袁碧華

(廣州大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006)

在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所確立的國(guó)有出資管理制度下，國(guó)家與國(guó)有企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)企”)的關(guān)系為投資關(guān)系，國(guó)有資產(chǎn)屬國(guó)家(全民)所有。國(guó)家(全民)委托國(guó)務(wù)院管理，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家(全民)行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，具體由國(guó)務(wù)院和地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，并設(shè)立各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)(或其他授權(quán)機(jī)構(gòu))，由其代行政府投資人(出資人)職責(zé)，依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策、選擇管理者和剩余資產(chǎn)分配等權(quán)利。作為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)(或其他授權(quán)機(jī)構(gòu))并不直接經(jīng)營(yíng)管理國(guó)企，而是向國(guó)企委派代表，并由該委派代表直接管理國(guó)企。這些代表國(guó)有資產(chǎn)出資人具體管理國(guó)企的人員就是國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表?？梢?jiàn)，在由“全民(國(guó)家)——國(guó)務(wù)院——國(guó)務(wù)院及地方人民政府——履行出資人職責(zé)的具體機(jī)構(gòu)——國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表”的層層委托代理關(guān)系鏈條中，國(guó)有資產(chǎn)所有者的一切權(quán)利和利益最終都要通過(guò)其派出的產(chǎn)權(quán)代表去行使和維護(hù)，國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表也就成了最后也是最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

然而，檢視我國(guó)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表選任制度可發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的法律界定、委派范圍、選任主體，還是選任標(biāo)準(zhǔn)，都存在一定的制度缺陷。這些制度缺陷不僅造成了國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的適用混亂，也導(dǎo)致國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的管理缺失，對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效造成不利影響，阻礙了國(guó)企分類(lèi)改革的順利推進(jìn)。鑒于此，完善國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表選任制度，使之更為合理，解決宏大、復(fù)雜的國(guó)有資產(chǎn)管理制度設(shè)計(jì)中“最后一公里”的問(wèn)題，進(jìn)而為國(guó)企尋找到“適合中國(guó)國(guó)情又能夠滿足生產(chǎn)力穩(wěn)定高速發(fā)展的法律制度”[1]，實(shí)屬必要。

一、國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的法律界定

國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的法律界定是確立產(chǎn)權(quán)代表相關(guān)制度的前提和基礎(chǔ)。然而，在我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)政策中，并沒(méi)有對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表概念予以明確，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的內(nèi)涵與外延多有爭(zhēng)議，需要立法予以明確。

(一) 國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表是否等同于國(guó)有股東代表？

實(shí)踐中，產(chǎn)權(quán)代表與股東代表混用。例如，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第13條就規(guī)定了由股東代表參加股東會(huì)并代行股東職權(quán)，按照委派機(jī)構(gòu)的指示提出提案、發(fā)表意見(jiàn)、行使表決權(quán)，并將其履職情況和結(jié)果報(bào)告委派機(jī)構(gòu)。但該法并未對(duì)股東代表進(jìn)行界定。

實(shí)際上，產(chǎn)權(quán)代表與股東代表并不相同。所謂國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表，是指國(guó)有出資人在所出(投)資企業(yè)的代表。根據(jù)所投資企業(yè)的法律形態(tài)的差異(公司或合伙企業(yè))，這些代表有可能是股東或者合伙人的代表。而股東代表是指在股東會(huì)召開(kāi)時(shí)，出資人委托參會(huì)的代表，也就是說(shuō)，是由國(guó)有股東派出的參加所投資企業(yè)的股東會(huì)會(huì)議的代表。與股東代表對(duì)應(yīng)的還有合伙人代表，即合伙人委派的參加所投資的合伙企業(yè)合伙人會(huì)議的代表。而產(chǎn)權(quán)代表，不僅包括股東會(huì)會(huì)議代表(股東代表)和合伙人會(huì)議代表(合伙人代表)，還包括出資人委派的董事、監(jiān)事等其他代表。因此，與產(chǎn)權(quán)代表相比，股東代表的內(nèi)涵與外延都較為狹小。

