趙秀梅

除上述《土地管理法》規(guī)定的土地征收內(nèi)容以外,《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法實(shí)施條例》《土地征用公告辦法》等都有關(guān)于土地征收的內(nèi)容,但既不系統(tǒng)也不全面,無法解決目前征地中存在的諸多問題,各省、市、自治區(qū)只能制定地方法規(guī)和地方規(guī)章解決土地征收問題。目前《土地管理法(修正案)》(征求意見稿)(以下簡稱《征求意見稿》)針對農(nóng)村集體土地征收的條文進(jìn)行了修改和增訂,但不足以解決問題,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐需要①國土資源部關(guān)于《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)公開征求意見情況的公告,中華人民共和國自然資源部網(wǎng),2017 05 23,http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201707/t20170712_1525017.htm。。本文針對土地征收公共利益的判斷,土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地征收程序、土地征收補(bǔ)償對象等問題提出立法建議,期待對《土地管理法》的修改和完善有所助益。

一、集體土地征收主體的完善

不同國家對土地征收主體的規(guī)定也并不完全相同。即使在美國,不同的州對征收審批機(jī)關(guān)的規(guī)定也不同,從總體上講,存在三種模式:一種是由擁有征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者其他組織自己做出征收決定,被征收人如果對征收決定不服,可以向法院起訴尋求救濟(jì),如紐約州;一種是由擁有征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者其他組織向有管轄權(quán)的法院起訴,由法院就征收能否實(shí)施作出決定,如佛羅里達(dá)州等;一種是由擁有征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者其他組織向當(dāng)?shù)氐牧⒎C(jī)關(guān)提出申請,由立法機(jī)關(guān)對征收申請作出決定,如康涅狄格州等。猶他州就賦予立法機(jī)關(guān)對于土地征收個案的審批權(quán)。市、縣和鎮(zhèn)想要征收財產(chǎn),非經(jīng)市、縣和鎮(zhèn)的立法機(jī)關(guān)的同意,不得征收財產(chǎn)。有的州規(guī)定,當(dāng)征收機(jī)構(gòu)征收特定的土地時,需經(jīng)立法機(jī)關(guān)同意。如俄亥俄州規(guī)定:當(dāng)征收機(jī)關(guān)準(zhǔn)備征收處于衰敗地區(qū)或貧民窟的財產(chǎn)時,必須獲得當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)的同意[1]154。

在我國,關(guān)于土地的征收主體,也存在很大爭議。有學(xué)者認(rèn)為:征收主體的合憲性或合法性問題較少被關(guān)注。從《憲法》角度來看《土地管理法》的這種規(guī)定存在以下幾個問題:第一,在全國人民代表大會完全缺位的情況下,僅由國務(wù)院代表國家行使國有土地征收的批準(zhǔn)權(quán)與《憲法》第二條及第十條的規(guī)定不一致;第二,授權(quán)各級地方政府有權(quán)批準(zhǔn)土地征收,更不符合《憲法》第十條第三款關(guān)于土地征收主體的規(guī)定;第三,政府代表國家實(shí)施土地征收的立法授權(quán),理應(yīng)由全國人民代表大會行使,但《土地管理法》卻是由全國人大常委會制定的,因此也不符合《立法法》第七條第二款、第三款。在實(shí)踐中,由國務(wù)院直接實(shí)施的農(nóng)村土地征收行為很少,大多數(shù)情況下農(nóng)地征收的主體是各級地方政府。雖然《土地管理法》規(guī)定征收基本農(nóng)田或超過一定面積的農(nóng)村土地要由國務(wù)院批準(zhǔn),但地方各級政府經(jīng)?；麨榱阋约白兏恋貙傩赃M(jìn)行申報?？梢詳喽ㄔ诮^大多數(shù)情況下中國農(nóng)地征收的主體都不符合現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定[2]5。

