任大鵬 曲承樂

肇始于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革開放已歷經(jīng)40年。這期間,我國農(nóng)村先后進(jìn)行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、農(nóng)產(chǎn)品流通體制、農(nóng)村稅費(fèi)、社會主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等多項重大改革,農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。與此同時,自1983年中央“一號文件”《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》提出要“對農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)形式及其活動,加強(qiáng)法制管理”以來,伴隨著農(nóng)村改革的深化和農(nóng)業(yè)的發(fā)展,我國農(nóng)村法治狀況也實(shí)現(xiàn)了重大突破。大量農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律的及時制(修)訂,極大地豐富了中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的內(nèi)涵。日益完善的執(zhí)法、司法、調(diào)解、仲裁機(jī)制,有效地保障了立法目的的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村法治建設(shè)的巨大成就,改變了改革初期人們對發(fā)展農(nóng)業(yè)“一靠政策,二靠投入,三靠科技”的普遍認(rèn)知,為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興提供了堅實(shí)的制度保障?；仡櫯c總結(jié)40年來我國農(nóng)村法治建設(shè)的既有經(jīng)驗(yàn),展望農(nóng)村法治的未來,對全面深化農(nóng)村改革、推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的意義。

一、改革開放以來農(nóng)村法治建設(shè)的主要成就

(一)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系基本形成

改革開放以來,我國陸續(xù)頒布了《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《種子法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《畜牧法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等20多部涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的法律及若干行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。各層級和領(lǐng)域的專門立法使我國擺脫了改革初期單一依靠政策推動農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展的局面,標(biāo)志著我國已形成了以《農(nóng)業(yè)法》為核心,以各農(nóng)業(yè)部門法為支柱,以農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與應(yīng)用、農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品流通與加工、糧食與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)民各項權(quán)益保護(hù)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村民自治制度等為規(guī)制重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系。農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的建立,不僅使農(nóng)業(yè)各主要領(lǐng)域基本做到了有法可依,還標(biāo)志著我國正式將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的宏觀管理工作納入到法治的軌道之中,為鞏固農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位、穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包制度、保護(hù)農(nóng)業(yè)自然資源、推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村基層民主政治建設(shè)等提供了法律保障[1]23。

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系逐步形成,各項農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度基本確立,農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律調(diào)控范圍的空白得到彌補(bǔ)。近年來,我國農(nóng)村法治的立法重點(diǎn)已由訂立新法逐漸轉(zhuǎn)向通過法律修改與解釋來及時回應(yīng)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題和新挑戰(zhàn)。2010年以來,《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)業(yè)法》《草原法》《漁業(yè)法》《畜牧法》《種子法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《村民委員會組織法》等先后進(jìn)行了修正或修訂。各部法律法規(guī)的及時修改完善,增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律規(guī)范的邏輯性與嚴(yán)謹(jǐn)性,使農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系內(nèi)部更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一。及時將行之有效的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策法制化,為長期、有效的促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民增收奠定了制度基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律實(shí)施機(jī)制逐步完善

配合立法實(shí)體規(guī)范的日益完備,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律的執(zhí)法體系和機(jī)制也在不斷完善。農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域由最初局限于漁業(yè)、獸藥等少數(shù)領(lǐng)域,擴(kuò)大到種子、農(nóng)藥、獸藥、動物防疫、植物檢疫、草原監(jiān)理、漁政漁港監(jiān)督等二十多個領(lǐng)域。在改革開放初期,過度強(qiáng)調(diào)專業(yè)性的分頭執(zhí)法模式不僅增加了執(zhí)法成本,甚至還出現(xiàn)了執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營主體重疊的現(xiàn)象。隨著農(nóng)業(yè)行政管理體制改革的推進(jìn),農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法逐漸代替了專業(yè)執(zhí)法,通過相對集中地行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的由縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門為執(zhí)法主體的行政處罰權(quán),有效地實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法力量的整合,降低了執(zhí)法的成本,提高了執(zhí)法的效率與水平。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法按照依法行政的目標(biāo)和國務(wù)院《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》,愈發(fā)注重履行相關(guān)法律賦予其在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)方面的職能,相應(yīng)的執(zhí)法程序也更加規(guī)范。

改革開放初期的農(nóng)村法治工作相對重視管理職權(quán)與手段的確立,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體規(guī)定了大量義務(wù)性條款。隨著農(nóng)村改革的深化,涉農(nóng)法律日益重視保障權(quán)利主體的合法權(quán)益,更加強(qiáng)調(diào)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體賦權(quán)和對行政管理機(jī)關(guān)的權(quán)利加以限制。行政自由裁量權(quán)逐步縮小,對農(nóng)民和其他相對人利益的保護(hù)與救濟(jì)力度逐漸加強(qiáng),相關(guān)法律實(shí)施的程序規(guī)則也越發(fā)具有可操作性。例如,《農(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定了發(fā)生土地承包經(jīng)營糾紛可以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、起訴,但該法并沒有對具體的仲裁程序、仲裁機(jī)構(gòu)及其他事項做出規(guī)定。為規(guī)范這一特殊的糾紛解決機(jī)制,確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛能夠得到公正、及時地解決,我國適時出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》。不僅如此,《物權(quán)法》《土地管理法》也相應(yīng)地對農(nóng)地糾紛涉及的實(shí)體法和程序法問題做了規(guī)定。