(二) 國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表是否只限董事、經(jīng)理？

國(guó)家層面的法律法規(guī)并未對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的范圍作統(tǒng)一規(guī)定，具體規(guī)定散見(jiàn)于各省市國(guó)資管理的行政性文件中，且各地規(guī)定并不一致，導(dǎo)致實(shí)踐中國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的范圍較為混亂。例如，《廣東省省屬企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)首席代表報(bào)告制度》(粵國(guó)資綜合〔2014〕97號(hào))第3條規(guī)定，產(chǎn)權(quán)代表是指省國(guó)資委依法履行出資人職責(zé)的國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股及國(guó)有參股公司中，由省政府或省國(guó)資委任命或聘任的董事。這里的產(chǎn)權(quán)代表范圍較為狹窄，只限董事。又如，《浙江省省屬企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)首席代表報(bào)告制度》(浙國(guó)資發(fā)〔2011〕19號(hào))第3條規(guī)定，國(guó)有產(chǎn)權(quán)首席代表具體包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)(公司)的董事長(zhǎng)及不設(shè)董事會(huì)的總經(jīng)理，以及國(guó)有資本控股公司的董事長(zhǎng)和國(guó)有資本參股公司的董事?？梢?jiàn)，浙江省規(guī)定的產(chǎn)權(quán)代表既包括董事，又包括總經(jīng)理(經(jīng)理)。在實(shí)踐中，除了董事長(zhǎng)、董事、總經(jīng)理(經(jīng)理)之外，是否還應(yīng)包括參加股東會(huì)會(huì)議的股東代表、監(jiān)事、除總經(jīng)理之外的其他管理層(副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師、總經(jīng)濟(jì)師等)？甚至是否包含董事會(huì)專門(mén)委員會(huì)委員？另外，在風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)，多采用有限合伙組織形式[2]，一些從事風(fēng)險(xiǎn)投資的國(guó)有企業(yè)也選擇有限合伙企業(yè)形態(tài)。在合伙制風(fēng)險(xiǎn)投資國(guó)有企業(yè)中，沒(méi)有設(shè)置董事會(huì)，其最核心的決策機(jī)構(gòu)是投資決策委員會(huì)，委員由各出資者委派。那么，國(guó)有出資人委派的投資決策委委員是否屬于產(chǎn)權(quán)代表呢？還有，國(guó)有出資人委派的執(zhí)行合伙人是否屬于國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表呢？

其實(shí)，根據(jù)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表制度設(shè)立的宗旨和功能，出資人通過(guò)法律程序委派并代表自己在所投資企業(yè)代表其參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的任何人員都應(yīng)被認(rèn)定為產(chǎn)權(quán)代表。也就是說(shuō)，國(guó)有出資人向所出資企業(yè)委派的產(chǎn)權(quán)代表，既包括代表股東(合伙人)出席股東(合伙人)會(huì)議的股東(合伙人)代表，也包括董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員，以及國(guó)有出資人委派的其他代表，譬如總經(jīng)濟(jì)師、總會(huì)計(jì)師、董事會(huì)專門(mén)委員會(huì)委員等。另外，在有限合伙型風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)中，投資決策委員會(huì)是對(duì)企業(yè)核心業(yè)務(wù)(投資事項(xiàng))進(jìn)行決策的最高機(jī)構(gòu)，國(guó)有出資人委派的投資決策委委員參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的決策，自然也屬于產(chǎn)權(quán)代表的范疇。

當(dāng)然，股東或合伙人派出的產(chǎn)權(quán)代表均需依循《公司法》或《合伙企業(yè)法》規(guī)定的程序進(jìn)入所投資企業(yè)。例如，向國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司等混合所有制企業(yè)中委派產(chǎn)權(quán)代表，國(guó)有出資人只能先行使提名權(quán)，其產(chǎn)權(quán)代表的選出必須經(jīng)過(guò)公司股東會(huì)、股東大會(huì)決議或合伙企業(yè)的合伙人會(huì)議決議通過(guò)才可。

綜上，國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表是指接受?chē)?guó)有出資人或履行國(guó)有出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)(統(tǒng)稱“出資人”)委派的自然人，在國(guó)有獨(dú)資、控股、參股企業(yè)中擔(dān)任董監(jiān)高、股東代表以及其他代表，具體行使出資人權(quán)利，履行出資人義務(wù)，保障出資人產(chǎn)權(quán)利益的出資人權(quán)益代表。與法定代表人、董事、監(jiān)事一樣，產(chǎn)權(quán)代表只能由自然人擔(dān)任，不能由單位擔(dān)任，如有多人(如同時(shí)委派兩個(gè)董事)，需指定一個(gè)自然人為首席產(chǎn)權(quán)代表。

二、國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的委派范圍

國(guó)家直接投資設(shè)立的企業(yè)不僅有國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，也有國(guó)有資本控股公司，還有國(guó)有資本參股公司。隨著國(guó)有資本的壯大，這些企業(yè)還以投資方式進(jìn)入其他企業(yè)，使得國(guó)有資本形成多個(gè)層級(jí)的復(fù)雜體系。在這個(gè)復(fù)雜體系中，國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的委派范圍成了國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表選任制度中需要明確的一個(gè)問(wèn)題。

(一) 國(guó)有資本體系的復(fù)雜性導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)代表委派范圍不明

國(guó)家直接出資形成的國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股、參股企業(yè)為第一層級(jí)國(guó)有資產(chǎn)；第一層級(jí)國(guó)有資產(chǎn)再投資而形成的國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股、參股企業(yè)為第二層級(jí)國(guó)有資產(chǎn)；第二層級(jí)國(guó)有資產(chǎn)又投資而形成的國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股、參股企業(yè)為第三層級(jí)國(guó)有資產(chǎn)；依此類(lèi)推，可到第四層級(jí)甚至更多層級(jí)。例如，一些專司投資尤其是從事股權(quán)投資的國(guó)企，通過(guò)投資參股大量企業(yè)，這些企業(yè)又繼續(xù)投資，使得國(guó)有資本在許多層級(jí)企業(yè)存在，投資主體也較為復(fù)雜。

