王婉潞

(北京大學 國際關(guān)系學院，北京 100871)

自1959年《南極條約》出臺以來，以《南極條約》為核心的南極條約體系(Antarctic Treaty System, ATS)構(gòu)成南極治理的主導機制。在五十余年的時間里，南極條約體系的性質(zhì)發(fā)生顯著變化。最初，南極條約體系屬于俱樂部機制，即南極條約協(xié)商國(Antarctic Treaty Consultative Parties，ATCPs)集團秘密治理的排他性機制。在國際民主化蓬勃發(fā)展的時代大背景下，南極治理出現(xiàn)全球性機制替代俱樂部機制之勢。這里所說的全球性機制是指以聯(lián)合國為中心，各方共同參與南極治理的包容性機制。全球性機制的倡議順應了國際民主化的訴求，對俱樂部屬性的南極條約體系造成重大沖擊。在沖擊之下，協(xié)商國不得不做出抗爭與調(diào)整，直接促成南極條約體系的演進。目前，南極條約體系既不是完全由小團體治理的俱樂部機制，也不屬于以聯(lián)合國為中心的全球性機制，而是介乎二者之間。那么，在南極歷史演變中，聯(lián)合國如何使南極條約體系的性質(zhì)發(fā)生變化？本文將集中探討這一問題。

一、1948-1983年：南極治理俱樂部機制的形成

在聯(lián)合國建立初期，南極參與國有意在聯(lián)合國框架下管理南極，不過此舉可能導致南極事務國際化，遭到南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國的強烈反對，隨后南極參與國選擇俱樂部機制，創(chuàng)造獨立于聯(lián)合國的南極條約體系。

(一)《南極條約》簽訂前有關(guān)聯(lián)合國管理南極的討論

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，長期在南極活動的國家重返南極，各方圍繞領(lǐng)土主權(quán)的爭奪導致南極陷入安全困境。南極大陸存在著軍備競賽、核試驗、領(lǐng)土主權(quán)沖突等潛在危機。從1948年開始，南極幾乎每年都會出現(xiàn)英國與阿根廷軍艦對峙事件。[1]當時有觀點認為，也許只有武力才能解決領(lǐng)土主權(quán)爭端。[2]為了解決盟國間的矛盾，美國試圖提供解決方案。美國于1948年提出兩個方案，一是基于新成立的聯(lián)合國及其托管理事會(UN Trusteeship Council)，提議由托管理事會托管南極；[3]二是排除蘇聯(lián)，由美國和七個領(lǐng)土主權(quán)聲索國共管。[4]其中，托管方案將導致南極問題國際化，遭到除英國和新西蘭之外五個領(lǐng)土主權(quán)聲索國的反對而暫時作罷。盡管如此，托管方案一直是南極參與國的選擇之一，例如在1956年1月，新西蘭總理再次提議聯(lián)合國托管南極，將南極建立為聯(lián)合國管控下的“世界領(lǐng)土”，[5]但是幾乎沒有得到各國正式的官方回應。

在1956年和1958年，印度兩度試圖將南極洲問題設(shè)置為聯(lián)合國大會議程，皆因沒有得到其他國家支持而作罷。印度的舉措促使美國思考聯(lián)合國介入的后果，如果南極由聯(lián)合國托管，后果之一是蘇聯(lián)將有可能聲索南極領(lǐng)土主權(quán)，進而加入管理機構(gòu)。[6]當時美國的政策是排除蘇聯(lián)參與南極事務，托管方案至此不再成為南極參與國的備選方案。

1957年，為應對可能來自聯(lián)合國托管的挑戰(zhàn)，美國開始考慮用第二個方案，即聲索國共管的方式來管理南極。此時該方案得到英國、澳大利亞、新西蘭的支持，但是遭到阿根廷和智利等聲索國的強烈反對。考慮到蘇聯(lián)有可能基于19世紀別林斯高津(Bellingshausen)的發(fā)現(xiàn)而提出南極領(lǐng)土主權(quán)聲索，那么蘇聯(lián)將成為共管的成員國，美國等南極參與國于是放棄該方案。

