胡 震

1955年11月,全國人大常委會通過了《農業(yè)生產合作社示范章程》草案(以下簡稱《章程》草案),四個月之后,該草案經全國人大常委會再次通過,去掉“草案”二字,成為正式章程。作為指導合作化運動的重要法律文件,《章程》①目前出版的各種資料匯編和著作均只言《章程》草案。本文認為,草案只是正式《章程》制訂過程中的一個階段性產物,除為區(qū)別二者起見,本文統(tǒng)一簡稱其為《章程》。不僅由最高領導人毛澤東親自主持制訂,而且被認為是當時“農村中建設新社會的最高法律、根本法律”②人民日報社論“辦農業(yè)生產合作社的規(guī)范”.山西政報.1955-22。,“等于第二個憲法”[1]。目前,學界對《章程》的研究主要散見于一些教科書和相關著作,且多集中于簡述其內容,對其制訂則缺少深入細致的分析。本文擬梳理《章程》制訂的緣由、過程和特點,重點論述《章程》制訂的階段變化,并強調制訂中黨的領導、協商立法、民主立法等特點體現了當時凝聚黨內外共識推進合作化運動的努力。《章程》的內容及其立法過程對我國現在的鄉(xiāng)村振興、協商民主發(fā)展和立法事業(yè)有著重要的歷史借鑒意義。

一、《農業(yè)生產合作社示范章程》制訂的緣由

(一)《章程》是實施憲法所定過渡時期總路線的重要法律

《章程》是為實施1954年《中華人民共和國憲法》所規(guī)定過渡時期總路線而制訂的。54年憲法在制定時就被確定為一個過渡性憲法,是政府管理社會的總綱領和總政策,其主要任務是為全國人民確立奮斗目標,即過渡時期的總路線[2]48。希望通過憲法來保障和推進社會主義改造,以實現向社會主義過渡的總目標。憲法通過法律的形式肯定了黨的過渡時期總路線,但具體實施則要由各個具體的法律、政策來落實。在發(fā)布《章程》草案的通知中,國務院明確指出“《農業(yè)生產合作社示范章程》草案,是根據中華人民共和國憲法制定的;而且,它把憲法中關于農業(yè)社會主義改造的規(guī)定具體化了,它將成為全國五億農民的行動指針,影響到他們的生產和生活的方式”[3]。相比較而言,1961年通過的《農村人民公社工作條例修正草案》不論從內容和影響來看,都有必要在憲法的指引下通過立法的形式制定。但是,由于此時法制遭到極大破壞,社會主義改造的目標也已經實現;該草案由黨的中央工作會議通過后即在各地推行,并未經過任何形式上的立法程序[4]613-614。盡管其具有法律性質,只是黨在農村工作的政策,并非法律[5]。

(二)《章程》是引導農民加入合作社的重要示范

恩格斯認為,“通過示范和為此提供社會幫助”的方式,引導農民在自愿的基礎上聯合起來,是對農民個體經濟進行社會主義改造必須堅持的基本原則[6]252-253。在我國農業(yè)合作化運動中,也多次強調堅持自愿,反對強迫。1954年召開的第二次全國農村工作會議上,重點強調必須貫徹群眾的自愿互利原則,必須堅持依靠教育說服、實例示范的方針[7]。《章程》第1條明確合作社為堅持“自愿互利”原則的集體經濟組織。引導廣大農民加入合作社,主要采取教育和示范的手段①不可否認的是,盡管當時的文件中一再強調堅持自愿原則,但是,領導人并非完全認同自愿。毛澤東曾經提出“社會主義也是需要強制的,不能完全靠自覺”。同時,在合作化運動中,在一些地方確實出現了強迫農民加入的現象。但總體上看,合作化運動主要還是采用了說服、教育、動員的工作方針。劉洪升、胡克夫:《河北農業(yè)合作化運動述評》,《當代中國史研究》2001年第3期。。對于小生產者的農民,在教育一時難以取得較大成效的情況下,只能因勢利導,用“利”吸引農民加入合作社。列寧在總結新經濟政策的經驗時,曾經說“對個人利益的關心,能夠提高生產”[8]39。同樣,如果加入合作社的收入高于農民單干的收入,也能激發(fā)農民參加合作社的積極性和主動性。如此,便需要一些合作社試辦成功的典范,通過它們,使農民了解合作社,自愿加入合作社。所以,某種程度上,《章程》既是一些成功合作社經驗的總結,更是未來舉辦合作社的學習范例。在《章程》草案公布后,已有社章的農業(yè)生產合作社紛紛根據草案的精神,修改原有社章或直接把它作為自己的社章。②由于當時中央對于地方的重大影響,甚至在《農業(yè)生產合作社示范章程(草案)》尚處于起草征求意見階段,一些地方就根據其修訂本省的試辦章程?！逗幽鲜∞r業(yè)生產合作社試行章程》,1955年3月10日。因此,“示范”二字表明,章程既是農民試辦合作社的學習典范,也承載著有關如何改造傳統(tǒng)農業(yè)并最終實現社會主義的理論認識,體現了中國共產黨合作化運動的政治實踐邏輯。

