周蔚華

黨的十一屆三中全會開啟了波瀾壯闊的改革開放新篇章，改變了中國，也改變了世界。我國的改革開放是全方位的，出版業(yè)作為意識形態(tài)性的重要陣地，雖然其改革的步驟、方法具有自身的特點，但也在不斷進行自身的體制機制改革，并取得了舉世矚目的成績。出版體制改革是一項涉及面極廣的系統(tǒng)工程，限于篇幅，本文僅就改革開放40年來出版體制改革所要著力解決的四大問題進行梳理和論述。

一、關于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用問題

我國長期以來實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，出版領域具有很強的意識形態(tài)屬性，因此，出版領域的計劃色彩更濃，從編輯、出版、印刷、發(fā)行上下游的產(chǎn)業(yè)鏈分工，到不同出版社的出書范圍的“專業(yè)分工”，從出書規(guī)模、圖書定價、發(fā)行折扣到紙張供應、印刷工價、物流配送等各個環(huán)節(jié)，無不具有鮮明的計劃色彩。由此而帶來的直接后果就是出書難、賣書難、買書難，出書周期長、效率低下，供求關系嚴重脫節(jié)，短缺經(jīng)濟色彩明顯。出版體制改革首先要解決的就是如何盡快改變圖書短缺狀況、滿足人民群眾對圖書這一重要精神食糧的強烈需求問題。解決這一問題的一個重要舉措就是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

(一)通過發(fā)揮市場作用解決供求脫節(jié)問題

過去從出版社到讀者經(jīng)過了很多環(huán)節(jié)，在供求之間形成了壁壘，用當時的流行語叫作“隔山買?！?，從而形成讀者買書難、出版社賣書難的局面。為了改變這種局面，必須創(chuàng)造讀者與出版社直接見面的機會，打通生產(chǎn)者和消費者之間的壁壘。全國書市、圖書訂貨會或交易會、開架售書等等應運而生。1980年首屆全國書市在北京勞動人民文化宮舉行，1986年由國家出版局主辦的新中國成立以來規(guī)模最大的一次“全國圖書展覽”在京舉辦，1986年經(jīng)國務院批準，由國家出版局(版權局)等主辦的北京國際圖書博覽會(BIBF)在京舉辦，由此形成了中國圖書出版界三大供需見面盛會：全國圖書交易博覽會、北京圖書訂貨會和北京國際圖書博覽會。除了這三大圖書交易會外，還有各種不同類別、不同區(qū)域的圖書交易會、展會、書市等等。此外，從20世紀80年代初開始，圖書門店改變了過去的閉架售書模式，逐步開始推行開架售書，到了80年代中期全國零售圖書門店全部實行了開架售書，消除了圖書與讀者的“最后一米”屏障。

(二)按照價值規(guī)律進行出版價格制度改革

隨著80年代初的物價改革，紙張、油墨、裝幀材料、印刷設備等價格都放開了，圖書成本大幅度提高，但圖書定價卻還停留在1973年的水平，圖書的價值和價格嚴重背離。在此情況下，1984年文化部報請中央批準出臺了《關于調整圖書定價的通知》。這次價格改革改變了過去由中央集中管理價格的制度，改為由中央和地方分級管理、以地方為主，同時提出了三條原則要求：一是出版社要貫徹“保本微利”的原則；二是定價標準要兼顧出版社和讀者利益；三是要根據(jù)圖書內容、讀者對象、成本費用和發(fā)行量多少等因素考慮適當?shù)胤诸惗▋r。為了解決學術著作、科技圖書印數(shù)低、銷量少、虧損多的狀況，1987—1988年期間新聞出版署對圖書價格制度進行了第二次改革，改革的主要內容是：除了中小學課本和大中專教材外，一般圖書按照保本微利的原則，采取控制定價利潤率的辦法定價，將圖書利潤率控制在5%～10%的幅度內；將學術著作、科技圖書等圖書的定價權下放到出版社，由出版社根據(jù)實際情況自行確定價格。1993年4月，國家物價局、新聞出版署聯(lián)合發(fā)出《關于改革書刊價格管理的通知》，對圖書定價制度進行第三次改革：除教材、課本和教科書，以及黨和國家重要文獻的定價納入國家管理范圍外，其他圖書的價格由出版單位自行制定定價標準；同時，要求新聞出版和物價主管部門加強對書刊價格的宏觀管理，保持圖書價格的相對穩(wěn)定。2001年，國家又進一步對中小學教材價格做出規(guī)定：中小學教材的價格在價格主管部門規(guī)定的基準價及其浮動幅度內，由出版發(fā)行機構競標產(chǎn)生。教材基準價按租型、出版、發(fā)行等環(huán)節(jié)發(fā)生的行業(yè)平均成本和5%的成本利潤率核定，實行中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級管理。2016年4月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于廢止教材價格和部分服務收費政策文件有關問題的通知》，將教材定價權下放省級管理，由省級價格主管部門會同同級政府有關部門制定教材價格，同時廢止《關于印發(fā)中小學教材價格管理辦法的通知》等一系列教材價格政策文件，至此，圖書價格基本上交由市場由生產(chǎn)單位自行決定。

