尤 婷

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410006）

生態(tài)危機(jī)是人類面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)[1]。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，對環(huán)境事業(yè)保護(hù)具有里程碑意義，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是落實(shí)損害擔(dān)責(zé)原則的一個(gè)重要制度。環(huán)境損害具有兩種形態(tài)：一是因環(huán)境污染或生態(tài)破壞導(dǎo)致的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害；二是對生態(tài)環(huán)境（環(huán)境本身）的損害。但是在現(xiàn)有的法律法規(guī)中對環(huán)境損害擔(dān)責(zé)主要針對的是人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，對環(huán)境本身的救濟(jì)在民法體系幾乎沒有涉及。一般來說，對人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害可以直接形成一種傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任關(guān)系，直接適應(yīng)《侵權(quán)責(zé)任法》。《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”，但未涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償，使環(huán)境權(quán)得不到有效救濟(jì)。正因?yàn)槿绱?，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），2018年在各地區(qū)改革試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、賠償義務(wù)人、賠償權(quán)利人、賠償磋商、賠償訴訟規(guī)則、生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理等內(nèi)容，指明了因生態(tài)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行為人依法承擔(dān)環(huán)境損害賠償責(zé)任。但《改革方案》不是法律，且生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的特殊法律屬性，這就意味著《改革方案》是對制度的探索和創(chuàng)新。由于《改革方案》只是國家政策，只能對一些基本的問題作出原則性的規(guī)定。根據(jù)《改革方案》的內(nèi)容，何為生態(tài)環(huán)境損害賠償？生態(tài)環(huán)境賠償制度存在什么問題？只有厘清這些問題，才能更好的構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

一、全面理解生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

何為“生態(tài)環(huán)境損害”?生態(tài)環(huán)境損害賠償是指是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。①《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》第三條。從《改革方案》給出的定義可知：生態(tài)環(huán)境損害是將環(huán)境損害中因環(huán)境污染或破壞導(dǎo)致的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害排除在外，只規(guī)定了因環(huán)境污染或破壞導(dǎo)致的環(huán)境本身的損害。那么生態(tài)環(huán)境損害制度是否屬于傳統(tǒng)的公法或私法？概念中的“不利改變”是否是指《侵權(quán)責(zé)任法》中的“具體損害”？《侵權(quán)責(zé)任法》是否能對生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)行救濟(jì)？

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不同于傳統(tǒng)的公法和私法

環(huán)境污染行為和生態(tài)破壞行為都可以構(gòu)成的環(huán)境損害，應(yīng)該通過環(huán)境法來進(jìn)行救濟(jì)，其性質(zhì)屬于公益救濟(jì)。但是隨著法律的不斷進(jìn)步和完善，“將由環(huán)境法調(diào)整的、環(huán)境權(quán)保護(hù)的環(huán)境生態(tài)功能的損害救濟(jì)融入到傳統(tǒng)的司法—侵權(quán)責(zé)任法進(jìn)行調(diào)解，理論上是可行的”[2]。雖然在環(huán)境損害中融入了公法和私法，但是對其救濟(jì)仍然需要不同的法律來進(jìn)行規(guī)制。環(huán)境受到間接的損害到特定人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)可以通過《侵權(quán)責(zé)任法》進(jìn)行救濟(jì)。傳統(tǒng)的民事侵權(quán)法中是以填補(bǔ)損害作為基本目的，使特定的主體能夠迅速、便捷的獲得補(bǔ)償。那么《侵權(quán)責(zé)任法》是否可以對生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)行救濟(jì)呢？從傳統(tǒng)的民事責(zé)任來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的性質(zhì)不屬于民事責(zé)任。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，是一種公共物品（也可以稱為“公共用物”[3]）。公共物品是指“不屬于任何人而為一切人共同使用的物品”[4]，它具有多種特點(diǎn)：一是共享性和排他性，任何個(gè)體都可以使用環(huán)境容量和自然資源，任何人都沒有權(quán)利去阻止；二是多用途性和稀有性，環(huán)境資源不僅具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有生態(tài)價(jià)值，如森林，它既可以當(dāng)作木材使用，還具有調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、防止水土流失等功能。當(dāng)人類不合理的開發(fā)利用利用時(shí)使環(huán)境受到污染和破壞，可能對生態(tài)環(huán)境造成巨大的生態(tài)損失，甚至可以影響幾代人的生存和發(fā)展，這是《侵權(quán)責(zé)任法》第八章所不能調(diào)整的。