(三)《章程》是探索總結合作化運動實踐的產物

早在中央農村工作部開始起草《章程》草案之前,一些省份和大區(qū)經中央批準擬定了生產合作社示范章程,在各地試用。1954年中央農村工作部擬訂《章程》草案的目的也是為了在總結此前實踐經驗的基礎上,減少地方立法的隨意性,使地方有章可循。為了使《章程》更具可行性,能真正適應合作化運動的需要,在其正式通過之前,除了多部門和各階層經過多次討論、修改和征求意見,還經過了一個試行階段③我國建國之初的立法實踐中,“草案”有兩層含義:一是指未經相應國家權力機關正式通過、尚處于起草階段的法律法規(guī);二是指由相應國家權力機關通過公布、但尚處于試行狀態(tài)的法律法規(guī)。?！墩鲁獭凡莅冈?955年11月由全國人大常委會通過后,交由國務院發(fā)給縣以上各級人民委員會討論和征求人民意見,各地農業(yè)生產合作社可以把這一草案作為自己的社章試用。經過四個多月的試行后,次年3月,第一屆全國人民常委會第三十三次會議正式通過了該《章程》。為了使黨的決議和規(guī)章更具有科學性、民主性和可持續(xù)性,當時不少重大決策都有一個試行階段。在試行中,既能檢驗其實際效果,又便于提出意見,不斷糾正、補充和完善。經過試行后,條件成熟時,再變?yōu)檎經Q議和規(guī)章。例如,1951年11月中央印發(fā)《關于農業(yè)生產互助合作決議的草案》,在試行一年多之后,被證明是可行的,經刪除“草案”二字,作為正式決議施行。

二、《農業(yè)生產合作社示范章程》制訂的過程

(一)全國性農業(yè)合作社示范章程制訂的準備階段

為加強黨的農村工作和統(tǒng)一領導農業(yè)合作化運動,1952年11月12日,中央決定在省級以上黨委設立農村工作部,作為各級黨委在領導農村工作方面的助手。1953年2月,中央農村工作部組建就緒,鄧子恢任部長,廖魯言、陳伯達任副部長,杜潤生任秘書長。農村工作部主要是領導和實現農業(yè)合作化的專門機構。其主要任務是上傳下達、統(tǒng)一協調,根據中央統(tǒng)一布置和指示精神,及時了解、研究和向中央反映各地農業(yè)合作化的發(fā)展情況及其出現的問題,并針對問題提出切實可行的建議,制定相應的規(guī)范文件草案,為中央決策提供參考。其中,起草一部全國統(tǒng)一的合作社示范章程,以指導和規(guī)范各地的合作化運動,成為中央農村工作部的重要工作內容之一。

早在解放前,一些革命根據地就已出現由農民創(chuàng)辦的合作社。解放后,隨著合作運動的不斷發(fā)展,一些合作社制定了自己的社章,如1951年河北的《耿長鎖農業(yè)生產合作社社章》[9]。有些省則根據本地區(qū)農業(yè)合作發(fā)展情況制定了合作社試行章程,如1952年11月頒布的《河北省農業(yè)生產合作社試行章程(草案)》[10]、1954年的《河南省農業(yè)生產合作社試行章程》①中共河南省委辦公廳:《河南省農業(yè)生產合作社試行章程》,1955年3月。。此外,當時合作化程度較高的東北和華北地區(qū)分別制定了兩個影響較大的地區(qū)性合作社試行章程:《東北區(qū)農業(yè)合作社試行章程》(1953年1月5日)[11-12]659-660和《華北區(qū)農業(yè)生產合作社試行簡章》[11]。前者是由東北局向中央報送后,由毛澤東會同廖魯言、陳伯達略加修改后,經中共中央批準并分發(fā)中央局、分局、省、市區(qū)黨委參考;后者則由華北局提出,并于1953年4月經中共中央審查修正通過。中央農村工作部成立后,廖、陳二人協助鄧子恢,參與《章程》起草。這種人員的延續(xù)性有利于全國統(tǒng)一性《章程》制訂時總結、參考地方立法的經驗。