目前改變土地征收審批機(jī)關(guān)的難度非常大,由各級人大負(fù)責(zé)審批土地征收決定亦不現(xiàn)實(shí)。因此,可行的辦法是嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)對土地征收的審批權(quán)限。第一,取消縣、市級政府土地征收的審批權(quán)限。例如《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第二十六條規(guī)定:“……耕地以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地或者征收耕地以外的土地的,按照下列權(quán)限審批:?？谑?、三亞市人民政府13.5公頃以下;其他市、縣、自治縣人民政府3.5公頃以下;超過前兩項(xiàng)規(guī)定限額的,由省人民政府審批?！薄都质⊥恋毓芾?xiàng)l例》第二十一條規(guī)定:“新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目占用土地的,必須經(jīng)縣(市)以上人民政府依法審批。”土地征收涉及被征收人的巨大利益,地方政府自行審批征地行為,很難保證公平。而且,地方政府在征地過程中,違反程序,擅自審批,并不少見?！墩髑笠庖姼濉穼κ?、縣級政府的征收權(quán)限進(jìn)行了限制,市、縣人民政府有權(quán)申請征收土地,不能再批準(zhǔn)征收土地,值得肯定①我國臺灣地區(qū)“土地征收條例”第十四條規(guī)定:“征收土地或土地改良物,應(yīng)由‘主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)之'”。。征收下列土地的,由國務(wù)院批準(zhǔn):永久基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的;其他土地超過70公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),并報國務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的,應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的,同時辦理征地審批手續(xù),不再另行辦理征地審批;經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的,同時辦理征地審批手續(xù),不再另行辦理征地審批,超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的,應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批②《土地管理法(修正案)》(征求意見稿)第四十五條規(guī)定:征收下列土地的,由國務(wù)院批準(zhǔn):(一)永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的;(二)其他土地超過七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),并報國務(wù)院備案。征收農(nóng)用地的,應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的,同時辦理征地審批手續(xù)。不再另行辦理征地審批;經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的,同時辦理征地審批手續(xù),不再另行辦理征地審批,超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的,應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。?！墩髑笠庖姼濉返纳鲜鲂薷囊庖娀局档觅澩?/p>

二、集體土地征收目的的完善

在土地征收的目的上,學(xué)界存在兩種不同的觀點(diǎn)。一些學(xué)者認(rèn)為:征收只能為公共使用之目的,并對“公共使用”加以定義;同時禁止為私人使用而征收;禁止為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行征收,并對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的概念加以定義。另一些學(xué)者提出不同意見,他們認(rèn)為不可能全面禁止以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的土地征收,縮小征收范圍的立法改革存在負(fù)面效果。另外,禁止將被征收的私人財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人的立法改革存在缺陷。因此,有學(xué)者認(rèn)為:限制政府在私人之間重新分配財產(chǎn)的能力將損害政府管理工業(yè)和商業(yè)的能力。禁止將被征收的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人將導(dǎo)致產(chǎn)生大量政府直接從事開發(fā)和經(jīng)營的企業(yè),例如醫(yī)院、停車場和體育場館[1]156。

我國臺灣地區(qū)的學(xué)者認(rèn)為“公共利益”本身是個不確定的法律概念,其內(nèi)涵不易掌握,我國臺灣地區(qū)“土地征收條例”第三條規(guī)定:“因公益之需,興辦國防事業(yè)、交通事業(yè)、公用事業(yè)、水利事業(yè)等公共事業(yè),得征收私有土地。”盡管法律列舉了土地征收公共利益的范圍,但仍應(yīng)就具體事業(yè)進(jìn)行判斷,為公益與私益之比較衡量。經(jīng)過利益衡量后,認(rèn)定具有具體的公共利益,始得以征收方式剝奪私人土地所有權(quán)[3]。

盡管我國《憲法》、《物權(quán)法》和《土地管理法》都規(guī)定土地征收必須基于“公共利益”,但沒有規(guī)定“公共利益”的判定主體和判斷標(biāo)準(zhǔn)。立法機(jī)關(guān)對于公共利益的界定的模糊,是土地征收權(quán)濫用的主因之一。地方政府在土地征收過程中,既是公共利益的判斷者,也是征收的執(zhí)行者和爭議的裁判者三種角色,這是地方政府在土地征收中濫用裁量權(quán)的主因之一[4]。保障土地征收基于“公共利益”,應(yīng)由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同來完成。立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能將公共利益的范圍和種類進(jìn)行概括和列舉,并規(guī)定排除條款。目的是限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。此外,即使法律列舉規(guī)定,也僅僅是抽象的公共利益,不能只要符合法律規(guī)定的,就能發(fā)動征收,還必須衡量征收個案,進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦婧饬?認(rèn)定具有具體的公共利益才能發(fā)動征收。其次,應(yīng)對行政機(jī)關(guān)征收土地的行為加以限制,保證土地征收行為根據(jù)保留原則、比例原則和正當(dāng)程序原則進(jìn)行。最后,司法機(jī)關(guān)是土地征收是否符合公共利益判斷的最終決定者。如果發(fā)生土地征收是否符合公共利益的糾紛時,應(yīng)將征收的批準(zhǔn)行為(即征收決定和征收補(bǔ)償方案)納入司法審查的范圍,以保證土地權(quán)利人的合法利益。