（二）生態(tài)環(huán)境損害并不是指《侵權(quán)責(zé)任法》中的“具體損害”

對于環(huán)境損害的防治與救濟(jì)，民法上只對環(huán)境污染和生態(tài)破壞導(dǎo)致人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損失進(jìn)行救濟(jì)，這種救濟(jì)具有單一性和及時(shí)性，確定的是直接具體的損失，一般不會(huì)引發(fā)其他的損害或轉(zhuǎn)變成另一種損害形式，其目的就是補(bǔ)償受害人的實(shí)際損失，對于生態(tài)環(huán)境是否受到損害，是否得到了具體解決，往往漠不關(guān)心，因此在環(huán)境侵權(quán)案件中，一些法官為了個(gè)人利益，經(jīng)常私底下讓其進(jìn)行“私了”，受害者雖然得到了補(bǔ)償，但失去了人類共有的環(huán)境利益，環(huán)境損害仍然繼續(xù)。由于環(huán)境是一個(gè)整體，其物質(zhì)、能量一直處于運(yùn)動(dòng)中。人類活動(dòng)始終與環(huán)境緊密相連，共同發(fā)揮作用，導(dǎo)致的環(huán)境損害形式具有多樣性，這種改變可能更多的是對生態(tài)環(huán)境的損害，環(huán)境損害權(quán)利主體具有廣泛性、時(shí)間難以預(yù)計(jì)、損害賠償范圍難以確定、損害后果具有滯后性，是一種抽象性的損害。

正因?yàn)槿绱?，為了保護(hù)環(huán)境，體現(xiàn)公平，有損害就有賠償。黨的十七大報(bào)告中，首次提出生態(tài)文明建設(shè)；黨的十八大報(bào)告中，單篇論述了生態(tài)文明建設(shè)，并把它提高經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)基礎(chǔ)性建設(shè)同等重要地位；十八屆三中全會(huì)中為了落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，明確提出造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)賠償制度。2015年底，我國出臺(tái)了《試點(diǎn)方案》，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革作出了初步的部署，2018年正式實(shí)施了《改革方案》?？梢?，生態(tài)環(huán)境賠償制度已經(jīng)有了一定的雛形。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的落實(shí)不僅是歷史的進(jìn)步，而且符合了環(huán)境保護(hù)的理念，又昭顯了未來環(huán)保事業(yè)的發(fā)展路徑。這一重大的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了我國環(huán)保事業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求，也進(jìn)一步凸顯了人們法治觀念的轉(zhuǎn)變。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的困境

（一）現(xiàn)行法律缺失對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任規(guī)制

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，中國已經(jīng)發(fā)生的翻天覆地的變化，但這種“變化”也帶來了諸多問題，如生態(tài)環(huán)境損害等。生態(tài)環(huán)境損害作為一種特殊的侵權(quán)行為，在法律關(guān)系主體上存在不對等性、損害過程的復(fù)雜性等特點(diǎn)，使生態(tài)環(huán)境損害賠償中存在兩種救濟(jì)：一是私益救濟(jì)；二是公益救濟(jì)。目前，對生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)主要依據(jù)的是《環(huán)境保護(hù)法》，從《環(huán)境保護(hù)法》第64條①《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”?？芍?，環(huán)境侵權(quán)造成的損害可以依照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。值得我們進(jìn)一步的探討的是《侵權(quán)責(zé)任法》主要是對民事責(zé)任進(jìn)行規(guī)制，但生態(tài)環(huán)境本身損害的民事責(zé)任是不同于傳統(tǒng)的民事責(zé)任。那么，《侵權(quán)責(zé)任法》能否對生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)呢？