1959出臺的《南極條約》擱置南極領(lǐng)土主權(quán)，并限制各國的南極活動，南極安全困境得以解決。協(xié)商國在條約中設(shè)立俱樂部式的準入規(guī)則?！赌蠘O條約》第9條第2款規(guī)定，在南極進行實質(zhì)性活動的國家可以成為協(xié)商國，實質(zhì)性的活動包括建立科學考察站或派遣科學考察隊。在簽訂條約的1959年，所有有能力到達南極并展開科考與科研的國家均已成為協(xié)商國，而中小國家受制于人力、財力、物力，無法到達南極，進而無權(quán)參與南極治理。不僅如此，南極協(xié)商會議秘密舉行、會議的最終報告(Final Report)及其決議屬于機密，此時的南極條約體系屬于排他性的俱樂部機制。

(二)《南極條約》出臺后聯(lián)合國與南極條約體系的有限合作

在排除聯(lián)合國管理南極的方案后，《南極條約》前言聲稱促進《聯(lián)合國憲章》所體現(xiàn)的宗旨和原則。出于科學合作的考慮，協(xié)商國主動發(fā)起與聯(lián)合國特別工作組的合作。[7]《南極條約》第3條鼓勵同對南極洲具有科學或技術(shù)興趣的聯(lián)合國專門機構(gòu)及其他國際組織建立合作的工作關(guān)系。在簽訂《南極條約》時，氣象觀測是最主要的南極科研活動，在南極建立氣象站能提高南半球遠程天氣預報的準確度。[8]協(xié)商國關(guān)于南極的知識有限，需要與專業(yè)的國際組織開展合作來認識南極，因此南極條約體系最先與聯(lián)合國專門機構(gòu)世界氣象組織(World Meteorological Organization, WMO)建立合作關(guān)系。

盡管《南極條約》鼓勵與聯(lián)合國專門機構(gòu)建立合作關(guān)系，但是在實踐中協(xié)商國卻極力排除聯(lián)合國的參與。[9]比如，1974年聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織(Food and Agriculture Organization, FAO)發(fā)起的南極磷蝦研究項目與1975年聯(lián)合國環(huán)境署(United Nations Environment Programme, UNEP)發(fā)起的會商制度，均遭到協(xié)商國的反對。協(xié)商國本質(zhì)上排斥聯(lián)合國過多參與南極事務，這是因為在凍結(jié)南極領(lǐng)土主權(quán)后，主權(quán)聲索國的首要考慮是避免南極國際化，與聯(lián)合國關(guān)系過于密切極有可能導致南極問題國際化，這將弱化聲索國對領(lǐng)土主權(quán)的聲索。同時，協(xié)商國也擔心這會導致協(xié)商國失去南極事務的控制權(quán)，損害已形成的利益平衡。[10]

(三)資源問題導致聯(lián)合國介入南極事務

從20世紀70年代開始世界發(fā)生變化，三個因素促使聯(lián)合國介入南極事務。首先，隨著反殖民運動的蓬勃發(fā)展，大量國家涌現(xiàn)，聯(lián)合國成員數(shù)量顯著增加，這些新建立的國家質(zhì)疑現(xiàn)有的國際安排，呼吁國際關(guān)系民主化，試圖建立國際經(jīng)濟新秩序。其次，新興國家要求用“人類共同遺產(chǎn)”(或稱“人類共同繼承財產(chǎn)”)概念塑造國際經(jīng)濟新秩序，“人類共同遺產(chǎn)”先后應用于太空與深海，且有進一步擴散至其他全球公域之勢。再次，南極礦產(chǎn)資源和南大洋生物資源所蘊含的巨大經(jīng)濟利益導致國際社會開始關(guān)注南極。

在20世紀70年代中期，科學家在南極地理研究中推測南極大陸可能蘊含大量礦產(chǎn)資源，而科學技術(shù)的發(fā)展使得岸上與近海開采成為可能，國際社會試圖將南極定義為“人類共同遺產(chǎn)”。對此，協(xié)商國采取反對與抵制的態(tài)度。1980年，協(xié)商國簽訂《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》(簡稱《養(yǎng)護公約》)，以養(yǎng)護南大洋的海洋生物資源。在《養(yǎng)護公約》中，協(xié)商國并未將當時呼聲甚高的“人類共同遺產(chǎn)”概念應用在南大洋生物資源上，公約中沒有提到任何“人類共同遺產(chǎn)”的文字。

從1982年開始，協(xié)商國秘密開啟礦產(chǎn)機制的協(xié)商。與此同時，新興的發(fā)展中國家試圖獲得南極豐富的資源，然而他們沒有能力達到《南極條約》規(guī)定的準入資格，于是以聯(lián)合國為平臺發(fā)起攻擊，試圖將“人類共同遺產(chǎn)”概念用于南極地區(qū)，希望以此獲得與協(xié)商國平等的開采與利用南極資源的權(quán)利。

