劉 超

(華僑大學 法學院，福建 泉州 362021)

一、問題的提出

近些年來，學界展開對環(huán)境公益訴訟的熱烈討論，實務界也積極進行實踐探索，環(huán)境公益訴訟實踐對規(guī)則體系提出了迫切需求，但總體而言，國家立法頂層設計層面的制度供給嚴重不足。我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條首次在我國法律體系中規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟，2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟條款。2017年6月27日，我國同時修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，分別在第55條和第25條增加一款，新增的規(guī)定為檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟提供了明確的法律依據(jù)。在此制度語境下，我國環(huán)境公益訴訟制度建設與司法實踐沿著傳統(tǒng)的訴訟類型與機制路徑展開。

我國將環(huán)境公益訴訟劃分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟兩大類型，現(xiàn)行規(guī)則體系與司法實踐也沿著此路徑分別展開?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕1號)等司法解釋的施行，為環(huán)境民事公益訴訟制度的具體實施提供了操作準則，但已有實證研究表明，其整體效果較為有限，距離成熟和完善的常規(guī)法律機制尚有較大的差距[1]。針對當前的環(huán)境公益訴訟制度運行的困境，實務界和學界在主張完善環(huán)境民事公益訴訟制度的同時，也開始從更宏觀層面反思環(huán)境公益訴訟制度建設的結(jié)構與順序。學界越來越傾向于認為，在兩種類型的環(huán)境公益訴訟制度構建與司法實踐中，應當以環(huán)境行政公益訴訟為先[2]，或者認為，環(huán)境民事公益訴訟并不是環(huán)境公益司法化的重點，應當將環(huán)境行政公益訴訟作為環(huán)境公益訴訟的重點和發(fā)展方向[3]。

我國當前高度重視環(huán)境行政公益訴訟的制度建構與司法實踐，正在系統(tǒng)推進以檢察機關為中心的環(huán)境公益訴訟制度改革[4]。從2015年全國人大常委會頒布《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》授權最高人民檢察院在13個省市區(qū)試點檢察機關提起公益訴訟開始，我國最高人民法院和最高人民檢察院出臺了數(shù)個規(guī)范(環(huán)境)行政公益訴訟的內(nèi)部規(guī)章和規(guī)范文件，試點地區(qū)檢察機關提起了多起公益訴訟案件。整體梳理這一制度實踐，可發(fā)現(xiàn)檢察機關提起的公益訴訟案件，在案件性質(zhì)上大多數(shù)為行政公益訴訟案件，在案件類型上大多數(shù)為環(huán)境公益訴訟案件。[注]以全國人大常委會授權最高人民檢察院在13個省市區(qū)試點檢察機關提起公益訴訟的兩年試點期為考察對象，當前尚未能檢索到試點期間各個試點領域案件數(shù)量的詳細統(tǒng)計數(shù)據(jù)，只公布了試點期間提起公益訴訟案件1150件，人民法院判決結(jié)案437件。根據(jù)當前規(guī)范體系對于適格環(huán)境公益訴訟原告的規(guī)定，符合法定資質(zhì)的社會組織和人民檢察院可以提起民事公益訴訟，僅有人民檢察院可以提起行政公益訴訟。由于社會組織依法提起民事公益訴訟案件35件，則人民法院判決結(jié)案的437件中，行政公益訴訟案件為400件以上。由于《檢察機關提起公益訴訟試點方案》特別強調(diào)：“試點期間，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟?！辈簧賹嵶C研究均表明，當前的公益訴訟案件主要集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護領域，比如，最高人民檢察院民事行政檢察廳劉藝副廳長在其《檢察機關提起民事公益訴訟若干問題》的報告中(浙江大學光華法學院舉辦“中國環(huán)境民事公益訴訟理論與實踐”高端論壇，2017年6月10日)表明，通過截止2017年5月的數(shù)據(jù)分析顯示，環(huán)境領域內(nèi)提起的包括民事和行政的公益訴訟占到試點領域比例的30.1%，包含資源類是69.1%。另有研究也通過實證分析得出結(jié)論，涉及環(huán)境和資源保護的公益訴訟案件均占公益訴訟案件總數(shù)的7成以上，具體數(shù)據(jù)及其分析參見胡衛(wèi)列、田凱：《檢察機關提起行政公益訴訟試點情況研究》，載《行政法學研究》2017年第2期。因此，某種意義上，可以說環(huán)境行政公益訴訟是我國行政公益訴訟中的主要和典型形態(tài)，行政公益訴訟的規(guī)則體系是以生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的行政公益訴訟規(guī)則需求為藍本展開。

