韓 偉 劉學文

(1.南京大學 法學院，江蘇 南京 210093；2.西北政法大學 國際法學院，陜西 西安 710122)

農(nóng)業(yè)屬于第一產(chǎn)業(yè)，也是一國糧食安全的重要保障，具有不可替代的戰(zhàn)略作用，因此世界各國均對農(nóng)業(yè)予以特殊保護，幾個世紀以來，概莫能外。農(nóng)業(yè)的高保護性導致農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易成為整個國際商品貿(mào)易中最為封閉的領(lǐng)域。長期以來，各國政府都通過農(nóng)產(chǎn)品定價和高關(guān)稅，對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易實施特殊保護。[1]當前農(nóng)業(yè)全球化背景下的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，一方面期待通過多邊安排，削減關(guān)稅、降低貿(mào)易壁壘；另一方面，也要確保在農(nóng)產(chǎn)品進口和出口之間維持相對平衡。因此，農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制是一國政策干預的重要領(lǐng)域，科學化、法治化的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制是未來發(fā)展的必要趨勢。

黨的十一屆三中全會以來，國家逐步推行市場化導向的農(nóng)產(chǎn)品價格改革，從壓縮農(nóng)產(chǎn)品管控規(guī)模、增大市場化調(diào)節(jié)比重，到實施全面的農(nóng)產(chǎn)品市場化定價，逐步形成以收入補貼和價格支持為主要手段的價格調(diào)控機制，充分發(fā)揮了市場機能，有效維護了國家的糧食安全和市場供應。[2]盡管國家在日益完善的法律法規(guī)下護農(nóng)、興農(nóng)的能力不斷提高，但受經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的機制性影響，我國長期依賴政策與行政手段對農(nóng)產(chǎn)品價格進行調(diào)控

但是由于歷史和體制的原因，我國對農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控的指導和管理，長期以來主要是依靠政策和行政手段，在農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控機制中一直存在“重政策、輕法律”*農(nóng)業(yè)政策與農(nóng)業(yè)立法均為各國當前保障和促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本手段，此處的“重政策，輕法律”并不是對政策在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中作用的全盤否定。事實上，政策與法律都無法做到完全的自給自足。立法先行，將政策以法律的形式實施以細化補充法律，乃是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推進新型農(nóng)產(chǎn)品價格機制形成最科學的內(nèi)部動力機制。盡管目前我國有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的政策較為豐富，但農(nóng)業(yè)政策法律化的進程滯后于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。因此，本文著重強調(diào)在提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和法治化的基礎(chǔ)上，降低政策的不確定性，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的平穩(wěn)改革。參見李龍、李慧敏：《政策與法律的互補諧變關(guān)系探析》，載《理論與改革》，2017年第1期。的傾向。[3]( P277)政策制定中的意見表達不充分、穩(wěn)定性不足、普及程度低等問題，成為當前掣肘農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要障礙。重大改革必須于法有據(jù)，而以立法為核心的制度和規(guī)范體系演進策略能夠為農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制創(chuàng)建良好的法制環(huán)境，立法程序的科學性能夠緩解社會矛盾，提高公眾遵守規(guī)則的積極性，減少違法投機行為，提高市場的運行效率，進而成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的巨大推力。

一、我國農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的歷史趨勢及改革導向分析

(一)現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品價格的影響因素源于供給而非需求

農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，亦稱“價格模式”，是指以確定農(nóng)產(chǎn)品價格決策的主體、形式和調(diào)控方式為主要內(nèi)容的價格管理體系。[4]我國現(xiàn)有的保護價收購和糧食收儲政策是1991年之后為緩沖市場化對農(nóng)產(chǎn)品市場的過度沖擊而逐漸形成的，此前農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制經(jīng)歷了統(tǒng)購統(tǒng)銷和雙軌制兩個時期。2014年中央一號文件首倡以農(nóng)產(chǎn)品目標價格的逐步建立來推動重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的完善，改變糧食收儲和保護價收購對農(nóng)產(chǎn)品價格造成的扭曲。其操作模式是：農(nóng)產(chǎn)品價格完全由市場決定，只有當農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于目標價格時，農(nóng)戶按市場價格自由銷售農(nóng)產(chǎn)品，政府則補足差價，即實施農(nóng)產(chǎn)品價格形成和政府補貼的雙軌制管理。[5]目前，我國已取消對玉米的臨時收儲制度，對稻谷、小麥兩大口糧品種仍實行最低收購價制度，正在積極開展和探索糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營貸款和糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險兩大試點工作。