1956年和1958年印度曾試圖將南極洲問題設(shè)立為聯(lián)合國大會議程，這段歷史成為1983年重新開啟南極洲問題的先例。1982年9月29日，馬來西亞總理馬哈蒂爾在聯(lián)合國大會上指出《南極條約》是殖民主義秩序的遺留產(chǎn)物，建議將南極置于聯(lián)合國管控之下，用聯(lián)合國主導的全球性機制取代南極條約體系。隨后，1983年3月第7屆不結(jié)盟運動峰會在新德里召開，該會議出臺的經(jīng)濟決議稱將發(fā)起南極綜合研究，增強南極地區(qū)的國際合作，并要求聯(lián)合國秘書長在1984年10月做一份關(guān)于南極的最新報告，為聯(lián)合國會議的討論提供參考。馬哈蒂爾的提議遭到南極條約體系成員國的激烈反對。1983年7月29日，澳大利亞政府向馬來西亞駐聯(lián)合國代表提出備忘，堅決反對聯(lián)合國的介入，稱“修改或替代《南極條約》將會削弱國際法和南極秩序，破壞國際安全與合作”。[11]

面對馬來西亞的提議，美國、蘇聯(lián)、英國、阿根廷等國發(fā)起聯(lián)合反對，但是未能阻止事態(tài)的發(fā)展。在阿爾及利亞、巴基斯坦、新加坡等國的支持下，1983年9月22日，馬來西亞、安提瓜和巴布達要求將南極問題列入第38屆聯(lián)合國大會議程。1983年11月，聯(lián)合國處理裁軍與國際安全事務的第一委員會(UN First Committee)進行五場會議，就“南極洲問題”列入聯(lián)合國大會議程的決議達成一致。1983年12月15日，聯(lián)合國大會通過了題為“南極洲問題”的第38/77號決議，決定聯(lián)合國大會就“南極洲的各個方面”在1984年的下一輪會議中進行討論。[12]由此，聯(lián)合國正式介入南極事務。

二、1983-2005年：全球性機制與俱樂部機制的競爭

在第三世界的支持下，馬來西亞對南極條約體系采用釜底抽薪式的沖擊，其否認南極聲索國的主權(quán)，抨擊南極條約體系的俱樂部屬性，要求將“人類共同遺產(chǎn)”概念用于南極，試圖建立以聯(lián)合國為中心的全球性機制，遭到協(xié)商國的激烈反對。從1983年“南極洲問題”成為聯(lián)合國大會議程，到2005年聯(lián)合國大會撤銷該議程，兩種治理機制展開長達20余年的競爭。以1991年《議定書》出臺為節(jié)點，兩種治理機制的競合發(fā)生本質(zhì)變化。

(一)1983-1991年：聯(lián)合國的猛烈沖擊與協(xié)商國的應對

1983年，聯(lián)合國對南極條約體系的挑戰(zhàn)主要集中在三個方面，分別是領(lǐng)土主權(quán)問題、南極條約體系的適當性，以及提議建立以聯(lián)合國為中心的南極治理機制。[13]

第三世界認為對南極領(lǐng)土的聲索是殖民主義的殘留。1982年馬來西亞認為，如同海洋和海床，那些人類不能居住的土地應該都為國際社會所共有。對此，協(xié)商國一方面否認殖民南極，另一方面重新解釋南極條約體系。協(xié)商國回避《南極條約》第4條是否在法律上解決領(lǐng)土主權(quán)問題，將重點放在第4條所發(fā)揮的政治效用上，強調(diào)第4條消除南極地區(qū)可能出現(xiàn)的爭端。協(xié)商國聲稱，如果沒有第4條，南極地區(qū)很可能出現(xiàn)對領(lǐng)土主權(quán)的重新聲索，這會再次將南極帶入不穩(wěn)定的狀態(tài)。