如果說中央農村工作部的成立為全國合作社章程的制定準備了有利的組織條件,地方試行章程則為全國章程的制定進行了有益的探索。在隨后《章程》的起草過程中,各地不僅積極參與討論、修改,而且根據中央決策和《章程》的修訂及時制定、修改本地方的示范章程和各合作社的社章。

(二)中央農村工作部主導下的《章程》草案制定

1954年1月,中央農村工作部部長鄧子恢建議制訂一個全國性的農業(yè)合作社章程,以避免底下亂定規(guī)則而影響合作運動。隨后,農村工作部就組織力量,總結辦社經驗,草擬《農業(yè)生產合作社示范章程》草案,準備以此來規(guī)范各地合作化行為[13]475。

4月,全國第二次農村工作會議在北京召開,會上對中央農村工作部提交的《章程》草案進行了討論,并下發(fā)征求意見。鄧子恢認為,制定合作社章程必須要根據群眾的生產需要和他們的政治覺悟。他說:“現在我們有一個合作社章程,這還只是一個草案,各個地方不能完全按照這個章程去套,還要看各個地方的具體情況”[14]361-371。會后,中央農村工作部根據各地意見,對《章程》草案修改后提出了一個試行草案。8月19日,《農業(yè)生產合作社示范章程(試行草案)》發(fā)到全國縣以上各級黨委征求意見,由各省農村工作部匯總后,在10月10日至11月初召開的全國第四次互助合作會議討論。12月,中央農村工作部根據各省意見和會議討論情況,又形成了一個新的《農業(yè)生產合作社示范章程(草案)》[15]335-359。由于當時各地合作化運動已經廣泛開展起來,而全國缺少一個統(tǒng)一的合作社規(guī)范。應一些省的要求,中央農村工作部于12月28日把該草案先行發(fā)各省參考[16]245。有的省則根據此草案制定或修改了此前的合作社章程②據《河南省農業(yè)生產合作社試行章程》(1955年3月10日)載:“現根據全國第四次互助合作會議和中央農村工作部所發(fā)《農業(yè)生產合作社示范章程(草案)》的精神,又作了某些修改。現發(fā)給你們,希望你們發(fā)給建社、辦社干部和鄉(xiāng)支部,組織黨員、干部與各農業(yè)生產合作社學習。并建議他們根據《農業(yè)生產合作社示范章程(草案)》精神,參照本章程規(guī)定的原則,結合各社的實際情況,制訂各社自己的社章?！薄?/p>

然而,在合作化運動中,一些地方卻不顧實際情況,盲目求快求多,強制農民入社,結果造成農民和政府及基層干部之間的緊張關系,甚至出現了不利于生產的現象。1955年1月初,鄧子恢向劉少奇匯報了農村的緊張情況。為使合作化運動更好發(fā)展,1月4日,他又以國務院第七辦公室的名義,向周恩來總理寫了簡報并提出兩個建議:一是制定一個全國性的合作社章程,以“明確合作社的半社會主義性質,使干部不致亂立法,群眾不致亂猜疑”,并附報了《農業(yè)生產合作社示范章程》草案;二是將合作化運動轉入“控制發(fā)展、著重鞏固”的階段,附報了代中央起草的《關于整頓和鞏固農業(yè)生產合作社通知》的草案[17]478。

劉少奇和周恩來對鄧子恢報告的情況十分重視,并立即將他提出的意見提交中央政治局討論。會上決定成立一個專門的班子對《章程》草案再做修訂[6]232。班子主要成員來自中央農村工作部,由劉少奇安排陳伯達、廖魯言、杜潤生修改后,再以國務院名義頒布試行[18]155。因為陳伯達的主要工作是為毛澤東主席服務,修改草案的實際工作主要由常務副部長廖魯言承擔。但是,章程的修改似乎并未跟上形勢的需要。在5月17日召開的十五省市委書記會議期間,毛澤東認為制訂的速度較慢,他說:“合作社章程要快點搞,要做到完全不損害中農利益。這樣,合作社就可以快速發(fā)展”[4]352-353。對農村工作部工作的不滿意,可能是毛澤東最終決定親自負責合作社章程修改的重要原因。