生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)是一種特殊的侵權(quán)責(zé)任類型，在侵權(quán)法中占有重要的位置。由于環(huán)境損害具有“二元性”特征，傳統(tǒng)的環(huán)境損害侵權(quán)是致人的損害即人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，然而這種侵權(quán)并不僅僅只有對人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害，生態(tài)環(huán)境也會(huì)受到破壞、污染。因此在其救濟(jì)主體上也具“二元性”，但有的學(xué)者就籠統(tǒng)地認(rèn)為環(huán)境侵權(quán)責(zé)任是指“在生產(chǎn)經(jīng)營及日常生活中，因排放污染物，污染環(huán)境，造成他人損害，依法應(yīng)承擔(dān)的侵權(quán)損害賠償責(zé)任”[5]，只考慮到了“人身權(quán)”、“財(cái)產(chǎn)權(quán)”而忽視了生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)責(zé)任。雖然《環(huán)境保護(hù)法》確定了損害擔(dān)責(zé)原則，對環(huán)境損害的救濟(jì)可以依照《侵權(quán)責(zé)任法》，但《侵權(quán)責(zé)任法》第2條對民事權(quán)益的解釋中只包括了包括生命權(quán)、健康權(quán)……等人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益。值得我們思考的是，《侵權(quán)責(zé)任法》的基礎(chǔ)則是對私權(quán)利的救濟(jì)，只解決對人身、財(cái)產(chǎn)的侵權(quán)，屬于民事權(quán)益，幾乎很少涉及對公共權(quán)益的保護(hù)。然而，在現(xiàn)實(shí)的生態(tài)環(huán)境損害中，更多的是對外部整體環(huán)境權(quán)益的損害，對生態(tài)環(huán)境損害的又該如何進(jìn)行救濟(jì)呢？在環(huán)境法律體系中也僅僅只有《海洋保護(hù)法》89條第2款①參見《中華人民共和國海洋保護(hù)法》第89條第2款：對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。對海洋生態(tài)損害救濟(jì)作了規(guī)定，但這里只限于對海洋生態(tài)損害。 環(huán)境屬于一種公用物品，人類對環(huán)境的開發(fā)利用過程中都產(chǎn)生負(fù)外部性，這種負(fù)外部性也就成為了環(huán)境問題的主要根源。雖然創(chuàng)制了各種法律制度，在一定程度上使得外部成本內(nèi)部化，但是在環(huán)境法體系中是缺失生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，使得違法成本低，導(dǎo)致現(xiàn)有的法律體系難以對生態(tài)環(huán)境起到保護(hù)作用，最終導(dǎo)致“公地悲劇”。

（二）《改革方案》難以有效規(guī)制生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任

從《試點(diǎn)方案》到《改革方案》里面聚集了試點(diǎn)省份的有效經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了生態(tài)文明的進(jìn)步，在《改革方案》的實(shí)施過程中也反映了其中存在的難題和障礙，如損害賠償主體、損害賠償程序、損害賠償評(píng)估制度等問題。