在對圖書價格制度進行改革的同時，也對銷售折扣、稿酬制度等進行了改革。1991年8月，新聞出版署發(fā)布的《關于圖書發(fā)行浮動折扣的試行辦法》指出，國家規(guī)定的包銷以外的圖書，出版社、發(fā)貨店可以在規(guī)定的幅度內實行浮動折扣(或批量折扣)。這實際上放開了發(fā)行折扣，按照市場和供求雙方合同進行折扣管理。在稿酬制度方面，1980年國家出版局頒布了《關于書籍稿酬的暫行規(guī)定》，規(guī)定出版社應對作者支付稿酬，稿酬的支付按照基本稿酬和印數(shù)稿酬相結合的方式。1984年，文化部對該辦法進行了修訂和完善，提高了基本稿酬標準，對印數(shù)稿酬實行優(yōu)質優(yōu)價，提高印數(shù)稿酬比例，從而有利于促進高水平的學術著作出版。1985年，文化部頒發(fā)了《美術出版物稿酬試行辦法》，提出對美術作品的稿酬，根據(jù)作品的質量高低、難易程度付給作者適當稿酬。1990年，國家版權局頒發(fā)了《書籍稿酬暫行規(guī)定》，進一步提高了基本稿酬標準。1999年，國家版權局頒布了《出版文字作品報酬規(guī)定》，又在以下幾個方面進行了調整：一是貫徹誰使用作品誰支付報酬的原則；二是變指令性的付酬標準為指導性和指令性相結合，以指導性為主、指令性為輔的付酬標準，作者與出版者可以通過出版合同自行約定付酬標準；三是增加“版稅”和“一次性付酬”兩種使用作品的付酬方式，并適當提高了基本稿酬加印數(shù)稿酬的標準；四是根據(jù)教材以及通過行政手段大量印刷發(fā)行的作品的具體情況，對出版此類作品的付酬方式做了特殊規(guī)定等。2013年，國家版權局又頒布了《教科書使用作品報酬支付辦法》，對教科書使用作品的稿酬標準做出了具體規(guī)定?？梢哉f，隨著對優(yōu)質出版資源以及優(yōu)質作者的競爭加劇，稿酬越來越依據(jù)作者與出版社的合同約定，國家對稿酬基本上不進行干預，稿酬標準以及支付方式主要依據(jù)市場來選擇。

(三)培育和完善出版物市場體系

出版物市場體系的培育從改革發(fā)行流通體制開始。1982年，文化部《關于圖書發(fā)行體制改革工作的通知》提出的“一主三多一少”(以新華書店為主體，多種流通渠道，多種經(jīng)濟形式，多種購銷形式，減少流通環(huán)節(jié))的發(fā)行改革思路，打破了長期以來新華書店獨家發(fā)行壟斷的局面，拓展了圖書流通渠道。1984年，文化部轉發(fā)全國新華書店會議擬定的《關于進一步改革新華書店經(jīng)營體制的若干意見》，要求進一步改革流通體制，實行開放式、多渠道、少環(huán)節(jié)的流通體制。1988年，中宣部、新聞出版署發(fā)布的《關于當前圖書發(fā)行體制改革的若干意見》提出：發(fā)行改革的目標是建立和發(fā)展開放式的效率高的充滿活力的圖書發(fā)行體制，放權承包，搞活國營書店；放開批發(fā)渠道，搞活圖書市場；放開購銷形式，搞活購銷機制?！兑庖姟愤€第一次提出了大力發(fā)展多種形式的橫向聯(lián)合問題，打破多年形成的條塊分割、區(qū)域封鎖和行政限制。1994年，在上海舉行的全國新華書店城市發(fā)行工作研討會上，與會代表第一次提出要依法管理圖書市場，盡快建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的圖書市場體系。1996年，新聞出版署發(fā)布《關于培育和規(guī)范圖書市場的若干意見》，提出要發(fā)展和完善圖書市場網(wǎng)絡體系，推行多種購銷形式，建立新型購銷關系等。1999年新聞出版署發(fā)布的《出版物市場管理暫行規(guī)定》、2003年新聞出版總署在此基礎上頒布實施的《出版物市場管理規(guī)定》(新聞出版管理部門與商務部又分別于2011年、2016年兩次修訂)在“總則”中都強調要建立全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的出版物市場體系(2016年修訂版提法改為“全國統(tǒng)一開放、競爭有序的出版物市場體系”)。從20世紀90年代起，出版物市場準入方面先后對民營企業(yè)及外資企業(yè)開放了圖書批發(fā)資質等。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“完善文化市場準入和退出機制，鼓勵各類市場主體公平競爭、優(yōu)勝劣汰，促進文化資源在全國范圍內流動”，“建立多層次文化產(chǎn)品和要素市場，鼓勵金融資本、社會資本、文化資源相結合”[注]中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》(上)，534頁，北京，中央文獻出版社，2014。。

(四)通過市場化手段發(fā)展出版業(yè)資本市場

現(xiàn)代市場經(jīng)濟的核心是金融和資本，發(fā)揮市場的決定性作用必須大力發(fā)展資本市場。2006年5月，上海新華發(fā)行集團收購華聯(lián)超市股份有限公司45.06%的股份，更名為上海新華傳媒股份有限公司并公開上市融資。此后，四川新華文軒、遼寧出版、安徽時代出版、皖新傳媒、鳳凰傳媒、中南出版?zhèn)髅揭约胺菄谐霭姘l(fā)行企業(yè)湖南天舟科教股份、中文在線等20余家出版企業(yè)成功上市融資，開啟了出版業(yè)資本市場化的新篇章。2011年4月，建銀國際文化產(chǎn)業(yè)股權投資基金正式啟動，這是首家以廣播、影視、出版行業(yè)作為重點投資方向的文化產(chǎn)業(yè)基金，基金規(guī)模20億元，投資范圍涵蓋出版、電影、廣播電視、網(wǎng)絡游戲、動漫產(chǎn)業(yè)等。2011年，首家國家級文化產(chǎn)業(yè)投資基金——中國文化產(chǎn)業(yè)投資基金在京成立，主要以股權投資方式投資新聞出版發(fā)行、廣播電影電視、文化藝術、網(wǎng)絡文化、文化休閑及其他相關行業(yè)領域。經(jīng)國家發(fā)改委批準，2012年我國出版行業(yè)的第一只企業(yè)債券——重慶出版集團公司公司債券公開發(fā)行，標志著我國出版業(yè)在企業(yè)債券市場融資方面取得了突破性進展。2014年，國內首家文化融資租賃公司——北京文化科技融資租賃股份有限公司成立，旨在解決文化企業(yè)融資難、融資貴的問題。至此，股市、債市、產(chǎn)業(yè)基金等現(xiàn)代市場經(jīng)濟融資手段已在出版領域得到運用。