學界與實務界已梳理與歸納了我國當前的(環(huán)境)行政公益訴訟制度建設的實踐效果。檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟，“不僅進一步有效發(fā)揮了檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關的職能，而且大大釋放了行政訴訟制度的能量，積極拓展了對行政機關違法行為司法監(jiān)督的空間，開拓了司法維護國家利益和公共利益的領域，開辟了司法維護國家利益和社會公共利益的中國式道路?！盵5]但是，檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的制度實踐所呈現(xiàn)的一些問題與缺陷也逐漸呈現(xiàn)：(1)對于這一制度創(chuàng)新，規(guī)則上供給不足，導致從整體效果看，還是辦理的公益訴訟案件數(shù)量偏少，與事先的預期以及社會各界的期待還有一定距離[6]。(2)雖然現(xiàn)行制度規(guī)定了檢察機關作為環(huán)境民事公益訴訟的主體和環(huán)境行政公益訴訟的唯一適格主體，但學界對于此制度選擇從未停止質(zhì)疑。有學者從現(xiàn)行法律規(guī)定、環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和內(nèi)容、檢察機關不具備提起環(huán)境公益訴訟的專業(yè)知識與能力等方面，認為檢察機關并非環(huán)境公益訴訟原告的最佳主體[7]。這也折射了現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟的制度設計存在著諸多亟待解決的內(nèi)生難題。(3)就當前的環(huán)境行政公益訴訟案件梳理，我國已經(jīng)審結(jié)的環(huán)境行政公益訴訟案件的受案范圍在實踐中還基本上是行政不作為[8]，判決結(jié)果主要是確認違法和責令履行職責，受案范圍的狹窄與判決類型的單一，折射出環(huán)境行政公益訴訟與行政訴訟之間的關系亟待審視與厘清。隨著我國《行政訴訟法》的修改與理論研究的進展，行政訴訟判決形式類型逐漸被系統(tǒng)揭示和豐富拓展。而案例分析與實證研究則表明，我國當前的環(huán)境行政公益訴訟的判決形式較為單一。由此，需要探究的是，該現(xiàn)象究竟是環(huán)境行政公益訴訟制度內(nèi)生需求，還是當前制度設計與實踐中亟待改進的缺陷。

二、環(huán)境行政公益訴訟判決類型梳理與檢討——從典型案例切入

行政判決是國家審判機關對行政行為進行法律鑒定的基本形式。在我國當前關于環(huán)境行政公益訴訟的理論探討和制度設計中，普遍認為，“環(huán)境行政公益訴訟，顧名思義既是公益訴訟的一個亞類，也是行政訴訟的一種類型。”[9]所以，雖然我國當前制定和實施的檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟，是一項嶄新的制度探索，但在制度邏輯上屬于在既有的行政訴訟框架內(nèi)進行的制度拓展解釋。[注]比如，有學者在梳理檢察機關提起公益訴訟的實踐時認為，“檢察機關提起公益訴訟特別是提起行政公益訴訟，作為一項嶄新的制度探索，拓展了在行政訴訟框架下加強對行政機關違法行為司法監(jiān)督的空間，彌補了對公共利益進行司法救濟的空白”。參見胡衛(wèi)列、田凱：《檢察機關提起行政公益訴訟試點情況研究》，載《行政法學研究》2017年第2期。因此，環(huán)境行政公益訴訟制度也應當受到行政訴訟法理與制度體系審視，判決類型在理論上也應當適用行政訴訟的判決形式類型。

