程國琴

(集美大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361021)

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立現(xiàn)代財政制度的改革任務(wù)。十九大報告中再次明確指出要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系；建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。現(xiàn)代財政制度不僅要著眼于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)具體制度設(shè)計的構(gòu)建和完善，更要放眼于民主政治、法學(xué)、社會管理等領(lǐng)域，找到共同的交集，同步推進(jìn)，發(fā)揮合力，達(dá)到事半功倍的效果。參與式預(yù)算的實踐之所以引發(fā)廣泛的關(guān)注，就是因為它契合了現(xiàn)代財政制度的理念，正在以“潤物細(xì)無聲”地方式重塑政府與公民的關(guān)系，也將有可能成為實現(xiàn)財政體制改革“四兩撥千斤”的一個有力支點。

一、現(xiàn)代財政制度的核心價值

現(xiàn)代財政制度不僅是對傳統(tǒng)財政制度的繼承和發(fā)展，還應(yīng)該符合當(dāng)下和今后財政制度發(fā)展的趨勢?，F(xiàn)代財政制度應(yīng)該具有哪些核心的價值追求，筆者試圖從政府與市場的關(guān)系、政府與人民關(guān)系、財政與法治的關(guān)系、財政與效率的關(guān)系等幾個方面進(jìn)行探索。

(一)理性化：現(xiàn)代財政制度的定位

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會的《決定》賦予財政以新定位，將財政視為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。同時也強(qiáng)調(diào)“市場在資源配置中起決定性作用”。財政作為國家“有形之手”對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，市場作為“無形之手”對資源的配置，二者如何進(jìn)行協(xié)調(diào)，并能相得益彰，不僅直接考驗國家的治理能力，還可以反映出國家對市場的尊重程度。因此，國家在實現(xiàn)財政收入、管理和使用的過程中應(yīng)當(dāng)理性地劃分政府與市場的邊界。

從財政資金來源的角度來看，國家的財政收入與公民可支配收入之間是“此消彼長”的關(guān)系，國家向社會汲取的財富越多，而公民可支配的收入就越少，可以說，財政的規(guī)模直接體現(xiàn)了國家對社會的干預(yù)程度。國家如何確定財政收入的幅度，首先應(yīng)當(dāng)滿足市場主體的基本生活需要和確保再生產(chǎn)的能力，而不是確保財政收入的充盈。因為公共資金的籌集就是直接對公民財產(chǎn)的分配，這種分配不是一次性的，而是長期性的，而且在確定私有資金轉(zhuǎn)化為公共資金的具體幅度時也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行動態(tài)權(quán)衡。

從財政資金管理的角度來看，主要是解決如何使“閑置資金”效益最大化的問題，由于政府不是在同一時間獲得和支出資金，而是存在一個時間差，這就會出現(xiàn)部分公共資金閑置的現(xiàn)象，如果能運(yùn)用市場手段有效地管理這筆“閑置資金”，則會降低資金從個人所有向公共所有轉(zhuǎn)化過程中的機(jī)會成本，并且發(fā)揮公共資金的規(guī)模效應(yīng)實現(xiàn)增值，從而提高政府的理財能力。

從財政資金使用的角度來看，主要是指國家作為最大的消費(fèi)者如何支配這筆公共資金的，資金的投向直接影響著資源的配置。如果公共資金使用得當(dāng)，將帶動市場資源的跟進(jìn)，如果使用不當(dāng)，將對市場資源產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。因此，在動用公共資金時應(yīng)當(dāng)充分權(quán)衡政府和市場的關(guān)系，如果屬于市場可以有效調(diào)控的領(lǐng)域，公共資金就不應(yīng)當(dāng)進(jìn)入，否則就會破壞市場競爭；如果政府和市場都可以進(jìn)入的領(lǐng)域，而市場配置更有效，就由市場主體完成，并由政府向其購買公共服務(wù)；如果政府和市場的力量都不足以完成的領(lǐng)域，可以通過政府和市場合作的方式進(jìn)行配置資源，引入民間資本，共管共贏。

(二)民主化：現(xiàn)代財政制度的基石

預(yù)算是指政府依法按照民眾意愿，通過民主程序，運(yùn)用民主方式來理政府之財。預(yù)算的決策過程也就是預(yù)算的公共選擇過程，這個過程中要解決如何充分表達(dá)公民對公共資金的使用偏好，如何通過預(yù)算分配機(jī)制有效率地使用公共資金，以及如何確保預(yù)算資金的最終流向符合民意等問題。財政的民主化不僅要求政府接受民意機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，還要求政府尊重公共資金提供者的預(yù)算權(quán)利，傾聽來自社會公眾的聲音。

預(yù)算公開是現(xiàn)代財政制度民主化的起點和基礎(chǔ)。預(yù)算公開的程度直接影響了現(xiàn)代財政制度的民主化程度，實現(xiàn)現(xiàn)代財政制度的民主化進(jìn)程，首先要扎扎實實的推進(jìn)預(yù)算公開的各項制度。新預(yù)算法掀開了預(yù)算公開的新篇章，迎來了現(xiàn)代財政制度民主化的發(fā)展契機(jī)。