(五)對出版業(yè)產(chǎn)業(yè)屬性的認可

在很長一段時間內，政府和理論界都一直把出版業(yè)作為宣傳事業(yè)，不承認其產(chǎn)業(yè)屬性。隨著市場化的不斷推進，1994年新聞出版署在一份關于直屬企業(yè)改革的文件中提出：“最主要的是根據(jù)出版產(chǎn)業(yè)的特點，在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，充分運用和發(fā)揮市場對生產(chǎn)經(jīng)營的激勵和約束作用，增強在市場經(jīng)濟中的應變能力、競爭能力和自我發(fā)展能力?！边@是在政府相關文件中第一次使用“出版產(chǎn)業(yè)”這個提法。[注]方厚樞、魏玉山主編：《中國出版通史·中華人民共和國卷》，328頁，北京，中國書籍出版社，2008。在1999年全國新聞出版局長會議上，當時的新聞出版管理者提出，面對即將到來的21世紀，出版業(yè)要以優(yōu)化結構為中心，以推進整合為手段，實現(xiàn)從傳統(tǒng)出版業(yè)向現(xiàn)代出版產(chǎn)業(yè)的轉變。[注]中國出版年鑒社：《中國出版年鑒》(2000)，190頁，北京，中國出版年鑒社，2000。但在20世紀“出版產(chǎn)業(yè)”的提法總體上還沒有獲得普遍認可。這種狀況直到2000年黨的十五屆五中全會之后才發(fā)生重大改變，這次會議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》明確提出：“完善文化產(chǎn)業(yè)政策，加強文化市場建設和管理，推動有關文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”從中央層面第一次提出了文化產(chǎn)業(yè)概念。隨后，在黨的十六大報告中明確提出“國家保障和支持文化公益事業(yè)”，“支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，從而把公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)做出了明確的區(qū)分，這種劃分也成為指導我國文化體制改革的理論依據(jù)，從而成為出版體制改革的理論依據(jù)。對事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的不同定位，決定了其不同的改革思路、發(fā)展路徑以及管理方式等。而出版體制改革的方向是除了保留極少數(shù)公益性出版單位外，絕大多數(shù)出版單位都將轉變?yōu)榻?jīng)營性的企業(yè)，出版業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性得到充分肯定。2011年，黨的十七屆六中全會提出：“加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，必須構建結構合理、門類齊全、科技含量高、富有創(chuàng)意、競爭力強的現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)體系?！盵注]新聞出版總署出版管理司：《圖書音像電子出版物出版管理手冊》，75頁，北京，中國法制出版社，2013。至此，出版業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性獲得確立和普遍認可。

二、關于打破出版主體所有制壁壘問題

改革開放前，我國出版業(yè)是單一的國有體制。40年來，出版業(yè)在所有制改革方面取得了重大進展。

(一)發(fā)行和印刷領域的所有制改革

1980年，國家出版局發(fā)布了《〈建議有計劃有步驟地發(fā)展集體所有制和個體所有制的書店、書亭、書攤和書販〉的通知》，提出允許集體、個體書店書攤等非國有經(jīng)濟進入圖書零售業(yè)務從事圖書銷售。1988年，中宣部、新聞出版署在《關于當前圖書發(fā)行體制改革的若干意見》中進一步放開民營發(fā)行企業(yè)的二級圖書批發(fā)權。2001年12月，中國加入世界貿(mào)易組織，并承諾在三年的時間內逐步開放出版物分銷，外資可以通過各種方式逐步進入書報刊的零售、批發(fā)等發(fā)行領域。新聞出版總署、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部聯(lián)合頒布的《外商投資圖書、報紙、期刊分銷企業(yè)管理辦法》規(guī)定，我國的圖書、報紙、期刊分銷市場將向世貿(mào)組織成員國開放。2003年，新聞出版總署公布實施《出版物市場管理規(guī)定》，明確提出打破出版物發(fā)行領域國有新華書店的壟斷局面，對從事出版物零售和批發(fā)、總發(fā)行、全國連鎖等不再實行所有制限制，而是在資金等方面實行準入制度。2012年，新聞出版總署發(fā)布的《關于支持民間資本參與出版經(jīng)營活動的實施細則》提出，繼續(xù)支持民間資本投資設立出版物總發(fā)、批發(fā)、零售、連鎖經(jīng)營企業(yè)，從事圖書、報紙、期刊、音像制品、電子出版物等出版產(chǎn)品發(fā)行經(jīng)營業(yè)務。[注]新聞出版總署出版管理司：《圖書音像電子出版物出版管理手冊》，517、515、122、114頁，北京，中國法制出版社，2013。至此，在出版物發(fā)行領域，無論是零售、連鎖還是批發(fā)、總發(fā)行等各種出版物營銷行為，都出現(xiàn)了各種所有制形式共同發(fā)展的局面。