針對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象,全國人大及其常委會提高了對相關(guān)法律實(shí)施情況監(jiān)督檢查的密度和強(qiáng)度,通過把監(jiān)督檢查放在與制定法律同等重要的地位,促使監(jiān)督對象更加重視相關(guān)法律的執(zhí)行工作[2]。與“三農(nóng)”問題相關(guān)的法律長期以來都是全國人大常委會執(zhí)法檢查的重點(diǎn)。自1993年《農(nóng)業(yè)法》公布施行以來,全國人大常委會已對其進(jìn)行了八次執(zhí)法檢查,進(jìn)入新世紀(jì)以來,還對包括《土地管理法》《村民委員會組織法》《種子法》《土地承包法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》在內(nèi)的多部涉農(nóng)法律進(jìn)行了執(zhí)法檢查。一系列的監(jiān)督檢查得到了監(jiān)督對象的積極回應(yīng),隨著反饋機(jī)制的日臻完善,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系的實(shí)效性、科學(xué)性及執(zhí)法的合法性均得到顯著提高。

二、改革開放以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的重點(diǎn)領(lǐng)域

(一)以家庭承包經(jīng)營制度為重點(diǎn),鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

1978年中共十一屆三中全會所確立的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村基本制度改革的里程碑。自此,雙層經(jīng)營成為我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度,家庭承包經(jīng)營也成為我國農(nóng)村基本制度的基礎(chǔ)。1993年,《農(nóng)業(yè)法》首次確立了家庭承包經(jīng)營的法律地位。1999年的《憲法》修正案則進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。由于穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營,核心在于穩(wěn)定土地承包關(guān)系①江澤民.全面推進(jìn)農(nóng)村改革,開創(chuàng)我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作新局面.人民日報,1998-0-05(001)。。為此,《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等法律規(guī)定了一系列穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的具體制度。《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán),規(guī)定農(nóng)民對土地享有占有、使用和收益的權(quán)利,還規(guī)定了權(quán)利可以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓,實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)分離制度”從政策到法律的轉(zhuǎn)型。

在改革初期,由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平有限,土地既承擔(dān)著農(nóng)民基本社會保障的功能,更是其最重要的財產(chǎn)來源。因此,對農(nóng)地流轉(zhuǎn)采取較為嚴(yán)格條件限制,有助于解放生產(chǎn)力、保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活權(quán)益。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的加快,農(nóng)地價值屬性和利用主體之間的關(guān)系日漸復(fù)雜,土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐早已突破《農(nóng)村土地承包法》設(shè)置的旨在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的流轉(zhuǎn)范疇,而轉(zhuǎn)向了更具活力的效率性流轉(zhuǎn)。實(shí)踐的變化增強(qiáng)了部分法律條文實(shí)施的緊迫性。比如,為了明確權(quán)屬關(guān)系,適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,我國從2008年開始推進(jìn)《農(nóng)村土地承包法》第二十三條所規(guī)定的確權(quán)頒證工作,從農(nóng)地安全價值和效率價值的角度,回應(yīng)與引導(dǎo)實(shí)踐的變化。

(二)以農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化為重點(diǎn),發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

長期以來,大國小農(nóng)的基本國情農(nóng)情影響著我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的選擇。隨著農(nóng)村經(jīng)營制度改革效應(yīng)的釋放,從20世紀(jì)90年代開始,分散生產(chǎn)的弊端逐漸顯現(xiàn)出來。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)被逐步提上立法議程。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要創(chuàng)新經(jīng)營方式、經(jīng)營手段,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度和農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用水平,才能扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈和國內(nèi)外市場中的不利格局。為此,我國出臺了一系列旨在提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織化水平的法律法規(guī)。作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本法的《農(nóng)業(yè)法》,通過規(guī)定一系列農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)措施,肯定了各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的作用。2006年通過的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》,以培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識、重構(gòu)農(nóng)村資源要素配置的方式,構(gòu)建起農(nóng)民自我聯(lián)合走向市場的組織方式,成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營路徑的又一重大突破。不斷創(chuàng)新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織方式,是我國開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的載體,也是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)和引領(lǐng)力量。

農(nóng)業(yè)技術(shù)、機(jī)械的推廣與應(yīng)用工作同樣也是國家對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要組成部分。根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》和與其同時頒布的《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》的規(guī)定,我國建立了以政府扶持和市場引導(dǎo)、有償與無償、國家推廣和社會力量相結(jié)合的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系,成立了長期的公益性農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)和隊伍。為增強(qiáng)科技對農(nóng)業(yè)的支撐保障能力,我國依法組織實(shí)施了基層農(nóng)技推廣改革與建設(shè)補(bǔ)助項目[3]。2004年出臺的《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》,通過把國家扶持農(nóng)業(yè)機(jī)械化政策上升為法律,實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)政策措施的規(guī)范化。在該法實(shí)施當(dāng)年便啟動實(shí)施了對農(nóng)民的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策,這對提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平,推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有重大的意義?！掇r(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》及陸續(xù)出臺的與此配套的行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件,標(biāo)志著我國基本構(gòu)建起涵蓋教育科研、質(zhì)量鑒定、技術(shù)推廣、社會化服務(wù)、監(jiān)督檢查等各個領(lǐng)域及重點(diǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)技推廣、機(jī)械應(yīng)用法律體系,標(biāo)志著各項促進(jìn)工作基本可以做到有法可依、有章可循。這些法律法規(guī)為提高農(nóng)業(yè)集約化水平和組織化程度、保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)民持續(xù)增收提供了堅實(shí)的制度支撐,已然成為我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要保障。

