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共享單車(chē)地方立法研究
——以立法模式選擇為視角*

2018-01-16 05:10:26陳書(shū)全王開(kāi)元
關(guān)鍵詞:業(yè)態(tài)規(guī)制單車(chē)

陳書(shū)全 王開(kāi)元

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院,山東 青島 266100)

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展和供給側(cè)改革的推進(jìn),加速了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中信息的傳遞速度和精準(zhǔn)配對(duì)能力的提高。云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)和智能終端技術(shù)的聚合催生出了“共享經(jīng)濟(jì)”這一新經(jīng)濟(jì)形態(tài),以資源共享為核心的共享經(jīng)濟(jì)理念滲透入社會(huì)生活方方面面。[1](P2)共享單車(chē)就是共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下的新業(yè)態(tài)。

2016年起,在北京、上海、深圳、成都等一二線城市中,資本傾注下的共享單車(chē)企業(yè)井噴式涌現(xiàn),在公交車(chē)、地鐵為代表的現(xiàn)代城市公共交通運(yùn)輸方式擠壓下近乎絕跡的自行車(chē)再度成為社會(huì)焦點(diǎn)。*根據(jù)共享單車(chē)行業(yè)市場(chǎng)分析報(bào)告,2016年中國(guó)共享單車(chē)市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到12.3億元,用戶(hù)規(guī)模達(dá)到0.28億人。預(yù)計(jì)到2017年底,中國(guó)共享單車(chē)市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)102.8億元,增長(zhǎng)率為735.8%。用戶(hù)規(guī)模預(yù)計(jì)將達(dá)2.09億人,將繼續(xù)保持超高速增長(zhǎng),共享單車(chē)將逐步取代公交、地鐵成為城市短途出行最熱門(mén)的交通方式。然而,共享單車(chē)在解決了現(xiàn)代公共交通運(yùn)輸網(wǎng)未曾覆蓋的“最后一公里”盲區(qū)問(wèn)題的同時(shí),也帶來(lái)了亂停亂放、侵占道路的城市治理問(wèn)題,甚至催生出盜竊、毀損共享單車(chē)等涉及民事和刑事責(zé)任的社會(huì)亂象??v觀共享單車(chē)這一新興業(yè)態(tài),法律規(guī)范缺失、政府監(jiān)管缺位和行業(yè)自律能力的缺乏共同構(gòu)成了行業(yè)發(fā)展的桎梏。從立法規(guī)制角度入手,探討共享單車(chē)業(yè)態(tài)立法模式及其選擇,為共享單車(chē)經(jīng)濟(jì)的管理、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)提供法律依據(jù),規(guī)范和促進(jìn)共享單車(chē)業(yè)態(tài)的健康發(fā)展已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、共享單車(chē)業(yè)態(tài)立法的必要性

共享單車(chē)的通說(shuō)概念是指企業(yè)或企業(yè)與政府合作,在校園、地鐵站點(diǎn)、公交站點(diǎn)、居民區(qū)、商業(yè)區(qū)、公共服務(wù)區(qū)等人口密集或人流量較高的公共區(qū)域提供自行車(chē)單車(chē)共享服務(wù),是一種典型的共享經(jīng)濟(jì)模式。共享單車(chē)區(qū)別于傳統(tǒng)公益性質(zhì)的公共自行車(chē),是“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,其更準(zhǔn)確的定義應(yīng)當(dāng)為“移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)”,即基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù),通過(guò)手機(jī)APP為介質(zhì)完成用車(chē)需求與單車(chē)供給的精準(zhǔn)匹配實(shí)現(xiàn)即時(shí)用車(chē)并以用車(chē)時(shí)間為結(jié)算依據(jù)的分時(shí)租賃模式。

共享單車(chē)不是絕對(duì)意義上的新生事物,最早可以追溯到上世紀(jì)歐洲的公共自行車(chē)系統(tǒng),發(fā)展歷程大致經(jīng)歷了免費(fèi)模式、押金模式、限時(shí)租賃模式和互聯(lián)網(wǎng)共享模式四個(gè)階段,作為互聯(lián)網(wǎng)共享時(shí)代交通運(yùn)輸領(lǐng)域的新業(yè)態(tài),對(duì)比傳統(tǒng)的公共自行車(chē)系統(tǒng),共享單車(chē)無(wú)論從性質(zhì)還是運(yùn)行模式上都發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變,表現(xiàn)出以下特征:

1、市場(chǎng)性。主體轉(zhuǎn)變,市場(chǎng)主體取代政府主體提供用車(chē)。傳統(tǒng)的公共自行車(chē)系統(tǒng)由政府主導(dǎo),政府承擔(dān)公共自行車(chē)系統(tǒng)的運(yùn)行成本和風(fēng)險(xiǎn)成本,包括運(yùn)營(yíng)過(guò)程中車(chē)輛選購(gòu)與投放、配套設(shè)施建設(shè)、車(chē)輛維修保養(yǎng)以及回收與補(bǔ)充等多項(xiàng)財(cái)政支出內(nèi)容,是政府實(shí)施社會(huì)職能的具體手段。共享單車(chē)以市場(chǎng)化的企業(yè)為主導(dǎo),通過(guò)融資手段積累資金用于共享單車(chē)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn),成本投入與風(fēng)險(xiǎn)控制由企業(yè)承擔(dān),政府僅發(fā)揮監(jiān)管職能,實(shí)現(xiàn)從過(guò)程管理向資質(zhì)管理的轉(zhuǎn)變。

2、私益性。公共自行車(chē)系統(tǒng)以公益性為導(dǎo)向,無(wú)償使用的基本模式?jīng)Q定了政府的財(cái)政投入屬于單方成本投入,不存在資金回流和循環(huán)利用,投入資金轉(zhuǎn)為沉沒(méi)成本,需長(zhǎng)期性、持續(xù)性的財(cái)政支持維持系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)。共享單車(chē)系統(tǒng)更注重私益性,以企業(yè)盈利為目的,采取按時(shí)計(jì)費(fèi)的分時(shí)租賃模式,注重預(yù)期成本回收和合理回報(bào)的私益獲取,沉沒(méi)成本所占投入比顯著低于公共自行車(chē)系統(tǒng)。