盡管我國在政策層面對農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制進行了較大程度的改革，但眼下的農(nóng)產(chǎn)品價格態(tài)勢也反映出一些深層次的矛盾和問題。2018年1月17日，農(nóng)業(yè)部市場與經(jīng)濟信息司司長唐珂在重點農(nóng)產(chǎn)品市場信息發(fā)布會上表示：糧食價格形成機制和重要農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革的大背景下，盡管2017年我國農(nóng)產(chǎn)品市場總體運行平穩(wěn)，但是除了大豆、花生等增產(chǎn)較多的農(nóng)產(chǎn)品價格下跌外，小麥、玉米、棉花、油菜、蔬菜等價格呈現(xiàn)輪番上漲，牲畜產(chǎn)品甚至出現(xiàn)產(chǎn)需失衡現(xiàn)象，2018年的形勢將更加復雜。[6]刨除農(nóng)產(chǎn)品價格波動的季節(jié)性和不規(guī)則波動因素，盡管城鄉(xiāng)居民食品消費結(jié)構(gòu)升級帶來的消費者旺盛需求在一定程度上促使肉、蛋、奶、魚等農(nóng)產(chǎn)品價格在高位運行，但是根本上來看，近年來的農(nóng)產(chǎn)品價格上漲的主要驅(qū)動因素在很大程度上源于供給而非需求。首先，生產(chǎn)資料價格和農(nóng)村勞動力等成本因素的快速攀升是價格居高不下的主要因素，過高的制度性、物流和市場管理成本進一步抬升了農(nóng)產(chǎn)品價格。[7]其次，農(nóng)業(yè)全球化復雜國際環(huán)境下的外生價格沖擊已經(jīng)從農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易、農(nóng)產(chǎn)品期貨市場以及國際原油價格等方面構(gòu)成一種常態(tài)的“輸入型”價格傳導途徑。

(二)現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制面臨“大修”

我國各個階段的農(nóng)產(chǎn)品價格體制在特定歷史條件下發(fā)揮一定促進作用，但總的來說，農(nóng)產(chǎn)品價格體制仍存在改革緩慢，至今未形成一套較為完善的調(diào)控體系，現(xiàn)有的機制不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題，有待“大修”。其原因在于：

第一，政策性收儲剛性上調(diào)導致國內(nèi)外價差擴大和進口壓力增加。2008年以后我國農(nóng)產(chǎn)品成本以平均每年10%的速度上升，隨之而來的政策性收儲價格剛性上升。而與我國重要農(nóng)產(chǎn)品價格弱勢運行相對應的是，世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國的農(nóng)產(chǎn)品價格保持基本穩(wěn)定。從2010年起，我國三種糧食的價格全面高于國際市場的離岸價格，且價差逐年擴大，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨成本“地板”上升與價格“天花板”下壓的雙重擠壓，這是這就是農(nóng)產(chǎn)品價格體制現(xiàn)在面臨的最突出問題。

第二，政府支配地位容易扭曲市場價格。雖然2014年中央一號文件的原意是堅持市場定價原則，但是政策性收儲下，農(nóng)民和其他市場主體主觀能動性下降，中儲糧、中儲棉在收購上占據(jù)絕對優(yōu)勢，糧食市場“只漲不跌”的政策性預期增強，市場作用未能有效發(fā)揮，最低收購價無法反映糧食市場價格真實水平。

第三，政策性調(diào)控體系庫容高導致財政負擔沉重。高于市場的政府收購價提高了農(nóng)民種植具有戰(zhàn)略性農(nóng)作物的積極性，加之低價進口的農(nóng)產(chǎn)品擠占了國內(nèi)的市場空間，過剩的農(nóng)產(chǎn)品只能轉(zhuǎn)移到國家的庫存。除去收儲的財政補貼，積壓時間長自然導致庫存霉變和管理費用增多，政府財政負擔日益沉重。

(三)深化價格改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵

2003年國務院責成發(fā)改委牽頭研究改革，賦予政策性收儲過多的保收入功能，自2004年后主要農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)村農(nóng)民收入都基本實現(xiàn)年年增收，發(fā)展喜人，但是政策性收儲的“托底價格”性質(zhì)帶來農(nóng)產(chǎn)品價格“剛性上調(diào)”，使農(nóng)產(chǎn)品綜合競爭力下降，背離了改革原意，無法跟隨滿足現(xiàn)有市場的發(fā)展步伐，更無法緩解結(jié)構(gòu)性矛盾。