由于協(xié)商國在領(lǐng)土主權(quán)問題上的應對成功，第三世界不再將領(lǐng)土主權(quán)問題作為重點，他們轉(zhuǎn)而質(zhì)疑南極條約體系的適當性，南極條約體系的俱樂部屬性成為攻擊焦點。在1983年之前，協(xié)商國秘密舉辦協(xié)商會議及其特別籌備會議。在特別籌備會議上，協(xié)商國經(jīng)過大量外交折沖后決定協(xié)商會議的議程與建議(Recommendation)，外界無從得知其過程，而協(xié)商會議最終報告亦屬保密文件，不對外公開發(fā)布。[14]在第三世界的壓力下，協(xié)商國開始修改協(xié)商會議最終報告與《南極條約》“議事規(guī)則”，以拉攏體系內(nèi)的締約國，加強體系的合法性。1983年的第12屆協(xié)商會議最終報告第6條建議“增加公眾對南極條約體系所取得成就和運行的了解”，[15]以此來應對聯(lián)合國的挑戰(zhàn)。協(xié)商國在1983年首次修改《南極條約》“議事規(guī)則”。“議事規(guī)則”于1961年制定，1983年新增的第25條規(guī)定締約國代表可參加所有會議，而新增的第27條強調(diào)締約國無權(quán)參與決策。這兩個條款賦予締約國參加協(xié)商會議的權(quán)利，獲得締約國對南極條約體系的支持。在此過程中，南極條約體系的性質(zhì)開始發(fā)生改變，開始從俱樂部機制逐漸走向開放與包容。

1985年第40屆聯(lián)合國大會出臺第40/156號決議，質(zhì)疑南極條約體系出于“全人類共同利益”管理南極的能力，[16]協(xié)商國開始著力解決體系公開性的問題。對此，協(xié)商國從1985年開始陸續(xù)公開協(xié)商會議最終報告、放寬協(xié)商國的準入資格。由此，當國際社會抨擊協(xié)商國秘密舉辦協(xié)商會議時，協(xié)商國稱最終報告是一貫公開的。南極條約體系實施門戶開放，賦予一批國家以協(xié)商國的資格。為進一步開放體系，1987年協(xié)商國第二次修改“議事規(guī)則”，新增第2條為邀請南極條約體系內(nèi)的養(yǎng)護委員會和南極科學研究委員會(Scientific Committee on Antarctic Research, SCAR)代表作為觀察員出席協(xié)商會議；新增第3條規(guī)定觀察員可以提交文件；新增第35條規(guī)定邀請國際組織代表出席協(xié)商會議。在隨后的第14屆協(xié)商會議上，世界氣象組織、南極科學研究委員會、世界自然保護聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature, IUCN)三個國際組織首次參加南極條約協(xié)商會議，南極條約體系進一步公開。

聯(lián)合國質(zhì)疑南極條約體系的合法性與有效性，而建立秘書處是機制有效性與合法性的基本體現(xiàn)。來自聯(lián)合國的壓力促使南極條約體系的議題發(fā)生變化。在體系運行早期，關(guān)于秘書處的提案是被禁止的。無論是在《南極條約》的制定會議還是在1983年前的協(xié)商會議上，提出“南極條約秘書處”的議案會被第一時間駁回，在會議議程上從未出現(xiàn)過有關(guān)秘書處的議題。在1983年的第12屆協(xié)商會議上，建立秘書處的議題首次沒有遭到反對。從1987年第14屆協(xié)商會議開始，各國就建立秘書處問題進行討論，并提交有關(guān)建立秘書處的工作文件(Working Paper)。

為填補南極制度空白，穩(wěn)固治理南極的合法性，協(xié)商國于1988年在巨大壓力下出臺《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》(簡稱《礦產(chǎn)公約》)。隨后1989年全球發(fā)生四起環(huán)境災難，環(huán)境非政府組織趁勢結(jié)成跨國倡議網(wǎng)絡(luò)，促使國際社會將關(guān)注重點集中在環(huán)境保護上。國際體系中要求保護南極生態(tài)環(huán)境呼聲日益增大，直接導致《礦產(chǎn)公約》夭折，1991年的《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》(簡稱《議定書》)取而代之，環(huán)境保護成為南極條約體系的壓倒性議題?！蹲h定書》凍結(jié)南極礦產(chǎn)資源，使得南極條約體系獲得了國際社會的支持，同時從根本上排除了聯(lián)合國的挑戰(zhàn)。

在聯(lián)合國的沖擊中，南極條約體系的俱樂部屬性減弱，越來越開放與包容。反過來，南極條約體系的變化導致聯(lián)合國的挑戰(zhàn)性質(zhì)發(fā)生變化，不再堅持替換南極條約體系，而將斗爭重點放在體系的開放性上，這進一步促進體系性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