3、個(gè)性化和高自由度。公共自行車(chē)系統(tǒng)是一種標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù),車(chē)型、外觀基本統(tǒng)一,并配備固定車(chē)樁,民眾使用公共自行車(chē)出行需嚴(yán)格按照規(guī)定地點(diǎn)取用或歸還車(chē)輛。共享單車(chē)藉由企業(yè)主體的多元性,不同企業(yè)之間的車(chē)型、外觀、配置以及租賃費(fèi)用存在差異,可以滿(mǎn)足民眾的個(gè)性化用車(chē)需求。共享單車(chē)配備的GPS、智能鎖等數(shù)字化配件使脫離搭配固定車(chē)樁定點(diǎn)存取用車(chē)模式具備可行性,通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的精準(zhǔn)信息配對(duì)能力實(shí)現(xiàn)共享單車(chē)隨停隨取的即時(shí)用車(chē)模式。高自由度的用車(chē)模式可以節(jié)約時(shí)間成本,提高單車(chē)的使用效率,優(yōu)化單車(chē)與使用者需求之間的動(dòng)態(tài)匹配。

4、區(qū)域性。共享單車(chē)并不是主流的出行模式,而是解決現(xiàn)代公共交通運(yùn)輸“最后一公里”問(wèn)題的補(bǔ)充和輔助,僅僅適用于路網(wǎng)發(fā)達(dá)、路況良好地區(qū)的短途出行,覆蓋范圍窄。單一共享單車(chē)的租賃費(fèi)用低廉,預(yù)期成本回收速度慢,企業(yè)需要龐大的用戶(hù)基數(shù)作為支撐才能維持資金鏈的運(yùn)轉(zhuǎn)。因此共享單車(chē)當(dāng)前只能存在于人口密集、路況適宜的大中型城市,表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特點(diǎn)。

共享單車(chē)業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展帶來(lái)的不僅是業(yè)態(tài)服務(wù)水平的優(yōu)化和出行便捷程度的提高,另一方面資本的傾注速度與社會(huì)發(fā)展水平和居民整體素質(zhì)層級(jí)并不匹配,現(xiàn)行的法律規(guī)制手段和政府管理措施不能完全適用于共享單車(chē)市場(chǎng),呈現(xiàn)出法律責(zé)任多元化、交叉化的特征。如何建立完善的共享單車(chē)市場(chǎng)規(guī)制體系,發(fā)揮政府監(jiān)管職能,實(shí)現(xiàn)共享單車(chē)市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置和效益最大化成為函待解決的社會(huì)問(wèn)題。因此,共享單車(chē)地方立法進(jìn)程的加速和科學(xué)立法的要求依然存在現(xiàn)實(shí)必要性。

(一)現(xiàn)行規(guī)范性文件效力層級(jí)低,存在立法空白。2017年4月6日,深圳市先行出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)自行車(chē)發(fā)展的若干意見(jiàn)》,8月3日,交通運(yùn)輸部、中央宣傳部、中央網(wǎng)信辦等十部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,正式將共享單車(chē)新業(yè)態(tài)納入政府管理范疇,以期構(gòu)建新老業(yè)態(tài)共存的多元化公共交通運(yùn)輸體系,凸顯了政府對(duì)共享單車(chē)這一新興業(yè)態(tài)的高度重視,預(yù)示著共享單車(chē)業(yè)態(tài)立法的問(wèn)題逐步提上日程。9月份以來(lái),北京、杭州等地亦陸續(xù)頒布共享單車(chē)新規(guī),嘗試建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái),對(duì)共享單車(chē)總量和企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控。*北京市交通委公布的《共享自行車(chē)系統(tǒng)技術(shù)與服務(wù)規(guī)范》明確企業(yè)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)應(yīng)具備大數(shù)據(jù)分析功能,實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)車(chē)輛運(yùn)行狀態(tài),分析停放區(qū)設(shè)置需求和停放區(qū)車(chē)輛規(guī)模預(yù)測(cè)等功能,并將相關(guān)數(shù)據(jù)上報(bào)到政府監(jiān)管及服務(wù)平臺(tái)。《杭州市促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》第五條規(guī)定“經(jīng)營(yíng)者應(yīng)加強(qiáng)信息報(bào)送與共享,及時(shí)將數(shù)據(jù)接入監(jiān)管平臺(tái),全面提供車(chē)輛編號(hào)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)人員名單、用戶(hù)黑名單等數(shù)據(jù),實(shí)時(shí)更新車(chē)輛分布、車(chē)輛軌跡、使用頻率、電子圍欄等信息。”但是中央和地方政府相關(guān)文件的出臺(tái),并不能有效解決當(dāng)前共享單車(chē)市場(chǎng)存在的問(wèn)題,無(wú)論從具體內(nèi)容還是效力層級(jí)上,以政府立法的指導(dǎo)意見(jiàn)為基礎(chǔ)的規(guī)制體系并不能為解決共享單車(chē)問(wèn)題的執(zhí)法手段和司法裁判提供充分的法律依據(jù)和判定標(biāo)準(zhǔn),沒(méi)有為共享單車(chē)市場(chǎng)的制度化和規(guī)范化奠定法律基礎(chǔ)。內(nèi)容上,各地出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)更關(guān)注共享單車(chē)的市場(chǎng)監(jiān)管手段,內(nèi)容零散,未涉及市場(chǎng)糾紛解決機(jī)制、行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍界定等問(wèn)題,沒(méi)有構(gòu)建整體化的業(yè)態(tài)規(guī)制體系,存在顯著的立法空白。