現(xiàn)代財政制度追求的民主化首先應(yīng)當(dāng)是落實人民代表大會對政府預(yù)算的監(jiān)督效果以及人大代表如何切實地代表民意并反映民意。目前，我國人民代表大會對政府預(yù)算監(jiān)督的能力雖有提升，但仍然不足，人大代表與選民之間的關(guān)系也日漸疏離，這些都導(dǎo)致財政民主流于形式，亟需尋找改革突破的路徑。

現(xiàn)代財政制度追求的民主化也應(yīng)當(dāng)包含提倡公眾參與的社會監(jiān)督方式。預(yù)算本質(zhì)上不是政府內(nèi)部行為，而是關(guān)系到每個公民的切身利益，是全社會、全體公民的共同之事?！霸诿裰鞯默F(xiàn)代社會中，保障和促進(jìn)人權(quán)是現(xiàn)代國家公共財政的根本目的，而公民的許多基本權(quán)利(如健康權(quán)、受教育權(quán)等)都需要財政的大力支持，這才是公共財政存在的正當(dāng)性與合理性的主要根源?！盵1]當(dāng)社會公眾可以不憑借其代表就可以直接監(jiān)督政府的預(yù)算行為時，現(xiàn)代財政制度的民主性將得到彰顯和強(qiáng)化。

(三)法治化：現(xiàn)代財政制度的保障

財政收入的結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了政府對社會的“索取”，財政支出的結(jié)構(gòu)則體現(xiàn)著政府對社會的“回報”，如何確?！叭≈械?，用之有效”，就應(yīng)當(dāng)在法治理念下實現(xiàn)現(xiàn)代財政制度所內(nèi)涵的權(quán)利保障和權(quán)力制約精神，并通過法治建設(shè)推動現(xiàn)代財政制度的完善。

現(xiàn)代財政制度要求在財政收入層面應(yīng)當(dāng)做到稅收法定，即政府稅收收入的籌集必須獲得納稅人代表機(jī)關(guān)的同意。財政收入主要來源于稅收，稅收又來源于納稅人的財產(chǎn)，如何保障納稅人財產(chǎn)合法地向公共財產(chǎn)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了財政制度的法治程度。立法法在一定程度上明確了稅收法定原則，但是從實踐層面來看，稅收機(jī)關(guān)的征稅依據(jù)大部分是行政法規(guī)，而不是全國人大及其常委會制度的法律，這就削弱了納稅人保護(hù)自身合法財產(chǎn)的能力，增加了征稅機(jī)關(guān)行使征稅權(quán)力的隨意性。現(xiàn)代財政制度必須從源頭上保護(hù)公民合法的私有財產(chǎn)，規(guī)范征稅機(jī)關(guān)的權(quán)力，逐步落實稅收法定原則。此外，當(dāng)某些政府基金項目已經(jīng)具備稅收的特質(zhì)時，也應(yīng)當(dāng)將此類基金項目轉(zhuǎn)化為稅收，按照稅收的程序進(jìn)行規(guī)范。

現(xiàn)代財政制度要求在財政支出層面應(yīng)當(dāng)做到預(yù)算法定，即政府的預(yù)算支出也應(yīng)獲得納稅人代表機(jī)關(guān)的同意。預(yù)算一定程度上具有法律的效力，其審議的主體及其審議的程序與基本法律相同；預(yù)算通過后不能隨意修改，如需調(diào)整必須經(jīng)過人大常委會同意等，可見財政支出的嚴(yán)肅性。預(yù)算法定強(qiáng)調(diào)了財政資金分配方案的規(guī)范度，不僅強(qiáng)調(diào)財政資金分配的實體內(nèi)容，明確相關(guān)主體在預(yù)算過程中的權(quán)利義務(wù)，還重視財政資金分配的程序內(nèi)容，通過正當(dāng)程序促進(jìn)財政資源的優(yōu)化配置。目前，我國對財政支出規(guī)范化的制度建設(shè)呈現(xiàn)出加速狀態(tài)，2014年修正了《預(yù)算法》，修正了《政府采購法》，通過了《政府采購法實施條例》，但是離法治化的目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｒ虼?，?yīng)當(dāng)及時將改革的成果法治化，用制度保障改革的順利推進(jìn)。

(四)效率化：現(xiàn)代財政制度的目標(biāo)

現(xiàn)代財政制度的效率化是指在規(guī)范政府財政行為的基礎(chǔ)上提高政府合理有效地管理和分配公共資金的財政能力。十九大報告也指出要全面實施績效管理?，F(xiàn)代財政制度要求提高了政府的預(yù)算能力，使預(yù)算向效率化的方向發(fā)展。預(yù)算能力就是指能否有效而且負(fù)責(zé)地籌集和使用財政資金的能力。