(三)毛澤東直接指導下的《章程》草案修改

1955年5月是合作化運動發(fā)展的一個重要轉折點。如果說,十五省市委書記會議僅僅是毛澤東對合作化問題看法發(fā)生變化,并對鄧子恢工作由支持轉為批評的開始[6]258-264。8月3日毛澤東、鄧子恢之間關于合作社數字的爭論,則可能是最終促使前者決定自己直接負責指導合作化運動發(fā)展的主要原因。8月26日,毛澤東批示,各地有關合作化問題的電報,“由中央直接擬電答復”,不必再經過農村工作部,這樣就暫時停止了鄧子恢和中央農村工作部指導全國農業(yè)合作化運動的工作[19]57-58。由此,《章程》草案的修改也開始進入由毛澤東直接指導修改的階段。

8月21日,毛澤東通知陳伯達去北戴河,研究為七屆六中全會準備的《關于農業(yè)合作化問題的決議》的起草問題。同時,要廖魯言負責繼續(xù)修改《章程》草案。當時,周恩來正好也在北戴河修養(yǎng)。9月4日,在毛澤東主持下,周恩來、陳伯達、廖魯言等人初步審定了這兩個文件。6日,《章程》草案印發(fā)在京中委、候補中委、中央各副秘書長、農村工作部各副部長和秘書長中征詢修改意見,并讓楊尚昆轉告胡喬木研究和修改示范章程。當晚,毛澤東在中南海頤年堂主持會議,討論《關于農業(yè)合作化問題的決議(草案)》和《農業(yè)生產合作社示范章程(試行草案)》,鄧子恢、廖魯言、陳伯達和胡喬木參加了會議。會后,在毛澤東的領導下,《章程》試行草案由胡喬木主持,陳伯達、廖魯言參加,又作了兩次修改[20]1358。胡喬木對農業(yè)、農村和農民比較熟悉,擁有高超的文字水平,以及作為“中共第一支筆”,其對中央政策和毛澤東思想的領悟和落實十分出色,均使其成為《章程》草案的最佳人選[21]143-145。胡喬木的修改應該主要是對《章程》草案作政策上的把握和文字修改。毛澤東對于修改后的內容很滿意,認為“改得很好,較原件大有進步”,并親自對個別文字作了修改[22]438。

按照最初計劃,《章程》由中央農村工作部提出草案,上報中央修改后以國務院名義頒布試行[13]478。但是,隨著合作化運動的快速發(fā)展,對合作化路線實施過程中的策略、步驟、快慢等問題,不僅黨內產生了一些爭議,黨外一些民主人士提出了疑慮,部分群眾也不是完全能理解和接受。因此,如何在黨內外統(tǒng)一對合作化運動的認識和行動,成為當時的一個重要問題。1954年憲法確立的執(zhí)政黨領導、民主黨派協商、國家機關落實和人民群眾討論的“四位一體”立法程序,為在全國范圍內討論、學習和貫徹落實《農業(yè)生產合作社示范章程》提供了一個很好的方式。這種立法程序有利于社會各階層充分了解、正確認識并積極參與合作化運動,使《章程》真正成為全國人民的共識和努力方向。

1955年10月11日,在中國共產黨第七屆中央委員會擴大的第六次全體會議上,毛澤東作了《農業(yè)合作化的一場辯論和當前的階級斗爭》的總結報告。參會人員對《關于農業(yè)合作化問題的決議》和《農業(yè)生產合作社示范章程》草案兩個文件進行了討論,并提出了一些修改意見。會上決定,《決議》由政治局修改后直接公布,《章程》草案則由會議“基本通過”后,還“要采取立法的手續(xù)”,提交中華人民共和國國務院和全國人民代表大會常務委員會討論,經過征求意見、地方試辦后,由人民代表大會通過[23],[24]195-217。毛澤東在做總結講話時,特別強調這次會議是有關合作化運動的一場大辯論。經過黨內的一場思想斗爭,毛澤東有關農業(yè)合作化的理論和主張,從思想上為全黨所接受,并被寫進決議。雖然《章程》草案是由會議“基本通過”,但應該不是對其內容有重大原則分歧,而是對一些具體規(guī)定有不同看法。這些小的問題可以在實際討論修改中得以解決。