20世紀80年代初，我國在印刷領域也放開了對非國有制印刷企業(yè)的限制，集體、個體印刷企業(yè)如雨后春筍般蓬勃發(fā)展。2005年發(fā)布的《國務院關于非公有資本進入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》中提出，鼓勵和支持非公有資本進入書報刊分銷、音像制品分銷、包裝裝潢印刷品印刷等領域，允許非公有資本進入出版物印刷、刻錄類光盤生產(chǎn)、只讀類光盤復制等領域，非公有資本可以投資參股出版物印刷、發(fā)行等領域，但該領域國有資本必須控股51%以上。[注]新聞出版總署出版管理司：《圖書音像電子出版物出版管理手冊》，517、515、122、114頁，北京，中國法制出版社，2013。2011年，新聞出版總署公布的《國家印刷復制企業(yè)管理辦法》，首次提出被認定為示范企業(yè)的中外合資、中外合作出版物印刷企業(yè)，外方可以控股或占主導地位，突破了以往該類企業(yè)必須由中方控股的要求。

(二)出版領域的所有制改革

在出版領域，文化部于1985年先后發(fā)布文件，批準了協(xié)作出版和自費出版作為國有出版的補充，對于各類學術著作、社會急需的推廣科研成果的讀物以及有利于發(fā)展生產(chǎn)的新科學技術的普及讀物可以與國家企事業(yè)單位、黨政機關以及教育、科研機構協(xié)作出版，對于非營利性學術著作可以在專業(yè)分工范圍內與出版社合作進行自費出版。在《關于當前出版社改革的若干意見》中提出：“確有需要的出版社在辦社宗旨和經(jīng)營主權不變的前提下，經(jīng)上級主管部門批準，可以吸收全民所有制單位、集體所有制單位的資金，用于發(fā)展生產(chǎn)；有條件的科技和學術性出版社，經(jīng)省級政府和部級主管部門同意，并經(jīng)新聞出版署批準，可以試行同外資合營，但外資股份必須低于二分之一，編輯部應由我方掌握?！盵注]新聞出版署圖書管理司：《圖書出版管理手冊》，53頁，沈陽，遼寧大學出版社，1991。在20世紀80年代，新聞出版署還批準試辦過兩家民辦出版機構——天擇出版社和卓越出版公司，這兩家出版機構后因經(jīng)營不規(guī)范被停辦。1993年，新聞出版總署批準成立了中外合資股份制性質的商務印書館國際有限公司。[注]宋木文：《一個“出版官”的自述：出版是我一生的事業(yè)》，295、298頁，北京，中國書籍出版社，2015。2005年，國務院頒布的《關于非公有資本進入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》還僅限于發(fā)行和印刷領域，對出版領域沒有提出準入條件。但是，2009年新聞出版總署印發(fā)的《關于進一步推進新聞出版體制改革的指導意見》突破了這一限制，提出“引導非公有出版工作室健康發(fā)展”，首次將非公有出版工作室作為新聞出版產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，納入行業(yè)規(guī)劃和管理，并進一步提出“積極探索非公有出版工作室參與出版的通道問題，逐步做到在特定的出版資源配置平臺上，為非公有出版工作室在圖書策劃、組稿、編輯等方面提供服務”。同時提出，鼓勵與非公有出版工作室進行資本、項目等多種方式的合作，為非公有出版工作室搭建發(fā)展平臺。[注]新聞出版總署出版管理司：《圖書音像電子出版物出版管理手冊》，517、515、122、114頁，北京，中國法制出版社，2013。2010年，新聞出版總署下發(fā)了《關于進一步推動新聞出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，明確提出：“引導和規(guī)范個體、私營資本投資組建的非公有制文化企業(yè)以內容提供、項目合作、作為國有出版企業(yè)一個部門等方式，有序參與科技、財經(jīng)、教輔、音樂藝術、少兒讀物等專業(yè)圖書出版活動。鼓勵和支持非公有制文化企業(yè)開拓境外新聞出版市場?！盵注]新聞出版總署出版管理司：《圖書音像電子出版物出版管理手冊》，517、515、122、114頁，北京，中國法制出版社，2013。在此基礎上，2012年，新聞出版總署在《關于支持民間資本參與出版經(jīng)營活動的實施細則》中又進一步提出了支持民間資本進入出版領域的其他具體舉措，包括：支持民間資本投資設立網(wǎng)絡出版包括網(wǎng)絡游戲出版、手機出版、電子書出版和內容軟件開發(fā)等數(shù)字出版企業(yè)，從事數(shù)字出版活動；支持民間資本通過國有出版?zhèn)髅缴鲜衅髽I(yè)在證券市場融資參與出版經(jīng)營活動，支持國有出版?zhèn)髅狡髽I(yè)通過上市融資的方式吸收民間資本，實現(xiàn)對民間資本的有序開放；支持民間資本參與“走出去”出版經(jīng)營，經(jīng)批準，對面向境外市場生產(chǎn)銷售外語出版物的，可以配置專項出版權。[注]新聞出版總署出版管理司：《圖書音像電子出版物出版管理手冊》，517頁，北京，中國法制出版社，2013。該文件同時指出要為民間資本從事出版經(jīng)營活動提供良好環(huán)境和制度保障。黨的十八屆三中全會《決定》也明確提出“鼓勵非公有制文化企業(yè)發(fā)展，降低社會資本進入門檻，允許參與對外出版、網(wǎng)絡出版”。

目前，國有出版機構和民營出版機構的合作已經(jīng)成為常態(tài)。民營資本在網(wǎng)絡出版、知識付費和知識服務等新媒體出版方面異常活躍，出現(xiàn)了諸如喜馬拉雅、蜻蜓、得到等一大批網(wǎng)絡內容服務商，既壯大了出版產(chǎn)業(yè)，也為受眾提供了方便快捷和高質量的服務。民間資本參與出版經(jīng)營活動極大地解放了出版生產(chǎn)力，增強了出版產(chǎn)業(yè)的整體實力，更好地滿足了人民群眾對出版產(chǎn)品的需求，對出版產(chǎn)業(yè)的繁榮和發(fā)展起到了有力的推動作用，并進一步促進了國有出版單位的改革和發(fā)展。