傳統(tǒng)的國(guó)資監(jiān)管模式是“管資產(chǎn)”，即監(jiān)管部門(mén)將國(guó)企視為下屬企業(yè)，對(duì)其進(jìn)行“管人、管事、管資產(chǎn)”的全方位監(jiān)管，國(guó)企經(jīng)營(yíng)決策都要經(jīng)過(guò)有權(quán)機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。一些投資性國(guó)企也是注重“管資產(chǎn)”，造成決策權(quán)過(guò)多集中在國(guó)企總部，而投資性國(guó)企的經(jīng)營(yíng)管理者與被投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者的分工不明、責(zé)任邊界不清，導(dǎo)致被投資企業(yè)的活力不足[3]。隨著黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)企改革新論斷的提出，國(guó)企改革步入深水區(qū)，深層次改革的核心在于能否實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的監(jiān)管機(jī)制轉(zhuǎn)型[4]，即監(jiān)管部門(mén)或上級(jí)國(guó)企應(yīng)以股東(投資人)的身份來(lái)看待被投資企業(yè)，在確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值的基礎(chǔ)上給予被投資企業(yè)充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。

根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司履行出資人職責(zé)，委派國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表。這些企業(yè)屬于第一層級(jí)的國(guó)有資本。問(wèn)題是在“管資本”的監(jiān)管模式下，面對(duì)多層級(jí)的國(guó)有資本體系，如何委派產(chǎn)權(quán)代表？委派國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的范圍是否只限于第一層級(jí)國(guó)有資本？第一層級(jí)的國(guó)有資本對(duì)其出資形成的第二層級(jí)國(guó)有資本是否需要委派產(chǎn)權(quán)代表？對(duì)于第三、第四層級(jí)的國(guó)有資本是否需要委派產(chǎn)權(quán)代表？是否只要存在國(guó)有資本，無(wú)論是哪一層級(jí)的國(guó)有資本，相關(guān)出資人都需要委派產(chǎn)權(quán)代表？由于我國(guó)相關(guān)制度對(duì)此并不明確，導(dǎo)致在實(shí)踐中國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的委派范圍比較混亂。

(二) 以“有國(guó)有資本必有產(chǎn)權(quán)代表”原則明確委派范圍

1. 第一層級(jí)的被投資國(guó)企。第一層級(jí)的國(guó)企，由政府或履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)委派國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表，這是法律、法規(guī)、政策賦予其的職責(zé)，因而政府或履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)必須向第一層級(jí)的國(guó)企派出國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表。例如，《廣東省省屬企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)首席代表報(bào)告制度》(粵國(guó)資綜合〔2014〕97號(hào))第2條規(guī)定，本制度適用于廣東省國(guó)資委履行出資人代表職責(zé)的國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股及國(guó)有參股公司的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表?！墩憬∈倨髽I(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)首席代表報(bào)告制度》(浙國(guó)資發(fā)〔2011〕19號(hào))第2條也規(guī)定，本制度適用于浙江省國(guó)資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)首席代表。

2. 其他層級(jí)的被投資企業(yè)。其他層級(jí)的國(guó)企，例如，國(guó)有企業(yè)再投資而形成的國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)，或者這等國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)再投資又形成新的國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)，為對(duì)所有這些國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)實(shí)施必要的經(jīng)營(yíng)管理，國(guó)有出資人必然需要向這些國(guó)企委派管理人員。即便其已由職業(yè)經(jīng)理人具體負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，為了保障國(guó)有資產(chǎn)的“保值增值”，國(guó)有出資人也需向這些國(guó)企委派管理人員，由其行使出資人權(quán)利，對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者實(shí)施必要監(jiān)督，以保障出資人的產(chǎn)權(quán)利益。

