胡美靈

（中南林業(yè)科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 長沙 410004）

隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，以及在“城市帶動(dòng)農(nóng)村”“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”等政策的推動(dòng)下，一些地方政府官員片面注重GDP的政績理念，使得大批高污染的工業(yè)企業(yè)正從城市流向農(nóng)村。再加上農(nóng)村生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施落后、生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱、自然資源利用率低等因素的影響，許多農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)、環(huán)境、資源正在受到前所未有的破壞，諸多地區(qū)農(nóng)村環(huán)境問題較之城市更為嚴(yán)重，環(huán)境群體性事件從城市走向農(nóng)村的趨勢也越來越明顯。據(jù)調(diào)查，“在農(nóng)村地區(qū)爆發(fā)的環(huán)境群體事件占到總數(shù)的79.6%，城市占20.4%”[1]。近年來比較典型的污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件主要有廣西“靖西事件”（2010年）、安徽“含山事件”（2011年）、浙江“海寧事件”（2011年）、江蘇“啟東事件”（2012 年）、四川“什邡事件”（2012 年）、海南“?？谑录保?014 年）等。

隨著農(nóng)村社會(huì)信息的日益開放，農(nóng)村社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，以及農(nóng)民環(huán)境和維權(quán)意識(shí)的不斷增加，使得污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村群體性事件日益復(fù)雜化，治理的難度也在不斷增加。這對政府群體性事件的治理能力提出了新挑戰(zhàn)和新要求。在當(dāng)今治理主體、治理客體和治理環(huán)境發(fā)生深刻變遷的情勢下，政府作為單一的治理主體已經(jīng)難以為繼，需要政府、環(huán)保類社會(huì)組織、社會(huì)工作者、媒體、農(nóng)村居民、企業(yè)等各主體形成協(xié)同治理合力已是大勢所趨。本文主要探討污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的理論與現(xiàn)實(shí)根據(jù)，在厘清污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理現(xiàn)實(shí)困境的基礎(chǔ)上，尋求其解決的路徑。

一、污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件的生成機(jī)理

農(nóng)村環(huán)境群體性事件按照是否產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的環(huán)境污染損害劃分為污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件和預(yù)防型農(nóng)村環(huán)境群體性事件。預(yù)防型農(nóng)村環(huán)境群體性事件是指農(nóng)村居民為了抵制將來可能帶來環(huán)境污染項(xiàng)目而造成的群體性事件。這類農(nóng)村環(huán)境群體性事件占少數(shù)，如江蘇“啟東事件”和四川“什邡事件”就是農(nóng)村居民反對潛在的污染工程項(xiàng)目而產(chǎn)生的群體性事件。與預(yù)防型農(nóng)村環(huán)境群體性事件相對應(yīng)的是污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件，意指農(nóng)村居民對已經(jīng)實(shí)際造成環(huán)境污染損害進(jìn)行抗?fàn)幩鶎?dǎo)致的群體性事件。當(dāng)前，污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件占據(jù)多數(shù)，危害也極大。與預(yù)防型農(nóng)村環(huán)境群體性事件相比，污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件一般具有三個(gè)方面的特征：一是存在明確的污染環(huán)境企業(yè)，并實(shí)施了排放污染物的行為；二是有一定的影響范圍，即已經(jīng)對周邊農(nóng)村居民的生態(tài)利益造成了不同程度的影響；三是事件難以平息，即通過合法有序的方式難以解決雙方的矛盾沖突，如浙江“海寧事件”中，場面完全失控，數(shù)百名群眾襲擊了警察，損壞了警車，導(dǎo)致多人受傷。

污染驅(qū)動(dòng)型環(huán)境群體性事件有其特定的生成機(jī)理，即從“怨恨喚起—怨恨動(dòng)員—怨恨感染—怨恨發(fā)泄”的現(xiàn)實(shí)邏輯。