三、關于建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的微觀運行機制問題

出版業(yè)微觀運行機制改革包括三個方面的內容：對出版社市場主體地位的確認；對出版社領導體制的改革；對出版社內部管理機制進行改革。

(一)對出版單位市場主體地位的確認

改革開放前，出版社經(jīng)營管理的方面長期不被重視，這種情況也在改革中逐步改變了：出版社性質經(jīng)歷了從事業(yè)單位到“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”，再到絕大多數(shù)出版社建立現(xiàn)代企業(yè)制度三個階段。1980年，國家出版局頒布的《出版社工作暫行條例》要求，出版社要按照經(jīng)濟規(guī)律辦事，出版社要有一名副社長主管經(jīng)營管理工作等。[注]1984年，文化部提出要適當擴大出版單位自主權，以提高出版單位經(jīng)營的主動性。1985年，中宣部轉發(fā)了文化部黨組《關于全國出版局(社)長會議的報告》，提出“應當確定出版社為事業(yè)單位，其中大多數(shù)可以實行企業(yè)管理；少數(shù)難以經(jīng)濟自立，必須依靠國家事業(yè)費經(jīng)營的，按事業(yè)單位管理”[注]。1988年頒布的《關于當前出版社改革的若干意見》進一步指出：“在發(fā)展社會主義有計劃的商品經(jīng)濟的條件下，出版社必須由生產(chǎn)型向生產(chǎn)經(jīng)營型轉變，使出版社既是圖書的出版者，又是圖書的經(jīng)營者?！盵注]新聞出版署圖書管理司： 《圖書出版管理手冊》，21、36、48頁，沈陽，遼寧大學出版社，1991。之后，出版社的經(jīng)營功能進一步強化，在世紀之交前后，我國還陸續(xù)組建了上海世紀出版集團、廣東出版集團、遼寧出版集團等地方出版集團以及中國出版集團、中國科學出版集團等國家級的大型出版集團。但這時的出版集團仍然是事業(yè)單位企業(yè)化管理性質的集團，領導體制是管委會負責制，而不是按照現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代公司治理結構組建的，并沒有成為真正的市場競爭主體。

黨的十六大之后，出版社開始了微觀運行機制的重大改革。2003年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發(fā)了中宣部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署《關于文化體制改革試點工作的意見》，明確提出了出版單位分類改革和分類管理的思路。按照這種思路，除了極少數(shù)承擔國家重大政治任務以及主要承擔公益性任務的出版單位保留事業(yè)單位性質外，其余出版單位都要進行轉企改制。之后，新聞出版總署頒布的《新聞出版體制改革試點工作實施方案》提出，試點出版集團要解決國有資產(chǎn)授權經(jīng)營問題，建立法人治理結構，實行企業(yè)化管理，其中科技類、專業(yè)類的試點出版集團可以按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求轉制為企業(yè)，建立集團公司。實行事業(yè)體制的試點出版集團，要將集團內屬于經(jīng)營性的部分剝離出來轉制為企業(yè)。2005年底，中共中央、國務院出臺了《關于深化文化體制改革的若干意見》，明確要求：深化文化企業(yè)改革，要規(guī)范國有文化事業(yè)單位的轉制。重塑文化市場主體，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，加快推進國有文化企業(yè)的公司制改造，完善法人治理結構。要重點培育發(fā)展一批實力雄厚、具有較強競爭力和影響力的大型文化企業(yè)和企業(yè)集團，支持和鼓勵大型國有文化企業(yè)和企業(yè)集團實行跨地區(qū)、跨行業(yè)兼并重組，鼓勵同一地區(qū)的媒體下屬經(jīng)營性公司之間互相參股。2006年，新聞出版總署制定了《圖書出版體制改革實施方案》《音像電子出版單位體制改革工作實施方案》等，啟動了出版社整體轉制工作。隨后，新聞出版總署為出版單位轉企改制制定了路線圖和時間表，同時國家有關部門出臺了一系列財政稅收等配套優(yōu)惠政策支持出版單位轉制改制。到2010年底，除了人民出版社等極少數(shù)保留事業(yè)單位的公益性出版社外，其他出版社全部完成了轉企改制工作。之后，已經(jīng)完成轉企改制的出版單位，進一步按照《公司法》的要求，加快產(chǎn)權制度改革，完善法人治理結構，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使出版單位成為真正的市場主體。2013年，黨的十八屆三中全會提出要繼續(xù)推進國有經(jīng)營性文化單位轉企改制，加快公司制、股份制改造。對按規(guī)定轉制的重要國有傳媒企業(yè)探索實行特殊管理股制度。至此，出版單位的市場主體地位得到了確立。

(二)出版社領導體制改革

在改革開放之初，出版社實行的是黨委領導下的社長、總編輯分工負責制。這種體制導致了責任不明確，常常互相推諉，效率低下，不能形成合力。因此，在1988年新聞出版署頒布的《關于當前出版社改革的若干意見》中明確指出：“要逐步實行社長負責制。社長是法人代表。黨組織起監(jiān)督保證作用。”同時，對社長的職權做出明確規(guī)定：社長全面領導出版社的編輯工作和經(jīng)營管理工作。國家規(guī)定的出版社應有的人權、財權和選題審批權，由社長行使。編輯部門和經(jīng)營管理部門都對社長負責?？偩庉嫛⒏笨偩庉?、副社長由社長提名，報上級主管部門考核、任命。[注]新聞出版署圖書管理司：《圖書出版管理手冊》，50頁，沈陽，遼寧大學出版社，1991。