需要注意的是，其他層級(jí)的被投資企業(yè)不一定都是國(guó)企，也可能是民營(yíng)或外資資本控股的企業(yè)。隨著國(guó)有企業(yè)投資行為的多元化和復(fù)雜化，尤其是專門(mén)從事投資的國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)(例如國(guó)有私募股權(quán)投資基金)的投資行為，國(guó)有資本可能僅在民營(yíng)或外資資本控股的企業(yè)中占據(jù)較小比例股份或份額。不僅如此，在國(guó)有投資企業(yè)直接參股的民營(yíng)或外資企業(yè)再投資的情況下，被投資企業(yè)的國(guó)有資本的成分更小。那么，國(guó)有出資人是否需要向這些直接參股企業(yè)或者間接參股企業(yè)委派國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表呢？實(shí)踐中，不同國(guó)企的做法各不相同。一些國(guó)企僅向直接參股企業(yè)委派產(chǎn)權(quán)代表，而對(duì)于間接參股企業(yè)則不委派產(chǎn)權(quán)代表。一些國(guó)企則以投資額為限確定是否委派產(chǎn)權(quán)代表，投資額較大的委派，投資額較少的則不委派。筆者認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)代表的委派是以維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)為其宗旨，只要在企業(yè)中存在國(guó)有資產(chǎn)，無(wú)論該企業(yè)是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)，也無(wú)論國(guó)有資產(chǎn)所占比例有多大，出資人都需要有效履行國(guó)有出資人職責(zé)，保障該國(guó)有資產(chǎn)的“保值增值”，因而也就都需要委派國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表來(lái)行使出資人權(quán)益。因此，應(yīng)確立“有國(guó)有資本必有產(chǎn)權(quán)代表”的原則，實(shí)行國(guó)有出資人權(quán)益全面代表制度，對(duì)所有的國(guó)有資本進(jìn)行全面的監(jiān)督和管理，保證所有的國(guó)有資本都有產(chǎn)權(quán)代表對(duì)其進(jìn)行必要維護(hù)和監(jiān)管。也就是說(shuō)，在國(guó)企再投資中，對(duì)各個(gè)層級(jí)的國(guó)有資產(chǎn)都應(yīng)委派產(chǎn)權(quán)代表，包括所有的直接參股或間接參股的企業(yè)。

需要特別說(shuō)明的是，國(guó)企向其直接參股企業(yè)委派產(chǎn)權(quán)代表并無(wú)什么障礙，當(dāng)然，該產(chǎn)權(quán)代表可能主要是股東代表，未必能成功派出董事、監(jiān)事或投資決策委委員等，但是，國(guó)企能否向其間接參股企業(yè)委派產(chǎn)權(quán)代表，這需要根據(jù)公司法或公司章程的規(guī)定來(lái)具體確定。

三、國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的選任主體

(一) 國(guó)家作為選任主體

國(guó)家選任是指國(guó)家直接向國(guó)有資本選派國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的行為，即政府、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)等作為國(guó)家出資人代表，直接選任國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股及參股國(guó)企的出資人權(quán)益代表。這是國(guó)家直接行使出資人權(quán)利的具體體現(xiàn)，也是最狹義的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的委派和選任。國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的國(guó)家選任是最為重要的選任方式。因?yàn)槿绻谶@一層級(jí)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的選派機(jī)制較為科學(xué)合理的話，選派的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表才能管理好國(guó)有資產(chǎn)，也才能選任好下一層級(jí)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表。當(dāng)然，國(guó)家選任國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的行為屬于公權(quán)力的具體運(yùn)用。正如學(xué)者所言，“國(guó)家充當(dāng)出資人對(duì)全民而言是其公法上的義務(wù)，其對(duì)國(guó)家出資人代表的選任實(shí)質(zhì)是代表全民行使公權(quán)力的表現(xiàn)……故其對(duì)具體企業(yè)國(guó)家出資人代表的選任，實(shí)質(zhì)是代表政府與國(guó)家行使選任權(quán)，其選任權(quán)從根源上來(lái)自于全民的委托，是國(guó)家代表全民通過(guò)立法賦予的公權(quán)力?！盵5]

國(guó)家選任又可細(xì)分為兩種方式：一是黨委或政府的選任；二是履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)(以國(guó)資委為其典型)的選任。根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第12條的規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。因此，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)第一層級(jí)的國(guó)企選派產(chǎn)權(quán)代表，是法律賦予其的法定職責(zé)，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)必須向第一層級(jí)的國(guó)企委派產(chǎn)權(quán)代表。然而在實(shí)踐中，委派主體常常不是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，而是各級(jí)黨委或政府。各級(jí)黨委或政府對(duì)產(chǎn)權(quán)代表選任介入太多，產(chǎn)權(quán)代表直接由各級(jí)黨委或政府按黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔標(biāo)準(zhǔn)和程序選拔，直接派駐或推薦給國(guó)有企業(yè)，甚至由黨委組織部門(mén)直接發(fā)文并到國(guó)企宣布任命，連形式上都沒(méi)有經(jīng)過(guò)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)代表的選任機(jī)制實(shí)際變成了“黨委政府為主、履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)為輔”的格局，這導(dǎo)致國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的選任權(quán)配置和行使出現(xiàn)了一定程度的偏差。

實(shí)際上，在國(guó)企分類(lèi)改革的背景下，[注]2015年8月24日,中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革：根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)?？梢园凑展骖?lèi)國(guó)企和商業(yè)類(lèi)國(guó)企的劃分來(lái)確定不同的選任方式。其中，公益類(lèi)國(guó)企產(chǎn)權(quán)代表的選任權(quán)配置給各級(jí)黨委和政府，而商業(yè)類(lèi)國(guó)企產(chǎn)權(quán)代表的選任權(quán)配置給履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)。其理由主要在于：