（一）怨恨喚起

“利益沖突”與“環(huán)境不公”是怨恨喚起的主要導(dǎo)火索?！袄鏇_突”意指轉(zhuǎn)型時(shí)期的地方政府面臨著多重利益的選擇，而多重利益之間往往是沖突的。有學(xué)者認(rèn)為，地方政府至少存在著兩類利益沖突，“一種是由于地方政府的自利性導(dǎo)致的政府與社會(huì)之間的利益沖突，另一種是由于政府的財(cái)政壓力和自上而下的運(yùn)行機(jī)制，導(dǎo)致的價(jià)值選擇沖突”[2]。農(nóng)村居民的利益屬于社會(huì)利益。與地方政府的利益沖突時(shí)，社會(huì)利益往往被邊緣化?！碍h(huán)境不公”意味著兩個(gè)方面的涵義，一是指公民的環(huán)境權(quán)未得到法律的有效確認(rèn)。有學(xué)者認(rèn)為：“公民作為環(huán)境社會(huì)權(quán)利的主體是最基礎(chǔ)的，也是最重要的，這表現(xiàn)為公民環(huán)境權(quán)，國家應(yīng)保證在不同的群體和階層之間公平地分配生態(tài)環(huán)境資源，由此，環(huán)境正義是公民所需要的首要德性”[3]。由于法律對公民的環(huán)境權(quán)沒有進(jìn)行確認(rèn)，環(huán)境污染事件一旦發(fā)生，公民便沒有一個(gè)有效的法律救濟(jì)途徑。二是城市居民與農(nóng)村居民環(huán)境不同權(quán)。城市環(huán)境污染向農(nóng)民轉(zhuǎn)移的趨勢表明，城市的環(huán)境是以犧牲農(nóng)村的環(huán)境為代價(jià)的?？傊?，“利益沖突”與“環(huán)境不公”使得農(nóng)村居民在面臨環(huán)境污染時(shí)容易產(chǎn)生一種被政府和城市邊緣化的情感，怨恨情緒則油然而生。無論是浙江“長興事件”，還是廣西“岑溪事件”，由于以往存在“經(jīng)濟(jì)增長壓倒一切”的思維定勢，一些企業(yè)人士和地方干部或多或少在農(nóng)村居民心里留下了“為富不仁”“為官必貪”等負(fù)面印象，怨恨的種子也在不斷成長。

（二）怨恨動(dòng)員

農(nóng)村居民權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)的張力是怨恨動(dòng)員的助力器。隨著時(shí)代的發(fā)展，農(nóng)村居民在面臨利益受損時(shí)，不再選擇“忍氣吞聲”，而是通過各種正式或非正式的渠道來表達(dá)不滿的情緒。而傳統(tǒng)人治的思維慣性使得農(nóng)村居民往往崇尚尋求法律之外的暴力維權(quán)、越級(jí)上訪等解決途徑來進(jìn)行維權(quán)，這使得“我國農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)構(gòu)成一種張力。一方面，逐漸增強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)使得農(nóng)民更積極地采取行動(dòng)進(jìn)行維權(quán)；另一方面，仍然淡薄的法律意識(shí)使得農(nóng)民的維權(quán)更多地偏離制度化的軌道”[4]。在實(shí)施偏離法律軌道的維權(quán)之前，農(nóng)村居民中的挑頭分子往往依賴以地緣關(guān)系和血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)族勢力，通過走家串戶、相互告知的方式來達(dá)到動(dòng)員的目的。有學(xué)者對這種怨恨動(dòng)員模式形象地描述為：“血緣與地緣結(jié)合形成的鄉(xiāng)族共同體為抗?fàn)幪峁┤肆Γr(nóng)村傳統(tǒng)械斗文化（鳴鑼召集、抬神“鼓舞斗志”）提供動(dòng)員機(jī)制，老年精英充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人等”[5]。

（三）怨恨感染

怨恨感染是指農(nóng)村居民在經(jīng)過怨恨動(dòng)員后，自身的怨恨情緒會(huì)不自覺地受到外界的影響而被調(diào)動(dòng)起來，從而使得負(fù)面情緒不斷地被醞釀和發(fā)酵。這種怨恨感染往往通過情緒模仿來實(shí)現(xiàn)。所謂“情緒模仿是指對他人表情、聲音、姿勢等外在情緒表現(xiàn)的自動(dòng)模仿”[6]?！爱?dāng)個(gè)體知覺到情緒刺激后，會(huì)通過模仿喚起自身關(guān)于這些情緒的‘感覺—運(yùn)動(dòng)系統(tǒng)'，從而產(chǎn)生‘共鳴'和感同身受”[7]。在污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件發(fā)生之前，在經(jīng)過怨恨喚起和怨恨動(dòng)員后，使得環(huán)境利益相關(guān)的農(nóng)村居民群體在接受外界負(fù)面情緒刺激的情形下，會(huì)競相進(jìn)行情緒模仿，從而產(chǎn)生感同身受和怨恨共鳴，這種情緒的相互傳染極易導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

（四）怨恨發(fā)泄

有學(xué)者認(rèn)為：“通常情況下，人們一旦被挫折的情景激怒，憤怒的情緒狀態(tài)會(huì)作為一種有侵犯危險(xiǎn)的心理準(zhǔn)備而存在”[8]。而這種情緒如果得不到有效的控制，就會(huì)產(chǎn)生怨恨發(fā)泄。怨恨發(fā)泄的前提是人們長期積壓的利益訴求難以得到相關(guān)部門的有效解決，人們心中的怨恨情緒不斷被傳染和復(fù)制，從而導(dǎo)致人們采取非理性的過激行為。在污染驅(qū)動(dòng)型環(huán)境群體性事件當(dāng)中，農(nóng)村居民在經(jīng)歷了怨恨感染環(huán)節(jié)后，由于情緒難以控制，則進(jìn)入了怨恨發(fā)泄階段，即尋求各種暴力的非理性手段來加以解決，再加之新媒體各種謠言的“催化”，從而極易導(dǎo)致“打、砸、搶、燒”的非法行為。如發(fā)生在海寧、麗江的兩起污染驅(qū)動(dòng)型環(huán)境群體性事件，由于怨恨積累到了發(fā)泄的階段，兩起事件均引發(fā)了一定規(guī)模的暴力沖突。