現(xiàn)代財政制度的效率化要求預(yù)算活動的專業(yè)化，此種專業(yè)化對內(nèi)而言是指預(yù)算管理的專業(yè)化，政府內(nèi)部的預(yù)算管理體系是完整的，而不是支離破碎的，預(yù)算權(quán)力能有效地集中統(tǒng)一到財政部門，又能調(diào)動各預(yù)算單位的積極性；對外而言，預(yù)算不是以生冷的面目公布于眾，而是應(yīng)當(dāng)以更加友好的方式走入民間，以公眾喜聞樂見的形式展示出來。預(yù)算是一個關(guān)于政府活動的財政計劃，反映了政府的政策選擇或者在未來某一個時期將要開展的活動，以及政府最終將會提供什么樣的公共服務(wù)，提供多少，提供給誰。一個按照現(xiàn)代公共預(yù)算制度編制出來的預(yù)算應(yīng)能夠全面、詳細(xì)、準(zhǔn)確地反映政府的活動，使政府的活動更加規(guī)范化和制度化。

現(xiàn)代財政制度的效率化要求預(yù)算資金的分配講求績效。在既定的財政收入水平下，預(yù)算的效率在很大程度上取決于國家能不能有效率地分配財政資源，并在資金的使用過程中減少各種浪費(fèi)和腐敗。預(yù)算資金是政府活動開展的物質(zhì)保障，改變政府取錢、分錢和用錢的方式，就能在很大程度上改變政府的行為和轉(zhuǎn)變政府的理念。現(xiàn)代財政制度要求政府的預(yù)算行為在滿足合法性的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)追求績效。當(dāng)財政資金不能保證持續(xù)增長或者增長的幅度減緩，而財政支出的需求不斷提高時，就需要研究有限的財政資源如何進(jìn)行有效的配置。目前，我國的經(jīng)濟(jì)增速放緩，政府又在向社會進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅，而需要由政府承擔(dān)的公共服務(wù)則有增無減，那么預(yù)算資金使用的實際效果能否滿足社會公眾的需求就成為考量國家治理能力的重要指標(biāo)。

二、參與式預(yù)算是現(xiàn)代財政制度的實現(xiàn)路徑

十九大報告明確指出：“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的重要作用。有事好商量，眾人事情由眾人商量，是人民民主的真諦。加強(qiáng)協(xié)商民主制度的建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。參與式預(yù)算就是協(xié)商民主在預(yù)算領(lǐng)域的生動實踐。參與式預(yù)算是促成預(yù)算權(quán)力主體和預(yù)算權(quán)利主體通過協(xié)商的合作方式共同決定預(yù)算資金如何配置的一種制度創(chuàng)新。[2]誠然，人大對政府預(yù)算的監(jiān)督非常重要、無可替代，但是人大的監(jiān)督能力卻是招到各界的詬病。雖然人大改革的進(jìn)程一直“在路上”，但是始終“步履蹣跚”。此時，能否借助外力推動人大的制度改革，讓人大對預(yù)算的監(jiān)督實至名歸呢？人大的監(jiān)督是否只是預(yù)算監(jiān)督的唯一形式，人大的監(jiān)督能否真正代表民意，能否引入社會監(jiān)督補(bǔ)足人大監(jiān)督缺位和失職呢？預(yù)算直接關(guān)涉廣大納稅人的切身利益，社會公眾參與預(yù)算應(yīng)該是現(xiàn)代財政制度的應(yīng)有之義，也是現(xiàn)代財政制度實現(xiàn)的有效路徑。

(一)參與式預(yù)算是現(xiàn)代財政制度理性化的彰顯

參與式預(yù)算改善了政府的治理結(jié)構(gòu)?！艾F(xiàn)代政治在取得主導(dǎo)地位之后應(yīng)保持節(jié)制的美德，尊重社會與傳統(tǒng)，通過社會自治系統(tǒng)為傳統(tǒng)文化中可與現(xiàn)代政治相協(xié)調(diào)的習(xí)俗與準(zhǔn)則提供據(jù)以涵養(yǎng)的土壤?！盵3]如果說公共預(yù)算的理性在于建立一個有限政府，則這種有限政府就不僅僅是政府系統(tǒng)內(nèi)通過分權(quán)實現(xiàn)的體制化的有限性，還應(yīng)該包括整個政府系統(tǒng)的有限性，即社會自治作為一個法律保障下的社會治理單位具有相對自主性。我國長期維持著國家社會一體化結(jié)構(gòu)，缺乏市民社會與公眾參與的傳統(tǒng)。“公民社會是一種獨特的政治文化，它呈示著國家、市場、社會公眾等各種不同的力量處于一種平衡的狀態(tài)。公民社會是一個以民主、商談、參與為特征的社會?！盵4](P121)預(yù)算制度的完善，僅僅依靠制度的設(shè)計是完全不夠的，還需要培養(yǎng)社會自身的力量，提高社會公眾的自主能力，實現(xiàn)相互之間的力量平衡，讓公眾具備自己保護(hù)自己的能力。