(四)采用立法程序通過《章程》草案

1.全國人大常委會立法通過《章程》草案

七屆六中全會以后,如何把全會決議貫徹到實踐中去,成為黨和群眾的實際行動,并在實踐中不斷地擴大工作成果,成為毛澤東考慮最多的問題[20]1366。10月19日下午,在中南海頤年堂,由毛澤東主持召開了最高國務會議第五次會議,討論《農業(yè)生產合作社示范章程(試行草案)》,聽取反饋的意見和建議,加以集中和整理。參加者中既有劉少奇、周恩來等黨的高級領導人,也有宋慶齡、李濟深、沈鈞儒等著名黨外人士[22]454。在《章程》草案已經黨內通過的情況下,由最高國務會議這個與非執(zhí)政黨溝通的機構進一步討論,有利于黨外民主人士理解草案內容,加強黨內外的溝通和協調。同時,通過黨內外的廣泛討論、研究以及提出不同看法和修改意見,也有利于《章程》草案內容的補充完善[25]。會后,又由中國人民政治協商會議第二屆全國委員會組織所有在京的全國委員會委員和全國人民代表大會代表進行了討論[3]。

11月5日,中國共產黨中央委員會決定,在國務院會議通過《章程》草案以后,提交全國人民代表大會常務委員會審議。7日,國務院全體會議第二十次會議討論并一致決議通過草案,并提請全國人民代表大會常務委員會審議①《國務院關于通過農業(yè)生產合作社示范章程草案的決議》,1955年11月7日。。9日,一屆全國人大常務委員會第二十四次會議通過了《章程》草案,并決定將這一草案交由國務院發(fā)給縣以上各級人民委員會討論和征求人民意見。會議還決定,各地農業(yè)生產合作社可以把這一草案作為自己的社章試用。10日,國務院發(fā)布“國務院關于發(fā)布農業(yè)生產合作社示范章程草案的通知”,明確提出對《章程》草案所提出的各種意見,由各省、市、自治區(qū)人民委員會在1956年3月底之前匯總并報國務院,對草案作必要修正后,再提請全國人民代表大會下一次會議討論通過[4]。

2.《章程》草案試用和征求意見

為認真貫徹國務院通知的精神,全國各地進行了細致部署。具體內容主要包括以下幾個方面:(1)確定具體機構負責草案的學習、貫徹和征求意見,如,陜西省就確定由省人民委員會農林水辦公室總負責,下屬各市、專署、縣有專人負責②陜西省人民委員會關于組織討論《農業(yè)生產合作社示范章程草案》的通知.陜西政報.1955-12-9。;(2)組織國家工作人員和社會各界人士學習討論,并征求其意見③山西省人民委員會關于試行和討論《農業(yè)生產合作社示范章程草案》的通知.山西政報.1955-12-20。;(3)對于和草案密切相關的廣大農民,則專門強調,由干部以村或社為單位,結合毛主席《關于農業(yè)合作化問題》的報告和中共中央七屆六中全會《關于農業(yè)合作化問題的決議》及草案說明,對其講解《章程》草案,并指導農業(yè)生產合作社加以試用。在講解試用過程中,征求他們的意見;(4)在認真學習討論的同時,要求各個農業(yè)生產合作社結合本社具體情況和需要,對草案中沒有規(guī)定或者沒有具體規(guī)定的事情,做出補充規(guī)定,已有社章的應進行修訂工作,并特別強調要“同解決合作社本身所存在的各種問題結合起來,使示范章程草案作為整社的一項武器”;(5)討論時間大約為不到三個月,從1955年12月開始,至1956年2月底結束。