二、污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的雙重依據(jù)

正確有效地處理污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件，需要發(fā)揮多方的力量協(xié)同治理。這種協(xié)同治理既有其理論根基，也有其現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（一）理論依據(jù)：協(xié)同治理理論

“協(xié)同”一詞最早是由德國科學(xué)家赫爾曼·哈肯于20世紀(jì)70年代在物理學(xué)研究中提出來的，意指社會(huì)發(fā)展的各種要素之間的和諧共生、協(xié)調(diào)同步和相互合作。20世紀(jì)90年代，這一概念被運(yùn)用于商業(yè)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)商業(yè)組織之間的協(xié)同合作。2000年之后，協(xié)同的主體不再只限于商業(yè)領(lǐng)域，而相繼擴(kuò)展到政府、非營利組織、公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)之間的協(xié)同。“協(xié)同學(xué)”理論與“治理”理論的聯(lián)姻誕生了協(xié)同治理的概念。瓊德·弗時(shí)曼于1997年在行政法領(lǐng)域率先使用了協(xié)同治理一詞。如今，在公共管理領(lǐng)域，協(xié)同治理已經(jīng)成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)，雖然在概念上說法不一，如網(wǎng)絡(luò)治理、公私伙伴關(guān)系、協(xié)作性公共管理等，但其實(shí)質(zhì)都指向協(xié)同治理，即：為達(dá)到共同的目標(biāo)，政府以外的主體共同加入到公共事務(wù)的治理當(dāng)中，從而形成共同協(xié)作的努力過程。對協(xié)同治理進(jìn)行權(quán)威定義的要數(shù)聯(lián)合國全球治理委員會(huì)，它指出：“協(xié)同治理是公共部門、私營部門及個(gè)人就公共事務(wù)進(jìn)行處理的一個(gè)有連續(xù)性的活動(dòng)過程。在這個(gè)活動(dòng)過程之中產(chǎn)生了協(xié)作，使得各種矛盾沖突和利益能夠得到有效的調(diào)和。實(shí)現(xiàn)協(xié)作過程的既有現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和法律約束力的體制，也存在著非正式的協(xié)商與和解”[9]。

協(xié)同治理具有如下幾個(gè)方面的特征：其一，協(xié)同治理主體的多元性。協(xié)同治理除了政府之外，非營利組織、私營部門和公民等都可以參與到公共事務(wù)治理的主體當(dāng)中。其二，協(xié)同治理權(quán)威的多樣化。協(xié)同治理的權(quán)威并非源于政府的權(quán)力，而是各治理主體通過自身的資源來獲取。其三，協(xié)同治理主體關(guān)系的對等性。協(xié)同治理各主體間并非上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系，而是一種平行的對等關(guān)系。其四，協(xié)同治理主體間的互動(dòng)性。協(xié)同治理各主體為了一個(gè)共同的愿景所形成的相互依存、多元持續(xù)互動(dòng)的關(guān)系。

（二）現(xiàn)實(shí)依據(jù)：協(xié)同治理的必要性與可行性

有效地預(yù)防、處理和解決污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件，需要各主體之間進(jìn)行協(xié)同治理。下面就污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的必要性和可行性進(jìn)行分析。

1.污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的必要性

污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件矛盾日益多樣化，沖突更加激烈化，處理難度更加復(fù)雜化的特征，注定單靠政府的力量來處理效果并不好。這就需要發(fā)揮政府與社會(huì)組織、村民、媒體等多元主體的力量進(jìn)行協(xié)同治理。

協(xié)同治理有利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。對污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件的協(xié)同治理而言，它要求政府作為主導(dǎo)，促進(jìn)多重主體間有序參與到群體性事件中來，從而達(dá)到多方合作共治的目的。污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件之所以發(fā)生，除了基層政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維偏差和處置方式不當(dāng)之外，一個(gè)重要因素在于各個(gè)管理主體間并沒有建立有效的信息溝通協(xié)同機(jī)制。特別是農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)信息不對稱以及管理主體與村民之間的信息溝通渠道不暢，使得農(nóng)村環(huán)境群體性事件極易發(fā)生。而協(xié)同治理則強(qiáng)調(diào)主體間的互動(dòng)和協(xié)商，彼此間建立有效的信息溝通渠道，這有利于管理主體及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，實(shí)現(xiàn)即時(shí)的溝通與協(xié)調(diào)。在農(nóng)村居民未進(jìn)入怨恨動(dòng)員之前，將矛盾抑制在萌芽狀態(tài)當(dāng)中，這樣有利于維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。

