失衡；流轉區(qū)域差異大3方面，具體表現(xiàn)為：

1.土地流轉程序不規(guī)范。一是土地流轉登記部門無作為，登記程序性規(guī)定不健全，針對承包期限、雙方責任、流轉用途的審核不過關；二是登記方式不規(guī)范，以口頭協(xié)議為準，簽訂合同的土地流轉登記方式普及率不高，土地合同、證書落實不到位。

2.土地所有權主體缺位，產(chǎn)權不明晰。表現(xiàn)在：（1）我國土地流轉以使用權的轉租為前提，未實現(xiàn)土地使用權的物權化。流轉主體是承包方而非發(fā)包方，土地使用者可以決定是否流轉、何種方式流轉，無法確保土地使用權的物權化。[1]（2）我國農(nóng)村土地所有權缺乏排他性，承包經(jīng)營權缺乏明確性。（3）農(nóng)村土地產(chǎn)權屬集體所有，但集體組織概念模糊，界定不清，產(chǎn)權主體不明確。

3.土地流轉動力不足。從土地流出方來講，土地是農(nóng)戶的根，農(nóng)戶對土地有著強烈的情感寄托，沒有土地，意味著被剝奪了生存的希望。土地的三大經(jīng)濟職能中，當農(nóng)戶的財產(chǎn)性偏好越高，流轉意愿越強，當生產(chǎn)性和保障性偏好越高，流轉意愿就越弱。農(nóng)戶的流轉動力還受制于合同期限過長，價格過低兩個因素。

4.土地供需失衡。我國土地流轉奉行“依法、自愿、有償”原則。但從經(jīng)濟學角度看，土地流入方與土地流出方屬于博弈雙方，博弈結果有4種：流入方與流出方均愿意，土地供需平衡；流入方與流出方均不愿意，土地供給無效；流入方愿意流出方不愿意土地供給不足；流出方愿意流入方不愿意土地需求不足。簡單來說，當土地流出方的總收益不能達到其預想收益時，不愿轉出，當土地流入方預想利潤與成本不協(xié)調時，不愿轉入。博弈雙方一旦不能實現(xiàn)自身利益最大，土地供給便失衡。

5.土地流轉方式不科學。我國土地承包經(jīng)營權很少在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、企業(yè)流轉。土地流轉方式雖有多樣化發(fā)展趨勢，但僅局限于“代耕、繼承”或“出租”，而“轉包、互換、入股和抵押”等基本流轉方式比例嚴重不足。

6.土地流轉中農(nóng)戶權益受損嚴重。通過對基層官僚理論進行研究分析發(fā)現(xiàn)，基層政府官僚受“經(jīng)濟人”驅使，憑借擁有的自由裁量權和政策制定權，直接決定農(nóng)戶受益與否。在信息不對稱的體制下，以某種看似合法的形式將私人動機融入土地流轉政策具體執(zhí)行中，作為公共服務的壟斷供給者，出現(xiàn)借集體名義非法處置土地的“非法行為”，損害農(nóng)戶利益。

二、農(nóng)村土地流轉問題的原因分析：

（一）法律機制不健全

1.現(xiàn)法不完善。土地流轉制度處于低水平、零散狀態(tài)。首先是土地流轉相關規(guī)定過于籠統(tǒng)，條文所列舉的土地流轉方式內涵界定不清，外延交叉重疊。其次內容和程序不夠明確，大都從理論性和政策性角度進行闡釋，而具體可針對性的法律條文如規(guī)范出租、作價入股、承包期限、流轉主體、責任追究等限制性規(guī)定較為模糊，缺乏指向性和可操作性。

2.立法滯后。目前我國明確關于土地流轉的法律除了之前提到的《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》和《中華人民共和國物權法》以外，都是一些政策性的規(guī)定，法律效率、具體執(zhí)行力較低。

（二）監(jiān)管機制的缺失

監(jiān)管體系是經(jīng)濟行為主體利益最優(yōu)分配的保障，當具有自由裁量權和政策制定能力的政府成為利益相對人一方時，難免會發(fā)生公權侵犯私權的問題。