3.正式章程的通過

經過三個多月的試行和征求意見,1956年3月17日,第一屆全國人民代表大會常務委員會第三十三次會議討論了周恩來總理3月9日提出的《關于農業(yè)生產合作社示范章程的議案和說明》,認為1955年11月9日通過的《農業(yè)生產合作社示范章程草案》,經過各地試用,證明是切合實際的,可以不再修改補充;同時,由于當時全國加入農業(yè)生產合作社的農戶已經達到農戶總數的85%,其中高級合作社的社員約占社員總數的60%,急需通過《農業(yè)生產合作社示范章程》,不必再提請全國人民代表大會討論通過,并且應當從速制定高級農業(yè)生產合作社的示范章程。因此,決議將全國人大常委會第二十四次會議通過的《農業(yè)生產合作社示范章程草案》照原案通過,成為正式章程①全國人民代表大會常務委員會關于《農業(yè)生產合作社示范章程》的決議.陜西政報,1956(6)。。同日,該章程由中華人民共和國主席毛澤東簽署公布。

3月23日,國務院發(fā)布《關于農業(yè)生產合作社示范章程草案已成為正式章程的通知》,要求轉發(fā)所屬各縣、市人民委員會遵照執(zhí)行。該通知同時解釋了章程在內容上未做修改的原因,是因為各地在討論上述示范章程草案中所提出的意見絕大部分是屬于由初級社轉高級社的一些問題和應該采取的解決辦法,這些內容將要在草擬高級農業(yè)生產合作社示范章程草案時注意參考,因此無必要在章程中予以規(guī)定②中華人民共和國國務院關于《農業(yè)生產合作社示范章程草案》已成為正式章程的通知.陜西政報.1956(6)。。

綜上,《章程》的制訂主要經歷了中央農村工作部負責、毛澤東直接指導以及立法程序通過等幾個階段。階段的變化既有領導人主觀因素的影響,更主要是歷史情勢發(fā)展的結果。毛澤東之所以決定親自指導農村合作化運動和《章程》的擬訂,既和他本人對鄧子恢及其領導的中央農村部的認識有關,也和過渡時期總路線確定后農業(yè)合作化成為國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略相關。在黨的七屆六中全會已經通過的《章程》草案,之所以還要采用立法程序通過,主要是鑒于“章程等于第二個憲法”的重要意義[24]195-217,以及黨內外統(tǒng)一思想和行動的必要性。

三、《農業(yè)生產合作社示范章程》的立法特點

《農業(yè)生產合作社示范章程》的制訂過程典型體現了我國上世紀五十年代的立法特點。我黨杰出的政法工作領導人董必武曾對這套程序作了精要的概括。他說:“我國許多重要法律、法令,都是黨經過調查研究提出初稿,同民主黨派商談,逐漸形成草案,經過國家機關討論修改后,有的仍以草案形式發(fā)交地方國家機關、人民團體一直到縣鄉(xiāng),發(fā)動廣泛的群眾討論,再經由國家立法機關審議通過,才成為正式的法律、法令”[26]345。立法的邏輯鏈條為:執(zhí)政黨草擬-政協商談-國家機關(國務院等)修改-人民群眾討論-全國人大通過。這套程序是在1954年憲法確立的體制下通過實踐形成的,可以被稱為由執(zhí)政黨領導、民主黨派協商、國家機關落實和人民群眾討論構成的“四位一體”協商民主立法程序[27]。相比于現代西方資本主義國家的立法,中國共產黨領導下的協商民主立法形式是黨的建設、統(tǒng)一戰(zhàn)線和群眾路線三個重要法寶在立法上的具體體現。