總體來看，我國當前的農(nóng)業(yè)矛盾發(fā)生了深刻變化，已經(jīng)跨越傳統(tǒng)的總量不足問題，集中表現(xiàn)為“供給側(cè)”的結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾，且尚未形成一套完善的法治化調(diào)控機制。推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革是由現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾決定的。國務院從2014年開始采取“分品種施策漸進式推進”策略部署此次改革，

2015年不再對油菜籽進行臨時收取，并首降玉米價格；2016年改革東北地區(qū)玉米臨時收儲價格；2017年首降小麥和稻谷類農(nóng)產(chǎn)品最低收購價；2018年2月4日，中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》重點提出夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)，繼續(xù)深化農(nóng)產(chǎn)品收儲制度和價格形成機制改革，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品定價的市場化和國際化。經(jīng)過三年多的改革，國內(nèi)重要農(nóng)產(chǎn)品價格弱勢運行趨勢得以扭轉(zhuǎn)，重要農(nóng)產(chǎn)品價格與國外農(nóng)產(chǎn)品價差縮小；下游產(chǎn)業(yè)成本壓力降低，經(jīng)營困難的狀況迅速改善，企業(yè)經(jīng)營效益好轉(zhuǎn)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展勢頭良好。盡管改革初期仍存在操作成本高，補貼跑冒滴漏等問題，但是“價補分離”、激發(fā)市場活力和提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力是今后改革的基本思路，在整個農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也處于首當其沖的位置。

二、發(fā)達經(jīng)濟體的農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控法制及其經(jīng)驗借鑒*發(fā)達經(jīng)濟體的農(nóng)產(chǎn)品形成機制的基本思路都是主要以市場為導向，利用補貼、保險等政策工具，調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供需關(guān)系、促進農(nóng)民增收，無論是立法還是政策都極具相似性，但因國情不同，各個地區(qū)或國家的農(nóng)業(yè)立法調(diào)整又各有所側(cè)重。為避免贅述，本文只以美國、歐盟和日本最具有借鑒意義的立法成果為研究對象，對立法重合部分不予重復闡述。

(一)以目標價格補貼為主要形式的美國農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策及借鑒

經(jīng)過40多年的發(fā)展，美國的農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)實現(xiàn)從基礎(chǔ)設施建設到有針對性的補貼的轉(zhuǎn)型。[8](P518)1973年至今，美國農(nóng)產(chǎn)品價格政策演變經(jīng)歷了以差額補貼為主要形式(1973～1996年)、以反周期支付為主要形式(2002～2013年)和以價格補償為主要形式(2014年至今)三個階段。除了1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進和改革法》將目標價格差額補貼改為脫鉤的生產(chǎn)靈活性補貼，使目標價格補貼政策短暫退出歷史舞臺外，美國始終貫穿農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控體系。1973年《農(nóng)場和消費者保護法》首次規(guī)定美國實施“目標價格—差價補貼系統(tǒng)”。2002年《農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法》旨在恢復目標價格補貼政策，主要表現(xiàn)為直接補貼、反周期補貼和營銷貸款差額補貼。2008年《食品、環(huán)境保護、能源法》除了微調(diào)補貼范圍、補貼方式和資格認證，繼續(xù)沿用2002年農(nóng)業(yè)法案的政策。2014年美國政府為規(guī)避WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束，出臺《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》，以價格損失補償和農(nóng)業(yè)收入風險補助替代反周期支付和平均作物收入選擇，[9]實質(zhì)上還是隱蔽在“水面下”的目標價格政策。

美國的無追索貸款(營銷支援貸款)類似于我國農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)階段的最低價收購，而差價補貼則本質(zhì)等同于目標價格。二者基本原理區(qū)別不大，但是美國農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策嚴格遵守“立法先行”原則，其演變過程實際上是美國農(nóng)業(yè)法案的立法和調(diào)整過程。80多年來(截止2016年底)，美國先后實行了17個法案、109部單行法，其中與農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策相關(guān)的法律法規(guī)占據(jù)大部分，形成了一個全方位支持和保護農(nóng)業(yè)發(fā)展的、穩(wěn)定而靈活的法律體系以支撐農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控。與之相對應，在中國全面推進依法治國的背景下，政府將農(nóng)業(yè)政策的法律調(diào)整和法制化作為工作重點，制定了包括《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《種子法》《農(nóng)業(yè)機械化促進法》《農(nóng)村土地承包法》等—系列的法律、法規(guī)，并初步形成了農(nóng)業(yè)法律體系，但具體到農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控方面，我國尚沒有專門的法律法規(guī)，立法建設仍有待提高，目前主要采取由政策主導的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，調(diào)控措施長期大量游離于法律規(guī)范之外。[10](P292-308)因此，立足我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，在法律的框架下繼續(xù)完善《農(nóng)業(yè)法》、加快制定與農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制相關(guān)的農(nóng)業(yè)單行法，進而構(gòu)建適應中國實際的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制成為當務之急。