(二)區(qū)域發(fā)展不均衡,發(fā)展速度與社會(huì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)。共享單車(chē)主要集中在大中型城市,呈現(xiàn)點(diǎn)狀化分布,區(qū)域發(fā)展極度不均衡,尚未達(dá)到全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的立法要求。共享單車(chē)與城市治理、交通管理之間的矛盾愈加尖銳,超速發(fā)展的共享單車(chē)市場(chǎng)與公眾當(dāng)前法律意識(shí)、道德水平不匹配的弊端以及寬松的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的企業(yè)破產(chǎn)問(wèn)題逐步暴露在公眾視野,業(yè)態(tài)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題和法律責(zé)任涉及民事、刑事和行政三個(gè)領(lǐng)域。公眾使用方面,亂停亂放、占用道路的問(wèn)題屢屢見(jiàn)諸報(bào)端,原本用于舒緩交通、環(huán)境整治和居民活動(dòng)的公共領(lǐng)域淪為共享單車(chē)停車(chē)場(chǎng),蓄意毀壞、侵占、盜竊共享單車(chē)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,成為輿論焦點(diǎn);企業(yè)運(yùn)營(yíng)方面,隨意投放共享單車(chē),加重了城市交通頑疾的治理難度和政府監(jiān)管的成本負(fù)擔(dān),企業(yè)破產(chǎn)后對(duì)已投放車(chē)輛缺乏后續(xù)處置造成了大規(guī)模的“僵尸車(chē)”現(xiàn)象,非法挪用用戶(hù)押金、逾期拒不退還押金等違法行為引發(fā)的企業(yè)責(zé)任甚至上升到犯罪層面。因此共享單車(chē)地方立法的完善,是為解決共享單車(chē)業(yè)態(tài)發(fā)展問(wèn)題提供參考和依據(jù)的可行性基礎(chǔ)。

(三)平衡多方主體之間利益關(guān)系的需要。共享單車(chē)市場(chǎng)具有多元復(fù)雜的民事法律關(guān)系主體結(jié)構(gòu),包括提供主要服務(wù)的軟件平臺(tái)公司、車(chē)輛制造和維修企業(yè)、合作企業(yè)(如支付寶、微信等內(nèi)置共享單車(chē)租賃功能的平臺(tái)企業(yè))以及消費(fèi)者等多方法律關(guān)系主體。一種新業(yè)態(tài)的產(chǎn)生必然會(huì)對(duì)舊有行業(yè)產(chǎn)生沖擊,打破原有法律關(guān)系主體之間的平衡,引發(fā)利益關(guān)系調(diào)整。滯后的法律規(guī)范在調(diào)整新興業(yè)態(tài)的法律關(guān)系中往往缺乏針對(duì)性的措施,導(dǎo)致新舊業(yè)態(tài)之間的沖突難以規(guī)避和解決。例如2013年起各地政府試點(diǎn)推行的公共自行車(chē)服務(wù)系統(tǒng),尚未發(fā)展完善就受到共享單車(chē)的劇烈沖擊,究其本質(zhì)是政府提供的公共服務(wù)與市場(chǎng)資本之間的沖突。

以共享單車(chē)為代表的共享經(jīng)濟(jì)作為新興的經(jīng)濟(jì)模式,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展創(chuàng)新和自我優(yōu)化的產(chǎn)物,將其納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制體制之下,多方主體之間利益關(guān)系的平衡和規(guī)制體制之重構(gòu)是這個(gè)過(guò)程中不可避免的問(wèn)題。立法具有調(diào)整社會(huì)關(guān)系、解決社會(huì)矛盾的功能,以立法手段明確多方主體的權(quán)利義務(wù)界限,是平衡主體間利益關(guān)系的法律保障,也是對(duì)法治思維和法治方式推進(jìn)改革的呼應(yīng)。

二、共享單車(chē)業(yè)態(tài)立法模式類(lèi)型化比較

立法模式是一個(gè)國(guó)家創(chuàng)制法律的慣常套路、基本體制和運(yùn)作程式等要素所構(gòu)成的有機(jī)整體,是特定歷史條件下反映價(jià)值導(dǎo)向的法律創(chuàng)制工具。[2]立法模式不具有固定的范式,以不同的法律構(gòu)成要素為出發(fā)點(diǎn),立法模式可以有不同類(lèi)型的劃分。共享單車(chē)業(yè)態(tài)的沖擊下,傳統(tǒng)公共交通業(yè)態(tài)面臨著運(yùn)行模式升級(jí)和規(guī)制體制重構(gòu),科學(xué)合理的立法是將共享單車(chē)業(yè)態(tài)納入與我國(guó)發(fā)展水平相適應(yīng)的法律規(guī)制體系的根本保障,作為立法的創(chuàng)制工具和價(jià)值導(dǎo)向,立法模式的選擇至關(guān)重要。本文主要從、立法權(quán)配置體制、立法的表現(xiàn)形態(tài)、立法內(nèi)容和立法主體四個(gè)角度對(duì)業(yè)態(tài)立法所可能選取的類(lèi)型化模式進(jìn)行論述。

(一)根據(jù)立法權(quán)的配置體制,可以將立法模式分為集權(quán)主導(dǎo)型立法和分權(quán)主導(dǎo)型立法

集權(quán)型立法模式是指國(guó)家中央權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用,制定具有普遍適用效力的法律規(guī)范,是中央主導(dǎo)的自上而下的立法范式。[3]從法的形式和效力層級(jí)上看,集權(quán)主導(dǎo)型立法模式制定的法律形式主要包括法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章等。集權(quán)主導(dǎo)型立法模式的特點(diǎn)在于三個(gè)方面:

1、立法適用范圍廣,具有普適性。中央主導(dǎo)專(zhuān)門(mén)制定的法律效力及于全國(guó)范圍而具有普遍的適用效力,有助于立法影響力最大化,彌合區(qū)域差異,維護(hù)法治統(tǒng)一,避免數(shù)量龐大、內(nèi)容繁雜的地方立法在實(shí)施過(guò)程中可能造成的混亂,防止法律秩序失范。

2、效力層級(jí)高,適用保障力強(qiáng)。自上而下的立法具有更高的效力位階,尤其是在行政立法范圍內(nèi),可以有效監(jiān)督和約束下級(jí)地方政府的行政行為。地方政府在行使共享單車(chē)業(yè)態(tài)市場(chǎng)行政權(quán)中所遵循地方政府規(guī)章的權(quán)利義務(wù)劃分所產(chǎn)生的往往是對(duì)自身規(guī)定的沒(méi)有保障的權(quán)力和缺乏監(jiān)督的義務(wù),落入自己做自己的法官的邏輯悖論。

3、有利于資源整合,發(fā)揮公權(quán)力對(duì)共享單車(chē)業(yè)態(tài)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控作用,實(shí)現(xiàn)尚處上升階段的共享單車(chē)業(yè)態(tài)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域統(tǒng)籌的均衡發(fā)展。[4]