在土地征收的地方立法中,西南地區(qū)的地方立法并未明確將“公共利益”作為集體土地征收的限制條件,并明確規(guī)定由政府或其土地行政主管部門對用地申請進(jìn)行審批。華南地區(qū)的地方立法規(guī)定的并不一致?！稄V西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》《海南省土地征收補(bǔ)償安置管理辦法》的規(guī)定較為具體,均將“公共利益”限制為國家的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地。東北地區(qū)的地方立法,雖然都是以《土地管理法》及其實(shí)施條例為基礎(chǔ)制定的,但未將“公共利益”作為農(nóng)村集體土地征收的限制條件,僅僅規(guī)定集體土地征收要經(jīng)過有關(guān)部門的審核批準(zhǔn)。華北地區(qū)的地方立法,只有山西省采用了“公共利益”的表述方式,而其他省市的地方立法有的簡單列舉為經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)、社會公共事業(yè)需要,有的直接規(guī)定為了公益事業(yè)建設(shè),沒有“公共利益”的具體判定標(biāo)準(zhǔn),西北各省、自治區(qū)對于“公共利益”的規(guī)定不盡一致,普遍規(guī)定得較為模糊。華中地區(qū)各個省份有關(guān)農(nóng)村集體土地征收的法律文本中,同樣沒有“公共利益”的直接定義,亦不涉及相關(guān)的準(zhǔn)用性法律條文,這與《土地管理法》規(guī)定“公共利益”作為國家土地征收的根本前提有著明顯的不同。

《征求意見稿》第四十四條規(guī)定:“基于國防、外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、社會保障征收土地符合公共利益?！蓖瑫r,還規(guī)定不符合公共利益不得征收土地①《征求意見稿》新增第四十四條:“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要,有下列情形之一,確需征收農(nóng)民集體所有土地的,可以依法實(shí)施征收:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程、搬遷安置工程建設(shè)的需要;(五)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi),由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！?但《征求意見稿》第四十四條第(五)項(xiàng)規(guī)定:“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi),由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要,征收土地符合公共利益?！边@樣的規(guī)定,使得本次修法基于公共利益征收的限縮規(guī)定失去意義。商品房建設(shè)項(xiàng)目也可能被認(rèn)定為“實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要,因此筆者認(rèn)為應(yīng)該刪掉《征求意見稿》第四十四條第(五)項(xiàng)的規(guī)定。

三、集體土地征收程序的完善

關(guān)于是否應(yīng)完善土地征收程序,美國學(xué)者有兩種不同意見。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)完善土地征收程序,包括要求征收申請人制定詳細(xì)的計劃、增加聽證程序規(guī)定、增加公告規(guī)定,加強(qiáng)與被征收人的協(xié)商,并事先向財產(chǎn)所有人提供書面通知。另有學(xué)者則懷疑征收程序改革的價值。很多極具爭議的征收案件并不缺乏程序。而且,并沒有明確的理由可以讓人們相信,改善后的程序所帶來的好處可以超過改革所帶來的成本,從而證明改革是正當(dāng)?shù)腫1]158。

我國現(xiàn)在的土地征收程序一切都是從政府利益出發(fā),征地補(bǔ)償由政府決定,爭議亦由政府裁決。被征地農(nóng)民沒有知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)?，F(xiàn)行集體土地征收的程序僅限于行政審批和公告的內(nèi)部程序,即已有的征地與補(bǔ)償安置方案的公告。其中第一次公告只是作為批準(zhǔn)程序的附屬程序,目的在于讓權(quán)利人進(jìn)行權(quán)利登記。第二次公告也只是事后程序[2]10。土地征收缺乏有效的監(jiān)督程序是違法征收的重要原因。

我國各地區(qū)所制定的地方法規(guī)和規(guī)章,關(guān)于土地征收程序的規(guī)定也非常不完善。東北地區(qū)地方立法缺少協(xié)商、公告兩個程序;華南地區(qū)地方立法普遍缺少征地協(xié)商程序的規(guī)定;華東地區(qū)地方立法缺少組織勘測定界、組織聽證、聽取意見、備案、政府裁決、政府協(xié)調(diào)等程序;西南地區(qū)的地方立法規(guī)定中只有重慶市的規(guī)定較為詳盡,但沒有規(guī)定協(xié)商程序,而貴州省、四川省、西藏自治區(qū)地方立法缺少聽取意見、政府協(xié)調(diào)、政府裁決等程序;西北地區(qū)地方立法缺少協(xié)商、聽取意見、政府協(xié)調(diào)等程序;華北地區(qū)地方立法缺少協(xié)商、聽取意見、政府裁決等程序。