第一，公益類(lèi)國(guó)企涉及國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以提供公共產(chǎn)品或公益類(lèi)產(chǎn)品為主，不以盈利為目的，主要為貫徹黨和政府的意志，政府對(duì)公益類(lèi)國(guó)企既需要擁有所有權(quán)，也需要履行“管企業(yè)”與“管資產(chǎn)”的經(jīng)營(yíng)職能，因此，公益類(lèi)國(guó)企的主要經(jīng)營(yíng)管理人員的選任交由黨委政府決策更為妥當(dāng)。

第二，商業(yè)類(lèi)國(guó)企處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，不僅各個(gè)商業(yè)類(lèi)國(guó)企各不相同，其所處的不同的商業(yè)領(lǐng)域的情況也各不相同。經(jīng)過(guò)這些年的機(jī)構(gòu)改革以及政府職能的分解，國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)也分離開(kāi)來(lái)，分散在許多職能部門(mén)中，并不僅僅集中在國(guó)資委一個(gè)部門(mén)。因此，根據(jù)政府職能部門(mén)的專業(yè)分工，那些專司該領(lǐng)域的履行國(guó)資出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)不僅熟悉自己的商業(yè)領(lǐng)域，也對(duì)該領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)更為了解，因此，由這些履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)選派產(chǎn)權(quán)代表更有效率，而且，作為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，對(duì)其選任的產(chǎn)權(quán)代表的后續(xù)監(jiān)督管理也更為有效和便利。

(二) 國(guó)企作為選任主體

對(duì)于第一層級(jí)國(guó)企再投資而設(shè)立的企業(yè)，國(guó)家出資人代表應(yīng)停止延伸監(jiān)管，不對(duì)其他層級(jí)企業(yè)中的國(guó)有資本直接委派產(chǎn)權(quán)代表。也就是說(shuō)，在具體監(jiān)管層級(jí)上，政府或國(guó)資委不對(duì)第一層級(jí)國(guó)企的下屬經(jīng)營(yíng)性企業(yè)進(jìn)行延伸監(jiān)管，而只監(jiān)管到第一層級(jí)國(guó)企這個(gè)層面，賦予第一層級(jí)國(guó)企的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，由其自主決定被投資企業(yè)經(jīng)理層的選聘。實(shí)際上，國(guó)企的再投資行為屬于其內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，國(guó)企向被投資企業(yè)選派管理人員是國(guó)企行使投資人權(quán)利的重要內(nèi)容。這些由國(guó)企委派到被投資企業(yè)的管理人員，代表國(guó)企對(duì)被投資企業(yè)實(shí)施經(jīng)營(yíng)管理，或者對(duì)被投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施監(jiān)督，究其實(shí)質(zhì)，這些管理人員就是國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表。這些產(chǎn)權(quán)代表是國(guó)企內(nèi)部的員工，國(guó)企對(duì)其的委派行為屬于國(guó)企的內(nèi)部指派行為，也是國(guó)企內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理行為的一部分，因而這種指派產(chǎn)權(quán)代表的行為不屬于公權(quán)力的行使，其指派行為受到《公司法》《合伙企業(yè)法》《勞動(dòng)合同法》等法律的約束，也需依循公司章程、合伙協(xié)議、勞動(dòng)合同的約定。因此，其他層級(jí)國(guó)企的產(chǎn)權(quán)代表由投資的國(guó)企自行選派本質(zhì)上是一種市場(chǎng)行為。

然而，產(chǎn)權(quán)代表的選任畢竟不同于企業(yè)內(nèi)部一般性的人員調(diào)派，仍然存在幾個(gè)亟待解決的問(wèn)題：

1. 國(guó)企自行選任產(chǎn)權(quán)代表尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。實(shí)踐中，是否選派產(chǎn)權(quán)代表、選派標(biāo)準(zhǔn)為何、如何實(shí)施激勵(lì)約束等等問(wèn)題，一般由各個(gè)國(guó)企通過(guò)內(nèi)部規(guī)章自行規(guī)定，而在國(guó)家層面的立法上尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，以致于實(shí)踐中不同國(guó)企規(guī)定不一致。因此，有必要針對(duì)國(guó)企選派產(chǎn)權(quán)代表事項(xiàng)制定專門(mén)的規(guī)定，明確國(guó)企選派產(chǎn)權(quán)代表的法律界定、適用情形、基本標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等。當(dāng)然，各個(gè)國(guó)企可依循法律規(guī)定再另行擬定具體實(shí)施細(xì)則。