分權(quán)主導(dǎo)型立法模式又稱(chēng)為地方先行立法模式,地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府在立法過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用,在其立法權(quán)限內(nèi)先行制定低位階的法律規(guī)范來(lái)規(guī)制相關(guān)民事行為和行政行為,再根據(jù)地方立法的實(shí)施效果制定統(tǒng)一的法律規(guī)范。縱向上分權(quán)主導(dǎo)型立法是自下而上的立法模式,通過(guò)對(duì)地方立法的實(shí)踐歸納上升為國(guó)家層面的統(tǒng)一立法,其法律形式主要包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。[5]分權(quán)主導(dǎo)型立法模式的特點(diǎn)主要體現(xiàn)三個(gè)方面:

1、立法效率高。立法效率直接表現(xiàn)為立法效益與立法成本,在立法效益一定的條件下,立法成本的降低可以帶來(lái)立法效率的提高。[6]相對(duì)于集權(quán)主導(dǎo)型的中央立法,分權(quán)主導(dǎo)型的地方立法具有更簡(jiǎn)潔的立法程序,立法活動(dòng)所需人力、財(cái)力等社會(huì)資源的消耗較低,立法阻力較弱,因此地方立法往往表現(xiàn)出更高的立法效率。

2、重視地方特點(diǎn)和區(qū)域差異,法律執(zhí)行力強(qiáng)。中央立法注重法律效果的全局性考量,無(wú)法根據(jù)地區(qū)差異做出針對(duì)性措施。地方立法具有具體性的特點(diǎn),可以綜合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、科技和文化發(fā)展水平針對(duì)性地制定法律,在同等的執(zhí)行條件下具有更強(qiáng)的執(zhí)行力。

3、靈活性強(qiáng),容錯(cuò)率高,有助于積累立法經(jīng)驗(yàn)。分權(quán)主導(dǎo)型立法模式下的地方立法帶有試驗(yàn)性質(zhì),立法目的包括為統(tǒng)一的立法積累經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄔ诹⒎▋?nèi)容、法律執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生問(wèn)題,可以因其低層級(jí)立法所具有的靈活性迅速改變并基于效力范圍的限制將影響局限在較小的范圍內(nèi)。

綜合集權(quán)主導(dǎo)和分權(quán)主導(dǎo)兩種立法模式的特點(diǎn),集權(quán)主導(dǎo)型立法模式注重立法的整體性和一致性,有利于建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)制體制,高效力層級(jí)提供了立法的穩(wěn)定性基礎(chǔ)和執(zhí)行過(guò)程中的強(qiáng)制力保障。但是在追求立法普適化的同時(shí),集權(quán)立法不可避免地犧牲了立法的靈活性和容錯(cuò)率,難以兼顧區(qū)域差異之下法律實(shí)施的實(shí)際問(wèn)題,可能導(dǎo)致立法僵化和執(zhí)行難的問(wèn)題。分權(quán)主導(dǎo)型立法則更注重立法實(shí)效,理論架構(gòu)與實(shí)踐效果的結(jié)合與互動(dòng)只有在立法與業(yè)態(tài)發(fā)展?fàn)顟B(tài)相適應(yīng)的前提下才能實(shí)現(xiàn)法律實(shí)效的最優(yōu)。分權(quán)立法的劣勢(shì)在于無(wú)法構(gòu)建統(tǒng)一的業(yè)態(tài)標(biāo)準(zhǔn),立法效力層級(jí)和立法程序的簡(jiǎn)化不足以以保障立法實(shí)施過(guò)程的穩(wěn)定性和權(quán)威性,不利于公民對(duì)立法的預(yù)期遵守。

(二)根據(jù)立法的表現(xiàn)形態(tài),可以將立法模式分為統(tǒng)一型立法模式、分散型立法模式和滲透型立法模式

統(tǒng)一型立法指國(guó)家制定一部專(zhuān)門(mén)的法典來(lái)規(guī)制共享單車(chē)業(yè)態(tài)的立法模式,追求公領(lǐng)域和私領(lǐng)域下法律關(guān)系調(diào)整和保護(hù)的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。統(tǒng)一型立法模式的特點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面:

1、統(tǒng)一型立法可以為業(yè)態(tài)的規(guī)制提供統(tǒng)一的法定標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)高度的立法技術(shù)明確民事主體的私權(quán)范圍和行政主體從事私法活動(dòng)的公法界限,避免出現(xiàn)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域化差異和保護(hù)力度的區(qū)別對(duì)待。

2、節(jié)約立法資源,防止重復(fù)立法。統(tǒng)一型立法可以弱化不同法律法規(guī)中立法內(nèi)容的重疊,精簡(jiǎn)立法數(shù)量,促進(jìn)立法活動(dòng)的自主性和創(chuàng)新性。

3、統(tǒng)一型立法具有高度的權(quán)威性,法典化的立法具有更高的法律效力位階,由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施并在國(guó)家領(lǐng)域內(nèi)具有普遍的拘束力,可以對(duì)法益損害提供充分的救濟(jì)途徑,更容易得到普遍的遵從。

分散型立法指通過(guò)單行法律對(duì)共享單車(chē)業(yè)態(tài)的不同內(nèi)容分別作出規(guī)定立法模式,以調(diào)整對(duì)象的分類(lèi)化和差異化為導(dǎo)向,注重不同法益的特殊保護(hù)。分散型立法模式的特點(diǎn)在于:

1、有利于針對(duì)共享單車(chē)業(yè)態(tài)中的不同法律關(guān)系主體和法律行為采取不同的規(guī)制手段,適應(yīng)不同法益的保護(hù)需要,并根據(jù)不同區(qū)域的業(yè)態(tài)發(fā)展?fàn)顩r和法律需求因地制宜進(jìn)行富有類(lèi)型特點(diǎn)和區(qū)域特點(diǎn)的立法活動(dòng)。

2、立法難度低,避免了統(tǒng)一型立法所需復(fù)雜的立法程序和高度的立法技術(shù),可以及時(shí)填補(bǔ)法律空白,防止公權(quán)力行使和司法行為陷入無(wú)法可依的處境。

3、分散型立法更加關(guān)注立法理念與實(shí)踐的結(jié)合,針對(duì)性、可操作性強(qiáng),在明確法律關(guān)系主體之間權(quán)利義務(wù)界限的基礎(chǔ)上制定更為詳盡的規(guī)定,符合法律精細(xì)化的發(fā)展趨勢(shì)。法律解釋與修改程序更加靈活,有利于法律的實(shí)施。