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償主體范圍狹小

《改革方案》規(guī)定“違反法律法規(guī)”造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。該規(guī)定在一定程度上是限制了損害賠償?shù)闹黧w范圍。生態(tài)破壞是由于人類超負(fù)荷的使用大自然現(xiàn)有的資源，打破了原有的平衡，從而引起生態(tài)的破壞。從長遠(yuǎn)角度看，生態(tài)破壞的行為所造成的危害范圍廣、不確定因素多、影響深遠(yuǎn)。環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)是由一個(gè)個(gè)小的子系統(tǒng)組合而成，個(gè)個(gè)系統(tǒng)相輔相成，共同維持整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，如果其中的一個(gè)系統(tǒng)遭到破壞，直接影響的是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，而且這種負(fù)面影響只會(huì)慢慢的呈現(xiàn)，使某個(gè)區(qū)域或全球因此而受到影響。即使這些單位或個(gè)人在法律允許的范圍內(nèi)合理開發(fā)、排污等行為，可能這種行為在多年之后依然會(huì)呈現(xiàn)出一種負(fù)面現(xiàn)象，如果僅僅以“違法”作為賠償其構(gòu)成要件有失公允。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償程序不明晰

《改革方案》中解決生態(tài)損害賠償程序主要是磋商和訴訟兩種。其中磋商制度是《改革方案》中的亮點(diǎn)。磋商制度的推行改變了傳統(tǒng)的訴訟途徑，傳統(tǒng)的損害賠償制度中，當(dāng)事人往往采取訴訟途徑解決環(huán)境損害賠償造成的人身、財(cái)產(chǎn)損失。這種訴訟途徑一般會(huì)耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力。為了有效的解決這種狀況，《改革方案》中推行生態(tài)環(huán)境損害磋商機(jī)制，在一定程度上能夠有效、快捷的解決糾紛，磋商不成可以向人民法院提起訴訟。但是在《改革方案》中對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟如何有效的銜接，在《改革方案》中沒有明確規(guī)定，以至于在實(shí)踐中存在諸多問題，如2015年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中規(guī)定社會(huì)組織可以提起民事公益訴訟。因此，如果磋商不成向法院提起生態(tài)損害賠償訴訟，這時(shí)社會(huì)組織向法院提起公益訴訟，那么法院該如何立案？等。如果這些問題不能有效的解決，在一定程度上是限制了磋商制度的適用，難以實(shí)現(xiàn)磋商制度高效功能。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明晰

在我國現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害賠償立法層面對生態(tài)環(huán)境損害的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)因此，在現(xiàn)有的法律中對生態(tài)環(huán)境損害賠償在案件的認(rèn)定中一般規(guī)定的過于模糊。如前面論述的《侵權(quán)責(zé)任》法第65條，對于環(huán)境污染造成的損失，污染者應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，《環(huán)境保護(hù)法》也有相應(yīng)的規(guī)定等。這些法條雖然都規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任，但是對這些規(guī)定都沒有進(jìn)行細(xì)化，存在很大漏洞，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償評(píng)估制度中對環(huán)境損害結(jié)果難以量化。因此，《改革方案》規(guī)定要推動(dòng)專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍，研制評(píng)估制度等，但是這些都還只是停留在理論上，如何構(gòu)建生態(tài)環(huán)境賠償評(píng)估制度，沒有具體的規(guī)定，致使在實(shí)踐操作過程中未得到相應(yīng)的賠償。

三、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

凡重大法律法規(guī)的出臺(tái)往往都是黨和政府的政策先行，兩者都是治理國家正常運(yùn)行的基本策略。在前面，筆者就論述了生態(tài)環(huán)境損害雖然使用了“賠償”一詞，但生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任并不是民事責(zé)任，不能納入《侵權(quán)責(zé)任法》中。對生態(tài)環(huán)境損害部分只能制定綜合性法律《生態(tài)環(huán)境賠償法》。建構(gòu)一部專門的生態(tài)損害賠償法律，其根本目的就是落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》損害擔(dān)責(zé)原則的需要。由于現(xiàn)行的法律法規(guī)限制和阻礙了生態(tài)損害的賠償。因此，“企業(yè)污染、政府買單”的局面依然存在?！董h(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了損害擔(dān)責(zé)原則，但是對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)只是停留在原則性的規(guī)定，沒有真正的將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為進(jìn)行具體的配套措施的落實(shí)[6]。因此，完善《改革方案》中存在的問題，制定綜合性法律《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》。