美國農(nóng)業(yè)政策的反復調(diào)整也是政府放權(quán)市場，由市場機制引導農(nóng)產(chǎn)品價格的調(diào)整及體系優(yōu)化的過程，主要標志是美國政府大力鼓勵農(nóng)場主參與市場化的農(nóng)業(yè)保險計劃。2014年農(nóng)業(yè)法案啟動為期四年的年削減50億美元農(nóng)業(yè)預算的計劃，代之以價格損失保險、農(nóng)業(yè)風險補助、農(nóng)業(yè)風險保障等新的保險計劃，將農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)風險管理的最重要手段。[11]反觀中國，由于農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)保險性質(zhì)迥異，《中華人民共和國保險法》明確農(nóng)業(yè)保險立法以單行立法的方式作出，將農(nóng)業(yè)保險排除在其調(diào)整范圍之外。*《中華人民共和國保險法》第一百八十四條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的保險事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！笔聦嵣希鬓r(nóng)業(yè)保險發(fā)達國家都在秉持國家干預農(nóng)業(yè)保險的原則下對“政策性農(nóng)業(yè)保險”實施單行立法，如法國1900年通過了《農(nóng)業(yè)互助保險法》，日本1929年頒布了《牲畜保險法》，美國1938年出臺了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》。參見李媛媛《我國農(nóng)業(yè)保險立法模式重構(gòu)困境及其突破路徑》，載《法商研究》，2017年第2期。2007年4月財政部頒布了《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點管理辦法》，從實質(zhì)上推動了農(nóng)業(yè)保險的開展；2012年11月12日，國務院行政法規(guī)《農(nóng)業(yè)保險條例》頒布，條例明確了通過政府引導、市場運作的原則和制度，條例于2016年2月6日再次修正。在這些法律文件的引領(lǐng)下，我國的農(nóng)業(yè)保險制度基本做到了有法可依，但此類規(guī)范性文件位階較低，專門針對農(nóng)業(yè)保險的單行法立法至今尚未出臺。從《農(nóng)業(yè)保險條例》的施行成果來看，《農(nóng)業(yè)保險條例》跨域商業(yè)性和政策性的立法模式產(chǎn)生了諸多問題，表現(xiàn)在：(1)保險機構(gòu)的營利性和農(nóng)業(yè)保險的保收入作用演變成為保險主體之間的利益沖突；(2)農(nóng)業(yè)保險保額較低，保險賠付彌補損失的效用不高等；(3)政府處理保險事宜時較為隨性。深刻認識到我國現(xiàn)階段《保險條例》的結(jié)構(gòu)性和制度性問題，用農(nóng)險立法擠出農(nóng)險業(yè)的水分，真正落實財政補貼，才能更好為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革服務。

(二)以脫鉤直接補貼為主要手段的歐盟價格調(diào)控政策及借鑒

1960年，歐共體根據(jù)《羅馬條約》正式提出建立共同農(nóng)業(yè)政策(The Common Agricultural Policy，CAP)，1962年《建立農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場折中協(xié)議》搭建了CAP的最初框架，此后的三十年間，CAP一直奉行價格支持政策保障農(nóng)民收入水平，但在生產(chǎn)相對過剩和農(nóng)產(chǎn)品價格居高不下“兩碰頭”的情形下，歐盟不得不伸出“干預之手”。1992年到2003年歐共體通過“兩改革一議程”(MacSharry改革、2003年CAP改革和《2000年議程》)將掛鉤直接支付政策轉(zhuǎn)變?yōu)槊撱^直接支付政策，從主要保障農(nóng)民收入轉(zhuǎn)向保障農(nóng)產(chǎn)品市場的有效運行。2013年頒布《2014—2018年CAP改革法案》，一方面延續(xù)以市場為導向的價格形成機制、促進農(nóng)民根據(jù)市場價格信號調(diào)整生產(chǎn)，[12]另一方面通過強化補貼對土地的關(guān)聯(lián)性，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品價格。為適應WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》(AgreementonAgriculture, URAA)框架，歐盟(歐共體)共同農(nóng)業(yè)政策幾經(jīng)轉(zhuǎn)型，適時調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策，最終確定了市場導向的農(nóng)產(chǎn)品價格運行機制，將對農(nóng)民的價格支持政策轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胫С终?。新的農(nóng)業(yè)補貼政策聚焦于提高農(nóng)業(yè)綜合競爭能力，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科學研究與推廣、以及農(nóng)產(chǎn)品市場流通和加工的綜合支持。[13]這將使農(nóng)業(yè)補貼方式實現(xiàn)從“黃箱政策”到“綠箱政策”*“黃箱政策”(Amber Policies)是《農(nóng)業(yè)協(xié)議》用來描述各成員方采取的容易對貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的國內(nèi)支持政策的術(shù)語，對此成員方需作出減讓承諾，方法上通過綜合支持量(Aggregate Measurement of Support，簡稱AMS)核算其措施的貨幣價值，并以此為基礎(chǔ)逐步實施削減?！熬G箱政策”(Green Box Policies)是用來描述成員方不必作減讓承諾的、對貿(mào)易只產(chǎn)生極小扭曲作用的諸如科學研究、環(huán)境保護、技術(shù)推廣、食品安全儲備等措施的術(shù)語?！八{箱政策”(Blue Box Policies)則用以描述成員方在達到特定條件限產(chǎn)計劃下給予的某些直接支付而免于減讓承諾的術(shù)語，如休耕地差額補貼。See Michael Herrmann: “Agricultural Support Measures of Developed Countries and Food Insecurity in Developing Countries”, in Basudeb Guha-Khasnobis, Shabd S. Acharya, and Benjamin Davis, eds., Food Security: Indicators, Measurement, and the Impact of Trade Openness, Oxford University Press, 2007, pp. 206-238.的跨越。