統(tǒng)一型立法和分散型立法的優(yōu)劣關(guān)系與立法權(quán)配置中的立法模式差異具有相似性,與其稱(chēng)之為優(yōu)劣性毋如視之為立法與業(yè)態(tài)發(fā)展?fàn)顟B(tài)匹配的實(shí)效性差異,選取標(biāo)準(zhǔn)在于業(yè)態(tài)立法是否具有專(zhuān)門(mén)為之制定一部法典或部門(mén)法的價(jià)值。

滲透型立法是指不專(zhuān)門(mén)制定法典化或單行的法律法規(guī),而是將調(diào)整業(yè)態(tài)法律關(guān)系的具體內(nèi)容滲透到其他公法和私法規(guī)范中,對(duì)現(xiàn)有的法律體系進(jìn)行改良,表現(xiàn)形式主要是單獨(dú)的法律條文和附帶性規(guī)定。

滲透型立法的優(yōu)勢(shì)在于不需要專(zhuān)門(mén)的立法程序,避免耗費(fèi)大量社會(huì)資源和不同法律之間法條競(jìng)和現(xiàn)象的出現(xiàn),有利于節(jié)約立法成本。滲透型立法也可以結(jié)合公法與私法的不同調(diào)整機(jī)制相互補(bǔ)充,實(shí)現(xiàn)公法領(lǐng)域和私法領(lǐng)域的立體化規(guī)制。滲透型立法模式的弊端相較其他兩種立法模式更加明顯,滲透型立法依賴(lài)于現(xiàn)行法律規(guī)則的改良,沒(méi)有打破用于規(guī)制舊業(yè)態(tài)法律原則的體系框架,不能從根本上解決法律滯后性與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的矛盾,只是一種暫時(shí)性的規(guī)制手段。其立法程序與法律修改程序并沒(méi)有本質(zhì)上的不同,因此學(xué)界并未將滲透型立法作為主要的立法模式進(jìn)行研究。

(三)根據(jù)立法主體的不同,可以分為人大立法模式和政府立法模式

根據(jù)人民主權(quán)理論,人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表民意,立法權(quán)是其行使公權(quán)力的重要組成部分,通常意義上的立法即指人大依職權(quán)經(jīng)過(guò)立法程序制定和修改法律的過(guò)程。人大立法包括憲法、法律、地方性法規(guī)等類(lèi)型。人大立法的特點(diǎn)在于立法程序嚴(yán)格,相比政府立法制定法規(guī)、文件和政策在制定修改程序上的便捷可能造成的“朝令夕改”現(xiàn)象,人大立法模式提供了更高的權(quán)威性和法律實(shí)施中的穩(wěn)定性保障。

政府立法又可以稱(chēng)為行政立法,是指立法機(jī)關(guān)通過(guò)法定形式將某些立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)得依據(jù)授權(quán)法(含憲法)創(chuàng)制行政法規(guī)和規(guī)章的行為。廣義上政府立法包括行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等。政府立法的特點(diǎn)在于立法程序簡(jiǎn)單靈活、可以依據(jù)業(yè)態(tài)發(fā)展水平和問(wèn)題及時(shí)作出改變,類(lèi)型多樣并具有更高的可執(zhí)行性。

比較人大立法和政府立法針對(duì)新興業(yè)態(tài)立法上的適用,兩種立法模式暴露的問(wèn)題也很明顯。對(duì)人大立法模式而言,人大立法往往是一種長(zhǎng)期性的法律,要求立法具有一定的可預(yù)測(cè)性,一旦業(yè)態(tài)發(fā)展超出了立法涉及的范圍則會(huì)導(dǎo)致法律滯后和缺失,人大立法嚴(yán)格的制定和修改程序又為法律即時(shí)回應(yīng)業(yè)態(tài)發(fā)展不斷產(chǎn)生的新問(wèn)題帶來(lái)困難,造成法律僵化。此外,人大立法尤其是地方人大還面臨著會(huì)期短、立法成員專(zhuān)業(yè)知識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題,難以為科學(xué)立法提供保障。對(duì)政府立法而言,作為代表國(guó)家意志行使公權(quán)力的執(zhí)法者,政府以立法者的姿態(tài)站在人民面前又不可避免地會(huì)造成“既充當(dāng)裁判又充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的悖論,因此如何防止公權(quán)力的濫用、保證立法的穩(wěn)定就成為政府立法模式所必須解決的問(wèn)題。

(四)根據(jù)立法內(nèi)容,立法模式分為詳述型立法模式和概括型立法模式

詳述型立法是指立法機(jī)關(guān)和政府對(duì)業(yè)態(tài)規(guī)制過(guò)程中可能遇到的法律問(wèn)題進(jìn)行預(yù)測(cè),在制定法律法規(guī)過(guò)程中對(duì)權(quán)利義務(wù)主體的行為做出明確規(guī)定的立法模式。詳述型立法以政府執(zhí)法機(jī)關(guān)為法律實(shí)施的主導(dǎo)者,主要表現(xiàn)為列舉的方式,通過(guò)監(jiān)督、處罰的方式規(guī)制業(yè)態(tài)市場(chǎng)中民事主體的法律行為,帶有明顯的強(qiáng)權(quán)管理色彩。因此詳述型立法下的政府監(jiān)管范式可以稱(chēng)為命令與控制模式。

詳述型立法模式建立起了規(guī)范業(yè)態(tài)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),對(duì)市場(chǎng)中多元主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系提出了明確的要求,依賴(lài)于公權(quán)力的優(yōu)勢(shì)地位保障法律的有效實(shí)施;行政機(jī)關(guān)職責(zé)劃分清晰,避免部門(mén)之間應(yīng)管事項(xiàng)推諉扯皮和重復(fù)管理,節(jié)約行政資源,防止權(quán)力尋租、設(shè)租現(xiàn)象發(fā)生。