《征求意見稿》第四十六條規(guī)定:“市、縣人民政府申請征收土地的,應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查,并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會保障等主要內(nèi)容,在擬征收土地所在的集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)進(jìn)行公告,聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民意見。”上述規(guī)定的目的是要求地方政府在征地前先與農(nóng)民簽訂土地補(bǔ)償安置協(xié)議,落實(shí)補(bǔ)償安置資金,充分體現(xiàn)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)①國土資源部關(guān)于《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)的說明,中華人民共和國自然資源部網(wǎng),2017-05-23.http://www.gsdlr.gov.cn/content-4b5be415619c4a0e91d01be6bce5228e.htm。。有學(xué)者認(rèn)為:“征收公告目的不是為了征求農(nóng)民集體及其成員的意見和建議,其僅僅是告知農(nóng)民集體及其成員一個既定的結(jié)果。在征收決定公告發(fā)布后,土地被征收的農(nóng)民集體及其成員或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù),以便盡快履行搬遷的義務(wù);在征地補(bǔ)償、安置方案公告發(fā)布后,仍然只是聽取被征地的農(nóng)民集體及其成員的意見。可見,無論是公告程序還是聽取意見,這些保障土地被征收的農(nóng)民集體及其成員在土地征收過程中爭取自身利益的舉措都形同虛設(shè),因土地征收喪失合法土地權(quán)益的人應(yīng)享有的知情權(quán)、參與權(quán)在征收程序中根本得不到切實(shí)地保障……”[5]因此,筆者認(rèn)為,《征求意見稿》僅規(guī)定公告程序不合理,應(yīng)明確規(guī)定土地征收中的聽證程序、增加土地征收的行政審查程序、修改“先拆遷后補(bǔ)償”的相關(guān)規(guī)定,切實(shí)保障被征地農(nóng)民的利益。

第一,應(yīng)規(guī)定針對土地征收決定的聽證會程序?！墩髑笠庖姼濉纺壳耙?guī)定的是“征收公告”程序。筆者認(rèn)為,應(yīng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出征收決定前,應(yīng)舉辦聽證會,就土地征收是否符合“公共利益”、征收必要性、征收補(bǔ)償數(shù)額、征收范圍、征收程序合法性等內(nèi)容進(jìn)行聽證,允許村民提出異議和辯論,村民也可以委托相關(guān)法律顧問參與聽證。另外,聽證會的通知時間、聽證期限、聽證內(nèi)容等具體事項(xiàng)等都需要明確加以規(guī)定;被征收補(bǔ)償權(quán)利人針對征地補(bǔ)償和安置方案所提出的意見,應(yīng)當(dāng)如實(shí)、完整地記入聽證筆錄;此外還應(yīng)規(guī)定,違反法定程序的法律后果①我國臺灣地區(qū)“土地征收條例”第十條第二項(xiàng)規(guī)定:“需用土地人于事業(yè)計劃報請目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可前,應(yīng)舉行公聽會,聽取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人之意見。但因舉辦具機(jī)密性質(zhì)國防事業(yè)或已舉行公聽會或說明會者,不在此限”。。

第二,應(yīng)增加土地征收的行政審查程序。土地征收決定的行政審查程序包括:征收是否符合公益性、必要性以及是否適當(dāng)與合理;土地使用人是否具有完成征地計劃之能力;該征地計劃是否符合現(xiàn)行都市計劃、區(qū)域計劃或國土計劃、該計劃的財務(wù)評估是否合理;安置計劃是否合理②我國臺灣地區(qū)“土地征收條例”第十三條規(guī)定:“申請征收土地或土地改良物,應(yīng)由需用土地人擬具詳細(xì)征收計劃書,并附具征收土地圖冊或土地改良物清冊與土地使用計劃圖,送由核準(zhǔn)征收機(jī)關(guān)核準(zhǔn),并副知該管直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)”。。

第三,應(yīng)修改先拆遷后補(bǔ)償?shù)某绦蛐砸?guī)定?！墩髑笠庖姼濉返谒氖艞l規(guī)定:“征收宅基地和地上房屋,應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平合理補(bǔ)償,保障被征地農(nóng)民的居住權(quán)。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！北緱l所規(guī)定的“先補(bǔ)償后搬遷”僅僅限于征收宅基地和地上房屋,并不包括土地征收,并不合理,范圍應(yīng)有所擴(kuò)大。另外,“先補(bǔ)償后搬遷”的立法用語不科學(xué),應(yīng)明確規(guī)定在補(bǔ)償款未支付之前,被征收土地的農(nóng)民對土地和房屋有繼續(xù)使用權(quán)。我國臺灣地區(qū)“土地法”第二百三十五條規(guī)定:“被征收土地之所有權(quán)人,對于其土地之權(quán)利義務(wù),于應(yīng)受之補(bǔ)償發(fā)給完竣時終止,在補(bǔ)償費(fèi)未發(fā)給完竣以前,有繼續(xù)使用該土地之權(quán)。但合于第二百三十一條但書之規(guī)定者,不在此限?！睉?yīng)參照上述規(guī)定,修改《征求意見稿》第四十九條的規(guī)定。具體建議為:“征收土地和地上房屋,在征收補(bǔ)償費(fèi)未足額支付之前,被征收人有權(quán)繼續(xù)使用土地和房屋?！?/p>