20世紀50年代，中國農(nóng)業(yè)補貼政策以國有拖拉機站的機耕定額虧損補貼形式出現(xiàn)，經(jīng)過60多年的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)補貼政策仍停留在以價格補貼為主，貼息貸款為輔的層面。[14]雖然我國目前尚未達到對WTO承諾使用“黃箱政策”的最高值(8.5%)，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和價格補貼的黃線已經(jīng)開始逼近，進口農(nóng)產(chǎn)品對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場沖擊嚴重。因此，遵循并充分利用《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，從農(nóng)業(yè)補貼制度角度來完善我國現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，重視農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，擴大“綠箱政策”的實施規(guī)模和范圍，提高農(nóng)產(chǎn)品的綜合競爭力是未來農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下統(tǒng)籌利用好國際國內(nèi)兩個市場兩種資源農(nóng)業(yè)的主要選擇。

歐盟(歐共體)農(nóng)業(yè)補貼政策早在2003年改革中就將農(nóng)業(yè)補貼政策與環(huán)境保護直接掛鉤，跳出了只對農(nóng)業(yè)上、下游產(chǎn)業(yè)補貼的傳統(tǒng)模式，將農(nóng)業(yè)補貼的功能拓展到生態(tài)保護。農(nóng)業(yè)是嚴重依賴自然資源的產(chǎn)業(yè)，長期以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展走的是透支生態(tài)、追求產(chǎn)量的老路，資源環(huán)境的紅燈一度亮起。2015年4月，農(nóng)業(yè)部在國新辦發(fā)布會上首次公開表示：中國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境遭受著外源性污染和內(nèi)源性污染的雙重壓力，農(nóng)業(yè)已超工業(yè)成為我國最大面源污染產(chǎn)業(yè)。[15]其原因在于我國當前農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制局限于“就價格談價格”，“對提高農(nóng)民產(chǎn)量激勵有余，對環(huán)境保護動力不足”。無論何種完美的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制都無法附著在被全面破壞的土地上并發(fā)揮作用，健全的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制理應助力環(huán)境保護。為挽救農(nóng)業(yè)資源環(huán)境危局，2016年財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《建立以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革方案》定位于農(nóng)業(yè)補貼政策的精準性、指向性和實效性，致力于在2020年建成綠色環(huán)保的農(nóng)業(yè)補貼政策體系和激勵約束規(guī)則。[16]顯然，中國應順應供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革追求農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的大勢，將歐盟經(jīng)驗“本土化”，積極研究制定既符合《農(nóng)業(yè)協(xié)議》又符合本國國情的《農(nóng)業(yè)補貼法》等法律法規(guī)，以公開透明的農(nóng)業(yè)補貼法律體系“倒逼”生產(chǎn)者“環(huán)保先行”，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的多重功能。