(二)1991-2005年：聯(lián)合國與南極條約體系的合作

協(xié)商國于1991年簽訂《議定書》取代《礦產(chǎn)公約》。《議定書》第7條禁止開發(fā)南極礦產(chǎn)資源，這一條款徹底斷絕了第三世界在南極開發(fā)礦產(chǎn)的可能。從表面上看，聯(lián)合國的挑戰(zhàn)并沒有停止，但是實際上聯(lián)合國已經(jīng)承認南極條約體系的合法性，聯(lián)合國對南極條約體系的壓力驟減。1991年聯(lián)合國依然將“南極洲問題”列入大會議程，通過第46/41號決議。不過從此次會議開始，關(guān)于南極問題的討論性質(zhì)發(fā)生變化，聯(lián)合國不再質(zhì)疑南極條約體系的權(quán)威，轉(zhuǎn)而提出三個新的要求，即要求聯(lián)合國代表參加協(xié)商會議、解決南非問題、要求南極事務進一步公開。

從1991年到1994年，聯(lián)合國大會決議連年要求協(xié)商國“邀請秘書長或其他代表出席協(xié)商國的各次會議?！盵17]不過，協(xié)商國沒有按照聯(lián)合國要求的邀請秘書長參加協(xié)商會議，而是依照南極條約體系的傳統(tǒng)，邀請聯(lián)合國工作組參與南極協(xié)商會議，以減緩聯(lián)合國的質(zhì)疑聲音。在1994年的第18屆協(xié)商會議上，協(xié)商國邀請聯(lián)合國環(huán)境署作為觀察員參加協(xié)商會議。

從1996年開始的每一屆聯(lián)合國大會關(guān)于“南極洲問題”決議都幾乎延續(xù)上一屆決議的內(nèi)容，在這些決議中，質(zhì)疑南極條約體系的聲音已經(jīng)消失。與此同時，“南極洲問題”在聯(lián)合國大會的討論熱度下降。繼1994年決定每兩年討論一次“南極洲問題”，1996年的第51/56決議決定每三年設(shè)立“南極洲問題”。[18]在2005年，聯(lián)合國大會全體通過第60/47決議，稱“滿意地注意到《南極條約環(huán)境保護議定書》于1998年1月14日生效……并滿意地注意到該議定書中關(guān)于保護南極環(huán)境及依附于它的和與它相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)定……”，決定撤銷“南極洲問題”，但是“決定繼續(xù)處理此案”。[19]

(三)“南極洲問題”議題撤銷的原因

首先，國際社會的關(guān)注點從開發(fā)資源轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護。在20世紀80年代初，第三世界以聯(lián)合國為平臺對南極條約體系發(fā)起沖擊的主要目標是將南極界定為“人類共同遺產(chǎn)”，其實質(zhì)是以“人類共同遺產(chǎn)”為名分享南極礦產(chǎn)資源。在20世紀80年代末，國際上對環(huán)境保護的關(guān)注度上升，受此影響，聯(lián)合國提議將南極視為“世界公園”，保護其脆弱的生態(tài)環(huán)境，這表明聯(lián)合國已經(jīng)放棄開發(fā)南極礦產(chǎn)資源。1991年，南極條約協(xié)商國出臺《議定書》，其中將南極界定為“自然保留地”，禁止礦產(chǎn)資源開發(fā)，此時將“人類共同遺產(chǎn)”概念應用于南極已不合時宜，聯(lián)合國的沖擊戛然而止。

其次，挑戰(zhàn)發(fā)起者馬來西亞的國內(nèi)政策發(fā)生改變，促使聯(lián)合國大會撤銷議題。南極事務“聯(lián)合國化”的挑戰(zhàn)很大程度上直接來源于時任馬來西亞總理馬哈蒂爾個人對南極的執(zhí)念。在1983年“南極洲問題”列入聯(lián)合國大會議程過程中，馬哈蒂爾發(fā)揮了核心作用。2002-2004年之間，馬來西亞政府的政策發(fā)生轉(zhuǎn)折。2003年末馬哈蒂爾離職、2004年馬來西亞政府公開表示將加入南極條約，促使聯(lián)合國大會撤銷“南極洲問題”。

除了馬哈蒂爾的個人因素外，馬來西亞的反對理由也在發(fā)生改變。20世紀80年代初，馬來西亞反對南極條約體系是為了分享南極大陸礦產(chǎn)資源。1989年全球發(fā)生四起環(huán)境災難，南極治理中的環(huán)境保護規(guī)范擴散，導致馬來西亞的立場發(fā)生轉(zhuǎn)變，將關(guān)注點集中于環(huán)境保護。在20世紀90年代初，馬來西亞依然致力于締結(jié)一個全球性機制，但是反對理由變?yōu)楸Ｗo南極環(huán)境，而不再是分享礦產(chǎn)資源。