在轉企改制和集團化過程中，在領導體制方面也有個不斷探索和逐步完善的過程。在集團層面曾經(jīng)出現(xiàn)黨(組)委書記、董事長、總經(jīng)理，還有總裁、總編輯等名目不一的平行職務，如何界定他們之間的權責利關系，各個集團并沒有統(tǒng)一的尺度。有的實行黨委書記負責制，有的實行董事長負責制，還有的實行總經(jīng)理負責制，有的總裁其實是董事長和總經(jīng)理集于一身。黨的十八大以來，隨著黨的領導的不斷強化，并參照公司治理結構構架，基本上形成了黨委書記兼董事長作為集團第一責任人主持全面工作、總編輯負責內容工作、總經(jīng)理負責經(jīng)營管理工作、監(jiān)事會主席(紀委書記)負責監(jiān)督工作的領導格局。在出版社領導體制層面，新聞出版總署對1988年的有關規(guī)定進行了調整，在繼續(xù)實行社長負責制的同時，加強了總編輯工作。2011年，新聞出版總署發(fā)布了《關于進一步加強出版單位總編輯工作的意見》，明確提出：“出版單位轉制之后，出版單位的總編輯崗位不能缺失，其地位更加重要、責任更加重大，各出版單位應按董事長(社長)、總編輯、總經(jīng)理依次配備主要干部?！薄翱偩庉媽傩姓殑?，為出版單位第二責任人，負責業(yè)務工作領導?！盵注]新聞出版總署出版管理司：《圖書音像電子出版物出版管理手冊》，489頁，北京，中國法制出版社，2013。

(三)出版社內部管理機制改革

出版社內部管理機制改革也是從20世紀80年代開始啟動。1983年，文化部印發(fā)《1981-1990年全國出版事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要(草案)》，提出：“圖書出版要在提高質量的前提下，適當增加品種，保證重點，填補缺門，重視普及，注意提高?！薄坝袟l件的出版社，經(jīng)過試驗，逐步推行權、責、利相結合的承包責任制?！盵注]劉杲、石峰主編：《新中國出版五十年紀事》，212頁，北京，新華出版社，1999。1984年，文化部召開的地方出版社工作會議提出，目前按勞分配原則沒有很好執(zhí)行，“吃大鍋飯”的情況普遍存在，工作效率低、工作質量差，嚴重妨礙了出版事業(yè)的繁榮和發(fā)展，必須進行改革。首先，要擴大出版單位的自主權，提高經(jīng)營管理的主動性，做到獎勵基金和福利基金的提取與利潤掛鉤，其次，要建立聯(lián)系獎懲的考核制度，實行崗位責任制，同時實行以提高圖書質量為主要考核內容的單項獎。[注]③ 新聞出版署圖書管理司：《圖書出版管理手冊》，27、48頁，沈陽，遼寧大學出版社，1991。1988年，《關于當前出版社改革的若干意見》提出：積極推行多種形式的責任制，使權、責、利逐步統(tǒng)一起來。編輯部門要實行專業(yè)職務聘任制和崗位責任制，繼續(xù)試行和完善出版社內部的各種承包責任制。在分配機制上要堅持按勞分配，敢于拉開差距，對于有特殊貢獻的應當給予重獎，對于違反出版方針和出版紀律、完不成規(guī)定任務以及出現(xiàn)責任事故的，應給予相應處罰等。后來，由于承包責任制出現(xiàn)了過分強調經(jīng)濟效益、忽視社會效益的問題，新聞出版署取消了承包責任制，很多出版單位將其改為經(jīng)營目標責任制。

承包經(jīng)營責任制想要解決的是分配問題，但長期以來職工身份(事業(yè)編制和企業(yè)編制)問題以及干部能上不能下問題，同樣制約了出版社的發(fā)展活力。20世紀90年代，很多出版社開始借鑒國有企業(yè)的勞動、人事和分配三項制度改革：在用工制度上，打破身份界限，實行全員競爭上崗、同崗同酬；在干部用人制度上，實行競聘上崗、能上能下；在分配制度上，實行目標責任制，使個人收入與業(yè)績掛鉤。2002年，新聞出版署在《關于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見的實施細則》中明確提出：“新聞出版單位要解放思想，加大改革的力度，全面、深入地推進人事、勞動、分配三項制度改革，充分引入競爭機制。出版事業(yè)單位要大力推進全員聘用制，出版企業(yè)要依照國家有關規(guī)定，完善勞動合同制，形成職工能進能出、管理人員能上能下、收入分配能增能減的機制，加大對有突出業(yè)績的管理人員、業(yè)務骨干的激勵力度，拉開分配差距，探索多種形式的收入分配制度。”[注]參見匯法網(wǎng)：https://www.lawxp.com/statute/s857758.html。2005年底，中共中央、國務院《關于深化文化體制改革的若干意見》進一步明確：事業(yè)單位要全面推行聘用制度和崗位管理制度，健全崗位目標責任制。對不同類型的事業(yè)單位實行不同的收入分配管理辦法，加強監(jiān)管，合理調節(jié)收入分配。要依法參加社會保險，保障職工合法權益。合理配置人才資源，促進各類人才有序流動。建立健全財務管理制度，加強經(jīng)濟核算。轉制企業(yè)自工商登記之日起，實行企業(yè)財政、稅收、社會保障、勞動人事制度。重視職工權益保障，在一定期限內給予財政，稅收等方面的優(yōu)惠政策。要切實做好勞動人事、社會保障的政策銜接，按照新人新辦法、老人老辦法的原則制定相關政策，妥善安排富余人員。轉企改制后，出版單位按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求對企業(yè)內部用工、干部、收入分配、社會保障等制度進行了大力度的改革，建立了符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求、體現(xiàn)文化企業(yè)特點的經(jīng)營管理模式。而對于保留事業(yè)性質的出版單位，則提出了“明確服務規(guī)范，加強績效評估考核”的要求。