(一) 我國當前行政訴訟判決形式

2014年修改之前的《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定行政訴訟具體類型，而是在第54條規(guī)定了我國行政訴訟的判決分為維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決這四種判決形式。隨后，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號)又增加了確認判決與駁回訴訟請求這兩種判決形式，也即《行政訴訟法》(1990年)及其司法解釋規(guī)定的六種判決形式。這六種行政判決形式的廣泛適用，“取得了一定的社會效果，但是，隨著行政審判的深入開展、審判實踐的豐富，這幾種判決形式難以適應各種類型的行政案件，已經(jīng)暴露出局限性，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：不利于行政爭議的合理解決、不利于全方位地保護公民的合法權益和社會公共利益、不利于人民法院有效行使行政審判權。”[10]2014年修改的《行政訴訟法》第69條、第70條、第72條、第73條、第74條、第77條規(guī)定了行政訴訟判決形式，分別為駁回訴訟請求判決、撤銷判決、履行職責判決、履行給付義務判決、確認判決和變更判決。有學者進一步從判決形式類型上將行政訴訟判決分為兩大類：原告敗訴判決方式為駁回訴訟請求；被告敗訴判決方式包括撤銷判決，變更判決，課予義務判決，一般給付判決，確認違法、無效判決，確認法律關系存在判決[11]。總體而言，2014年修改的《行政訴訟法》在之前立法的基礎上，吸納有關司法解釋的相關規(guī)定和行政訴訟實踐進展與規(guī)則需求，拓展了行政訴訟的判決形式類型與內(nèi)容，使得行政訴訟判決部分是最為豐富和最有特色的內(nèi)容之一，“這些有關判決的內(nèi)容互相聯(lián)系、互相呼應，形成了完整的類型化網(wǎng)格，在一定程度上實現(xiàn)了行政訴訟類型化構造的任務。”[12]

(二) 當前環(huán)境行政公益訴訟判決形式的梳理及解釋

表1是筆者通過中國裁判文書網(wǎng)、無訟案例網(wǎng)以及最高人民法院公布的司法指導案例檢索到判決書等較為詳細的裁判文書資料而整理的典型環(huán)境行政公益訴訟案件。這里需要說明本文的“典型”案例的選擇標準。本文限于論述主題與篇幅，選擇了8件環(huán)境行政公益訴訟案件作為“典型”案件，其共性標準是，這些案件從不同側(cè)面折射了我國當前的環(huán)境行政公益訴訟判決形式所呈現(xiàn)的一些特征及疏失。