再次，南極條約體系采取一系列有效措施提高南極治理的民主化程度，一一化解沖擊。最開始的攻擊聚焦于南極條約體系的俱樂部屬性。對此，協(xié)商國從1983開始采取措施，如實行門戶開放政策，放寬對協(xié)商國準入資格，一些有實力的國家借此機遇成為協(xié)商國。南極條約體系從1985年開始公開最終報告，增強國際社會對南極條約體系的認識，著力宣傳南極條約體系治理南極的能力與成就。在協(xié)商國的努力下，2004年南極條約秘書處成立，秘書處建有數(shù)據(jù)中心，任何對南極感興趣的行為體都可以自由獲取數(shù)據(jù)。此舉不僅令南極條約體系的活動透明，而且符合聯(lián)合國大會的要求。另外，南非是創(chuàng)始協(xié)商國成員之一，但是南非政府奉行種族隔離政策，這成為一些國家反對南極條約體系的重要原因，南非于1994年取消種族隔離政策，消除了聯(lián)合國反對南極條約體系的一個理由。而《議定書》的出臺則從根本上化解“人類共同遺產(chǎn)”爭執(zhí)的危機。

南極條約體系采取一系列特別的措施改善與馬來西亞的關(guān)系，使之放棄推動該議案。1997年，作為協(xié)商國的新西蘭政府決定邀請馬來西亞科學家赴新西蘭的斯科特站進行考察，使馬來西亞決定深入?yún)⑴c南極。[20]2003年，當時尚未成為《南極條約》締約國的馬來西亞被邀請參加協(xié)商會議，是至今為止唯一一個在未加入《南極條約》時就能參加協(xié)商會議的國家。2008年，南極科學研究委員會賦予馬來西亞成員國的資格，是當時唯一一個獲得南極科學研究委員會身份的非協(xié)商國。

最后，國際社會始終不能就聯(lián)合國框架下的全球性機制達成一致。第三世界反對協(xié)商國的壟斷治理，但是第三世界沒有治理南極的經(jīng)驗，無法拿出更好的替代機制。1987年澳大利亞代表認為聯(lián)合國大會相關(guān)討論是“聯(lián)合國每年毫無結(jié)果的例行公事”，稱國際社會對未來的南極管理缺少一致的意見。[21]與此同時，第三世界陣營中的巴西、印度、中國等大國相繼加入南極條約體系，分化了第三世界陣營，加之反對先鋒馬來西亞的立場不夠堅定，這些因素導致第三世界的沖擊力量不足。

三、2005年至今：聯(lián)合國與南極條約體系的現(xiàn)狀

從簽訂《南極條約》開始，避免南極事務國際化是協(xié)商國的一貫原則，在此原則指引下，協(xié)商國選擇俱樂部機制秘密治理南極。然而，來自聯(lián)合國的沖擊改變了南極條約體系的預設(shè)發(fā)展軌道。在與全球性機制的競爭過程中，南極條約體系的俱樂部屬性日益減少，體系日益公開、透明，獲得國際社會對其合法性的承認。在此背景下，南極條約體系首次與聯(lián)合國建立密切聯(lián)系，這一聯(lián)系通過聯(lián)合國環(huán)境署實現(xiàn)。[22]

《議定書》宣布將南極作為“用于和平與科學的自然保留地”，這是自1959年以來，南極條約體系首次成為環(huán)境為中心的機制。這一變化促使南極條約體系將重點放在環(huán)境保護上，而體系本身對環(huán)境保護的經(jīng)驗較少，于是發(fā)展與在相關(guān)領(lǐng)域具有專業(yè)知識的國際組織發(fā)展合作關(guān)系。1994年聯(lián)合國大會出臺的第49/80號決議“促請南極條約締約國邀請聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任參加今后各次協(xié)商會議，以協(xié)助各締約國的實質(zhì)性工作”，[23]這成為聯(lián)合國工作組深入?yún)⑴c南極治理的開端。1994年環(huán)境署作為觀察員首次參加第18屆協(xié)商會議。環(huán)境署的參與對南極條約體系具有實質(zhì)性的影響。到目前為止，環(huán)境署共提交20份信息文件(Information Paper)，屢次關(guān)切非法捕魚、生物勘探等南極治理中重要的新問題，對南極治理產(chǎn)生深遠影響。