（一）擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償主體范圍

如前所述，在《改革方案》中賠償主體只以違法作為其成立要件，也就是說其他“合法”因素導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害并不在賠償范圍之內(nèi)。這明顯有悖于環(huán)境保護(hù)的基本原則和精神。因此，筆者認(rèn)為，再制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》時(shí)，對于責(zé)任主體構(gòu)成應(yīng)該多方面考慮，不以“違法”作為其構(gòu)成要件，只要該行為導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害就應(yīng)該成為賠償主體。

（二）明確生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的銜接

《改革方案》把賠償磋商制度界定為一種民事行為。把磋商中的各方主體間的法律關(guān)系都視為平等的民事法律關(guān)系，通過一種自由平等的協(xié)商手段來解決生態(tài)環(huán)境損害。但是，在《改革方案》中對生態(tài)環(huán)境損害磋商的相關(guān)規(guī)定比較模糊。因此，行政機(jī)關(guān)在磋商過程中用過充分考慮賠償權(quán)利人的過錯(cuò)程度、生態(tài)修復(fù)的難易程度、以及成本受益等一系列的因素，并在其責(zé)任承擔(dān)方式、履行期限等作出相應(yīng)的讓步；賠償權(quán)利人在案發(fā)后可以自行的聘請專門機(jī)構(gòu)對生態(tài)損害進(jìn)行評(píng)估、預(yù)測等，雙方可以就其自行掌握的證據(jù)或材料進(jìn)行磋商。并明確規(guī)定從磋商之日起，有關(guān)權(quán)利機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾公開生態(tài)損害賠償磋商的相關(guān)信息，并邀請專家、社會(huì)組織等參與生態(tài)環(huán)境損害磋商活動(dòng)。

當(dāng)磋商不成時(shí)，雙方可以向人民法院提起訴訟。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不同于傳統(tǒng)的公益訴訟，在訴訟規(guī)制上存在一定的差異。因此，在立法過程中有必要厘清這兩者的關(guān)系，確定其順位。筆者認(rèn)為，在立法過程中應(yīng)該規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前置。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要是解決適用對象、賠償范圍、糾紛解決途徑以及相應(yīng)的程序等等，而環(huán)境公益訴訟主要是對社會(huì)公共利益的救濟(jì)，是無利害的社會(huì)組織向法院提起的訴訟，它實(shí)際上是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的一個(gè)組成部分。如果在同一法院就同一個(gè)環(huán)境損害行為提起的公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，人民法院可以依法按照生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟合并審理。

（三）完善環(huán)境損害評(píng)估制度

生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估制度是減少生態(tài)環(huán)境損害和落實(shí)環(huán)境損害擔(dān)責(zé)原則制度化的重要組成部分，同時(shí)“能科學(xué)的量化損害給環(huán)境污染損害給人體健康、財(cái)產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境造成的損失，為環(huán)境行政部門加大各類環(huán)境違法行為處罰力度，為受害者獲得賠償提供量化依據(jù)，這對于解決環(huán)境污染損害賠償或補(bǔ)償難題，提高環(huán)境違法成本，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與管理，重樹政府公信力，減少環(huán)境污染，具有極其重大的意義”[7]。而環(huán)境損害評(píng)估主要是運(yùn)用法律、技術(shù)等手段，對環(huán)境損害的范圍、深度加以識(shí)別，對環(huán)境造成的損失加以評(píng)估，為環(huán)境管理、司法救濟(jì)等提供專業(yè)知識(shí)。目前，我國環(huán)境損害評(píng)估制度還不夠全面。在法律上，2011年原環(huán)保部頒布了《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見》，提出要全面追究污染者的環(huán)境責(zé)任、環(huán)境損害賠償立法工作等。原農(nóng)業(yè)部、原環(huán)保部、原國家林業(yè)局等也頒布了相應(yīng)的環(huán)境損害評(píng)估制度，但值得注意的是，這些制度都零散存在于各個(gè)部門，至今都沒有形成一個(gè)清晰明確的部門協(xié)作機(jī)制，以至于實(shí)踐操作性差，很難涉及到環(huán)境本身的損害等。在技術(shù)上，環(huán)境損害評(píng)估在其業(yè)務(wù)上主要是現(xiàn)場取證、檢測工作、專業(yè)分析判斷，而由于受技術(shù)的限制，我國在實(shí)踐環(huán)境評(píng)估中主要局限在前兩個(gè)方面，即主要是從污染源中鑒別出污染成分以及含量，但“對于環(huán)境損害認(rèn)定和量化至關(guān)重要的因果關(guān)系判定和損害量化方面較為欠缺，能夠評(píng)估生態(tài)環(huán)境本身損害的評(píng)估機(jī)構(gòu)基本上處于缺失狀態(tài)”[8]。