(一)立法過程體現了黨的領導

新中國法制工作的一條基本原則就是必須要堅持黨的領導。五十年代立法最突出和重要的特點就是作為執(zhí)政黨的中國共產黨直接領導立法工作。在《章程》的制訂中,以下幾個方面鮮明的體現了這一特點。第一,黨的政策、綱領和指示是立法的根本指導方針。合作化運動是在毛澤東主席和黨中央的直接指導下開展的,具體由農村工作部負責。在《章程》的制訂中,黨的幾次農業(yè)互助合作會議和農村工作會議上的決議、七屆六中全會《關于農業(yè)合作化問題的決議》等黨的決策均直接影響了《章程》草案的制定和修改。《河南省農業(yè)生產合作社試行章程》第1條就明言其是制定依據是過渡時期總任務、黨的中央委員會《關于發(fā)展農業(yè)生產合作社的決議》以及憲法而制定③中共河南省委辦公廳:《河南省農業(yè)生產合作社試行章程》,1955年3月。。第二,黨是立法的創(chuàng)議、決策和決定者(全國人民代表大會及其常務委員會)。1955年初,當農村工作部提議制定一個全國性的農業(yè)合作生產示范章程時,是在劉少奇主持下,由黨的中央政治局開會討論正式擬訂草案;此后,《章程》決定由立法程序通過也是由中國共產黨中央委員會決定的。第三,黨是法律草案的擬訂者?！墩鲁獭纷畛蹙褪怯芍醒朕r村工作部根據地方的立法經驗,通過調查研究,起草出初稿的。正如董必武所言,建國之初,“中央人民政府頒布的法律命令都是黨的創(chuàng)意,許多重要的文告都是先由黨擬定初稿(不經過黨的準備、考慮,是沒有的)”[26]119。第四,黨對法律草案進行審查、討論、修改和批準。農村工作部起草的《章程》草案在黨的農村工作會議、農業(yè)互助合作會議上經過多次討論、修改;在毛澤東親自指導修訂后,先由中央政治局開會對其內容進行了討論,后在黨的七屆六中全會(擴大)討論和通過《章程》草案。在實施中,地方農村工作部等黨的機構在收集意見、指導試用等方面發(fā)揮了重要的作用。

(二)立法過程體現了協商立法

圍繞農業(yè)發(fā)展的道路問題,不僅中國共產黨內部有爭論①黨內有關農業(yè)合作化問題,曾經發(fā)生了1950年劉少奇與高崗之間的爭論、1951年圍繞山西省委試辦農業(yè)生產合作社的爭論以及1955年毛澤東與鄧子恢之間有關合作化速度的爭論。葉揚兵:《農業(yè)合作化運動研究述評》,《當代中國史研究》2008年第1期。,一些民主人士也有不同意見。1953年9月,在全國政協常委擴大會議上,梁漱溟有關“農民苦”的發(fā)言就被毛澤東認為代表了地主、資產階級反對總路線、反對工業(yè)化的思想[28]1-3。1955年4月,中國民主建國會中央常委、全國政協委員彭一湖寫信反映,其家鄉(xiāng)由于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷中存在的問題,導致糧食短缺,農民陷入饑荒。著名民主人士黃炎培也反映當時的農村政策導致情況較為緊張。面對民主人士提出的疑問,毛澤東認為梁漱溟等恰恰代表了一些民主黨派人士不愿搞工業(yè)化和社會主義、不理解也不支持農業(yè)合作化的思想。②“他(毛澤東)接著又說:農民對社會主義改造是有矛盾的,農民是要‘自由'的。代表農民講話的,過去有個梁漱溟,現在又出來個黃炎培,其實他們不是代表農民,而是不贊成社會主義。這種思想,黨內也有。不僅下邊有,上面也有,省里有,中央機關干部也有?！倍艥櫳?《杜潤生自述:中國農村體制改革重大決策紀實》,北京:人民出版社,2005年第53-54頁。七屆六中全會使黨內在農業(yè)合作化問題上達成了思想和認識上的一致。下一步就是要在黨外人士,特別是民主人士中對《章程》廣泛討論、征求意見,達成統(tǒng)一。這也是為什么毛澤東在會議發(fā)言中特別強調《章程》的制定“要和民主人士商量”的重要原因③毛澤東主席在七屆六中全會上的發(fā)言說,“你們對決議、章程這兩個文件有許多修改的意見,很好,搜集起來我們考慮一下。今天通過以后,決議在幾天內就可以由政治局加以修改公布。章程還要慢一點,要跟民主人士商量,要采取立法的手續(xù),也許和兵役法一樣,先由人民代表大會常務委員會討論一下,交給國務院公布征求意見,各地方就可以照那樣試辦一個時期,到了明年,再交人民代表大會通過?！薄睹珴蓶|選集》第五卷,北京:人民出版社,1977年第195-217頁。。