2. 是由第一層級(jí)國(guó)企統(tǒng)一委派還是由上一級(jí)出資者委派。在“有國(guó)有投資必有產(chǎn)權(quán)代表”的基本原則下，對(duì)于被投資企業(yè)的再投資行為，尤其是參股企業(yè)的再投資行為，是由第一層級(jí)國(guó)企向不同層級(jí)的企業(yè)統(tǒng)一委派產(chǎn)權(quán)代表，還是由被投資企業(yè)另行委派產(chǎn)權(quán)代表，這一點(diǎn)在實(shí)踐中較為混亂，也需制度上予以明確。我們認(rèn)為，隨著國(guó)有資產(chǎn)體系的復(fù)雜化，由第一層級(jí)國(guó)企負(fù)責(zé)向其他層級(jí)國(guó)企統(tǒng)一委派產(chǎn)權(quán)代表并不現(xiàn)實(shí)，也將導(dǎo)致權(quán)責(zé)利不明確，因此，應(yīng)建立層級(jí)制的委派監(jiān)督制度，由具有直接持股關(guān)系的上級(jí)企業(yè)向下級(jí)企業(yè)委派，即第一層級(jí)國(guó)企向第二層級(jí)國(guó)企委派，第二層級(jí)國(guó)企向第三層級(jí)國(guó)企委派，依次延遞，每一層級(jí)都負(fù)有對(duì)下一層級(jí)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)，每一層級(jí)都對(duì)下一層級(jí)國(guó)有資產(chǎn)行使出資人權(quán)益。

四、國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的選任標(biāo)準(zhǔn)

(一) 產(chǎn)權(quán)代表屬性困惑下選任標(biāo)準(zhǔn)的混亂

產(chǎn)權(quán)代表究竟是屬于國(guó)家公務(wù)人員還是企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，繼而是按照國(guó)家公務(wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)還是按照職業(yè)經(jīng)理人的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選任產(chǎn)權(quán)代表，這是我國(guó)產(chǎn)權(quán)代表選任制度又一尚未明確的問(wèn)題。

產(chǎn)權(quán)代表的屬性是由其權(quán)利來(lái)源屬性決定的。以公司為例，國(guó)有股權(quán)是國(guó)家向公司投資后，其國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)(即國(guó)家所有權(quán))在公司中的間接轉(zhuǎn)化形式，而國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表是國(guó)家(股東)選任，因此，其權(quán)利本質(zhì)上來(lái)源于國(guó)家所有權(quán)。關(guān)于國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì),一直爭(zhēng)議較大。國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)家所有權(quán)研究較早的民法學(xué)者王利明教授認(rèn)為：任何形態(tài)的國(guó)家所有權(quán),即使撇開(kāi)其本質(zhì)不談,在法律表現(xiàn)形式上是完全有別于私人所有權(quán)的。到了資本主義社會(huì)，國(guó)家所有權(quán)作為一種所有權(quán)形式，一般是由法律確認(rèn)的，但無(wú)論是從權(quán)利主體、客體還是內(nèi)容方面看，國(guó)家所有權(quán)與私人所有權(quán)都存在明顯的差別[6]。近年，有學(xué)者提出，從法律上講，國(guó)家所有權(quán)不是或至少不完全是一種民事權(quán)利，其性質(zhì)更接近于行政權(quán)力[7]。還有學(xué)者從公法與私法二元化角度出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家所有權(quán)兼具公法與私法上的雙重特性[8]。最近的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)的國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)是公共所有權(quán)。公共所有權(quán)和私人所有權(quán)在對(duì)立中并存顯然是一個(gè)被歷史和現(xiàn)實(shí)驗(yàn)證過(guò)的客觀現(xiàn)實(shí)[9]?？梢?jiàn)，無(wú)論是從公法角度，還是公法與私法的二元化角度承認(rèn)國(guó)家所有權(quán)的民事權(quán)利性質(zhì)，都無(wú)法否認(rèn)國(guó)家所有權(quán)的公共權(quán)利屬性。所以，對(duì)于國(guó)家所有權(quán)的法律調(diào)整與規(guī)范絕不僅是哪一部法律，甚至不是哪一個(gè)法律部門(mén)能夠解決的，要結(jié)合公權(quán)力與私權(quán)利的雙重特征，運(yùn)用公法與私法相融合的思路與手段進(jìn)行調(diào)整與規(guī)范[10]。

由上分析，一方面，對(duì)于國(guó)家選任的第一層級(jí)國(guó)企的產(chǎn)權(quán)代表，將其認(rèn)定為國(guó)家公務(wù)人員似乎并無(wú)太大爭(zhēng)議。這些產(chǎn)權(quán)代表大都是黨管干部，是國(guó)家基于公法上的義務(wù)而選派的，由其代表全民行使公權(quán)力，負(fù)有公法上特定的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與監(jiān)督職責(zé)。然而，國(guó)家與其選派的產(chǎn)權(quán)代表之間又形成私法上的委任與代表關(guān)系，產(chǎn)權(quán)代表需要對(duì)其負(fù)責(zé)的國(guó)企具體實(shí)施經(jīng)營(yíng)管理，以保障國(guó)有資本的“保值增值”，保障國(guó)企的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，因而國(guó)家與其委派的產(chǎn)權(quán)代表之間的行為還受到公司法、合同法等私法的調(diào)整和規(guī)范。另一方面，對(duì)于向其他層級(jí)企業(yè)委派的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表，實(shí)踐中大部分都不是黨管干部，而是由投資國(guó)企的管理者通過(guò)市場(chǎng)化的選聘方式選任的，一般實(shí)行勞動(dòng)合同管理，通過(guò)契約明確其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，并實(shí)行市場(chǎng)化的解聘退出機(jī)制，因而從其屬性來(lái)看，這些產(chǎn)權(quán)代表更近乎職業(yè)經(jīng)理人。然而，在司法實(shí)踐中，這些國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表也被認(rèn)定為從事公務(wù)的國(guó)家工作人員，其中既包括國(guó)有獨(dú)資企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)代表，也包括經(jīng)過(guò)國(guó)有獨(dú)資公司、企業(yè)、事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等，在國(guó)有獨(dú)資、控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)中從事公務(wù)的人員。