在設(shè)計(jì)損害評(píng)估制度時(shí)，首先應(yīng)該明確該制度主要是解決什么問題，怎么去解決。一套運(yùn)行良好的環(huán)境損害評(píng)估制度應(yīng)該建立在現(xiàn)有的環(huán)境法律體系中，在探索、創(chuàng)新現(xiàn)有機(jī)制的弊端同時(shí)還應(yīng)該與現(xiàn)行的環(huán)境管理體制中實(shí)用的優(yōu)點(diǎn)相結(jié)合。因此，在制定過程中應(yīng)建立事先預(yù)防、事中合理應(yīng)對、事后妥善處理的應(yīng)急預(yù)案，明確各責(zé)任主體的法律責(zé)任。技術(shù)上，我國環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)還處于初級(jí)階段。在構(gòu)建環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)規(guī)范時(shí)，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是在環(huán)境污染案件中，考慮各個(gè)階段的不同程序，排除各個(gè)部門技術(shù)的弊端，嘗試建立一個(gè)整體長效的評(píng)估程序和方法；二是目前環(huán)境質(zhì)量評(píng)估依然局限于空氣、水、土壤，而人體健康處于環(huán)境評(píng)估的末端，為此，在構(gòu)建環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)時(shí)應(yīng)改變現(xiàn)有的評(píng)估方式；三是我國環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)面不夠、標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)偏少等問題突出，在技術(shù)規(guī)范中不僅要吸收現(xiàn)有的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還需要進(jìn)一步的完善，以便建立更加完善的、具有開放性的技術(shù)方法。

（四）提高公民的環(huán)保意識(shí)

中國人對環(huán)保意識(shí)如果只停留在“認(rèn)同”層面那么對生態(tài)環(huán)境保護(hù)是不夠的①中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部，《全國生態(tài)文明意識(shí)調(diào)查報(bào)告》， 2014年3月25日， 在該報(bào)告中顯示：公眾對生態(tài)文明的總體認(rèn)同度、知曉度、踐行度得分分別為74.8分、48.2分、60.1分，呈現(xiàn)出“高認(rèn)同、低認(rèn)知、踐行度不夠”的特點(diǎn)。中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部，《全國生態(tài)文明意識(shí)調(diào)查報(bào)告》， 2014年3月25日，http://www.mep.gov.cn/xxgk/hjyw/201403/t20140325_269661.shtml訪問日期：2018-9-16。，“認(rèn)同”“了解”只是環(huán)保意識(shí)的基礎(chǔ)，更為重要的是“參與”進(jìn)去，要“動(dòng)”起來。怎樣提高公民的環(huán)保意識(shí)，筆者認(rèn)為可以從以下方面入手：