協(xié)同治理有利于預(yù)防和處置環(huán)境群體性事件。協(xié)同治理要求“政府應(yīng)當(dāng)而且能夠?yàn)槭袌鲋黧w、公民、社會(huì)組織提供平等的參與機(jī)會(huì)，使各利益群體和個(gè)人能夠自由表達(dá)其意愿，共同管理社會(huì)公共事務(wù)”[10]。協(xié)同治理使得公私部門之間建立了良好的合作伙伴關(guān)系，這種合作伙伴關(guān)系的目的在于更高效地處理公共事務(wù)以及更好地滿足公民的公共需求?！霸购迒酒稹购迍?dòng)員—怨恨感染—怨恨發(fā)泄”是污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件的生成機(jī)理。在怨恨喚起階段，為了保護(hù)農(nóng)村居民的環(huán)境權(quán)，協(xié)同治理要求農(nóng)村居民和環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織參與到環(huán)境污染事務(wù)中來，并擁有向相關(guān)主管部門進(jìn)行利益訴求和表達(dá)的權(quán)利。而政府、農(nóng)村居民、環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織和企業(yè)則會(huì)協(xié)同合作來解決環(huán)境污染問題。在怨恨動(dòng)員階段，需要發(fā)揮社會(huì)工作者進(jìn)行相關(guān)信息收集，對環(huán)境群體性事件的發(fā)生機(jī)率進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，并及時(shí)向政府部門進(jìn)行反饋來解決，從而形成了政府、社會(huì)工作者、企業(yè)和農(nóng)村居民之間的協(xié)同治理模式。在怨恨感染階段，為防止群體性事件的發(fā)生，政府需要與農(nóng)村居民、社會(huì)工作者進(jìn)行溝通與協(xié)作，環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織需要為農(nóng)村居民提供環(huán)境保護(hù)的法律知識(shí)援助以及環(huán)境維權(quán)的相關(guān)知識(shí)，形成政府—社會(huì)工作者—環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織和農(nóng)村居民之間的協(xié)同治理。在怨恨發(fā)泄階段，群體性事件已經(jīng)發(fā)生，在處置過程中，政府一方面需要與媒體進(jìn)行合作，搶占輿論主導(dǎo)權(quán)。另一方面需要環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織、社會(huì)工作者進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，促進(jìn)多方的圓桌會(huì)議，從而形成政府、媒體、社會(huì)工作者、環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織和農(nóng)村居民和企業(yè)之間的協(xié)同治理?？傊?，協(xié)同治理適用于污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件生成的各個(gè)階段，在預(yù)防和處置污染驅(qū)動(dòng)型環(huán)境群體性事件方面發(fā)揮著重要的作用。

協(xié)同治理有利于推動(dòng)治理模式轉(zhuǎn)型。善治本身在某種程度上需要廣大主體的積極參與。約翰·密爾認(rèn)為：“政府應(yīng)該能夠促進(jìn)人們本身的美德和智慧，為此，政府需要人民最大限度的參與”[11]。協(xié)同治理注重的是各參與主體間的平等的地位，從而保證了政府與社會(huì)組織、私營部門以及公民能夠在一個(gè)共同的平臺(tái)實(shí)現(xiàn)交流與合作。政府傳統(tǒng)處理農(nóng)村環(huán)境群體性事件的模式是一種“政府管制”的模式。政府管制強(qiáng)調(diào)政府是單一化的管理主體，主要通過行政手段和法律手段等來實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。不可否認(rèn)，政府管制對于樹立一個(gè)高效、負(fù)責(zé)的政府是有重要意義的。然而，由于污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件這類公共事務(wù)處理起來十分復(fù)雜，單靠政府這一主體進(jìn)行管制難以取得良好的效果。這就需要社會(huì)各種主體參與到治理中來。因此，任何“把國家視為答案的左派”以及“把國家視為敵人的右派”都是不可取的。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)政府作為主導(dǎo)者，為社會(huì)各類主體參與公共事務(wù)提供平臺(tái)，并通過建立合作伙伴關(guān)系以及對話互動(dòng)的方式來達(dá)到有效治理的目標(biāo)。因此，我們不難看出，實(shí)現(xiàn)污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件的協(xié)同治理，不僅可以實(shí)現(xiàn)地方政府職能回歸到社會(huì)管理和公共服務(wù)當(dāng)中，還推動(dòng)了地方政府從政府管制到協(xié)同治理的模式轉(zhuǎn)型。

2.污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的可行性

污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的可行性主要體現(xiàn)為現(xiàn)代公民素質(zhì)的提高、黨的執(zhí)政能力和政府行政能力的提升、民主法治的有效推進(jìn)以及中央相關(guān)政策的出臺(tái)。