1994年環(huán)境署提交的信息文件指出，南極和南大洋中包括旅游、廢棄物、科研、生物多樣性、陸地活動的影響、政府間活動協(xié)調(diào)，甚至委員會秘書處的管理等很多環(huán)境議題與環(huán)境署的海洋項目相似，環(huán)境署愿意與南極條約體系合作并提供經(jīng)驗支持。[24]1999年環(huán)境署就南極地區(qū)最嚴重的問題展開調(diào)查。在當年的第23屆協(xié)商會議上，環(huán)境署提交的信息文件(IP119)中指出非法、未報告和違規(guī)捕魚活動，即IUU捕撈是《養(yǎng)護公約》當前面臨的最緊迫問題，支持養(yǎng)護委員會盡快拿出解決方案。從2004年開始，環(huán)境署關(guān)注生物勘探問題，并在當年第27屆協(xié)商會議上提交關(guān)于企業(yè)參與南極生物勘探情況的信息文件(IP106)，隨后在2005年第28屆協(xié)商會議上提交最新的生物勘探進展的調(diào)查報告(IP093)。

環(huán)境署還檢查南極條約體系的運行情況。在2003年第26屆協(xié)商會議，環(huán)境署與南極和南大洋聯(lián)盟(Antarctic and Southern Ocean Coalition, ASOC)提交信息文件(IP118)，該文件回顧南極條約體系從1959到2001年之間的所有視察情況。他們以視察報告為依據(jù)，考察遵守《議定書》的情況，將報告提交給南極環(huán)境保護委員會(Committee for Environmental Protection, CEP)。環(huán)境署認為，協(xié)商國保護南極環(huán)境的成效取決于《議定書》的執(zhí)行情況。為此，從2011年開始，環(huán)境署發(fā)起對《議定書》執(zhí)行情況的審查。在2011年第34屆協(xié)商會議上，環(huán)境署與南極和南大洋聯(lián)盟聯(lián)合提交信息文件(IP113)，檢查《議定書》中規(guī)定的提交年度報告的執(zhí)行情況。南極條約體系的政策執(zhí)行主要靠視察來完成。在2012年第35屆協(xié)商會議上，環(huán)境署與南極和南大洋聯(lián)盟聯(lián)合提交信息文件(IP059)，提出視察中存在的問題。

南極治理機制的競合導致南極條約體系偏離其既定軌道，發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的變化。當前，南極條約體系依然是南極治理的主導性機制，邀請各領(lǐng)域相關(guān)的非政府組織作為觀察員出席協(xié)商會議，接受締約國和非政府組織的建議，與聯(lián)合國特別工作組建立緊密聯(lián)系，其俱樂部性質(zhì)逐漸減少，日益具有包容性。2009年，時任聯(lián)合國秘書長潘基文訪問南極，稱《南極條約》是國際合作的典范，各國為保護南極環(huán)境、應對氣候變化等諸多挑戰(zhàn)繼續(xù)加強合作。他敦促所有相關(guān)方為保護南極、促進科學研究以及人類進步而共同努力。[25]這表明聯(lián)合國已承認協(xié)商國治理南極的權(quán)威，“聯(lián)合國化”危機告一段落。

四、對中國參與南極治理的啟示

中國已是全球大國，也是南極大國，承擔著治理南極的責任。與此同時，中國在南極的一舉一動成為國際社會關(guān)注的焦點。南極條約體系演進的歷史為我們參與南極治理提供如下啟示：

慎用南極是“人類共同遺產(chǎn)”的提法。南極治理機制之爭集中表現(xiàn)在對南極的界定上。協(xié)商國對南極的正式界定是“自然保留地”，而不是“人類共同遺產(chǎn)”。從法律角度看，相關(guān)國家對南極領(lǐng)土主權(quán)的聲索從未得到國際社會的普遍認可，南極在某種程度上符合“人類共同遺產(chǎn)”的標準。但是，南極語境中的“人類共同遺產(chǎn)”有其特殊含義?；仡櫮蠘O條約體系演進的歷史可以發(fā)現(xiàn)，第三世界沒有能力達到《南極條約》的準入資格，遂發(fā)起對南極條約體系釜底抽薪式的攻擊，將南極定義為“人類共同遺產(chǎn)”，以獲取分享南極礦產(chǎn)資源的資格。也就是說，“人類共同遺產(chǎn)”的提法代表南極條約體系之外試圖開發(fā)南極礦產(chǎn)資源一方的利益?！蹲h定書》凍結(jié)南極大陸的礦產(chǎn)資源開發(fā)，開發(fā)礦產(chǎn)資源已成為禁忌語，南極是“人類共同遺產(chǎn)”的提法已落后于歷史的發(fā)展。