第一，在立法上確定公民的環(huán)境權(quán)。提高公民的環(huán)境意識(shí)，最有效的辦法就是用法律法規(guī)保障公民的環(huán)境權(quán)。1972年6月在斯德哥爾摩通過《聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議宣言》中就提出：“人人都有在良好的環(huán)境里享受自由、平等和適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利（見環(huán)境權(quán)），同時(shí)也有為當(dāng)今和后代保護(hù)和改善環(huán)境的神圣職責(zé)”?！董h(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”。上述法律在一定程度上涉及到了公民的環(huán)境權(quán)的一些內(nèi)容，但是這些內(nèi)容規(guī)定的過于籠統(tǒng)，當(dāng)公民的環(huán)境權(quán)益受到損害時(shí)，他們在尋求司法保護(hù)時(shí)，這些法條缺乏操作性，使公民的權(quán)益得不到及時(shí)的保障。這在一定程度上也降低了公民和不良環(huán)境作斗爭的決心，同時(shí)也對國家的環(huán)境政策失去原有的熱情和信心。因此，應(yīng)該在法律法規(guī)中明確規(guī)定我國公民享有的環(huán)境的基本權(quán)利，使公民名副其實(shí)的成為環(huán)境權(quán)利的主體，依法使用環(huán)境資源及其派生出來的各種用益物權(quán)。

第二，加強(qiáng)環(huán)境教育。要想解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，必須進(jìn)一步提高我國公民的環(huán)境意識(shí)，而環(huán)境意識(shí)的養(yǎng)成最重要的是依賴于環(huán)境教育的實(shí)施。但在目前，我國公民的環(huán)境意識(shí)更多的只停留在簡單、淺層次的日常生活中，且都與自身利益緊密相連，但遠(yuǎn)離生活常識(shí)或與自身利益關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境關(guān)注度還有待提高②中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部，《全國生態(tài)文明意識(shí)調(diào)查報(bào)告》， 2014年3月25日， 在該報(bào)告中顯示：受訪者對霧霾、生物多樣性、環(huán)境保護(hù)法等的了解率均在80%以上，其中對霧霾的了解率達(dá)到99.8%；但對PM2.5、世界環(huán)境日、環(huán)境問題舉報(bào)電話等的準(zhǔn)確率都在50%以下，其中能確切說出PM2.5的受訪者只有15.9%。另外，受訪者對14個(gè)有關(guān)生態(tài)文明知識(shí)的平均知曉數(shù)量為9.7項(xiàng)，其中對14個(gè)知識(shí)均知曉的占1.8%。http://www.mep.gov.cn/xxgk/hjyw/201403/t20140325_269661.shtml訪問日期：2018-9-16。。因此，在環(huán)境教育上可以針對不同的人群以區(qū)別對待，如在學(xué)前班和小學(xué)則設(shè)立兒童環(huán)境教育；在初中和高中則設(shè)立中學(xué)環(huán)境教育；在大學(xué)設(shè)立大學(xué)環(huán)境教育；專職人員則設(shè)立專職環(huán)境教育，以達(dá)到全體社會(huì)人員都有一定的環(huán)境意識(shí)，這樣才可以確保環(huán)保事業(yè)的健康有序的發(fā)展。

第三，建立和完善公眾參與制度。沒有公眾參與的環(huán)保事業(yè)就一定不是成功的事業(yè)。我國在《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《水污染防治法》等法律雖然都規(guī)定了公民有權(quán)參與環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)，但在這些法律法規(guī)最明顯的缺陷就是公眾參與制度規(guī)定不集中，沒有系統(tǒng)化，以至于在實(shí)踐操作過程中易出現(xiàn)難以執(zhí)行的矛盾。在2006年環(huán)保局頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，這是對《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》公眾參與制度的具體細(xì)化，在一定程度上有了很大的進(jìn)步，但是值得注意的是，該法律只是一部部門規(guī)章，效力等級(jí)較低?！胺ㄖ蔚睦硐氡仨毬鋵?shí)到具體的制度和技術(shù)層面，沒有具體制度和技術(shù)的保障，任何偉大理想都不僅不能實(shí)現(xiàn)，而且可能出現(xiàn)重大失誤”[9]。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度化，是離不開公眾的有效參與，建立和完善公眾參與制度已是迫在眉睫。