四、集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的完善

關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),日本學(xué)界有兩種看法,即完全補(bǔ)償說和適當(dāng)補(bǔ)償說。根據(jù)完全補(bǔ)償說,應(yīng)根據(jù)市場價格進(jìn)行全額補(bǔ)償。相反,適當(dāng)補(bǔ)償說的主張是:只要是針對該財產(chǎn)合理算出的適當(dāng)金額即可,不一定要和客觀的市場價格一致。這兩種學(xué)說在日本憲法學(xué)界經(jīng)歷了漫長的爭論和對立。不過,完全補(bǔ)償說最終占得了優(yōu)勢。美國學(xué)者關(guān)于征收補(bǔ)償額有兩種不同的觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該是公平的市場價值;另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為支付的補(bǔ)償額應(yīng)當(dāng)超過公平的市場價值。美國司法實(shí)務(wù)認(rèn)為,應(yīng)以征收財產(chǎn)之市場價值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),且在決定所謂市場價值時,法院一般會去觀察財產(chǎn)最高且最佳使用情狀下的價值。因此,根據(jù)法律規(guī)定及當(dāng)?shù)匕l(fā)展,未來可作為工商業(yè)或住宅使用者,不能因?yàn)槟壳稗r(nóng)用,就僅以農(nóng)用來評估其價值,應(yīng)以變更后的土地使用類型來評估補(bǔ)償價額[1]157。

由于現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定年產(chǎn)值倍數(shù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低,從2004年開始,國務(wù)院便提出依區(qū)片綜合地價確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),從而突破了現(xiàn)行法補(bǔ)償上限的限制。目前,我國東北各省大部分地區(qū)的土地補(bǔ)償均已完成從年產(chǎn)值倍數(shù)到征地區(qū)片綜合地價補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)換,只有極少數(shù)地區(qū)仍根據(jù)統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)計算土地補(bǔ)償費(fèi)。華東地區(qū)的浙江省采用單一年產(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn),山東省和上海市采用單一征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn),安徽省、福建省、江蘇三省采用二者兼有的混合標(biāo)準(zhǔn)。西南地區(qū)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),均采取年產(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。西北地區(qū)的陜西省、寧夏和新疆自治區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是年產(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn),甘肅省和青海省采取了年產(chǎn)值倍數(shù)和綜合地價標(biāo)準(zhǔn),但綜合地價標(biāo)準(zhǔn)限定了補(bǔ)償種類,比如甘肅省的地上附著物的補(bǔ)償需要結(jié)合《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》來確定。華南地區(qū)、華北地區(qū)大多數(shù)省補(bǔ)償措施都采用了年產(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)和綜合地價標(biāo)準(zhǔn)。