四、關于建立具有中國特色的出版宏觀管理體制問題

出版業(yè)宏觀管理體制的核心問題是如何更好地發(fā)揮政府的作用。從20世紀80年代開始，我國在宏觀出版管理體制方面主要圍繞著管理內容、管理方式及管理職能等進行改革探索。

(一)管理內容方面的改革

政府應該管什么，這是宏觀管理體制改革中不可回避的問題。對于這個問題，也有個不斷探索的過程。改革開放初期，“在宏觀上管理不夠，微觀上統(tǒng)得過多、過死”③，從選題計劃到出版品種，再到材料調撥，從人財物到價格折扣，從上游到下游，無不深深打上了政府計劃的烙印，微觀出版單位缺乏自主性和創(chuàng)造性。1983年，中共中央、國務院發(fā)布的《關于加強出版工作的決定》從“充實領導班子，改進領導方法和領導作風”，“抓好各類出版單位的合理分工和統(tǒng)籌安排的工作”，“加強圖書出版管理”，以及發(fā)揮國家出版委員會作為政府咨詢機構的作用、發(fā)揮中國出版工作者協(xié)會等團體的學術研究和經(jīng)驗交流、聯(lián)系群眾的作用等四個方面提出了宏觀管理的主要任務。當時政府管理的基本思路是“大的方面管住管好，小的方面放開放活”。

1995年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)了新聞出版署《關于進一步加強和改進出版工作的報告》，提出要“建立健全宏觀管理體系，學會用現(xiàn)代化的方式組織管理出版事業(yè)”，第一次對出版宏觀管理體系做了初步論述。2005年底，中共中央、國務院《關于深化文化體制改革的若干意見》對宏觀管理體制和政府在出版管理中的職能做了較為系統(tǒng)的論述。該《意見》指出，要健全宏觀管理體制，建立黨委領導、政府管理、行業(yè)自律、企事業(yè)單位依法運營的文化管理體制，建立職責明確、反應靈敏、運轉有序、統(tǒng)一高效的宏觀調控體系，完善預報、引導、獎懲、調節(jié)、責任、監(jiān)督、保障、應對等機制。按照權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合的要求，加強對國有文化資產(chǎn)的監(jiān)督管理。加快轉變政府職能，理順行政管理部門與所屬企事業(yè)單位的關系，推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，強化政策調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能，實現(xiàn)由辦文化為主向管文化為主的轉變。[注]中國出版網(wǎng)：http://www.chuban.cc/ztjj/gg/zcwj/201202/t20120223_101946.html。黨的十七屆六中全會和黨的十八屆三中全會再次對上述宏觀管理體制進行了確認。黨的十八屆三中全會進一步提出：要“按照政企分開、政事分開原則，推動政府部門由辦文化向管文化轉變，推動黨政部門與其所屬的文化企事業(yè)單位進一步理順關系。建立黨委和政府監(jiān)管國有文化資產(chǎn)的管理機構，實行管人管事管資產(chǎn)管導向相統(tǒng)一”[注]中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》(上)，533頁，北京，中央文獻出版社，2014。。

(二)管理方式的改革

長期以來，出版管理方式主要是靠行政手段通過政策、文件等方式實施。從20世紀80年代中期開始，我國出版業(yè)開始重視出版法治建設，先后成立了《著作權法》和《出版法》起草小組。1990年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國著作權法》，之后國務院公布了《中華人民共和國著作權法實施條例》和《著作權集體管理條例》。由于《出版法》幾經(jīng)波折未獲通過，國務院在1997年發(fā)布了《出版管理條例》。這是新中國成立以來第一個比較全面系統(tǒng)的有關出版管理的行政法規(guī)，對圖書、報紙、期刊、音像制品和電子出版物等的出版、印刷(復制)、發(fā)行活動的管理確定了基本原則和基本制度。隨后，國務院又頒布了《印刷業(yè)管理條例》《音像制品管理條例》《計算機軟件保護條例》《信息網(wǎng)絡傳播權保護條例》等，新聞出版總署根據(jù)國務院相關條例制定了《圖書出版管理規(guī)定》《報紙出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《音像制品制作管理規(guī)定》《電子出版物管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》(后改為《網(wǎng)絡出版服務管理規(guī)定》)《圖書質量管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》等一系列法律法規(guī)，初步形成了由法律、條例、規(guī)定等共同構成的、較為系統(tǒng)的出版管理法律法規(guī)體系，為出版業(yè)的以法管理奠定了初步基礎。

從20世紀80年代開始，我國出版管理部門也在探索通過經(jīng)濟手段進行管理。1985年，文化部《關于利用經(jīng)濟制裁手段加強出版管理的請示》提出：對于違反國家有關規(guī)定，擅自出版應當限制的圖書或超出批準印數(shù)擅自追加印數(shù)，沒收全部非法收入；違禁書刊的出版、發(fā)行、印刷，都要沒收非法所得，情節(jié)嚴重的，并處以罰款，追究負責人的責任。進入21世紀之后，我國政府主要根據(jù)文化經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策和出版導向，通過稅收優(yōu)惠、項目資助、出版補貼等經(jīng)濟手段，對出版業(yè)進行宏觀管理，扶持公益性出版事業(yè)、發(fā)展出版產(chǎn)業(yè)、激勵出版創(chuàng)新。