(三)以價格補貼制度為主要舉措的日本農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策及借鑒

日本是世界上對農(nóng)業(yè)實行高支持、高保護政策的典型代表。[17]日本大量使用農(nóng)產(chǎn)品價格支持措施始于1950年代，其范圍之廣，涵蓋大米、小麥、馬鈴薯、牛羊肉等主要農(nóng)產(chǎn)品；持續(xù)時間之長，至今尚有部分措施未禁止。[18]1994年的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》成為日本農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策改革的拐點，無論是1995年《新糧食法》放松管制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通，1998年改大米進口數(shù)量限制為關(guān)稅化和取消大米政策定價政策，還是1999年《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》的直接補貼政策都是在推動農(nóng)產(chǎn)品價格市場化。安倍政府上臺以后延續(xù)這一調(diào)控思路，以《農(nóng)業(yè)多功能性法》為代表，選擇精簡原有直接補貼政策，構(gòu)建“日本型直接補貼政策”，擴大補貼范圍，將對以稻米種植戶為對象的收入直接補貼，拓展到對于保持水土、保護農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和拓展農(nóng)業(yè)多功能性更大范圍。2013年又推出丘陵地區(qū)等直接補貼政策、農(nóng)地水環(huán)境保護管理直接補貼和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)直接補貼。[19]2018年再一次取消休耕補貼，都是在推進農(nóng)產(chǎn)品進口自由化和國內(nèi)價格市場化。相對而言，我國農(nóng)產(chǎn)品價格市場化的歷史較短，1992年為建立于社會主義市場經(jīng)濟相適應的新價格模式的需要，開始價格形成機制的改革，從最低收購價走到今天的目標價格試點制度，總的來說，市場化程度較低，公權(quán)介入市場仍占主導。由此可見，中國農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制必須充分發(fā)揮微觀市場作用，兼顧宏觀調(diào)控，進而穩(wěn)定經(jīng)濟全局。

日本農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策調(diào)整始終伴隨著農(nóng)業(yè)基本法的變動。1961年《農(nóng)業(yè)基本法》的出臺具有指導性意義，但是其“自立農(nóng)業(yè)”的目標與客觀事實沖突，1999年《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》將其取而代之成為新基本法。并以此為依據(jù)，日本政府開始編制具有農(nóng)業(yè)施政方針意義的《糧食·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》，使其成為重要組成部分。此后，日本政府根據(jù)不同時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢、新背景，每隔五年依法編制一版，確定不同階段日本農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策的基本方向。更值得一提的是：《糧食·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》編制過程注重研究先行，廣泛溝通與聽取社會各界的意愿訴求，頒布后通過系列宣講引導各方對計劃實施進一步達成共識，[20]進而使農(nóng)業(yè)基本法對農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策的指導作用落到實處并與時俱進，使二者可操作性和靈活性都得以提升。再者，其他法律如《糧食法》作為一般性立法與基本法相呼應，二者結(jié)合形成比較完備的法律體系，共同調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品價格。在我國，由于作為農(nóng)業(yè)基本法的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》1993年才得以出臺，經(jīng)過2002的修訂以及2009、2012年的兩次修正，條文更加精簡，但存在原則性和倡導性的規(guī)定多、可操作性的法律規(guī)則較少、配套的單行立法不足等問題，這使得現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品價格主要依賴政策調(diào)控。用完善的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)來保障每一階段農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的調(diào)整和推行，可以保障我國農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策順利實施。

盡管日本價格調(diào)控政策中的對農(nóng)業(yè)支持和補貼力度位居世界前列，但就目前而言，多數(shù)同歐美國家一樣以環(huán)保名義施行，國內(nèi)支持總水平中“綠箱政策”支持仍占主導地位。相比之下，中國農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制中采用的補貼政策面大不精、對環(huán)境傾斜保護程度低、補貼方向差異化不明顯，導致盡管補貼程度較發(fā)達國家更低但仍屢遭投訴的尷尬局面。“資源農(nóng)業(yè)”向“生態(tài)農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)型是中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點方向，同屬于農(nóng)業(yè)人多地少、精耕細作的東亞國家，日本在價格調(diào)控政策中引入環(huán)境保護的理念對中國未來農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的走向的啟示在于：最大化使用《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中“綠箱政策”和“藍箱政策”，既可以實現(xiàn)本國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，也可以使農(nóng)業(yè)價格形成機制更加合理。

三、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下我國農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的完善路徑

(一)推進以農(nóng)業(yè)立法為導向的法治化農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制

適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策是必要的，實際上任何國家都不同程度地存在著某種形式的產(chǎn)業(yè)政策。[21]但將政策轉(zhuǎn)化為法律，以確保農(nóng)業(yè)政策實施的科學性、穩(wěn)定性和權(quán)威性是十分必要的。在承認農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策對農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革存在的必要性和合理性的情況下，涉農(nóng)立法要關(guān)口前移，切實保證農(nóng)產(chǎn)品形成機制的改革要先立后破、有序推進。[22]正如2015年3月農(nóng)業(yè)部《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深人推進農(nóng)業(yè)法治建設的意見》中指出，“鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，提髙農(nóng)業(yè)支持保護水平，必須依靠法治建設予以保障”。