公共預(yù)算不僅僅是配置政府資源的技術(shù)工具，還是塑造公共生活、國家制度以及兩者之間關(guān)系的文化建構(gòu)。公共預(yù)算制度的構(gòu)建不只是在于用法律條文、政策規(guī)定來取代舊的預(yù)算體制，更要把人們對市場經(jīng)濟(jì)中政府職能的定位、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、納稅人和公共財政等觀念深深地刻印在人們的頭腦中、落實在人們的行動中、融入到代代相傳的民族文化傳統(tǒng)中去。公眾參與不僅體現(xiàn)了國家對公民社會的尊重，公民社會對政府權(quán)力的制約，還通過公民社會為政府預(yù)算決策提供豐富的制度資本，改善了政府的治理方式。

(二)參與式預(yù)算是現(xiàn)代財政制度民主性的延伸

參與式預(yù)算是民主在財政領(lǐng)域的自然延伸。“公眾參與的興起已經(jīng)成為中國公共生活領(lǐng)域越來越重要的社會事實，成為公共生活‘民主化’的一個符號?！盵5](P1)民主的核心就是自治原則，自治原則要求全體公民都有權(quán)參與公共事務(wù)。[6](P406)民主不僅僅是一種選舉，它還是一種公民可以廣泛參與政府政策的決策和參與自己利益相關(guān)事情決定的制度。[7](P53)參與式預(yù)算的興起可以說是民主精神在財政領(lǐng)域的貫徹，是現(xiàn)代財政民主性的增強(qiáng)。

參與式預(yù)算是預(yù)算民主范圍的擴(kuò)展?！耙驗樵谀撤N意義上，政府與社會公眾之間是一種法定的特別信托關(guān)系，政府是社會公眾的受托人，從社會公眾手中集中財力，以提供市場無法提供的公共產(chǎn)品?！盵8]絕不僅僅是政府提供公共服務(wù)的被動的消費(fèi)者，也不僅僅是選舉人大代表的投票者，更應(yīng)該是富有公共精神的公民，主動表達(dá)自身利益，影響公共決策的社會力量。既然公民是公共預(yù)算資金的提供者，政府是公共預(yù)算資金的使用者，那么使用者如何使用提供者提供的資金就應(yīng)當(dāng)征求提供者的意見。雖然公共預(yù)算經(jīng)過人大批準(zhǔn)是征求意見的主要方式，但不是唯一方式，畢竟民意代表不能完全代表民意，公民的心聲也需要通過直接參與的方式來得以表達(dá)。參與式預(yù)算就是將公共預(yù)算民主的范圍進(jìn)行擴(kuò)張、民主的方式進(jìn)行創(chuàng)新，使得預(yù)算資金的使用能夠真正符合公共意愿。

由于長期以來我們對于財政問責(zé)的討論主要集中在代議制的框架下，在過去20多年逐步興盛起來的公民參與預(yù)算，在我們看來，這是一種新的財政民主形式，它能夠很好地彌補(bǔ)代議制財政民主的不足。[9](P3)公民參與式預(yù)算的興起，公民開始從一個預(yù)算過程的旁觀者變成了參與者和決策者，從局外走向局內(nèi)，其意義不僅在于對間接民主的補(bǔ)充和矯正，提高公民對預(yù)算的影響力，還在于對現(xiàn)代財政制度民主性和公共性的彰顯。

(三)參與式預(yù)算是現(xiàn)代財政制度法治化的加強(qiáng)

參與式預(yù)算提高了現(xiàn)代財政制度的合法性。公眾參與從根本上改變了政府傳統(tǒng)的獲取民意的方法，由封閉轉(zhuǎn)為公開透明，由政府和官員主導(dǎo)一切變?yōu)楣娔苤鲃訁⑴c，特別是利害相關(guān)人有權(quán)利參與?？梢姡妳⑴c使政府的決策治理過程由過去的“官控”變?yōu)椤懊駝印?，從而使決策和治理變得更加科學(xué)、客觀和反映民意。[10]自由討論——及傾聽不同意見的品德——是一種手段，它能使文化演化過程向共同體所有成員開放，從而向所有適用的經(jīng)驗、知識和智慧開放。[11](P479)社會公眾不僅可以對預(yù)算決策進(jìn)行事實信息上的補(bǔ)充，充實預(yù)算決策的工具理性，還可以引導(dǎo)社會公眾對預(yù)算決策的方案進(jìn)行評論，將公眾的價值偏好整合進(jìn)預(yù)算決策之中，充實預(yù)算決策的價值理性。參與式預(yù)算建立了社會公眾參與預(yù)算的平臺，調(diào)動了社會公眾參與預(yù)算的積極性，融匯了社會公眾的智力成果，提高了公共預(yù)算的科學(xué)性，使公共服務(wù)的提供更具針對性和有效性。參與式預(yù)算改變了政府壟斷預(yù)算決策過程的狀態(tài)，使得預(yù)算的過程不再是“閉門造車”、“唯我獨尊”，而是使預(yù)算過程盡可能開放和開明，反映多元化的利益訴求，導(dǎo)出一個多方博弈的結(jié)果，促進(jìn)了公民對預(yù)算決策的接受性，提高現(xiàn)代財政制度的合法性。