可見(jiàn)，各類(lèi)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表兼具公法人格與私法人格，存在雙重法律屬性，既具有國(guó)家公務(wù)人員的屬性，又具有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人的屬性。然而，因公私法調(diào)整的對(duì)象及側(cè)重的利益點(diǎn)不同，國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的雙重人格必然發(fā)生沖突[11]，導(dǎo)致國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表選任標(biāo)準(zhǔn)的兩難：既無(wú)法完全按國(guó)家公務(wù)員選任，也無(wú)法完全按職業(yè)經(jīng)理人選任。國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表選任標(biāo)準(zhǔn)的混亂突出表現(xiàn)在以下幾方面：

1. 以政治素質(zhì)還是以專業(yè)能力作為首要的選任標(biāo)準(zhǔn)。作為黨在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的執(zhí)政骨干，國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表必須同時(shí)具備多種素質(zhì)和能力。例如，習(xí)近平總書(shū)記在2016年全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上明確提出了“對(duì)黨忠誠(chéng)、勇于創(chuàng)新、治企有方、興企有為、清正廉潔”的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員選人標(biāo)準(zhǔn)。然而，選擇國(guó)家公務(wù)人員與選擇企業(yè)管理者的標(biāo)準(zhǔn)仍然存在較大差異，尤其是在對(duì)黨和政府政策把握的政治素質(zhì)和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理的專業(yè)能力之間，還是有一個(gè)首要和次要之分。對(duì)此，需要在制度上予以明確。

2. 是否以行政級(jí)別作為選任標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，國(guó)企及各級(jí)管理崗位仍然存在行政級(jí)別。將不同的國(guó)有資產(chǎn)(企業(yè))劃分為不同的行政級(jí)別，進(jìn)而要求選派級(jí)別相同的政府官員擔(dān)任該級(jí)別國(guó)企的產(chǎn)權(quán)代表，這是實(shí)踐中的慣常做法。實(shí)際上，行政級(jí)別體現(xiàn)了行政能力，而非企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理能力。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理更多時(shí)候需要依賴國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的專業(yè)能力和水平，與行政級(jí)別并無(wú)太大關(guān)系。因此，行政級(jí)別將極大限縮國(guó)企選任產(chǎn)權(quán)代表的范圍，不利于選擇優(yōu)秀的管理人才進(jìn)入國(guó)企。

3. 是否允許國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表在政府與國(guó)企之間自由轉(zhuǎn)化。政府官員可直接選任為國(guó)企的產(chǎn)權(quán)代表，而國(guó)企的產(chǎn)權(quán)代表也可以轉(zhuǎn)而擔(dān)任政府官員，而且產(chǎn)權(quán)代表與政府官員在產(chǎn)生和任命方式上并無(wú)不同，這也是實(shí)踐中的慣常做法。學(xué)者楊瑞龍等在對(duì)中國(guó)央企領(lǐng)導(dǎo)的晉升機(jī)制研究中提出：央企領(lǐng)導(dǎo)是隸屬于黨政系統(tǒng)的高級(jí)干部,并且與黨政系統(tǒng)的官員存在頻繁的雙向流動(dòng),因此他們是“準(zhǔn)官員”[12]。這種情況造成了產(chǎn)權(quán)代表并不在意自己的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和從業(yè)聲譽(yù)，產(chǎn)權(quán)代表常常無(wú)需與國(guó)企同榮辱、共進(jìn)退，從而導(dǎo)致激勵(lì)約束機(jī)制對(duì)其失效。

(二) 在區(qū)分定位下重構(gòu)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的選任標(biāo)準(zhǔn)

在國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表存在雙重人格的情況下，是統(tǒng)一國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的法律屬性，不再讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表呈現(xiàn)“亦官亦商”的雙重人格，要么都?xì)w屬于國(guó)家公務(wù)員，要么都?xì)w屬于職業(yè)經(jīng)理人？還是按照一定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的法律屬性，對(duì)不同屬性的國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表適用不同的選任標(biāo)準(zhǔn)？毫無(wú)疑問(wèn)，后者更為科學(xué)合理。然而，按照哪種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的法律屬性，進(jìn)而確定其選任標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，一是按照國(guó)家選派與企業(yè)選派來(lái)確定屬性和選派標(biāo)準(zhǔn)；二是按照公益類(lèi)國(guó)企和商業(yè)類(lèi)國(guó)企來(lái)確定屬性和選派標(biāo)準(zhǔn)。