概括型立法是指立法不再注重法律關(guān)系主體的具體行為性質(zhì),而是對(duì)法律關(guān)系主體的一般性權(quán)利和義務(wù)作出概括性規(guī)定,這種規(guī)定強(qiáng)調(diào)法律原則的適用,以法律效果的實(shí)現(xiàn)為價(jià)值追求而弱化法律實(shí)施的過(guò)程,允許民事主體根據(jù)自身狀況采取適當(dāng)?shù)拇胧┻m當(dāng)參與業(yè)態(tài)管理。概括型立法模式倡導(dǎo)“行業(yè)自律”的自我管理行為,賦予業(yè)態(tài)市場(chǎng)中的民事主體進(jìn)行部分權(quán)利義務(wù)劃分行為的合法性構(gòu)成要件,實(shí)質(zhì)上是將一部分行政主體的公權(quán)力管理范圍讓渡到私權(quán)領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制和市場(chǎng)自治的有機(jī)結(jié)合,最終表現(xiàn)為公私合作的治理模式。[7](P190)

法律效果上,概括型立法模式的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在四個(gè)方面:

1、概括型立法可以在一定程度上避免法律過(guò)于繁雜且需要不斷更新帶來(lái)的弊端,降低立法創(chuàng)制的基礎(chǔ)性成本和后續(xù)執(zhí)行、修改所需的附屬性成本,具有較大的靈活性。

2、公私合作的治理模式可以分擔(dān)政府監(jiān)管的壓力,提高行政效率,形成公權(quán)力外部化監(jiān)管和私權(quán)利內(nèi)部化監(jiān)督的綜合治理結(jié)構(gòu)。

3、法律原則可以全面覆蓋可能發(fā)生的法律行為,彌補(bǔ)法律規(guī)則的不足,避免出現(xiàn)法律規(guī)制缺失的灰色地帶。

4、允許民事主體自行劃分權(quán)利義務(wù)范圍,靈活設(shè)計(jì)符合自身特點(diǎn)的規(guī)制制度,促進(jìn)多元化的法律關(guān)系主體對(duì)業(yè)態(tài)規(guī)制體系的良好遵從。

對(duì)比詳述型立法模式和概括型立法模式,前者的強(qiáng)權(quán)管理色彩濃厚而后者帶有一定的分權(quán)性質(zhì),弱化了政府公權(quán)力的同時(shí)給予了市場(chǎng)更高程度的自由,是順應(yīng)政府職能向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變?cè)诹⒎▽用娴母母锱c進(jìn)步,反映了現(xiàn)代立法特別是行政立法的理念變遷趨勢(shì)。這并不當(dāng)然意味著概括型立法可以取代詳述型立法,在法律實(shí)施和遵守中概括型立法導(dǎo)致的可供直接參考的法律規(guī)則缺失問(wèn)題和權(quán)利界限模糊使立法在實(shí)踐中存在不確定性。概括型立法必須以嚴(yán)格的法律執(zhí)行程序和普遍的法律遵守意識(shí)為基礎(chǔ),當(dāng)執(zhí)法者無(wú)法準(zhǔn)確把握公權(quán)力界限、公民無(wú)法明確權(quán)利所及范圍,概括型立法可能會(huì)淪為公權(quán)壓迫私權(quán)的社會(huì)機(jī)器,亦或少數(shù)人用于尋求法律漏洞的制度來(lái)源。

三、共享單車(chē)業(yè)態(tài)立法模式之選擇

通過(guò)對(duì)共享單車(chē)業(yè)態(tài)立法模式的類(lèi)型研究,差異化的立法背景和規(guī)制內(nèi)容下均有其適用的土壤和條件,不同的立法模式可能帶來(lái)迥異的法律實(shí)施效果。結(jié)合我國(guó)立法體制和行政規(guī)制體系,遵循法治化發(fā)展趨勢(shì),選擇科學(xué)合理的立法模式是創(chuàng)新和優(yōu)化共享單車(chē)業(yè)態(tài)資源配置、預(yù)防市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)業(yè)態(tài)穩(wěn)定發(fā)展的制度保證。明確共享單車(chē)的法律性質(zhì),是選取立法模式的理論前提。

共享單車(chē)應(yīng)用于公共使用而區(qū)別于私人物品,其使用方式在本質(zhì)上是將單車(chē)使用權(quán)讓渡給任意符合租賃要約條件的非特定主體,具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征。[8]但是由于共享單車(chē)數(shù)量上的限制,當(dāng)具有要約意圖的消費(fèi)者數(shù)量超過(guò)某一臨界點(diǎn)后,會(huì)引起邊際成本的升高,影響其他消費(fèi)者從使用中受益,這又使得共享單車(chē)不符合邊際成本為零的公共物品特征。故共享單車(chē)業(yè)態(tài)的立法不能簡(jiǎn)單套用傳統(tǒng)公共物品和私人物品的法律規(guī)制理念和創(chuàng)制模式。換言之,共享單車(chē)業(yè)態(tài)立法模式的選擇,應(yīng)當(dāng)在不同層面下依據(jù)法治理念基礎(chǔ)和社會(huì)實(shí)踐要素區(qū)別考量。

(一)立法權(quán)配置體制下的立法模式選擇

在立法權(quán)配置體制的層面上,根據(jù)集權(quán)主導(dǎo)型和分權(quán)主導(dǎo)型兩種模式的優(yōu)劣性分析,集權(quán)主導(dǎo)模式適用于需要建立全國(guó)統(tǒng)一、區(qū)域發(fā)展均衡的業(yè)態(tài)立法,分權(quán)主導(dǎo)模式則更適用于地方發(fā)展不均衡、區(qū)域化特征明顯的新興業(yè)態(tài)。因此,應(yīng)當(dāng)選取分權(quán)主導(dǎo)型的立法模式,理由如下:

1、分權(quán)主導(dǎo)型立法符合我國(guó)立法體制,具備充分的合法性基礎(chǔ)。我國(guó)一元二級(jí)多層次的立法體制為地方先行立法提供了制度支持,2015年《立法法》修改后賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)亦體現(xiàn)了立法權(quán)限下放的改革趨勢(shì)和對(duì)地方立法的重視。具體的法律規(guī)則上,《立法法》第64條規(guī)定了在尚未制定法律和行政法規(guī)的情形下賦予地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要先行制定地方性法規(guī)的立法權(quán),因此分權(quán)主導(dǎo)型立法模式具備主體、權(quán)限、內(nèi)容和程序上完整的合法性構(gòu)成要件。