與此同時，政府運用行政管理手段的方式也在不斷改革，從過去的直接管理為主逐步過渡到間接管理為主。2002年，新聞出版總署與所直接管理的出版發(fā)行單位脫鉤，不再對出版單位行使直接管理職能；對其他出版機構的管理也主要從導向管理、產(chǎn)業(yè)布局、總量管理、資格管理等方面進行宏觀調控和監(jiān)管，不再對出版單位的微觀出版和經(jīng)營行為進行干預，更多地為出版行業(yè)做強做大提供服務工作。在充分發(fā)揮黨和政府在宏觀管理作用的同時，出版業(yè)也在不斷探索更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學會、基金會等社會組織的作用，通過職業(yè)道德建設、人才培養(yǎng)、評獎、評估等手段強化行業(yè)自律，把外在管理和內在約束有機結合起來。

經(jīng)過一系列改革，出版業(yè)宏觀管理實現(xiàn)了從單一行政管理向多種管理方式并重轉變，從行政管理為主向綜合運用行政、法律、經(jīng)濟等手段轉變，從直接管理為主向間接管理為主轉變，從管辦合一向管辦分離轉變，從單純管理向服務與監(jiān)管并重轉變。最終目標是“建立黨委領導、政府管理、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、企事業(yè)單位依法運營的新聞出版管理體制”。

(三)管理職能的改革

改革開放以來，尤其是黨的十八大以后，黨和政府的管理職能也發(fā)生了一系列重大變革，這主要包括四個方面的變化：(1)通過表彰、推薦、倡導、資助等方式對出版和市場行為進行正面引導。國家先后設立了中國出版政府獎(國家圖書獎)、中華優(yōu)秀出版物獎(中國圖書獎)、“五個一工程”獎等獎項，組織了“三個一百”原創(chuàng)圖書出版工程、向青少年推薦的100種優(yōu)秀讀物等推薦活動；通過國家出版基金、經(jīng)典中國外譯項目資助、國家哲學社會科學基金后期資助、科技出版基金資助等表彰或資助符合主流價值觀、符合出版導向的圖書出版。同時，通過規(guī)制來對出版和市場行為進行監(jiān)管正面引導與強化監(jiān)管。(2)對公益性出版或發(fā)行項目提供直接的資金資助，解決市場失靈問題。進入21世紀以來，國家加大了對公益性出版項目的投入，先后啟動了國家出版基金、國家古籍出版項目、文化產(chǎn)業(yè)項目庫等出版項目資金支持舉措，投入大量資金支持優(yōu)秀公益性項目，國家還啟動了“農(nóng)家書屋”項目，支持農(nóng)村出版物渠道建設。黨的十八大以后，黨和政府更加重視公共文化服務體系建設。2014年，由中宣部、中編辦、中央文明辦、國家發(fā)改委、教育部、科技部等20個部門組成的國家公共文化服務體系建設協(xié)調組成立，其主要任務是負責全國公共文化服務體系建設重大事項的協(xié)調和部署。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》，對推進文化(包括出版)的公共服務進行了系統(tǒng)的部署。(3)積極培育市場、渠道及新興出版業(yè)態(tài)，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。在規(guī)范和培育市場方面，國家先后對《出版物市場管理條例》進行了多次修訂完善，近年來更注重培育閱讀市場，在全社會形成全面閱讀習慣。2014年，在《政府工作報告》中首次提出倡導全民閱讀，之后在全國范圍內開展了創(chuàng)建各類閱讀活動，形成全民閱讀的社會氛圍，培育閱讀市場。在渠道建設方面，2016年，中宣部、國家新聞出版廣電總局、國家發(fā)改委等11部門聯(lián)合印發(fā)了《關于支持實體書店發(fā)展的指導意見》，提出了推動實體書店建設的主要任務和政策措施，通過完善規(guī)劃和土地政策、加大財稅和金融支持、提供創(chuàng)業(yè)和培訓服務等舉措支持實體書店發(fā)展。在支持新興出版業(yè)態(tài)方面，國家連續(xù)出臺了一系列文件，比如2010年新聞出版總署出臺了《關于加快我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》，2015年國家新聞出版廣電總局、財政部出臺了《關于推動傳統(tǒng)出版和新興出版融合發(fā)展的指導意見》，這些文件從內容、平臺、渠道、機制等多個方面提出了任務要求，從法規(guī)修訂、財政支持、項目帶動、人才培養(yǎng)等方面提出了落實舉措。(4)打擊非法出版活動，提供公平競爭的市場環(huán)境。從20世紀80年代中期開始，我國政府持續(xù)進行打擊非法出版活動的工作。1986年，國家出版局等三部門出臺了《關于嚴厲打擊非法出版活動的緊急通知》。1989年，我國成立了專門規(guī)范出版物出版與市場秩序的機構——全國“掃黃打非”辦公室，制定相關法律法規(guī)，對市場不規(guī)范行為進行監(jiān)督和查處，對非法出版物、制黃販黃、非法出版活動等進行打擊和查處，對低俗、媚俗、庸俗出版物進行警示和處罰，引導出版行為，凈化出版物市場，維護出版市場的良好秩序，對出版業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展起到了保障作用。

我國出版體制改革中所要著力解決的上述四個問題，都是涉及出版改革、發(fā)展和繁榮的具有全局性、根本性和關鍵性的問題，這些問題之間是有內在聯(lián)系的，它們本質上都圍繞如何處理政府、企業(yè)和市場三者的關系展開：既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮微觀市場主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，又要更好地發(fā)揮政府在宏觀調控、公共服務、市場監(jiān)管等方面的作用；既要發(fā)揮國有出版企業(yè)在出版產(chǎn)業(yè)中的主導作用，又要充分調動其他所有制出版經(jīng)營單位的積極性?？梢哉f，40年來的出版體制改革打破了束縛出版生產(chǎn)力發(fā)展的制度性、體制性障礙，激發(fā)了微觀出版主體的生產(chǎn)動力和全民族的文化創(chuàng)造活力，增強了中國出版業(yè)的整體實力和競爭力，對于推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮、把我國建設成為社會主義出版強國具有深遠的歷史意義。