(三)以效率和安全兼顧為手段,促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,增加農(nóng)民收入,合理、永續(xù)地利用自然資源,是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律重要的立法目標(biāo)之一就是協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)自然資源保護(hù)與利用之間的關(guān)系。改革開放以來,我國農(nóng)業(yè)的立法思路已經(jīng)從單純發(fā)展生產(chǎn)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)與資源保護(hù)并重,即既注重通過各專門法建立起各類資源的安全底線,同時也注重提高存量資源的利用效率。例如,土地資源管理工作既通過《土地管理法》《草原法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)規(guī)定嚴(yán)格的保護(hù)制度,也通過《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)設(shè)計出合理的權(quán)利安排,以鼓勵充分利用既有土地資源?！稘O業(yè)法》既規(guī)定了保護(hù)漁業(yè)資源的禁漁期、禁漁區(qū)、捕撈限額、捕撈許可制度,又支持開展?jié)O業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鼓勵發(fā)展水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖?！缎竽练ā贰渡址ā贰斗N子法》等法律法規(guī)既有強(qiáng)化種質(zhì)資源保護(hù)、區(qū)域保護(hù)的內(nèi)容,又有保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營者合法權(quán)益、規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度安排。在資源環(huán)境約束趨緊背景下,我國的天然林保護(hù)制度、海洋漁業(yè)資源總量管理制度越發(fā)嚴(yán)格,耕地輪作休耕、退耕還林還草還濕、退牧還草、退養(yǎng)還灘、濕地保護(hù)與恢復(fù)的力度也在不斷加大,相關(guān)法律在制(修)訂的過程中越發(fā)突出資源保護(hù)的內(nèi)容。

通過農(nóng)業(yè)立法促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào),將可持續(xù)發(fā)展的理念法律化、制度化,成為改革開放以后我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的重要內(nèi)容。當(dāng)前,我國改善農(nóng)業(yè)環(huán)境的法律體系和技術(shù)路徑也已基本成型?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的規(guī)制路徑主要有兩個:針對規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來的農(nóng)作物秸稈等廢棄物、畜禽養(yǎng)殖中糞污排放和病死畜禽污染問題,主要遵循《農(nóng)業(yè)法》《畜牧法》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的專門規(guī)定;針對工業(yè)及其他活動造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)面源污染問題,則主要依托以《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》為代表的我國環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系的規(guī)制。

改革開放以來,特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代后,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平明顯提高,農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變,農(nóng)業(yè)發(fā)展從單純追求產(chǎn)量增長轉(zhuǎn)向保持總量平穩(wěn)基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)平衡和質(zhì)量提升。尤其是在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下,質(zhì)量問題已被納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)之中。相應(yīng)地,農(nóng)產(chǎn)品立法的中心目標(biāo)也由確保農(nóng)產(chǎn)品總量供給向總量與質(zhì)量并重、更加注重質(zhì)量安全轉(zhuǎn)變。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域,我國相繼頒布了《獸藥管理條例》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》《農(nóng)藥管理條例》《生豬屠宰管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》等多部法律法規(guī),以及《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》等一系列配套規(guī)章和規(guī)范性文件,建立了從投入品使用、產(chǎn)地環(huán)境,到生產(chǎn)過程記錄、包裝與標(biāo)識一系列的監(jiān)管制度。已有18個省份出臺了針對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的地方性法規(guī)[4],在立法力度加大的同時,我國還加強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域的執(zhí)法與問責(zé)力度,所有省份都已將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作納入政府年度績效的考核之中。但目前來看,基于規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)手段搭建的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全評價體系與我國農(nóng)業(yè)小農(nóng)經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)之間還存在一定差距,仍存在一定程度的監(jiān)管空白,需要法律制度的進(jìn)一步完善。

農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)與自然生命體再生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián),農(nóng)業(yè)生物安全對農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展同樣重要。農(nóng)業(yè)發(fā)展需要現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生物技術(shù)的支持,因此,相關(guān)立法既要推進(jìn)生物技術(shù)在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用,同時又要防范其潛在風(fēng)險。自改革開放以來,我國在動物疫病防控、植物病蟲草害的檢疫和防治、有害生物入侵和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)管理方面取得了重大立法進(jìn)展,先后制定頒布了《動物防疫法》《進(jìn)出境動植物檢疫法》《植物檢疫條例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等多部涉及農(nóng)業(yè)生物安全的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章。我國的農(nóng)業(yè)生物安全管理已經(jīng)進(jìn)入法制化、規(guī)范化管理時代。尤其是針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)對環(huán)境和健康的潛在影響問題,我國作為較早進(jìn)行生物安全管理的國家之一,一直在探索和推進(jìn)轉(zhuǎn)基因的立法工作[5]534?，F(xiàn)行主要的涉農(nóng)法律,如《畜牧法》《農(nóng)業(yè)法》《種子法》《漁業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》,出于保障人類健康和動植物、微生物、生態(tài)環(huán)境安全的考慮,都在關(guān)注生產(chǎn)效率提高的同時,對各自調(diào)控領(lǐng)域內(nèi)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的使用規(guī)定、安全評價、標(biāo)識或管理做出了一般性規(guī)定。