(四)參與式預(yù)算是現(xiàn)代財政制度效率化的追求

參與式預(yù)算降低了預(yù)算決策中的交易成本，提高了預(yù)算的效率，符合了現(xiàn)代財政制度對效率化的追求。交易成本概念最早由科斯提出。交易成本在概念上使用非常廣泛，所有妨礙界定、監(jiān)督或?qū)嵤┮豁椊?jīng)濟(jì)交易的費(fèi)用都是交易成本。在政治體系運(yùn)行過程中，也存在一個充斥著各種交易活動的“市場”。而影響經(jīng)濟(jì)績效的產(chǎn)權(quán)安排在很大程度上是各個利益相關(guān)群體為實現(xiàn)收益最大化，利用一定的政治決策程序“討價還價”的結(jié)果。政治市場中交易成本的高低則決定了其產(chǎn)出的“政治產(chǎn)品”的效率。政治市場的效率取決于能否降低政治交易成本，恰當(dāng)?shù)闹贫扔兄诮档蛷?fù)雜系統(tǒng)中的交易成本。參與式預(yù)算有助于解決預(yù)算過程中所需要的信息問題。風(fēng)險和不確定性常常使交易的信息成本高昂。參與式預(yù)算的推進(jìn)會產(chǎn)生倒逼預(yù)算信息走向公開透明的效果，信息會在政府和社會公眾之間雙向流動和互動，一定程度上可以降低暗箱操作和利益尋租的概率。陽光是最好的防腐劑，公眾參與將陽關(guān)照進(jìn)了預(yù)算的過程，使得預(yù)算這一政治過程的交易成本得以降低。

參與式預(yù)算增強(qiáng)了政府公共預(yù)算對公眾需求的回應(yīng)性，體現(xiàn)了公共預(yù)算效率價值的追求，即如何將有限的公共資源進(jìn)行優(yōu)化配置。[12]公眾通過對預(yù)算過程的參與以期達(dá)到對預(yù)算資金分配結(jié)果的影響，參與不是目的，而是方式，參與式預(yù)算真正的目的在于促使預(yù)算決策和預(yù)算執(zhí)行符合社會的公共需求，實現(xiàn)公眾讓渡私有財產(chǎn)的初衷，也就是說，預(yù)算過程要有效率，執(zhí)行結(jié)果要“物有所值”，這恰恰就是現(xiàn)代財政制度所要求的全面績效管理的生動體現(xiàn)。

三、現(xiàn)代財政制度的實現(xiàn)方式：預(yù)算全過程的公眾參與

公民參與預(yù)算不能僅停留在某一個預(yù)算環(huán)節(jié)，而是應(yīng)該參與到預(yù)算的整個過程中去，從預(yù)算編制、預(yù)算審議、預(yù)算執(zhí)行到?jīng)Q算等環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)為公眾參與創(chuàng)造條件。筆者試圖對預(yù)算的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，提出完善公眾參與的建議。

(一)預(yù)算編制階段

新預(yù)算法第32條規(guī)定：“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制?！笔藢盟闹腥珪岢?，各級政府應(yīng)當(dāng)健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。

社會公眾對預(yù)算的參與應(yīng)當(dāng)提前至預(yù)算的編制環(huán)節(jié)。公眾不純粹是政策的承受方，更確切地說應(yīng)當(dāng)是政策的服務(wù)對象。公眾對公共資金的分配方案不應(yīng)當(dāng)是被動地接受，而應(yīng)當(dāng)是主動地去影響。增強(qiáng)公眾在預(yù)算編制階段的參與度，有助于將公眾的需求整合到政府的預(yù)算草案中。具體是指：

一要公開解讀。預(yù)算支出部門在制定事關(guān)公眾的重大利益、公眾關(guān)切的重大問題等的預(yù)算方案的過程中，借廣播、電視、報紙和網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒方式向民眾廣泛征求意見和建議，并就該預(yù)算項目的可行性進(jìn)行專家論證。

二要實地調(diào)研。政府通過走訪的方式向利益相關(guān)方就政府政策與公共事務(wù)征詢相關(guān)意見和建議，可用來量度民眾需求和服務(wù)滿意度。通過此種方式反饋的民眾意見在一定程度上具有較強(qiáng)的代表性，反映著一段時間內(nèi)民意的走向。實地調(diào)研的方式針對性較強(qiáng)，直接與社會公眾進(jìn)行交流，從中得出的數(shù)據(jù)可為政府制定更合理的預(yù)算方案提供定量性的依據(jù)。