《征求意見稿》新增第四十八條第一款中明確采用了征地區(qū)片綜合地價補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)①《征求意見稿》第四十八條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)制訂并公布區(qū)片綜合地價,確定征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)片綜合地價應(yīng)當(dāng)考慮土地資源條件,土地產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系,以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素綜合評估確定,并根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,適時調(diào)整區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)”。。相較于年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn),區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)充分考量了土地資源條件,土地產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系,以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等市場因素,有利于促進(jìn)征地利益在政府和被征地者之間的公平分配。但是從區(qū)片綜合地價的測量方式可以看出,年產(chǎn)值仍然是得出該標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù),因此通過區(qū)片綜合地價得出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),在補(bǔ)償數(shù)額上并不會大幅高于年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。這本質(zhì)上仍然是行政機(jī)關(guān)決定土地征收的補(bǔ)償價格,并沒有改變我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的現(xiàn)狀。事實(shí)上,不論是年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn),還是區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn),都否定了地租和地價因素,局限性均較為明顯。近年的理論研究傾向于采用市場價格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。所謂市場價格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),是指以被征收財產(chǎn)在公開市場上的交易價格作為判斷正當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)[6]。市場公平交易價格的判斷,應(yīng)借鑒我國臺灣地區(qū)的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),設(shè)立市、縣的“地價評議委員會,”評估被征收土地的市場價格并公告。地價評議委員會的特點(diǎn)是其成員是不同領(lǐng)域的代表,能夠提供專業(yè)的判斷,獨(dú)立行使職權(quán),共同做出被征收土地的市場價格的評估結(jié)論。土地征收補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)土地評價委員會公告的被征收土地的價格,參照附近國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場價格,最終決定被征收土地的價格,在此基礎(chǔ)上,給予被征收人合理的補(bǔ)償②臺灣地區(qū)《地價評議委員會組織規(guī)程》第四條第一項(xiàng)規(guī)定:“委員會共置17人,其中1人為主任委員,由直轄市市長或副市長、縣(市)長或副縣(市)長兼任;1人為副主任委員,由直轄市政府秘書長、縣(市)政府主任秘書兼任;其余委員,由直轄市或縣(市)政府就下列人員遴聘之,議員代表1人、地方公正人士1人、對地價有專門知識之專家學(xué)者1人、不動產(chǎn)估價師工會代表1人、建筑師工會代表1人、地政士工會代表1人、不動產(chǎn)經(jīng)紀(jì)業(yè)工會代表1人、建筑開發(fā)商業(yè)同業(yè)工會代表1人、銀行工會代表1人、農(nóng)會代表1人、地政主管人員1人、財政主管人員1人、工務(wù)或都市計劃主管人員1人、建設(shè)或農(nóng)林主管人員1人、稅捐主管人員1人”。。采取市場合理價格作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時,國家可以對土地增值的部分征稅。

五、集體土地征收補(bǔ)償對象的完善

《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條第一款規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有?！薄墩髑笠庖姼濉返谖迨畻l的規(guī)定沒有修改《土地管理法》的規(guī)定③《征求意見稿》第五十條規(guī)定:“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布,接受監(jiān)督”。。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有并不合理。集體經(jīng)濟(jì)組織是改革開放后為了適應(yīng)政企分開而在農(nóng)村成立的經(jīng)營性組織,這些組織大多由村民委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)起設(shè)立(少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)也有村民小組發(fā)起設(shè)立的情形),主要負(fù)責(zé)人多由村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政負(fù)責(zé)人兼任或任命?，F(xiàn)實(shí)中行使集體土地所有權(quán)的權(quán)力,主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會手中。因而,作為所有權(quán)代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會也就理所當(dāng)然地?fù)碛辛送恋卣魇者^程中的談判權(quán)、決策權(quán)以及征收補(bǔ)償?shù)姆峙錂?quán),而農(nóng)民個人是被排除在征地博弈之外的[7]。有學(xué)者指出,補(bǔ)償款的分配格局是政府占60% ～70%,村級組織占25% ～30%,農(nóng)民僅占5% ～10%[8]。

地方立法關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)膶ο?各個地區(qū)的規(guī)定基本相同。東北地區(qū)關(guān)于補(bǔ)償對象,不同省有不同規(guī)定。黑龍江省規(guī)定將土地補(bǔ)償費(fèi)全部支付給集體經(jīng)濟(jì)組織,由其設(shè)立專戶來支配?！哆|寧省人民政府關(guān)于做好征地補(bǔ)償安置工作切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的通知》規(guī)定:“土地征用后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如不能從機(jī)動地中調(diào)整相當(dāng)?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民承包經(jīng)營,應(yīng)當(dāng)將不少于80%的土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)民,集體經(jīng)濟(jì)組織留用的土地補(bǔ)償費(fèi)不得超過被征土地補(bǔ)償費(fèi)總額的20%?！?/p>

華東地區(qū)、華北地區(qū)、華南地區(qū)、西北地區(qū)、西南地區(qū)地方立法均規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！逗笔临Y源廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范征地管理工作的通知》第四項(xiàng)中規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)支付給享有被征收土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如不能調(diào)整質(zhì)量和數(shù)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的,必須將不低70%的土地補(bǔ)償費(fèi)分配給被征地農(nóng)民。土地被全部征收的,同時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的,土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置?！鄙鲜鲆?guī)定并不合理,但《征求意見稿》沒有做出任何修改。