(四)以民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益為核心,保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

小規(guī)模農(nóng)戶是我國農(nóng)業(yè)主要的生產(chǎn)經(jīng)營主體,也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的最主要的力量。但由于受到歷史、自然、市場、社會等多種因素的影響,其長期處于弱勢地位。因此,農(nóng)村法治的重要任務(wù)之一就是保護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。改革開放以來,我國越來越重視農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)工作。2002修訂的《農(nóng)業(yè)法》不僅增加了農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)的章節(jié),還專門設(shè)置了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織權(quán)益保護(hù)的原則性規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)法》對向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織收取行政、事業(yè)性費(fèi)用,罰款處罰,攤派,集資,達(dá)標(biāo)、升級、驗(yàn)收活動等進(jìn)行了限制與禁止,同時明確規(guī)定了當(dāng)事人有獲得征地補(bǔ)償、經(jīng)營自主自愿的權(quán)利,以及農(nóng)產(chǎn)品收購不得壓級壓價、因生產(chǎn)資料質(zhì)量問題遭受損失的賠償額等規(guī)定。2006年,《農(nóng)業(yè)稅條例》廢止以后,涉農(nóng)法律對涉農(nóng)收費(fèi)項目的控制越來越嚴(yán)格,公共財政覆蓋農(nóng)村的步伐加快,隨著脫貧攻堅戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,我國已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)村義務(wù)教育等供給由農(nóng)民提供為主向政府投入為主的根本性轉(zhuǎn)變,農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減輕。

相關(guān)法律基于農(nóng)業(yè)的相對弱勢地位,規(guī)定了一系列保障產(chǎn)業(yè)公平發(fā)展和小規(guī)模農(nóng)戶利益的制度。如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中規(guī)定的支持、引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的扶持措施。再如,《反壟斷法》規(guī)定的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運(yùn)輸、儲存等經(jīng)營活動中實(shí)施的聯(lián)合或者協(xié)同行為,不適用本法”的豁免規(guī)則等。另一方面,基于農(nóng)民在市場競爭中的相對弱勢特性,除《農(nóng)業(yè)法》以外,相關(guān)法律也為農(nóng)民安排了特別的保護(hù)措施,通過賦予農(nóng)民“特權(quán)”,保障其在經(jīng)濟(jì)和社會活動中的公平地位。比如,《畜牧法》對散戶養(yǎng)殖者與規(guī)模養(yǎng)殖者在養(yǎng)殖檔案制度中差異性義務(wù)的規(guī)定;《種子法》對農(nóng)民自繁自用種子不適用種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的特別規(guī)定;《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定的合作社設(shè)立的低門檻①低門檻制度包括了合作社設(shè)立階段的發(fā)起人的低門檻要求、設(shè)立過程中免除驗(yàn)資報告的義務(wù)、工商登記不收費(fèi)的政策等。和包容性制度,以及合作社以農(nóng)民為主體的“一人一票”民主表決機(jī)制②一人一票和交易量返還,被視為體現(xiàn)合作社特性的核心原則。按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定,農(nóng)民專業(yè)合作社成員的所有成員享有一票基本表決權(quán),對合作社貢獻(xiàn)較大的成員可以享有不超過基本表決權(quán)總數(shù)20%的附加表決權(quán)。由于合作社法規(guī)定合作社成員總數(shù)的80%以上為農(nóng)民,所以一人一票的民主表決的法律主要是保護(hù)小規(guī)模農(nóng)戶在合作社中的話語權(quán)。和交易量返還為主③合作社普遍存在出資成員與交易成員共存的異質(zhì)性特征。出資成員在合作社追求資本報酬,通常不直接從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營,也不會利用合作社服務(wù);而交易成員則更多是因?yàn)樾∫?guī)模生產(chǎn)需要合作社提供更多服務(wù),因此交易量返還為主的盈余分配原則,更有利于小規(guī)模農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益。的盈余分配制度;《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》不向當(dāng)事人收取仲裁費(fèi)用的特別規(guī)定等等。近年來,我國出臺了越來越多的惠農(nóng)和支農(nóng)政策,當(dāng)前的立(修)法工作已盡可能地將這些惠農(nóng)、支農(nóng)政策法定化。法律法規(guī)有利于惠農(nóng)、支農(nóng)政策的長期與穩(wěn)定,對強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的小農(nóng)戶利益保護(hù),發(fā)揮著越來越重要的作用。

(五)以村民自治為重心,推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)