(二)預(yù)算審批階段

預(yù)算資金配置是建立在交互溝通之上的，政府如若在制定預(yù)算之初未有與民眾深入溝通和交流，產(chǎn)生較大矛盾便難以避免，因此有必要在預(yù)算審批階段提高民眾參與度。假若民眾提出異議，政府就必須根據(jù)意見進(jìn)行適當(dāng)修改。通過民眾參與預(yù)算資金的配置，不僅能在一定程度上避免無謂的政治沖突，減少社會耗損，還能使得民眾利益訴求獲得廣泛響應(yīng)和認(rèn)可。

1、預(yù)算公開的時間應(yīng)當(dāng)提前

預(yù)算草案的初步方案提交人大進(jìn)行預(yù)算初審時就應(yīng)當(dāng)公開。預(yù)算公開的意義在于滿足公眾的知情權(quán)，如果社會公眾連預(yù)算怎么編制的都不了解，談何行使預(yù)算參與權(quán)，更別提如何影響預(yù)算資金的分配了。預(yù)算法雖然在預(yù)算公開方面做了開創(chuàng)性的努力，但對預(yù)算公開的規(guī)定也僅僅限于預(yù)算草案通過人大審批之后才予以公開，此時的公開就排除了公眾對預(yù)算草案本身的質(zhì)疑，公眾的監(jiān)督也就只能以通過的預(yù)算草案為起點。

2、預(yù)算初審的時間應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步延長

新預(yù)算法雖然明確了財政部將預(yù)算草案的初步方案提交人大預(yù)算初審的時間，即國務(wù)院財政部于人大會議舉行前45天提交，省級及以下的財政部于人大會議舉行前30天提交，較94年的預(yù)算法沒有規(guī)定確切的時間而言，有實質(zhì)性的進(jìn)步意義，但是對于專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、技術(shù)性和復(fù)雜性并存的預(yù)算法，預(yù)算初審的時間還是很倉促。我國臺灣地區(qū)“憲法”的第59條規(guī)定：“行政院于會計年度開始三個月前，應(yīng)將下年度預(yù)算案提出于立法院。筆者認(rèn)為，鑒于預(yù)算初審對政府預(yù)算草案的初步方案的實質(zhì)制約作用，應(yīng)當(dāng)保障預(yù)算初審有充分的時間保障，建議進(jìn)一步延長預(yù)算初審的時間。

3、縣級及以下預(yù)算初審環(huán)節(jié)的公眾參與應(yīng)當(dāng)確保

新預(yù)算法第45條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見?！鳖A(yù)算法雖然從法律層面為公眾參與開設(shè)了道路，但是并沒有在“法律責(zé)任”章節(jié)進(jìn)行配套保障，也就是說，如果沒有按照45條的規(guī)定執(zhí)行，沒有聽取選民和社會各界的意見，并沒有對應(yīng)的法律責(zé)任，法律所提倡的公眾參與在實踐中很可能被減損。甚至還存在以下疑問：公民是否可以因此質(zhì)疑程序存在瑕疵呢？如果相關(guān)部門只是應(yīng)付差事，公民去哪里投訴呢？因此，還應(yīng)當(dāng)有具體的程序設(shè)計和責(zé)任保障預(yù)算初審環(huán)節(jié)的公眾參與。我國可以結(jié)合當(dāng)前基層預(yù)算改革中的參與式預(yù)算試點經(jīng)驗，在預(yù)算草案的初審階段，針對涉及民生的重點公共支出項目，更為廣泛地吸收民意代表參加預(yù)算初審，從而實現(xiàn)聽取民情、挖掘民隱、伸張民意的公共預(yù)算改革目標(biāo)。

4、逐步改革預(yù)算審議環(huán)節(jié)的表決方式

針對當(dāng)前一次性總體表決導(dǎo)致預(yù)算審議流于形式的弊端，可以嘗試率先在基層政府預(yù)算的審議中，引入政府預(yù)算草案的分項審議制度和預(yù)算辯論制度。分項審議制度旨在優(yōu)化每一筆或者每一項預(yù)算資金的流向，避免現(xiàn)階段預(yù)算草案整體表決中存在“捆綁銷售”的現(xiàn)象，接受合理的預(yù)算資金分配方案時也得同意不合理的預(yù)算資金分配方案。預(yù)算辯論制度在于充分討論政府預(yù)算草案的合理性，政府可以充分論述預(yù)算資金配置的依據(jù)和預(yù)期效果等，人大代表也可以據(jù)此進(jìn)行質(zhì)疑和建議，在雙方的互動交流的基礎(chǔ)上促進(jìn)預(yù)算方案的最優(yōu)化。

建議允許公眾代表列席人大審議預(yù)算草案的過程。在預(yù)算審議環(huán)節(jié)，只有人大代表才有發(fā)言權(quán)和投票權(quán)，而人大代表能否有效地代表民意還存在疑問，允許公眾代表列席人大審議預(yù)算草案的過程，不僅可以跟蹤預(yù)算審議的動態(tài)，還可以監(jiān)督和促進(jìn)人大代表更加勤勉地履行預(yù)算審議職責(zé)。