目前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策法制化主要有兩種路徑：其一，通過人大或人大常委會授權(quán)的方式賦予政府權(quán)力，這源于《中華人民共和國立法法》中“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律”的規(guī)定。同時《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》文件中也提出“實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)”。其二，采取產(chǎn)業(yè)政策基本法與完善的農(nóng)業(yè)政策法律體系相結(jié)合的發(fā)達國家農(nóng)業(yè)立法模式。產(chǎn)業(yè)政策法應該以一般性法律規(guī)則為主體，致力于產(chǎn)業(yè)政策實體規(guī)則、程序規(guī)則及救濟制度的設計，而不應設計具體的產(chǎn)業(yè)扶持或限制措施；農(nóng)業(yè)價格機制的制度安排要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)政策的部門立法之中，[23]嚴格遵守法定原則，農(nóng)業(yè)部門立法先于農(nóng)業(yè)價格機制改革。我國未來應在第一種路徑的基礎(chǔ)上，推進以農(nóng)業(yè)基本法為牽引、部門法相配套、政府靈活性價格調(diào)控政策相輔助的法治化農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。

(二)采取農(nóng)業(yè)綜合性與專門性立法相結(jié)合的立法模式

農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革要以《農(nóng)業(yè)法》為綱領(lǐng)性法律文件，始終堅持“鞏固和加強農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位，深化農(nóng)村改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的總體目標。在制定農(nóng)產(chǎn)品價格的法律時，不僅要根據(jù)本國現(xiàn)有的國情和市場經(jīng)濟狀況進行制定，而且要充分引進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才，廣泛聽取民眾呼聲，提高立法的科學性、民主性和精確性，對不同農(nóng)產(chǎn)品制定不同的供求和價格穩(wěn)定的法律。

1、《農(nóng)業(yè)法》作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本法，首先應當明確農(nóng)產(chǎn)品價格形成必須以市場為主導，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的定價權(quán)

在確定《農(nóng)業(yè)法》在價格形成機制改革中母法地位的同時，要對農(nóng)產(chǎn)品的流通市場、價格穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)補貼以及農(nóng)業(yè)保險等進行多方面的補充，制定更加詳細的法規(guī)予以約束。如制定《農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場法》，明確農(nóng)產(chǎn)品市場的交易規(guī)則，適當運用行政手段，降低流通等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的交易成本，引導形成科學的農(nóng)產(chǎn)品交易體系；出臺《農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定法》，主要圍繞農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)大漲大落時預警和應急機制以及違反農(nóng)產(chǎn)品價格行為的法律責任三大部分展開。

2、推動《農(nóng)業(yè)保險條例》向《農(nóng)業(yè)保險法》升級

正視農(nóng)業(yè)保險保障的結(jié)構(gòu)性和制度性問題，將實踐中行之有效的農(nóng)業(yè)保險政策納入法制化軌道，啟動《農(nóng)業(yè)保險法》的立法工作，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險市場能夠支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和服務農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，將成為今后主要的變革方向。首當其沖的是：厘清《農(nóng)業(yè)保險法》的調(diào)整范圍，使其僅限于政策性農(nóng)業(yè)保險，而將商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險納入《保險法》中，避免出現(xiàn)一部法律有兩種立法宗旨和經(jīng)營原則。[24]其次，確定政策性農(nóng)業(yè)保險的主要功能是支農(nóng)，緩解環(huán)境農(nóng)業(yè)保險主體之間的利益沖突，嚴格按照體現(xiàn)國家主導、社會效益優(yōu)先、兼顧經(jīng)濟效益的原則分配農(nóng)業(yè)保險主體之間的權(quán)利義務。再者，在《農(nóng)業(yè)保險法》中探索探索多種模式的大災風險分散機制，防范和化解農(nóng)業(yè)保險大災風險。[25]