2、與共享單車(chē)業(yè)態(tài)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng),具備立法的科學(xué)性和可行性要素。根據(jù)馬克思主義認(rèn)識(shí)論的內(nèi)容,對(duì)新事物的認(rèn)知通常需要經(jīng)過(guò)從具體到抽象、從局部到整體的過(guò)程。將立法過(guò)程帶入認(rèn)識(shí)論,地方立法就成為新興業(yè)態(tài)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)和構(gòu)建完整規(guī)制體系的初級(jí)階段。實(shí)踐上共享單車(chē)業(yè)態(tài)的發(fā)展表現(xiàn)出明顯的區(qū)域化特征,共享單車(chē)業(yè)態(tài)發(fā)展的潛力以公共交通整體水平和人口數(shù)量為上限,主要集中在發(fā)達(dá)程度高、路況適宜、人口密集的大中型城市,尚不具備全國(guó)性推廣的條件,制定全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍適用效力的法律沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。憲法和法律賦予地方立法權(quán)的目的在于根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況因地制宜地解決各自的特殊問(wèn)題,更關(guān)注法律關(guān)系的具體規(guī)制措施,可以為多元主體提供精細(xì)化的法律行為依據(jù)。

3、“法律經(jīng)驗(yàn)主義”*江平在接受馬國(guó)川主題為“中國(guó)法治30年”的專(zhuān)訪中將中國(guó)的法律時(shí)期劃分為法律實(shí)用主義、法律虛無(wú)主義、法律經(jīng)驗(yàn)主義和法律理念主義四個(gè)時(shí)期,當(dāng)前我國(guó)處于法律經(jīng)驗(yàn)主義向法律理念主義過(guò)渡的階段,法律經(jīng)驗(yàn)主義在此階段的表現(xiàn)為“先摸索,當(dāng)實(shí)踐充分了以后,再把它上升為法律,成為制度”。參加馬國(guó)川.中國(guó)在歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)[M].北京:中信出版社,2013:74-86.是我國(guó)當(dāng)前立法活動(dòng)的理論基礎(chǔ)之一,根據(jù)法律經(jīng)驗(yàn)主義的立法理念,立法應(yīng)當(dāng)以實(shí)踐為基礎(chǔ)。倡導(dǎo)地方先行先試的分權(quán)主導(dǎo)型立法是積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、整合業(yè)態(tài)問(wèn)題的重要手段。中央主導(dǎo)的集中立法抽象性強(qiáng),難以兼顧不同區(qū)域的特點(diǎn)和業(yè)態(tài)發(fā)展?fàn)顩r,在與不同地區(qū)業(yè)態(tài)規(guī)制實(shí)踐的結(jié)合上弱于地方立法。因此自下而上、由地區(qū)到全國(guó)的分權(quán)主導(dǎo)型立法模式在實(shí)踐價(jià)值上更具優(yōu)勢(shì)。

4、引領(lǐng)立法創(chuàng)新。地方立法的試驗(yàn)性和靈活性使其相對(duì)追求嚴(yán)謹(jǐn)穩(wěn)定的中央立法更具創(chuàng)新性。創(chuàng)新是改革的動(dòng)力,多年來(lái)我國(guó)改革成功的經(jīng)驗(yàn),往往是少數(shù)地方先行先試,進(jìn)而推廣至全國(guó)的路徑,新興業(yè)態(tài)立法創(chuàng)新也當(dāng)遵從地方先行先試的規(guī)律。[9]

分權(quán)主導(dǎo)型立法模式是地方立法的前提,并沒(méi)有否認(rèn)中央集中立法的價(jià)值和可能,而是強(qiáng)調(diào)現(xiàn)階段共享單車(chē)業(yè)態(tài)法律創(chuàng)制和實(shí)施中理論與實(shí)踐相結(jié)合、差異化的外部法律規(guī)則與區(qū)域化的業(yè)態(tài)內(nèi)部特征相適應(yīng),由基層探索自下而上推動(dòng)頂層設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)立法效益最大化。

(二)立法表現(xiàn)形態(tài)下的立法模式選擇

立法權(quán)配置的結(jié)果在一定程度上決定了立法的表現(xiàn)形態(tài),分權(quán)主導(dǎo)型立法與分散型立法具有共性,可以在特定對(duì)象法律關(guān)系調(diào)整中內(nèi)化于分散型立法模式。在法律形態(tài)層面選擇分散型立法模式是實(shí)現(xiàn)立法的一致性和協(xié)調(diào)性的保證。從我國(guó)立法體系的層級(jí)上看,共享單車(chē)乃至整個(gè)共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的組成部分,并未超出經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的范疇,在立法體系中的地位不足以上升到部門(mén)法層級(jí)而不具有法典化的必要;共享單車(chē)業(yè)態(tài)的區(qū)域化差異也是新興業(yè)態(tài)發(fā)展必然經(jīng)歷的過(guò)程,此階段下高度統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)反而阻礙市場(chǎng)自治和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新,統(tǒng)一型立法模式并不適用于共享單車(chē)業(yè)態(tài)立法。滲透型立法模式則只是對(duì)法律規(guī)則的修補(bǔ),沿襲并受限于原有經(jīng)濟(jì)模式的法律規(guī)制體制,無(wú)法與長(zhǎng)期處于動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程的業(yè)態(tài)相適應(yīng),實(shí)踐中的作用可以被法律修改程序取代。因此在立法形態(tài)層面上分散型立法模式更加實(shí)用。

(三)立法主體下的立法模式選擇

立法權(quán)配置體制和立法表現(xiàn)形態(tài)中的立法模式選擇,決定了當(dāng)前的共享單車(chē)業(yè)態(tài)立法應(yīng)當(dāng)是以地方立法為核心。人大立法模式和政府立法模式的選擇,實(shí)質(zhì)上是地方人大和地方政府的立法權(quán)之爭(zhēng),也是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章何以最具實(shí)效之爭(zhēng),由于共享單車(chē)對(duì)人口和交通發(fā)達(dá)程度的依賴(lài)性,甚至可以將其更精細(xì)化為直轄市、設(shè)區(qū)的市的人大立法與地方立法的選擇。就目前的業(yè)態(tài)發(fā)展?fàn)顩r,應(yīng)當(dāng)選擇政府立法模式為主導(dǎo)。