基于改革開放前農(nóng)村地區(qū)人民公社體制存在的種種問題,黨的十一屆三中全會廢除了人民公社體制,因而也徹底改變了農(nóng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。為了填補(bǔ)農(nóng)村改革所帶來的農(nóng)村治理真空,廣西宜山縣合寨村率先進(jìn)行了村民自治的實(shí)踐[6],初步形成了以“村民自治”為核心特征的農(nóng)村民主政治建設(shè)框架,法律隨后對這種村民自治的地位予以認(rèn)可。1982年《憲法》對農(nóng)村民主政治建設(shè)做出了方向性和原則性的規(guī)定,指出“集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理,依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員”,為全面實(shí)施村民自治制度奠定了法理基礎(chǔ)。1988年試行的《村民委員會組織法》明確了村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系,并就村民委員會的組成、選舉方式、決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等做出了程序性規(guī)定,標(biāo)志著我國農(nóng)村民主政治建設(shè)法律體系基本形成,農(nóng)村民主政治建設(shè)法律體系自此成為我國農(nóng)村法治體系中的重要組成部分。

為了凸顯村民自治中的程序正義,1998年《村民委員會組織法》對村民委員會的角色定位和組織功能進(jìn)行了修訂,進(jìn)一步提高了村民委員會的自治屬性。但由于“法律本身留出的可供政府部門任意定奪的空隙太大[7]”,因此,盡管《村民委員會組織法》明確規(guī)定了村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間并非上下級關(guān)系,村民委員會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附還是削弱了村民委員會理應(yīng)具有的自治功能[8],實(shí)踐中個別村民委員會甚至還出現(xiàn)了異化為村中少數(shù)人自治、或村長、村黨支部書記一人之治的情況,完全偏離了村民自治內(nèi)在的民主與法治的基本理念和精神[9]。與此同時,農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、價值觀念的劇變,也加劇了法律的荷載[10],單純追求程序正義已經(jīng)無法滿足農(nóng)村民主政治建設(shè)的需求。為此,2010年的《村民委員會組織法》重點(diǎn)對村務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督和民主決策等內(nèi)容進(jìn)行了修正和補(bǔ)充,在為村民提供參與公共事務(wù)管理機(jī)制和載體的同時,從立法的角度提高村民的參與程度,以從源頭遏制自治中的不正之風(fēng)和腐敗問題。隨著村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用日益受到重視,農(nóng)村民主政治建設(shè)越發(fā)注重法治的程序性規(guī)定與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源的銜接,立法導(dǎo)向也從強(qiáng)調(diào)程序正義過渡到統(tǒng)籌兼顧程序與結(jié)果的雙重正義。

三、改革開放以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律調(diào)控手段的現(xiàn)代化

不同時期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法目標(biāo)不同,目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),需要與之相適應(yīng)的法律調(diào)控機(jī)制。隨著立法體系的逐步完善和立法經(jīng)驗(yàn)的逐步成熟,我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法逐漸形成了賦權(quán)與限權(quán)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)市場準(zhǔn)入為主要內(nèi)容的“三位一體”的調(diào)控機(jī)制[1]5。之所以稱為“三位一體”,是因?yàn)檫@三種手段不是孤立的,而是需要相互協(xié)調(diào)、相互配合,才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的調(diào)控目標(biāo)。

以農(nóng)村土地制度為例,農(nóng)業(yè)法律需要賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包本集體土地的權(quán)利,保護(hù)小農(nóng)戶利用土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利,并限制承包權(quán)人或者經(jīng)營權(quán)人生產(chǎn)經(jīng)營過程中破壞耕地和其它農(nóng)業(yè)自然資源。為鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性,國家設(shè)立種糧直補(bǔ)等補(bǔ)貼制度,以抑制獲得耕地經(jīng)營權(quán)從事糧食生產(chǎn)時可能遇到的自然風(fēng)險。同時,通過設(shè)定行政許可等方式防止不合格的農(nóng)業(yè)投入品流向市場,禁止在耕地上使用違禁的投入品,保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)安全。

再如,《漁業(yè)法》中賦予了漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者使用集體所有或者國家所有的養(yǎng)殖水面從事養(yǎng)殖的權(quán)利,以實(shí)現(xiàn)漁業(yè)發(fā)展和保護(hù)漁民利益的目標(biāo);通過禁止在飼料、餌料中添加違禁物品,安全檢測和制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度等,以實(shí)現(xiàn)保障水產(chǎn)品的質(zhì)量安全的目標(biāo);通過財政投入建立和完善漁政漁港基礎(chǔ)設(shè)施等,以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo);以禁漁制度、捕撈許可制度等,保護(hù)漁業(yè)資源,以實(shí)現(xiàn)漁業(yè)發(fā)展的可持續(xù)目標(biāo)。

在有關(guān)鄉(xiāng)村治理的法律制度中,同樣體現(xiàn)了“三位一體”的調(diào)控機(jī)制。例如,《村民委員會組織法》賦予了村民通過自治方式自主決定村莊公共事務(wù)的權(quán)利,可以自主制定村民自治章程和村規(guī)民約,但法律同時也規(guī)定村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。組織改善村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境,發(fā)展公益事業(yè)是村民委員會的重要職責(zé),法律規(guī)定村民委員會辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi),由村民會議通過籌資籌勞解決;經(jīng)費(fèi)確有困難的,由地方人民政府給予適當(dāng)支持。事實(shí)上,自2008年,一事一議財政獎補(bǔ)開始試點(diǎn),2011年就已經(jīng)在全國全面推開,有力促進(jìn)了農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。