1. 第一層級(jí)國(guó)企產(chǎn)權(quán)代表的屬性及其選任標(biāo)準(zhǔn)。第一層級(jí)國(guó)企的產(chǎn)權(quán)代表是由國(guó)家選派的，代表國(guó)家行使出資人權(quán)利，在其雙重屬性中更偏重國(guó)家公務(wù)人員屬性。是否因此對(duì)所有的第一層級(jí)國(guó)企的產(chǎn)權(quán)代表都偏重強(qiáng)調(diào)其國(guó)家公務(wù)人員屬性，進(jìn)而以國(guó)家公務(wù)人員標(biāo)準(zhǔn)為主來(lái)選拔任用國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表？其實(shí)，在國(guó)企分類(lèi)改革的背景下，公益類(lèi)國(guó)企和商業(yè)類(lèi)國(guó)企的地位與目標(biāo)是不一樣的。公益類(lèi)國(guó)企處于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，而商業(yè)類(lèi)國(guó)企處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；公益類(lèi)國(guó)企以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，商業(yè)類(lèi)國(guó)企以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)；公益類(lèi)國(guó)企在運(yùn)營(yíng)管理中主要由政府調(diào)控，商業(yè)類(lèi)國(guó)企按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，依法獨(dú)立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。

因此，對(duì)于第一層級(jí)中的公益類(lèi)國(guó)企產(chǎn)權(quán)代表與商業(yè)類(lèi)國(guó)企產(chǎn)權(quán)代表，其選人用人標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別：一方面，對(duì)于公益類(lèi)國(guó)企產(chǎn)權(quán)代表，應(yīng)首先強(qiáng)調(diào)其政治屬性，注重政治方向的選任標(biāo)準(zhǔn)，把貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的路線、方針、政策，貫徹落實(shí)履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的戰(zhàn)略定位要求，以及是否堅(jiān)守國(guó)有企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、主營(yíng)主業(yè)和使命擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任放在重要考核位置。對(duì)此，各地都提出，國(guó)企產(chǎn)權(quán)代表制度必須始終以黨管干部為原則，對(duì)照“對(duì)黨忠誠(chéng)、勇于創(chuàng)新、治企有方、興企有為、清正廉潔”的要求，確定德才兼?zhèn)?、以德為先的用人?biāo)準(zhǔn)；另一方面，對(duì)于商業(yè)類(lèi)國(guó)企產(chǎn)權(quán)代表，則應(yīng)首先強(qiáng)調(diào)其市場(chǎng)屬性，注重經(jīng)營(yíng)管理能力的選任標(biāo)準(zhǔn)，保障其在充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)作，放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。因?yàn)樵诔浞指?jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，不僅需要按照市場(chǎng)規(guī)則選聘職業(yè)經(jīng)理人，還需要將自主經(jīng)營(yíng)權(quán)交回給企業(yè)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)徹底地分離開(kāi)來(lái)，并對(duì)選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場(chǎng)化薪酬管理與業(yè)績(jī)考核，由其負(fù)責(zé)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，提高國(guó)企的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

2. 其他層級(jí)產(chǎn)權(quán)代表的屬性及其選任標(biāo)準(zhǔn)。其他層級(jí)產(chǎn)權(quán)代表是由出資的國(guó)企自行選派的，就其本質(zhì)，應(yīng)為職業(yè)經(jīng)理人的角色。對(duì)此，應(yīng)建立市場(chǎng)化的選人用人機(jī)制，主要以經(jīng)營(yíng)才能和職業(yè)道德為標(biāo)準(zhǔn)選聘，兼顧政治素養(yǎng)。該選聘機(jī)制主要包括：一是建立全部產(chǎn)權(quán)代表的市場(chǎng)選聘制度。所有的經(jīng)營(yíng)管理人員，都從人才市場(chǎng)中按照經(jīng)營(yíng)管理能力擇優(yōu)錄取，并不需要按照行政級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇；二是建立契約化聘用制度。全部實(shí)行勞動(dòng)合同管理，其入職、履職、解聘都完全適用勞動(dòng)法律制度，不得在行政部門(mén)與企業(yè)之間隨意轉(zhuǎn)化；三是建立產(chǎn)權(quán)代表信用檔案，記載經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、職業(yè)道德、法律信譽(yù)等情況作為續(xù)聘產(chǎn)權(quán)代表的重要依據(jù)；四是建立產(chǎn)權(quán)代表自主經(jīng)營(yíng)制度，保障產(chǎn)權(quán)代表的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，建立市場(chǎng)化的考核評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)施任期責(zé)任制和企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效責(zé)任制；五是建立產(chǎn)權(quán)代表人才庫(kù)，通過(guò)考察職業(yè)經(jīng)理人的經(jīng)營(yíng)履歷、工作業(yè)績(jī)、職業(yè)操守等，選擇優(yōu)秀經(jīng)理人進(jìn)入人才庫(kù)備選。