新河鎮(zhèn)的民主懇談會議對財政預(yù)算的審查、人大全體會議對政府預(yù)算的審查形成了對地方政府權(quán)力的制度內(nèi)外雙重制約。從自身角度出發(fā)的、以公共利益為關(guān)切對象的公眾參與在民主懇談過程中以一種大眾化的方式實現(xiàn)了對政府權(quán)力的監(jiān)督，而以政治性、專業(yè)性角度為核心的、出于對公共利益的追求的人大代表參與則是人大制度運(yùn)行過程中的一種專業(yè)化的對政府權(quán)力的監(jiān)督途徑。[13]

(三)預(yù)算執(zhí)行階段

雖然在形式上人民為國家之主權(quán)者，但因種種現(xiàn)實上之理由，人民行使主權(quán)之主、客觀障礙極多，馴至在絕大多數(shù)之場合僅能淪為施政之客體，而喪失其主體性，此種倒置現(xiàn)象之導(dǎo)正，至少在預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)域，非透過賦予人民直接監(jiān)督權(quán)之方式不能為功。[14](P271)目前，有關(guān)參與式預(yù)算的相關(guān)理論主要集中在預(yù)算決策制定階段，涉及到預(yù)算執(zhí)行的比較少。值得強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)算執(zhí)行不僅僅是政府內(nèi)部進(jìn)行技術(shù)化管理的過程，還是整個預(yù)算過程中關(guān)鍵的一環(huán)，涉及到經(jīng)過人大審議的公共資金分配方案能否得到真正的落實。如果預(yù)算執(zhí)行過程中公共資金被隨意改變用途，或者被任意浪費(fèi)，即使政策初衷良好，預(yù)算編制合理，預(yù)算執(zhí)行的效果也將大打折扣，預(yù)算的審議也就流于形式了。預(yù)算執(zhí)行階段應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會公眾的社會監(jiān)督，擴(kuò)大社會監(jiān)督的范圍，完善社會監(jiān)督的程序。

1、預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)引入社會監(jiān)督

根據(jù)預(yù)算法關(guān)于預(yù)算公開的規(guī)定，預(yù)算草案通過人大審批之后才予以公開，只有當(dāng)預(yù)算公開之后才有了預(yù)算監(jiān)督的前提，可以推出我國現(xiàn)行的社會監(jiān)督主要在于預(yù)算執(zhí)行階段。即使是在預(yù)算執(zhí)行階段，當(dāng)預(yù)算需要進(jìn)行調(diào)整時，公眾也很難監(jiān)督預(yù)算調(diào)整方案對資金分配的影響，只有當(dāng)人大審批通過預(yù)算調(diào)整方案后，才向社會公開，公眾的社會監(jiān)督僅僅停留在“事后監(jiān)督”層面，無法對預(yù)算調(diào)整方案本身進(jìn)行質(zhì)疑。

預(yù)算調(diào)整是對具有法律效力的預(yù)算進(jìn)行的調(diào)整，直接影響到預(yù)算資金的分配，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算調(diào)整的初步方案進(jìn)行公開，允許公眾參與，廣泛吸收公眾的意見和建議。因此，為了保障預(yù)算執(zhí)行中公共資金的高效率，不僅要加強(qiáng)政府預(yù)算的內(nèi)控機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)鼓勵外部監(jiān)督，讓社會公眾參與到預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)中來，以陽光來防腐，以公開來保障預(yù)算執(zhí)行能“勿忘初心”。社會公眾的日常監(jiān)督及新聞輿論的專項監(jiān)督都是社會公眾行使法律賦予其監(jiān)督權(quán)的方式，通過多種公眾參與的形式來約束預(yù)算調(diào)整，避免預(yù)算調(diào)整的隨意化。

2、完善社會監(jiān)督的程序

預(yù)算法增加的有關(guān)涉及公眾監(jiān)督的條款過于簡陋。預(yù)算法第91條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告?！笨梢钥闯?，公眾進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的條件過于嚴(yán)格，公眾只能就預(yù)算違法行為進(jìn)行監(jiān)督，排除了公眾對預(yù)算行為合理性和效率性的監(jiān)督；監(jiān)督的方式僅限于檢舉和控告，排除了提供合理建議和意見等其他的監(jiān)督方式；特別是“有關(guān)國家機(jī)關(guān)”究竟是哪個國家機(jī)關(guān)，很容易在實踐中被各相關(guān)國家機(jī)關(guān)相互推諉，導(dǎo)致社會監(jiān)督“有名無實”。

筆者認(rèn)為，社會監(jiān)督不僅可以監(jiān)督資金使用的規(guī)范性，也可以監(jiān)督資金使用的合理性，不能僅僅將預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督局限于“違法性監(jiān)督”，應(yīng)當(dāng)延伸至“合理性監(jiān)督”，以提高預(yù)算資金使用的效率。社會監(jiān)督的方式可以多元，只要是善意的監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)鼓勵。建議由財政部門負(fù)責(zé)受理社會監(jiān)督反饋的意見，因為財政部門是預(yù)算編制的專業(yè)機(jī)構(gòu)，而且對預(yù)算單位能夠起到監(jiān)督和制約作用。