征地階段，涉及土地流出方與政府利益?；鶎诱糠謾C構編制、人員設置，政府內部自身監(jiān)督不足、上級政府的監(jiān)督不作為，農(nóng)村集體資產(chǎn)交易監(jiān)督管理委員會的缺失致使政府在談判、決策上居主導地位，以行政權力取代了農(nóng)戶土地財產(chǎn)權，忽略農(nóng)戶個人意志和利益。開發(fā)階段，涉及土地流出方、政府、土地流入方三方利益。多方經(jīng)濟行為主體利益分配的復雜化，導致監(jiān)管困難。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權交易的專項監(jiān)督缺乏，一些地方政府假借流轉之名，扮演“裁判者”和“參與者”的雙重角色，歪曲流轉政策。

（三）社會保障機制不健全

健全的社會保障機制是土地流出方基本物質生活的保證，但目前我國社會保障機制不盡完善，集中表現(xiàn)在：1、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率較低，且繳費基數(shù)低，相應的可領取的養(yǎng)老金金額也低，對農(nóng)戶生活保障起不了多大作用。[2]2、醫(yī)療保險參保率雖然較高，但總體合作醫(yī)療籌資標準較低，不足以抵抗大病，“因病致困、看病難、看病貴”的現(xiàn)象廣泛存在。農(nóng)戶一旦轉出土地，一次性的征地費用經(jīng)濟補償，取代了土地長期固定收益。土地本身所擁有的生存保障功能和社會福利功能隨之失去，農(nóng)戶的基本生活得不到保證。

（四）服務機制不完善

1.中介機構發(fā)展不足。（1）缺乏中介機構。多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村土地流轉服務機構尚不健全，尤其缺乏溝通土地供求雙方的中介機構，導致流轉信息受阻，出現(xiàn)土地轉出無途徑，轉入無門路的現(xiàn)象。[3]土地供求雙方達成的口頭協(xié)議“后遺癥”和“并發(fā)癥”頻現(xiàn)。（2）中介機構服務不周。尤其是偏遠農(nóng)村，少有的中介機構未給信息需求者提供技術服務、政策性建議，處于無作為的狀態(tài)。

2.土地價值評估機構發(fā)展不完善。（1）評估機構由于政府職能異化、資金受限、人才短缺而覆蓋面狹窄；（2）評估人員專業(yè)道德素養(yǎng)缺失，受理性經(jīng)濟人驅使，導致土地流轉按數(shù)量而非價值交換，不能客觀、真實的反應土地價值。

（五）金融機制不完善

1.農(nóng)村金融服務欠缺。市場化下金融的逐利性、農(nóng)業(yè)支持的低利潤和高風險性使農(nóng)村金融服務嚴重缺失。我國銀監(jiān)會2013年發(fā)布的《中國銀行業(yè)農(nóng)村金融服務分布圖集》表明：（1）縣及縣以下農(nóng)村地區(qū)平均每萬人擁有機構網(wǎng)點數(shù)1.26個；（2）金融服務資源難以延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的銀行網(wǎng)點平均不足3個，還有3302個鄉(xiāng)未設網(wǎng)點。

2.缺乏資金支持。即缺乏政府財政性政策支持。（1）缺乏土地需求刺激性財政政策，缺乏土地稅收、小額信貸、農(nóng)業(yè)設施補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術等政府優(yōu)惠政策。（2）缺乏土地供給刺激性財政政策。對于土地流出方來說，缺乏失地農(nóng)民保障基金，只有少數(shù)不固定的勞動報酬，基本生活無法保障。（作者單位：云南大學公共管理學院）

參考文獻：

[1] 候輝.農(nóng)村土地流轉政策的歷史回顧與理論探討[D]，哈爾濱師范大學社會科學學報，2012年第3期.

[2] 陳誠.土地流轉政策存在的問題及建議[J]），理論研究，2014年.

[3] 李劉燕.美日農(nóng)地流轉市場建設及對中國的啟示 ——基于制度層面的分析[J]，河南師范大學學報：哲學社會科學版，2013年39（2）：127-129.