《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有?！绷硗獾诹畻l規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會是農(nóng)村集體所有權(quán)的代表組織。有學(xué)者認(rèn)為為了保證被征收人的合理利益,應(yīng)對《物權(quán)法》和《土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改,具體措施如下:第一,改變《物權(quán)法》第六十條關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會、村民小組代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的規(guī)定,在土地征收中由本集體全體成員依照法定程序選舉農(nóng)民代表,由農(nóng)民代表以集體土地所有人的身份直接參與土地征收;第二,在《物權(quán)法》第五十九條第二款規(guī)定的基礎(chǔ)上,完善并細(xì)化重大事項(xiàng)的民主決定程序,明確土地征收中農(nóng)民代表與農(nóng)民集體的關(guān)系。明確規(guī)定土地征收中所有涉及本集體成員權(quán)益的事項(xiàng)應(yīng)經(jīng)本集體成員集體決定,涉及補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等重大問題必須經(jīng)全體成員一致同意方能決定,在其他問題上必須經(jīng)全體成員多數(shù)同意方可決定①《物權(quán)法》第五十九條第二款規(guī)定:“土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法,應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定?！痹摽钜?guī)定存在兩個方面的問題:第一,土地征收是涉及農(nóng)民土地權(quán)益的最為重大的事項(xiàng),但該事項(xiàng)未列入應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體成員決定的事項(xiàng)?！巴恋匮a(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法”實(shí)際上與土地征收并無直接關(guān)系。第二,本集體成員應(yīng)如何形成決定包括是全體同意方能決定、還是多數(shù)通過方能決定該條沒有明確規(guī)定。;第三,修改《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條關(guān)于“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的規(guī)定,明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民集體所有,土地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配由本集體成員共同決定[9]。筆者認(rèn)為,應(yīng)根據(jù)上述方案修改《土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定,徹底改變目前土地征收補(bǔ)償對象不合理的規(guī)定,保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)和決定權(quán),保證被征地農(nóng)民獲得公平合理的補(bǔ)償。

六、集體土地征收地上附著物補(bǔ)償?shù)耐晟?/h2>

《土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定:“土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用范圍為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。《征求意見稿》第四十七條第二款規(guī)定:“征地補(bǔ)償安置費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、農(nóng)民宅基地及房屋補(bǔ)償、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi),以及被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用等?！边@表明,宅基地使用權(quán)作為獨(dú)立補(bǔ)償客體;此外房屋也從土地附屬物中分離出來成為獨(dú)立的補(bǔ)償客體。上述修改意見值得肯定。在實(shí)踐中,如何確定宅基地和住房的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是非常關(guān)鍵的問題。

《土地管理法》第四十七條對“地上附著物”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)于地方立法。西南地區(qū)的立法關(guān)于建筑物和構(gòu)筑物的補(bǔ)償,基本上采用作價補(bǔ)償、實(shí)際損失補(bǔ)償?shù)姆绞?。貴州省提出有相關(guān)規(guī)定或雙方約定的,應(yīng)優(yōu)先采用。云南省提出了可采取產(chǎn)權(quán)調(diào)換、產(chǎn)權(quán)調(diào)換與作價補(bǔ)償相結(jié)合的方式。在華南地區(qū),各省、市和自治區(qū)的規(guī)定各不相同?！稄V西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第五十五條第一款第三項(xiàng)規(guī)定:“房屋及其他建筑物、構(gòu)筑物,按重置價格并結(jié)合成新確定補(bǔ)償費(fèi),具體標(biāo)準(zhǔn)由設(shè)區(qū)的市、縣(市)人民政府規(guī)定。對在非法占用土地上建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物,在征地公告后搶栽搶種的農(nóng)作物、林(果、竹)木和搶建的建筑物、構(gòu)筑物,不予補(bǔ)償”;《海南省土地征收補(bǔ)償安置管理辦法》第十二條則規(guī)定:“房屋等地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市、縣、自治縣人民政府根據(jù)其重置價格、折舊等組織測算,報省人民政府批準(zhǔn)?！痹跂|北地區(qū),被征收土地上有建筑物、構(gòu)筑物等附著物的,黑龍江省和吉林省均規(guī)定以雙方約定優(yōu)先;在沒有約定的情況下,黑龍江省規(guī)定按實(shí)際損失確定補(bǔ)償費(fèi),吉林省則需經(jīng)過有評估資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)的評估確認(rèn);而遼寧省則統(tǒng)一規(guī)定附著物按其價值和實(shí)際損失給予補(bǔ)償。相較于其他地區(qū),華北地區(qū)的北京市、內(nèi)蒙古自治區(qū)的規(guī)定較為詳細(xì),房屋和其他地上附著物征收補(bǔ)償,根據(jù)用途、結(jié)構(gòu)、使用年限等因素確定類別、等級和補(bǔ)償單位價,由設(shè)區(qū)的市(地區(qū))人民政府規(guī)定具體計價標(biāo)準(zhǔn)。西北各地規(guī)定也不統(tǒng)一。關(guān)于青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),基本都有規(guī)定,但是地上附著物的規(guī)定情況則不盡一致,確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的部門也不統(tǒng)一。陜西省除對青苗規(guī)定了年產(chǎn)值倍數(shù)外,其他的則授權(quán)設(shè)區(qū)的市人民政府具體規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)①《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第二十九條第一款第(三)項(xiàng)規(guī)定:“青苗補(bǔ)償費(fèi)按被毀青苗的耕地前三年平均年產(chǎn)值的百分之四十至百分之九十補(bǔ)償,房屋和其他地上附著物,根據(jù)用途、結(jié)構(gòu)、使用年限等因素確定類別、等級和補(bǔ)償單位價,由設(shè)區(qū)的市(地區(qū))人民政府規(guī)定具體計價標(biāo)準(zhǔn)。。寧夏回族自治區(qū)則顯得較為謹(jǐn)慎,原則上由自治區(qū)人民政府土地行政主管部門會同物價管理等有關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定。華東地區(qū)規(guī)定了實(shí)際價值和重置價格兩種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),實(shí)際價值就是當(dāng)前所處區(qū)位房屋的價值,可能會產(chǎn)生區(qū)域房地產(chǎn)價格的溢出效益,重置價格則側(cè)重于重新建造估價時點(diǎn)的房屋與原建筑物全新狀態(tài)的建筑物所需要的費(fèi)用。華中地區(qū)的地方立法,對于建筑物、構(gòu)筑物,分為兩種情況:一是違法違章建造以及征用土地方案公告發(fā)布后修建的,四省統(tǒng)一規(guī)定為不予補(bǔ)償;二是合法建造以及方案公告發(fā)布前建造的,河南省沒有規(guī)定,其他三省按照市價收購或者用價值相當(dāng)?shù)姆课莺推渌ㄖ?、?gòu)筑物補(bǔ)償。