現(xiàn)代公民素質(zhì)的提高是協(xié)同治理的基礎(chǔ)。公民素質(zhì)主要表現(xiàn)為公民意識(shí)、公民能力和公民精神三個(gè)方面。公民意識(shí)主要體現(xiàn)為公民作為國家主人的一個(gè)自我認(rèn)知，并能夠具有國家主人的使命感與責(zé)任感，能夠自主地行使權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。公民能力強(qiáng)調(diào)的是公民能夠參與政治與社會(huì)生活，能夠熟知既有的國家政策等知識(shí)，并能夠?qū)⑵滢D(zhuǎn)變?yōu)檎涡袆?dòng)。公民精神強(qiáng)調(diào)的是公民在參與政治生活中具備的愛國精神、公共精神和奉獻(xiàn)精神等。隨著社會(huì)發(fā)展和不斷進(jìn)步，中國公民在文化知識(shí)與法律觀念等方面得到了前所未有的提升，從而為協(xié)同治理提供了群眾基礎(chǔ)。就污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件而言，只有農(nóng)村居民具備公民意識(shí)，社會(huì)志愿者具有志愿奉獻(xiàn)精神，才能夠與其它治理主體間形成良好的協(xié)同治理關(guān)系。

黨的執(zhí)政能力和政府行政能力的提升是協(xié)同治理的關(guān)鍵。黨的執(zhí)政能力和政府行政能力體現(xiàn)為依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政兩個(gè)方面。在依法執(zhí)政方面，習(xí)近平指出：“我們黨是執(zhí)政黨，堅(jiān)持依法執(zhí)政，對全面推進(jìn)依法治國具有重大作用。要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程。各級(jí)黨組織必須堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)?！盵12]在科學(xué)執(zhí)政方面，強(qiáng)調(diào)黨和政府部門要用科學(xué)的思想、方法和制度來領(lǐng)導(dǎo)中國特色的社會(huì)主義事業(yè)。就污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件而言，只有地方黨委和政府能夠樹立正確的政績觀，堅(jiān)持依法治國的理念，用科學(xué)的思想和方法來進(jìn)行執(zhí)政，才能夠在協(xié)同治理過程發(fā)揮主導(dǎo)作用，為多元主體的協(xié)同合作搭建平臺(tái)。

民主法治的有效推進(jìn)是協(xié)同治理的前提。民主要求各協(xié)同治理主體以一種平等的身份共同參與到公共事務(wù)的治理中來。而法治則為協(xié)同治理提供一種各方有序參與的秩序。民主與法治的結(jié)合既能保證協(xié)同治理主體的平等地位，又能維持良好的有序參與環(huán)境。就污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理而言，民主法治一方面為農(nóng)村居民和環(huán)境類社會(huì)組織、社會(huì)工作者能夠參與到環(huán)境污染事件中來，并能夠表達(dá)自身的利益訴求，并以平等的主體身份參與到協(xié)同治理當(dāng)中；另一方面，農(nóng)村居民等利益相關(guān)主體在表達(dá)利益訴求時(shí)，必須依法進(jìn)行，而不能采取“打、砸、搶、燒”等非法行為。由此可見，治理主體間在民主法治的框架下行事，是污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的前提。

中央相關(guān)政策的出臺(tái)為協(xié)同治理提供有效保障。針對當(dāng)前中國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾和問題的日益復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)，需要引入?yún)f(xié)同治理的理念加以解決。早在2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出了“深入研究社會(huì)管理規(guī)律，完善社會(huì)管理體系和政策法規(guī)，整合社會(huì)管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”[13]。此后，“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”屢次出現(xiàn)在黨的十六屆六中全會(huì)、黨的十七大、黨的十八大報(bào)告當(dāng)中。為了進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)同治理，黨的十八屆三中全會(huì)十分注重激發(fā)社會(huì)組織活力，并提出：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[14]。黨的十九大的召開標(biāo)志著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。為了進(jìn)一步完善社會(huì)治理格局，黨的十九大報(bào)告提出了“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[15]。由此，我們不難看出，黨中央的高度重視為協(xié)同治理的進(jìn)一步推進(jìn)提供了有力的保障。

三、污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件頻發(fā)使得各主體間的協(xié)同治理顯得十分必要，然而，在現(xiàn)實(shí)過程中，由于受內(nèi)外環(huán)境以及各種因素的影響，污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理還存在一定的困境。

（一）理念滯后造成協(xié)同治理的缺失

從協(xié)同治理的外部環(huán)境上看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的滯后、傳統(tǒng)統(tǒng)治型政府的思維和對社會(huì)組織認(rèn)識(shí)的偏差，是污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理觀念層面的制約因素。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的滯后

雖然黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)綠色發(fā)展，但一些地方政府還存在過分注重GDP增速和排名的觀念。一些地方政府官員主觀認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入多，卻見效慢，只有GDP的增長才能夠看到政績，而政績提高了，自己的仕途才會(huì)前途無量。因此，有些地方政府往往會(huì)以犧牲環(huán)境為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以消耗資源來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視了生態(tài)建設(shè)和人民群眾的幸福感。當(dāng)前我國污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)充分說明，地方政府以犧牲環(huán)境為代價(jià)來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展與現(xiàn)代社會(huì)綠色發(fā)展的理念已經(jīng)格格不入。因此，只有拋棄過去傳統(tǒng)GDP至上的發(fā)展理念，堅(jiān)持抓好生態(tài)文明建設(shè)，才能夠推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，為協(xié)同治理污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件營造良好的外部環(huán)境。