民主人士對合作化運動有疑問,原因很復雜。其中重要的一點在于,在合作化政策形成過程中缺少和黨外人士的充分溝通和協商。一些地方刊物甚至把有關如何辦農業(yè)生產合作社的討論也作為“黨內機密”,不對外公開,使得黨外民主人士對農業(yè)合作化政策的認識受到很大限制。為解決這一問題,毛澤東特別強調要把有關“怎樣辦農業(yè)生產合作社”的書籍由人民出版社出版后,給每個民主人士送一本,使民主人士了解合作化的政策和規(guī)定[1]。1954年憲法確立的新政治體制使得政治協商會議不再代行國家立法權力,而更多承擔政治協商、參政議政的職能。如何在職能轉換中減少分歧、建立共識,成為當時必須面對的一個重要問題[29]。把黨外人士關注較多的合作化問題采用最高國務會議討論、征求全國政協委員意見、由全國人大立法通過等方式與民主人士充分溝通,是協商立法的典型體現。其既能廣泛征求黨外人士意見,也能疏導其不滿,打消其疑問,彼此之間建立共識,并最終促進他們正確認識并積極參與合作化運動。

(三)立法過程體現了民主立法

為充分發(fā)揮廣大人民群眾參與制定法律的積極性,使人民群眾的意見能被廣泛采納,使制定的法律更加周全、更得人心,建國之初的立法模式較多體現了鮮明的民主立法特色。1954年《中華人民共和國憲法》的制定典型地反映了上述特點。憲法經由起草委員會草擬后,經過黨內外政治精英的多次開會討論、反復醞釀,確定草案后又把草案公開由全民參與討論征求意見[30]。這種社會各階層充分參與的立法模式為其后幾部法律的制定樹立了一個良好的示范。例如,1955年《中華人民共和國兵役法》的制定,不僅在擬訂草案時按照一定程序,向有關部門和人員及具有代表性的全國政協委員、全國人大代表“征求意見”;而且在草案確定之后又由國務院交地方政府和人民群眾廣泛討論、提出修改意見①彭德懷.關于中華人民共和國兵役法草案的報告.山西省人民政府公報.1955(15)。。

需要注意的是,這種民主立法程序不同于西方的代議制民主,而是黨的群眾路線在立法上的體現。人民民主被視為立法的力量和源泉。黨的政法工作領導人董必武就特別強調,我國的立法“正由于堅持了群眾路線,才能無隔閡地反映人民的意見”[26]345。如前所述,《農業(yè)生產合作社示范章程》草案的制訂不僅借鑒吸收了地方合作社試行章程的內容,而且在制定過程中經過多次調查研究、黨內的廣泛討論,最后又交由各地試行。試行時,要向群眾仔細解釋章程的內容,發(fā)動群眾廣泛討論,根據實踐的結果提出意見,再予以修改完善。這些都突出反映了立法過程中對群眾路線的堅持。

四、結論

《農業(yè)生產合作社示范章程》的制訂可謂一波三折。為完成1954年憲法所規(guī)定的過渡時期總任務、引導廣大農民加入合作社、規(guī)范合作社行為,先是由鄧子恢領導中央農村工作部主持起草了全國性的《農業(yè)生產合作社示范章程》草案。但是,由于和鄧子恢及農村工作部在合作化發(fā)展問題上存在分歧,毛澤東決定自己直接指導農業(yè)合作化運動發(fā)展和《章程》的制訂?！掇r業(yè)合作化問題的決議》和《章程》草案在黨的七屆六中全會順利通過,標志著在有關合作化問題上黨內基本達成了一致。但是,農業(yè)合作化運動是一場涉及社會各階層,特別是廣大農民的政治、經濟和社會改造運動。運動的推進,不僅要在黨內達成思想上的統(tǒng)一,更要在黨外人士和廣大人民群眾中獲得廣泛支持。這是《章程》最終經由立法程序通過的緣由。

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面依法治國若干重大問題的決定》明確提出立法工作必須要堅持科學立法、民主立法原則。2017年黨的十九大報告強調“協商民主是實現黨的領導的重要方式,是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”;明確提出,實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,加快推進農業(yè)農村現代化②習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利.人民日報.2017-10-28(001)。。新時期,如何在黨的領導下使“三農”立法和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制訂真正反映廣大人民群眾的需要、真正反映社會的發(fā)展規(guī)律,成為我們必須研究的一個重要課題。雖然由于形勢發(fā)展變化太快,《農業(yè)生產合作社示范章程》制定之后并未發(fā)揮出預想的功能,但60多年前實踐者為中國農業(yè)發(fā)展道路所做的艱辛嘗試,為增加立法科學性、民主性和可行性的努力探索以及經驗教訓,均為我國當前鄉(xiāng)村振興、協商民主和立法事業(yè)做出了有益的歷史探索。