3、充分利用國際經(jīng)驗出臺《農(nóng)業(yè)補貼法》

第一，在制度設計上，補貼是農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的重要組成部分，雖然我國學術(shù)界對《農(nóng)業(yè)補貼法》的內(nèi)容框架仍有爭議，但是多數(shù)學人認為，單純修改現(xiàn)有的《農(nóng)業(yè)法》并不能滿足現(xiàn)實發(fā)展需要，《農(nóng)業(yè)補貼法》的制定勢在必行。農(nóng)業(yè)補貼的資金來源于政府財政，《農(nóng)業(yè)補貼法》作為一部規(guī)范政府農(nóng)業(yè)補貼行為的基本法，不僅需要為其他農(nóng)業(yè)補貼法律規(guī)范的制定、修改提供基本的依據(jù)和原則，還要協(xié)調(diào)處理與財政法、預算法之間的關(guān)系，[25]在補貼程序、監(jiān)管上不能逾越原來的法律界限。第二，在具體內(nèi)容上，《農(nóng)業(yè)補貼法》必須兼顧《農(nóng)業(yè)協(xié)議》和本國農(nóng)業(yè)發(fā)展，在補貼方式不違背中國的入世承諾，調(diào)整優(yōu)化補貼結(jié)構(gòu)，改變以往“撒胡椒面”的舊模式，開發(fā)和創(chuàng)新符合國際規(guī)則的農(nóng)業(yè)補貼手段，聚焦不受限制的“綠箱政策”，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)開發(fā)、農(nóng)村居民教育培訓自然災害救濟以及農(nóng)業(yè)保險的支持力度[25]。《農(nóng)業(yè)補貼法》還應該通過立法確定農(nóng)業(yè)補貼的規(guī)模，規(guī)范農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)放過程與監(jiān)督，明確對補貼資金監(jiān)管和績效評估，確保補貼精準到位使用高效。第三，在功能實現(xiàn)上，《農(nóng)業(yè)補貼法》應當借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，將取得農(nóng)業(yè)補貼與保護環(huán)境強制掛鉤，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼多功能化。

(三)嚴格違反農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)管的法律責任

約束農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的相關(guān)法律責任缺失，會導致執(zhí)法人員在農(nóng)業(yè)執(zhí)法過程中法治觀念淡薄、消極懈怠、執(zhí)法不嚴等，這也是現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制對市場的調(diào)控效率低的主要原因。因此，當前亟需改變這一局面，一方面體現(xiàn)在立法完善上，一方面體現(xiàn)在執(zhí)法層面。

其一，在立法層面。首先合理在農(nóng)業(yè)基本法和單行法中科學合理規(guī)劃法律責任設置，明確責任主體，防止推諉，減小懲罰幅度上的自由裁量權(quán)；完善行政執(zhí)法與司法的銜接；然后要分清出現(xiàn)問題時的處罰手段是行政處罰抑或是是刑事處罰，盡量多采用經(jīng)濟手段懲處責任主體，提高其違法成本。

其二，在執(zhí)法方面。應做到兩點：第一，針對農(nóng)產(chǎn)品價格違法行為。價格主管部門應當做好宣傳，定期公開曝光一些重大的農(nóng)產(chǎn)品價格違法案件，嚴厲處罰農(nóng)產(chǎn)品市場主體哄抬農(nóng)產(chǎn)品物價、惡意囤積、擾亂市場經(jīng)濟秩序的行為，并將其與企業(yè)信用、個人信用直接掛鉤，落實價格信用紅、黑名單制度，震懾投機分子；增強農(nóng)民的規(guī)則意識，樹立法律威嚴。第二，加快農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系建設進程，提升農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。有權(quán)不任性，對于串通違法主體侵吞國家財政、接受吃請、放縱違法犯罪行為的國家工作人員，依法追究法律責任。

四、結(jié) 語

傳統(tǒng)的忽視市場配置資源、政府主導農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控的老路在農(nóng)業(yè)全球化的環(huán)境下已經(jīng)行不通了，而以收入補貼為著力點，減少政府不適當?shù)母深A，用農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制撬動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革才是我國今后農(nóng)業(yè)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展、扶農(nóng)興民、發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品公平貿(mào)易的必然趨勢?，F(xiàn)階段我國的農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控機制處于一個過渡時期，陣痛難以避免，如何實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控機制平穩(wěn)運行，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和供應主體的利益損失是亟待解決的問題。政策的隨意性給農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制帶來的弊端逐漸浮現(xiàn)，價補分離的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制法治化將是中國農(nóng)業(yè)長足發(fā)展的必由之路。發(fā)達經(jīng)濟體在農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控政策中的立法經(jīng)驗讓我們有例可循，我國應結(jié)合實際，在法治化的視域中，立足國內(nèi)、國外兩個視角，守住《農(nóng)業(yè)法》的基本地位，更新升級既存法律、法規(guī)，彌補重要領(lǐng)域的單行法空白。用政策引導立法、用立法規(guī)范政策，兩者的有機配合將會為我國農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的發(fā)展乃至整個農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進打開新局面。