(一)賦權(quán)和限權(quán)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會學(xué)家的視野看,賦權(quán)與限權(quán)其實(shí)是政府與其他利益相關(guān)者的互動過程,或者說是確立農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、基層政府和國家之間的治理邏輯的問題。我國農(nóng)村改革的相關(guān)政策,包括農(nóng)地制度改革、農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展等,也始終是圍繞著賦權(quán)與限權(quán)的邏輯展開的[11-12]。從法學(xué)視角看,農(nóng)業(yè)法的賦權(quán)和限權(quán),是通過法律確定各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)利邊界,保障其在邊界內(nèi)自主從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利,并限制生產(chǎn)經(jīng)營者濫用權(quán)利的一整套制度規(guī)則[1]5-6。

在農(nóng)業(yè)法領(lǐng)域,賦權(quán)和限權(quán)的主要內(nèi)容是以各類生產(chǎn)經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)自然資源的利用核心的。例如,在《農(nóng)村土地承包法》中,法律賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有的承包本集體土地的權(quán)利,并以相應(yīng)的制度措施保障土地承包關(guān)系的穩(wěn)定,保護(hù)承包經(jīng)營權(quán)不受侵犯。法律賦予承包方自由流轉(zhuǎn)承包土地的權(quán)利,任何組織和個人不得限制或者強(qiáng)迫土地承包方的流轉(zhuǎn)權(quán)利。法律同時規(guī)定,承包方或者土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營權(quán)人不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途,不得破壞耕地;在承包期內(nèi),發(fā)包方不得收回承包地或者調(diào)整承包地等。在農(nóng)村土地“三權(quán)”分置背景下,土地經(jīng)營權(quán)人可以在受讓的土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)定抵押,但須取得承包農(nóng)戶的書面同意。在《漁業(yè)法》中,法律也規(guī)定了漁業(yè)生產(chǎn)者可依法獲得捕撈的權(quán)利,但該權(quán)利的行使不得突破法律規(guī)定的禁漁期、禁漁區(qū)的限制,不得使用禁用的漁具和捕撈方法等。在《草原法》中,法律規(guī)定草原承包經(jīng)營戶可以依法在承包的草原上從事放牧或者其他畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動,但不得開墾草原,并遵守相關(guān)的禁牧、限牧和休牧的規(guī)定。在《森林法》中,法律確立了森林、林地和林木的所有權(quán)和使用權(quán),并明確規(guī)定,國家保護(hù)承包造林的集體和個人的合法權(quán)益,任何單位和個人不得侵犯承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權(quán)和其他合法權(quán)益,并規(guī)定集體所有制單位營造的林木歸該單位所有,但享有林木所有權(quán)的單位采伐林木則須辦理采伐許可證,并按采伐許可證確定的采伐方式和采伐量進(jìn)行采伐。

除有關(guān)自然資源利用領(lǐng)域的賦權(quán)和限權(quán)外,在其他領(lǐng)域也有賦權(quán)和限權(quán)的規(guī)定。例如,《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度,明確禁止面向農(nóng)民的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派和非法集資,禁止強(qiáng)迫農(nóng)民接受有償服務(wù)等。再如,在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中,法律賦予合作社自主制定合作社章程,依法自主設(shè)立組織機(jī)構(gòu),在法律規(guī)定的原則下自主確定盈余分配方式的權(quán)利等。法律同時規(guī)定,合作社不得剝奪或者限制成員參加成員大會的權(quán)利,不得違背法律規(guī)定的以交易量為主的盈余分配原則等內(nèi)容。

農(nóng)業(yè)法中有關(guān)賦權(quán)的規(guī)定,主要是賦予相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體從事正當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利,而有關(guān)限權(quán)的規(guī)定,既包括對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者權(quán)利濫用的限制,也包括資源以及為保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)利實(shí)現(xiàn)而對其他主體的行為限制。如《森林法》規(guī)定的禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為,禁止在幼林地和特種用途林內(nèi)砍柴、放牧,以及進(jìn)入森林和森林邊緣地區(qū)的人員,不得擅自移動或者損壞為林業(yè)服務(wù)的標(biāo)志等限制,適用于一切單位和個人,而不僅僅適用于林權(quán)主體。《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于耕地保護(hù)的義務(wù),既是土地的承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人的義務(wù),也是其他所有的單位和個人共同遵守的義務(wù)。

在村民自治領(lǐng)域,《村民委員會組織法》也有一系列關(guān)于賦權(quán)和限權(quán)的規(guī)定。如,法律賦予村民委員會管理村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)的權(quán)利,但同時要求其須尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán),承擔(dān)維護(hù)村集體、農(nóng)戶等的財產(chǎn)權(quán)的義務(wù)。村民委員會行使職權(quán),但同時必須堅持村務(wù)公開原則,接受村民監(jiān)督。