一方面,共享單車(chē)作為新興業(yè)態(tài)其發(fā)展仍然具有很大的不確定性,當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題是行業(yè)監(jiān)管上的困難及引發(fā)的城市交通治理問(wèn)題,后續(xù)發(fā)展過(guò)程中可能產(chǎn)生的新問(wèn)題尚難以預(yù)計(jì),需要采取較為靈活的立法模式提供制度支持以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展速度。

另一方面,參考其它已經(jīng)發(fā)展較為成熟的共享經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài),尤其是覆蓋范圍廣、問(wèn)題更復(fù)雜的網(wǎng)約車(chē)行業(yè)立法,就以地方性的政府立法為主并已初見(jiàn)成效。網(wǎng)約車(chē)行業(yè)伊始同樣造成了公共交通運(yùn)輸行業(yè)的混亂和業(yè)態(tài)監(jiān)管上的困難,但隨著各地規(guī)制網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的政府立法的出臺(tái)和實(shí)施,行業(yè)整體已然呈現(xiàn)出運(yùn)轉(zhuǎn)良好的局面。因此地方政府立法足以為共享單車(chē)業(yè)態(tài)的治理提供制度支持。

立法主體下的立法模式選擇并不是簡(jiǎn)單的二選一問(wèn)題,政府立法模式的選擇并沒(méi)有否認(rèn)人大制定地方性法規(guī)規(guī)制共享單車(chē)業(yè)態(tài)具有的現(xiàn)實(shí)意義和可行性基礎(chǔ)。當(dāng)行業(yè)發(fā)展趨于穩(wěn)定后不排除向小型城市、城鎮(zhèn)滲透的可能,人大立法可以提供更穩(wěn)定、適用更廣的法律保障,只是當(dāng)下直轄市、設(shè)區(qū)的市的政府立法更具效率。

(四)立法內(nèi)容下的立法模式選擇

在立法的內(nèi)容層面上,詳述型立法模式和概括型模式相較其它類(lèi)型化的立法模式選擇具有更強(qiáng)的爭(zhēng)議性,二者區(qū)別的根源在于立法理念的不同。詳述型立法注重行政權(quán)在法律實(shí)施中的絕對(duì)權(quán)威和清晰的公權(quán)力范圍,概括型立法追求公法管制和私法自治的有機(jī)結(jié)合。就共享單車(chē)業(yè)態(tài)立法的實(shí)際情況而言,應(yīng)當(dāng)適用概括型立法模式。

1、在公共管理領(lǐng)域?qū)敕钦M織或市場(chǎng)主體共同參與,是政府公共行政改革的標(biāo)志性方向之一。公私合作又稱(chēng)為PPP(public-private partnership)模式,近年來(lái)我國(guó)政府與公司在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)工程上以公私合作的方式取得了豐碩成果,陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》等有關(guān)公私合作的規(guī)范性文件,分別在政策層面和運(yùn)營(yíng)層面對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo)和規(guī)范。概括型立法與政府公私合作的改革方向相契合,PPP模式作為一種舶來(lái)品也存在著立法缺失、法律規(guī)制體系不完善的問(wèn)題,對(duì)公用事業(yè)公私合作的概念與內(nèi)涵、合作模式,缺乏從法律角度的提煉歸納與理論關(guān)注。[10]概括型的共享單車(chē)業(yè)態(tài)立法可以為PPP模式法律空白的填補(bǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的累積提供助益。

2、共享單車(chē)業(yè)態(tài)尚處發(fā)展的初級(jí)階段,后續(xù)發(fā)展中可能暴露更多的法律問(wèn)題。詳述型立法的列舉方式?jīng)Q定了其無(wú)法覆蓋業(yè)態(tài)法律關(guān)系的全部?jī)?nèi)容,只能通過(guò)兜底性條款和法律規(guī)則修改應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題。兜底性條款的存在往往只要求義務(wù)主體達(dá)到最低限度標(biāo)準(zhǔn),無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)調(diào)整對(duì)象的激勵(lì)作用促進(jìn)更高水平的追求;新業(yè)態(tài)發(fā)展的不確定性可能導(dǎo)致法律規(guī)則的修改和補(bǔ)充成為常態(tài),使法律日益繁雜混亂,帶來(lái)法律執(zhí)行和遵守上的困難。

3、概括型立法模式的選擇與回應(yīng)型政府的改革方向一致?;貞?yīng)型政府的構(gòu)建要求政府的行政行為尊重社會(huì)規(guī)律,以法律實(shí)施的實(shí)際效果為訴求,隨時(shí)對(duì)社會(huì)的需求做出積極回應(yīng)。概括型立法模糊了公法和私法調(diào)整范圍的界限,貫通了政府自由裁量行政行為和市場(chǎng)的自由選擇權(quán),其靈活性為政府行政行為結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)、即時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求提供了可能,推動(dòng)社會(huì)治理向多元化和開(kāi)放性治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。[11]

概括型立法模式是法治化建設(shè)中理論創(chuàng)新和實(shí)踐嘗試,在我國(guó)尚未得到廣泛的普及。概括型立法的選擇不意味著詳述型立法價(jià)值和效果的否認(rèn),而是法律實(shí)效分析追求效益最大化的理論成果向?qū)嵺`的跨越與經(jīng)驗(yàn)累積,地方政府治政能力的高低和社會(huì)公眾法制意識(shí)的差異使概括型立法模式有待進(jìn)一步驗(yàn)證。

四、結(jié)語(yǔ)

共享單車(chē)是共享經(jīng)濟(jì)在交通領(lǐng)域的業(yè)態(tài)創(chuàng)新,從創(chuàng)新與規(guī)制的互動(dòng)實(shí)踐上看,創(chuàng)新會(huì)因確定、及時(shí)與合理的規(guī)制而更具活力。立法是構(gòu)建法律規(guī)制體系的基礎(chǔ),是防止業(yè)態(tài)發(fā)展失序失范的制度工具,但立法不是一蹴而就的,隨著經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展需要不斷做出及時(shí)的調(diào)整與磨合。共享單車(chē)乃至整個(gè)共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的規(guī)制,地方立法只是起點(diǎn),恰當(dāng)?shù)牡胤搅⒎J奖仨毰浜戏闪己玫膱?zhí)行和遵守才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值。順應(yīng)時(shí)代潮流,突破傳統(tǒng)制度框架,構(gòu)建科學(xué)合理的共享業(yè)態(tài)法律規(guī)制體系,依舊任重而道遠(yuǎn)。

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