2.傳統(tǒng)管制型政府的思維

雖然我國在行政改革過程中強(qiáng)調(diào)建設(shè)公平正義、公民本位、民主高效、公共責(zé)任的服務(wù)型政府，但在實(shí)踐過程中，由于存在傳統(tǒng)的人治思想、等級(jí)觀念，當(dāng)前中國在很多地方仍然存在著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的管制型政府管理模式。管制型政府的“權(quán)力關(guān)系本質(zhì)上就是一種封閉性的關(guān)系，是一種通過謀求內(nèi)在平衡而實(shí)現(xiàn)外在功能的關(guān)系”[16]。管制型政府管理模式由于其內(nèi)在的封閉性，必然會(huì)導(dǎo)致其治理體系的封閉性，從而導(dǎo)致其治理能力的缺失。在管制型政府的管理模式中，政府的權(quán)力自然會(huì)滲透到社會(huì)的各個(gè)細(xì)胞當(dāng)中，自然難以為社會(huì)組織和民主參與預(yù)留生存空間。因此，這些地方一旦出現(xiàn)污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件，地方政府必然會(huì)采取高壓和強(qiáng)制性的措施來解決問題，而不會(huì)采取協(xié)同治理的路徑來解決沖突。

3.對社會(huì)組織認(rèn)識(shí)的偏差

當(dāng)前，我國許多地方政府對社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)存在著偏差，這主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是認(rèn)為社會(huì)組織是與政府對立的一種勢力?！皞鹘y(tǒng)的‘一元化'領(lǐng)導(dǎo)模式所形成的觀念是：民間就是非政府，非政府就是無束縛的、自由的。因此社會(huì)組織的存在首先就受到了認(rèn)識(shí)上的限制，或者說從思想觀念上還沒有足夠的準(zhǔn)備來接納社會(huì)組織”[17]。二是對社會(huì)組織存在一定疑慮和偏見。當(dāng)然，少數(shù)社會(huì)組織因?yàn)檫`法違規(guī)行為給社會(huì)公眾帶來一些負(fù)面的影響，從而導(dǎo)致公眾對社會(huì)組織參與協(xié)同治理存在一定疑慮和偏見，影響了社會(huì)組織的認(rèn)同度。但由此就全面否定所有的社會(huì)組織，則會(huì)有失偏頗?？傊?，一些地方政府對社會(huì)組織認(rèn)識(shí)的偏差導(dǎo)致社會(huì)組織難以作為協(xié)同治理的主體參與到污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件中來。

（二）制度不完善難以為協(xié)同治理提供有效保障

污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件之所以頻發(fā)的一個(gè)重要原因在于我國在公民環(huán)境權(quán)的保障方面存在著缺失，而制度的缺失無形中增大了協(xié)同治理的難度與成本。

首先，憲法和相關(guān)法律法規(guī)并未規(guī)定農(nóng)民環(huán)境權(quán)。憲法雖然涉及到了許多公民基本權(quán)利保護(hù)的基本條款，但并沒有具體規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。此外，在相關(guān)法律法規(guī)中并未明確規(guī)定農(nóng)民環(huán)境權(quán)的程序性權(quán)利即環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)等。這是地方政府不夠重視農(nóng)村環(huán)境權(quán)的重要原因，也是污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件難以得到有效控制的重要因素。

其次，農(nóng)村環(huán)境損害賠償制度不健全。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染防治法》《水污染防治法》等法律只對環(huán)境損害賠償進(jìn)行了抽象的規(guī)定，其操作性不夠強(qiáng)。盡管2016年國務(wù)院出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》對環(huán)境損害范圍、賠償和修復(fù)的執(zhí)行和監(jiān)督進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，“環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法（第Ⅰ版）》《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》等技術(shù)方法，可以為《方案》實(shí)施中環(huán)境損害的定量化提供一定的方法選擇與參考，但在實(shí)踐中應(yīng)該選取哪種推薦方法，具體的計(jì)算參數(shù)怎么確定等都是難點(diǎn)”[18]。

另外，農(nóng)村環(huán)境糾紛訴訟救濟(jì)制度也不完善。近年來，各種污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件之所以頻發(fā)的一個(gè)重要原因在于農(nóng)村環(huán)境糾紛的訴訟救濟(jì)制度不完善，使得農(nóng)村居民難以實(shí)現(xiàn)有效的權(quán)益保障?！澳壳拔覈h(huán)境司法既沒有專門的訴訟法，也沒有正式設(shè)置專門的司法執(zhí)法機(jī)構(gòu)，審理環(huán)境民事案件主要依據(jù)民事訴訟法司法解釋的個(gè)別條文，但由于環(huán)境污染問題具有極強(qiáng)的專業(yè)性，許多法官對專業(yè)環(huán)境知識(shí)欠缺，故而對環(huán)境糾紛類案件的審理缺乏公正、有效、持久性、審理過程中，法官面臨著方方面面的壓力，案外因素影響著審理過程”[19]。此外，我國尚未建立環(huán)境污染受害者法律援助制度。農(nóng)村環(huán)境污染由于受害群眾在維權(quán)方面的能力不足，以及農(nóng)村環(huán)境污染定性本身專業(yè)較強(qiáng)，再加之農(nóng)村居民對于維權(quán)的手段和渠道不是十分了解，沒有有效的環(huán)境法律援助體系很難實(shí)現(xiàn)對于農(nóng)村居民環(huán)境權(quán)的有效保護(hù)。