(二)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)法的目標(biāo),對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和其他相關(guān)主體給予財政支持的法律措施[1]7。對農(nóng)業(yè)給予財政補(bǔ)貼,是世界各農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的通行做法。在我國的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律中,有大量以財政補(bǔ)貼方式促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)定。例如,《農(nóng)業(yè)法》第37條規(guī)定了以財政投入等方式建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系,并在第38條對農(nóng)業(yè)財產(chǎn)投入的增長幅度和資金用途做了原則性規(guī)定。再如,《農(nóng)民專業(yè)合作社法》專章規(guī)定了對合作社的扶持措施,其中第65條第1款規(guī)定,“中央和地方財政應(yīng)當(dāng)分別安排資金,支持農(nóng)民專業(yè)合作社開展信息、培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場營銷和技術(shù)推廣等服務(wù)。國家對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社給予優(yōu)先扶助?！痹偃?在《畜牧法》第36條中規(guī)定,“國務(wù)院和省級人民政府應(yīng)當(dāng)在其財政預(yù)算內(nèi)安排支持畜牧業(yè)發(fā)展的良種補(bǔ)貼、貼息補(bǔ)助等資金,并鼓勵有關(guān)金融機(jī)構(gòu)通過提供貸款、保險服務(wù)等形式,支持畜禽養(yǎng)殖者購買優(yōu)良畜禽、繁育良種、改善生產(chǎn)設(shè)施、擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模,提高養(yǎng)殖效益。”在《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》的第27條中規(guī)定,“中央財政、省級財政應(yīng)當(dāng)分別安排專項資金,對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買國家支持推廣的先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械給予補(bǔ)貼?！?/p>

我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,包括對生產(chǎn)經(jīng)營者的直接補(bǔ)貼,也包括用于農(nóng)業(yè)科技和教育、改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等的間接補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼如耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼和目標(biāo)價格補(bǔ)貼等。間接補(bǔ)貼如《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定的對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政投入、農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)教育的財政投入、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財政投入等。

農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和農(nóng)民社會保障的補(bǔ)貼,也是財政補(bǔ)貼的重要領(lǐng)域。為了改善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境,各地陸續(xù)實(shí)施了村級公益事業(yè)一事一議財政獎補(bǔ)、沼氣發(fā)展補(bǔ)貼、農(nóng)村改廁補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)補(bǔ)貼、特色小鎮(zhèn)建設(shè)補(bǔ)貼等多種補(bǔ)貼措施?！掇r(nóng)業(yè)法》也對農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼做了原則性規(guī)定。在社會保障領(lǐng)域,新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)貼、農(nóng)村養(yǎng)老補(bǔ)貼等多項補(bǔ)貼措施。同時,我國持續(xù)通過財政補(bǔ)貼等各種方式支持農(nóng)村扶貧開發(fā)事業(yè)的發(fā)展。與對農(nóng)業(yè)的各項補(bǔ)貼相比較,農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展和農(nóng)民社會保障的法律制度供給并不充分,這也從一個方面說明了在立法的角度長期存在的重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化忽視農(nóng)村現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)。

(三)農(nóng)業(yè)市場準(zhǔn)入

基于農(nóng)業(yè)對小規(guī)模農(nóng)戶和消費(fèi)者的利益的極端重要性,農(nóng)業(yè)法律中設(shè)置了一系列準(zhǔn)入門檻,以保護(hù)小規(guī)模農(nóng)戶的利益,保護(hù)消費(fèi)者的消費(fèi)安全。這些準(zhǔn)入門檻涉及到農(nóng)業(yè)的投入品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的主體資格和農(nóng)產(chǎn)品等各個方面。

在投入品準(zhǔn)入方面,由于質(zhì)量不合格的農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)和使用,既會影響生產(chǎn)者的收入,也會影響農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)進(jìn)而影響消費(fèi)者的健康,農(nóng)業(yè)法律規(guī)定了相關(guān)的農(nóng)業(yè)投入品準(zhǔn)入制度?！掇r(nóng)業(yè)法》第25條規(guī)定,“農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料、種子、農(nóng)業(yè)機(jī)械等可能危害人畜安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)經(jīng)營,依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定實(shí)行登記或者許可制度。”“各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的安全使用制度,農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織不得使用國家明令淘汰和禁止使用的農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和其他禁止使用的產(chǎn)品?！薄稗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)者、銷售者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品的質(zhì)量負(fù)責(zé),禁止以次充好、以假充真、以不合格的產(chǎn)品冒充合格的產(chǎn)品;禁止生產(chǎn)和銷售國家明令淘汰的農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑、農(nóng)業(yè)機(jī)械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料?！薄斗N子法》《農(nóng)藥管理條例》《獸藥管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》等也有專門的關(guān)于種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑的市場準(zhǔn)入要求。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的準(zhǔn)入方面,農(nóng)業(yè)法律規(guī)定了一系列的許可制度或資質(zhì)要求,對有關(guān)農(nóng)業(yè)從業(yè)者的資格做出限定。如《漁業(yè)法》規(guī)定從事捕撈作業(yè)須取得捕撈許可證,捕撈許可證的申領(lǐng)須符合漁業(yè)船舶檢驗(yàn)證書、有漁業(yè)船舶登記證書和符合國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門規(guī)定的其他條件。再如,《畜牧法》第20條規(guī)定,“從事種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營或者生產(chǎn)商品代仔畜、雛禽的單位、個人,應(yīng)當(dāng)取得種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營許可證?！辈⒚鞔_了種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營許可證須具備的品種、技術(shù)、設(shè)施、防疫等條件。《種子法》第31條、32條、33條分別對種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的核發(fā)機(jī)關(guān)、申領(lǐng)條件和法律效力等做了規(guī)定。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的市場準(zhǔn)入制度,還包括對農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利的保護(hù)和對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的限制。如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定,農(nóng)民成員應(yīng)當(dāng)占到其成員總數(shù)的80%以上。成員總數(shù)不足20人的,可以有一名企業(yè)、事業(yè)單位或者社會組織成員;成員總數(shù)超過20人的,可以有不超過其成員總數(shù)5%的企業(yè)、事業(yè)單位或者社會組織成員。關(guān)于工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)問題,在我國現(xiàn)行法中還沒有專門規(guī)定,但在相關(guān)政策中已經(jīng)明確要求要對工商資本大面積、長時間占用農(nóng)地建立預(yù)警機(jī)制,以防范工商資本對農(nóng)民的就業(yè)和收入可能帶來的不利影響,防止耕地的“非農(nóng)化”和“非糧化”利用。