更為重要的是，協(xié)商國十分忌憚“人類共同遺產(chǎn)”這一概念，南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國曾對“人類共同遺產(chǎn)”概念極度緊張。[26]盡管20世紀80年代聯(lián)合國對南極條約體系的沖擊極大，協(xié)商國在南極界定上從未妥協(xié)，“人類共同遺產(chǎn)”的表述未曾出現(xiàn)在南極條約體系的任何文件中?！赌蠘O條約》第4條擱置南極領(lǐng)土主權(quán)，是整個南極條約體系的基礎(chǔ)。中國是南極條約協(xié)商國，加入《南極條約》的首要條件是承認南極領(lǐng)土主權(quán)擱置，而主權(quán)擱置不等于否定聲索國的主權(quán)要求。貿(mào)然使用“人類共同遺產(chǎn)”的提法等于否認《南極條約》及南極條約體系。把南極定義為“人類共同遺產(chǎn)”將會動搖整個南極條約體系，繼而導致南極重新陷入主權(quán)紛爭與大國博弈之中，與維護南極和平的理念背道而馳。

將南極界定為“人類共同遺產(chǎn)”會對中國的南極治理造成損害。鑒于此，中國應尊重《南極條約》第4條，在承認第4條的基礎(chǔ)上思考與行事，推廣“人類命運共同體”的提法，[27]既表達中國維護現(xiàn)有南極秩序的決心，又展現(xiàn)出中國的擔當。

第二，中國的南極宣傳應著重強調(diào)環(huán)境保護，下好“后手棋”。在20世紀70、80年代，協(xié)商國出于私利，企圖將南極資源據(jù)為己有，引發(fā)國際社會的不滿，導致聯(lián)合國介入南極事務。面對聯(lián)合國的沖擊，協(xié)商國將南極治理的焦點議題從資源開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護，此舉將聯(lián)合國的沖擊化為無形。這一做法的本質(zhì)是協(xié)商國奪取道德制高點，強調(diào)為了全人類的共同利益保護南極環(huán)境。時至今日，環(huán)境保護依然是南極治理的首要議題。

中國參與南極事務的時間相對較晚，在人類首次發(fā)現(xiàn)南極約160年后才首次登上南極大陸、在南極條約體系運行25年后才成為協(xié)商國。不過反過來看，這些劣勢也可以轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢。中國從未聲索南極領(lǐng)土主權(quán)，未曾開采南極礦產(chǎn)資源，相反，中國帶著“為人類和平利用南極做出貢獻”[28]的使命前往南極、參與南極治理。但是國際社會紛紛猜測中國參與南極的意圖，甚至將中國視為南極治理的挑戰(zhàn)，這些論調(diào)不利于中國在南極治理中進一步發(fā)揮作用。因此，我們應講好我們的南極故事，避談南極資源開發(fā)，一味宣揚獲取南極資源只會為中國的南極外交帶來更多不必要的麻煩。我們應將宣傳重點放在南極科學研究和環(huán)境保護上，致力于提供南極公共產(chǎn)品，以占據(jù)道德高地，為中國的南極參與獲得更多的國際支持。

第三，鼓勵中國的非政府組織積極參與南極治理。當前，南極條約體系的俱樂部屬性逐漸淡化，日益走向開放與包容，更多的利益相關(guān)方參與到南極治理中。在其中，非政府組織因其專業(yè)性而發(fā)揮巨大作用。南極治理的趨勢是權(quán)力向非政府行為體擴散，我們應順應這一趨勢采取措施，鼓勵中國的非政府組織參與南極治理。在有影響力的南極非政府組織背后，往往能看到國家的身影，如南極旅游組織協(xié)會的7個創(chuàng)始會員全部來自美國，旅游協(xié)會的興起離不開美國政府的支持。另外，美國、澳大利亞、新西蘭、丹麥等國從20世紀80年代開始吸納非政府組織的代表加入本國的南極協(xié)商會議代表團。[29]

中國的南極治理可以環(huán)境保護、生物勘探、南極旅游等三個議題入手，這三個議題是當前南極治理中的焦點議題，也是沒有得到解決的問題。中國應支持國內(nèi)非政府組織，為其提供政策保障，促進非政府組織全面參與南極條約協(xié)商會議、南極海洋生物養(yǎng)護委員會，以及南極國際旅游組織協(xié)會這三個平臺，形成中國南極治理的合力。

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