(四)決算階段

政府對公共資金的分配始于預(yù)算而終于決算。政府施政，如果沒有預(yù)算，資金安排將缺乏依據(jù)；如果沒有決算，預(yù)算執(zhí)行的績效將無法評定。決算不僅是對當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況的一個總結(jié)，還為以后年度預(yù)算的改進(jìn)提供了參考?，F(xiàn)階段，我國的決算應(yīng)當(dāng)著重對預(yù)算進(jìn)行績效性審查，并在審查過程中納入公眾評價機(jī)制。

所謂的預(yù)算績效評價就是指對政府預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行的考量與測評，以提高公共預(yù)算資金的使用效率，保證預(yù)算開支的透明性，確保公共預(yù)算計劃的有效落實。在績效評價階段引入公眾評價機(jī)制會促使政府將注意力轉(zhuǎn)向公眾的滿意度，使得政府開始真誠聽取公眾的相關(guān)意見及建議。讓民眾對政府所提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行評價，再輔以有效的反饋和補(bǔ)救機(jī)制，構(gòu)建政府與公眾的暢通交流環(huán)境，會讓民意成為政府預(yù)算的指向和參考，這有利于改善政府和民眾的關(guān)系，并反復(fù)作用于整個預(yù)算，保證預(yù)算愈趨合理。

加快構(gòu)建參與式預(yù)算財政支出績效指標(biāo)體系。推進(jìn)參與式預(yù)算模式，必須將參與式預(yù)算與績效預(yù)算有機(jī)融合起來，績效預(yù)算的核心是進(jìn)行績效評價。參與式預(yù)算項目實施前，實施單位需要將細(xì)化預(yù)算報送財政部門，由財政部門委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評審，以此作為預(yù)算金額審定依據(jù)。參與式預(yù)算項目實施結(jié)束后，財政部門繼續(xù)委托中介機(jī)構(gòu)對項目的執(zhí)行情況、實現(xiàn)效益等方面進(jìn)行評估，并將評估結(jié)果向轄區(qū)內(nèi)的公眾進(jìn)行反饋。推進(jìn)參與式預(yù)算與績效預(yù)算的有機(jī)融合，建立財政支出績效指標(biāo)體系，要以有效衡量財政支出績效目標(biāo)為出發(fā)點，對指標(biāo)體系中的各項指標(biāo)進(jìn)行分析對比，權(quán)衡它們對整體績效目標(biāo)的影響程度，科學(xué)合理地設(shè)置績效指標(biāo)權(quán)重，從而體現(xiàn)參與式預(yù)算績效評價的導(dǎo)向意圖和價值取向。

中央有專門的《部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》，其中明確了公眾評價的各項規(guī)定，依靠專業(yè)的社會績效評價機(jī)構(gòu)對整個預(yù)算項目實施情況作科學(xué)的績效評價，對照既有的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系做出預(yù)算支出績效報告，將政府部門的績效計劃執(zhí)行情況公之于眾。公眾不僅可以了解行政過程，還可以通過對不同部門的工作績效，以及同一部門不同程度的績效比較分析，了解和監(jiān)督預(yù)算資金的使用效果。公眾對政府活動提出意見或質(zhì)詢，有助于加強(qiáng)社會對政府的評價與監(jiān)督，提高行政決策水平和行政效率。以社會公眾、社會中介組織、大眾傳媒為主體，全方位構(gòu)建預(yù)算社會征詢機(jī)制預(yù)算聽證機(jī)制。公眾評價機(jī)制對政府預(yù)算進(jìn)行事前事中事后的全過程的社會監(jiān)督模式具有重要的意義與價值。

四、結(jié)語

現(xiàn)代財政制度核心的價值追求是：理性、民主、法治、效率?，F(xiàn)代財政制度要求政府在實現(xiàn)財政收入、管理和使用的過程中應(yīng)當(dāng)理性地劃分政府與市場的邊界；政府不僅要接受民意機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，還應(yīng)尊重公共資金提供者的權(quán)利，傾聽來自社會公眾的聲音；政府在財政收入層面應(yīng)當(dāng)做到稅收法定，即政府稅收收入的籌集必須獲得納稅人代表機(jī)關(guān)的同意，在財政支出層面應(yīng)當(dāng)做到預(yù)算法定，即政府的預(yù)算支出也應(yīng)獲得納稅人代表機(jī)關(guān)的同意；政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范地和高效地使用公共資金，提高預(yù)算的績效管理能力。參與式預(yù)算的協(xié)商機(jī)制將社會公眾對美好生活的需求反饋至政府的預(yù)算過程中，還原了財政資金“取之于民，用之于民”的本真，從限權(quán)與確權(quán)的雙維度加快現(xiàn)代財政制度的進(jìn)程。

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