在農(nóng)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入方面,為保障消費(fèi)者的消費(fèi)安全,農(nóng)業(yè)法律也規(guī)定了一系列制度。如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第11條第1款規(guī)定,“國家建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性的技術(shù)規(guī)范?！?/p>

四、新時期農(nóng)村法治建設(shè)的使命

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見具體要求,強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興法治保障。抓緊研究制定鄉(xiāng)村振興法的有關(guān)工作,把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化,充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用。目前,我國已經(jīng)制定了20多部關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的法律,但總體上看,缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的關(guān)于鄉(xiāng)村振興的基本法律,盡管現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)法》有促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)性規(guī)定,但從其調(diào)整對象看仍然是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)為核心的,與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)仍然有一定距離。因此,需要盡快制定鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法。

同時,需要盡快完善關(guān)于農(nóng)村基本經(jīng)營制度的法律。從“分”的角度看,頒布于2002年的《農(nóng)村土地承包法》對于農(nóng)村土地的家庭承包制度做出了規(guī)定,目前需要根據(jù)土地承包期再延長30年的要求和“三權(quán)分置”的政策對該法進(jìn)行修訂。從“統(tǒng)”的角度看,關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法長期缺位。關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見明確要求研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法,充實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。我國的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)全面展開,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式逐步清晰,明確的政策和鮮活的改革實(shí)踐為集體經(jīng)濟(jì)組織立法奠定了基礎(chǔ),《民法總則》也已經(jīng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人屬性做出了規(guī)定。可以說,制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的條件和時機(jī)趨于成熟,需要盡快納入立法機(jī)關(guān)立法規(guī)劃的第一類或者第二類立法項目。

農(nóng)村土地法律制度需要進(jìn)一步完善。除通過《農(nóng)村土地承包法》修訂落實(shí)土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定和“三權(quán)分置”政策外,土地征收制度的改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地的改革也在穩(wěn)步推進(jìn)中,改革試點(diǎn)結(jié)束后,需要充分總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),將相關(guān)改革成果在《土地管理法》中加以體現(xiàn)。農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展,都需要大量的建設(shè)用地,因此,農(nóng)村土地法律制度的完善需要充分考慮鄉(xiāng)村振興對建設(shè)用地的需求,并通過具體的法律措施加以保障。

黨的十九大報告要求,加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。中央發(fā)布的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見更是進(jìn)一步提出,鄉(xiāng)村振興,治理有效是基礎(chǔ)。必須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策,建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制,堅持自治、法治、德治相結(jié)合,確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。從立法的角度看,需要及時修訂《村民委員會組織法》,夯實(shí)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)。

改革開放以來,我國農(nóng)村的社會保障制度已經(jīng)初步建立,但社會保障的法治基礎(chǔ)卻相對薄弱。當(dāng)前,需要以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌為目標(biāo),通過立法完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的居民基本養(yǎng)老保險制度。需要在新型農(nóng)村合作醫(yī)療的實(shí)踐基礎(chǔ)上,完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度。根據(jù)中央要求,到2020年,現(xiàn)有建檔立卡的貧困戶全面脫貧,但相對貧困的問題還將長期存在。為徹底消除貧困現(xiàn)象,需要在總結(jié)脫貧攻堅的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,將行之有效的反貧困政策納入到農(nóng)村社會保障的法律制度中。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比較,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善相對滯后。十九大報告要求,必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。當(dāng)前,農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)艱巨,生態(tài)環(huán)境改善也需要更具可操作性的法律制度支撐。

從法律實(shí)施的角度看,需要按照中央關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見提出的建設(shè)法治鄉(xiāng)村的要求,強(qiáng)化法律在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場運(yùn)行、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權(quán)威地位。目前迫切需要完善農(nóng)村地區(qū)的綜合行政執(zhí)法改革,按照“放管服”改革的要求,提高執(zhí)法能力和水平。要完善各類糾紛調(diào)處機(jī)制和農(nóng)村公告法律服務(wù)體系,以鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為目標(biāo)確保法律制度在農(nóng)村地區(qū)的有效實(shí)施。