（三）主體間的協(xié)同合作機(jī)制不暢使協(xié)同治理難以展開

農(nóng)村環(huán)境群體性事件主體間的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)包括政府、涉污企業(yè)、環(huán)保組織、媒體、社會(huì)工作者、村民、法律援助機(jī)構(gòu)等。協(xié)同治理結(jié)構(gòu)具有責(zé)任分?jǐn)?、?quán)力分散和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn)，主體間的關(guān)系也是平等互動(dòng)的關(guān)系。然而，在實(shí)際的運(yùn)作過程中，由于主體間受各種因素的影響，難以建立良好的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。

信息共享不暢使協(xié)同治理容易失靈。實(shí)現(xiàn)有效的信息共享，是各主體實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的前提。當(dāng)前，多數(shù)地方政府對農(nóng)村環(huán)境污染問題并沒有建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫平臺(tái)，因而既無法實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)境群體性事件輿論信息進(jìn)行有效的預(yù)測與持續(xù)追蹤，也無法與農(nóng)民居民、企業(yè)、社會(huì)工作者、媒體和環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織之間實(shí)現(xiàn)信息共享。這樣一來，當(dāng)農(nóng)村環(huán)境群體性事件發(fā)生之后，政府往往采取高壓與強(qiáng)制的方式來解決問題，而不能夠與其它治理主體之間形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。

地方政府部門責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)不強(qiáng)難以與媒體保持協(xié)同。農(nóng)村環(huán)境群體性事件在即將發(fā)生之前，農(nóng)村居民處于怨恨動(dòng)員和怨恨感染階段時(shí)，各種言論會(huì)充斥著新媒體。這時(shí)就需要政府部門搶占媒體的制高點(diǎn)，掌控輿論的方向。然而，我國地方政府一些官員往往面對負(fù)面事件時(shí)，害怕?lián)?zé)，一般采取壓抑、隱瞞的方式，不敢直面媒體，更不愿意與之保持溝通合作。

社會(huì)組織能力不足，難以與政府形成協(xié)同合力。長期以來，我國基層社會(huì)組織由于缺乏專業(yè)的人才，公共服務(wù)供給不佳、服務(wù)供給與民眾需求不匹配、服務(wù)供給保障能力有限，使得社會(huì)組織難以承擔(dān)起治理主體的角色。此外，我國社會(huì)組織在組織管理能力、協(xié)調(diào)互動(dòng)能力、危機(jī)應(yīng)對能力等方面的不足，使得像環(huán)保類、法律援助類社會(huì)組織難以與政府部門形成協(xié)同合作機(jī)制。

四、污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件協(xié)同治理困境的超越

實(shí)現(xiàn)污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件的協(xié)同治理，必須要在轉(zhuǎn)變理念、健全制度和完善機(jī)制三個(gè)層面尋求解決路徑。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提升協(xié)同治理的意識(shí)

首先，要改變過去政府片面追求GDP增長的觀念，樹立生態(tài)文明意識(shí)。要將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)納入到生態(tài)問責(zé)制度當(dāng)中，使農(nóng)村居民和環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織參與到農(nóng)村環(huán)境污染事件監(jiān)督工作中來，從而形成協(xié)同治理的合力。其次，地方政府要轉(zhuǎn)變管制型政府思維，樹立服務(wù)型政府理念。傳統(tǒng)管制型政府的封閉性特質(zhì)強(qiáng)調(diào)政府是“單打獨(dú)斗”型的管理主體，在污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件中自然是排斥其它的主體性參與。而服務(wù)型政府則強(qiáng)調(diào)公平正義、公民本位、公共服務(wù)，它一方面注重將政府、社會(huì)與市場視為一種互動(dòng)合作開放系統(tǒng)；另一方面為解決公共問題而強(qiáng)調(diào)有效政府功能角色定位以及社會(huì)管理的多元化。因此，服務(wù)型政府本質(zhì)上要求在農(nóng)村環(huán)境沖突事件中尋求多主體間的協(xié)同治理的解決之道。再次，要轉(zhuǎn)變對社會(huì)組織的偏見，正視其治理主體的功能。社會(huì)組織在資源動(dòng)員、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)治理和政策倡導(dǎo)等方面能夠發(fā)揮其特有的功能，可以彌補(bǔ)政府與市場失靈。因此，地方政府及相關(guān)部門要拋棄將社會(huì)組織視為可有可無的觀念，要積極激發(fā)環(huán)境保護(hù)類和法律援助類社會(huì)組織的活力，使其能夠與政府協(xié)同參與到農(nóng)村環(huán)境沖突問題的治理中來。