《征求意見稿》第四十九條明確規(guī)定:被征收土地上房屋不應(yīng)不作為地上附著物補(bǔ)償,而是作為專門的住房財產(chǎn)權(quán)給予公平合理補(bǔ)償②《征求意見稿》第四十九條:“應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平合理補(bǔ)償,保障被征地農(nóng)民的居住權(quán)。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！?。筆者認(rèn)為“公平合理”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不明確,應(yīng)參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條的規(guī)定對被征收農(nóng)民的房屋給與補(bǔ)償。該條規(guī)定:“對被征收房屋價值的補(bǔ)償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值,由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定”。另外,還應(yīng)對被征收房屋的全部損失進(jìn)行補(bǔ)償,包括房屋本身的價值和區(qū)位價值、庭院空地的利用價值、房屋裝修費(fèi)用、搬遷費(fèi)用等。補(bǔ)償數(shù)額必須能夠使被征收的農(nóng)民重建或購置到同等質(zhì)量、同等居住條件的房屋,確保被征收房屋的農(nóng)民居住條件不低于征收之前的水平。1973年日本最高法院的“附近等同”的做法值得借鑒,征收房屋的補(bǔ)償金額應(yīng)為被征收人重建或購買到附近同等房屋的價值[10]。

七、結(jié)論

在我國,改變土地征收行政審批機(jī)關(guān)的難度非常大,由各級人大負(fù)責(zé)審批土地征收決定亦不現(xiàn)實(shí)。因此,可行的辦法是嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)對土地征收的審批權(quán)限,尤其是應(yīng)該取消縣、市級政府土地征收的審批權(quán)限。實(shí)現(xiàn)土地基于公共利益的征收,需要由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同來完成。對土地征收決定的司法審查是保證土地征收符合“公共利益”的最后防線。另外,行政機(jī)關(guān)作出征收決定前,應(yīng)采取聽證會等形式與被征收人就土地征收是否符合公共利益及其必要性進(jìn)行充分的論證。征收土地和地上房屋,在征收補(bǔ)償費(fèi)未足額支付之前,被征收人有權(quán)繼續(xù)使用土地和房屋。土地征收補(bǔ)償,無論采取年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn),還是區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn),都忽視了地租和地價因素。應(yīng)以被征收土地在公開市場上的交易價格作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。應(yīng)設(shè)立縣、市的“地價評議委員會”,評估被征收土地的市場價格。關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)膶ο?應(yīng)修改土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的規(guī)定,明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民集體所有。土地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配由本集體成員共同決定。被征收土地上房屋不應(yīng)作為地上附著物補(bǔ)償,而應(yīng)作為專門的住房財產(chǎn)權(quán)給予公平合理補(bǔ)償?！肮胶侠怼钡难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不明確,應(yīng)參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條的規(guī)定對被征收農(nóng)民的房屋給予補(bǔ)償。