（二）切實(shí)完善農(nóng)村居民環(huán)境權(quán)相關(guān)法律體系，為協(xié)同治理提供法律保障

首先，要完善農(nóng)村居民環(huán)境權(quán)的法律保障制度。要科學(xué)詳細(xì)地解釋公民環(huán)境權(quán)，明確其重要性，并將其寫入憲法，從而切實(shí)有效地保障公民環(huán)境權(quán)。其次，在相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定農(nóng)村居民環(huán)境權(quán)的程序性權(quán)利即環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)等。特別要切實(shí)完善農(nóng)村環(huán)境糾紛的訴訟救濟(jì)機(jī)制，賦予相關(guān)組織和農(nóng)民個(gè)人環(huán)境公益訴訟權(quán)；建立環(huán)境污染受害者法律援助制度；充實(shí)農(nóng)村環(huán)境公害訴權(quán)的客體；完善代表人訴訟制度；實(shí)行舉證責(zé)任倒置制度。再次，盡快出臺(tái)《環(huán)境損害賠償法》。要在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的基礎(chǔ)上，盡快制定并出臺(tái)《環(huán)境損害賠償法》，并對損害賠償定量標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步科學(xué)、詳細(xì)的規(guī)定，從而使環(huán)境損害賠償能夠?qū)崿F(xiàn)客觀、公平和公正。

（三）構(gòu)建主體間良好的合作機(jī)制，大力發(fā)揮媒體與社會(huì)組織參與功能

科爾曼認(rèn)為：“權(quán)力的集中和民主的削弱是導(dǎo)致環(huán)境危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)?，一方面?huì)踐踏人文需求和生態(tài)意識(shí)，另一方面會(huì)限制民眾保護(hù)和恢復(fù)環(huán)境的行動(dòng)”[20]。因此，構(gòu)建主體間良好的治理合作機(jī)制，是解決農(nóng)村環(huán)境沖突的根本途徑。

一是要建立暢通的信息公開機(jī)制。建立暢通的信息公開機(jī)制就是要建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫平臺(tái)，通過政府、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、企業(yè)、農(nóng)村居民定期不定期召開聯(lián)席會(huì)議的方式來實(shí)現(xiàn)信息資源的共享、互通。這樣一來，協(xié)同治理主體能夠及時(shí)了解農(nóng)村環(huán)境沖突的發(fā)展動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)對信息的持續(xù)追蹤，采用多維分析和數(shù)據(jù)模型模擬等技術(shù)手段來掌握事件的發(fā)展動(dòng)態(tài)，抓住環(huán)境沖突處于怨恨動(dòng)員、怨恨傳染而沒有進(jìn)入怨恨發(fā)泄的最佳時(shí)機(jī)，協(xié)同合作將群體性事件消滅在萌芽狀態(tài)。

二是完善政府與媒體的協(xié)同合作。地方政府要改變過去害怕媒體曝光負(fù)面新聞的心態(tài)，主動(dòng)與媒體實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作。通過召開新聞發(fā)布會(huì)、接受電視采訪等方式，在污染驅(qū)動(dòng)型農(nóng)村環(huán)境群體性事件發(fā)生之初，搶占媒體輿論陣地。與此同時(shí)，政府應(yīng)善于借助網(wǎng)絡(luò)、微信、微博和QQ群等新媒體平臺(tái)，盡可能屏蔽各種謠言和負(fù)面報(bào)道，從而傳播正面信息，宣傳正能量。

三是加大與社會(huì)組織、社會(huì)工作者的協(xié)同合作力度。一方面，政府應(yīng)大力扶持與培育社會(huì)組織和社會(huì)工作者。地方政府應(yīng)建立社會(huì)組織孵化器來培育環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織和法律援助類社會(huì)組織和社會(huì)工作者，指導(dǎo)社會(huì)組織和社會(huì)工作者發(fā)揮功能作用。通過對社會(huì)組織的培育，提供其專業(yè)服務(wù)和危機(jī)治理能力，承擔(dān)其治理主體的功能。另一方面，政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，與社會(huì)組織、社會(huì)工作者共同搭建合作平臺(tái)。政府應(yīng)改變過去在處理環(huán)境沖突事件中“單打獨(dú)斗”的角色，應(yīng)發(fā)揮環(huán)境保護(hù)類社會(huì)組織、法律援助類社會(huì)組織在環(huán)境事件中的風(fēng)險(xiǎn)評估、建言獻(xiàn)策、沖突化解、賠償落實(shí)等方面作用，發(fā)揮社會(huì)工作者在民主參與、矛盾化解、溝通協(xié)調(diào)方面的功能，使各主體真正參與到協(xié)同治理中來。