表1 試點期間典型環(huán)境行政公益訴訟案件梳理

從表1的環(huán)境行政公益訴訟案例梳理可知，我國試點期間環(huán)境行政公益訴訟案件的判決形式可從以下幾個方面進行剖析與解釋：

1. 環(huán)境行政公益訴訟判決形式類型狹窄。我國2014年修改的《行政訴訟法》規(guī)定的行政訴訟判決形式包括駁回訴訟請求判決、撤銷判決、履行職責判決、履行給付義務判決、確認判決和變更判決這六種類型。而表1案件梳理表明，我國試點期間環(huán)境行政公益訴訟案件的判決結(jié)果主要是履行職責判決和確認判決這兩種形式。就環(huán)境行政公益訴訟的價值目標、制度邏輯與實踐運行情況綜合考察，現(xiàn)實的環(huán)境行政公益訴訟案件的判決形式之所以只有履行職責判決與確認(違法)判決，沒有其他幾種判決形式，其原因主要有：(1)《行政訴訟法》(2014年)第69條規(guī)定了駁回訴訟請求判決。由于在試點期間，檢察機關提起的行政公益訴訟案件全部勝訴，所以環(huán)境行政公益訴訟案件的判決結(jié)果沒有人民法院判決駁回原告的訴訟請求的判決形式。(2)《行政訴訟法》(2014年)第70條規(guī)定了撤銷判決。正如前述所論，我國已經(jīng)審結(jié)的環(huán)境行政公益訴訟案件的受案范圍在實踐中基本上是行政不作為，這客觀上使得在環(huán)境行政公益訴訟案件中，法院規(guī)避了對行政行為的合法性審查。所以，當前的環(huán)境行政公益訴訟案件沒有適用撤銷判決形式。(3)《行政訴訟法》(2014年)第73條規(guī)定了履行給付義務判決。雖然有研究認為，該條規(guī)定因為內(nèi)涵豐富，因而有極大的包容空間，需要在司法實踐中繼續(xù)進行理論積累，因為，“給付行為可以是作為類的給付行為，也可以是不作為類的停止給付行為，給付義務可以是作為類的給付義務，也可以是不作為類的給付義務(負擔義務)”[13]。但是，有研究認為，《行政訴訟法》(2014年)第73條規(guī)定的“判決被告履行給付義務”中的“給付義務”應當限縮于金錢給付，且金錢給付領域也應當特定化，即“行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的”[14]。最高人民法院2018年2月實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》也明確界定了《行政訴訟法》(2014年)第73條規(guī)定“給付義務”判決的適用范圍。[注]《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(2018年2月6日施行)第92條規(guī)定：“原告申請被告依法履行支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇等給付義務的理由成立，被告依法負有給付義務而拒絕或者拖延履行義務的，人民法院可以根據(jù)行政訴訟法第七十三條的規(guī)定，判決被告在一定期限內(nèi)履行相應的給付義務?！倍h(huán)境行政公益訴訟是檢察機關為督促行政機關履行法定職責以保護環(huán)境公益的法律程序，該類案件的判決結(jié)果在法理上不適用《行政訴訟法》第73條規(guī)定的履行給付義務的判決形式。(4)《行政訴訟法》(2014年)第77條規(guī)定了變更判決。根據(jù)該條規(guī)定，變更判決適用的對象是“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的”。該條的適用涉及法院對于專業(yè)性較強的行政活動的判斷，在處理司法權與行政權的關系的傳統(tǒng)理論要求司法權對行政權應保持謙抑性以避免司法權的過于活躍可能導致侵蝕其自身的合法性的背景下[15]，就一般的行政訴訟案件來看，“法院對司法變更權的運用非常謹慎，以致變更權幾乎處于‘備而不用’的狀態(tài)?！盵16]450因此，環(huán)境行政公益訴訟案件中，更為鮮見變更判決形式的運用。

2. 確認違法判決過于形式主義?！缎姓V訟法》(2014年)第74條規(guī)定了確認違法判決形式并具體規(guī)定了確認違法判決適用情形。根據(jù)該條規(guī)定，當行政行為違法但不適宜或不需要判決撤銷或者責令履行的，可以判決確認違法。因此，“確認違法判決被認為是撤銷判決、履行判決的一種替代方式”，“確認違法判決對行政行為合法性作了否定評價，卻不改變該行政行為所形成的法律關系?！盵16]453申言之，在《行政訴訟法》的制度邏輯與規(guī)則體系中，確認違法判決的意義在于確認行政行為違法性的同時，存續(xù)該行政行為的效力、保留該行政行為的法律效果。

在環(huán)境行政公益訴訟案件中，檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的制度目標在于督促行政機關履行職責以保護環(huán)境公益。在環(huán)境行政公益訴訟實踐中，基于環(huán)境公益訴訟制度設計以及實踐的特殊性，使得很多案件中確認違法的判決形式主義明顯：

(1)從環(huán)境公益訴訟的制度設計特殊性來考察。根據(jù)我國《行政訴訟法》(2014)第25條第4款的規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使環(huán)境公益受到侵害的，“應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！鄙暄灾葘τ趥鹘y(tǒng)行政訴訟，環(huán)境行政公益訴訟增加了一個法定的訴前程序環(huán)節(jié)作為檢察機關向法院提起訴訟的必經(jīng)法定環(huán)節(jié)。在環(huán)境行政公益訴訟制度體系中，訴前程序與訴訟程序是同等重要的各具獨立性價值的程序制度，二者一起承載環(huán)境行政公益訴訟追求的監(jiān)督行政、督促履職的制度目標。訴前程序的獨立性價值表現(xiàn)為，若訴前程序能夠糾正行政機關違法行為或者督促依法履職，則應當終結(jié)程序、決定結(jié)案，可視之已經(jīng)實現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的制度目標。但現(xiàn)實中，由于忽視了訴前程序的獨立價值和制度意義，使得未履行法定職責的行政機關即使在訴前程序環(huán)節(jié)按照檢察機關的建議矯正了違法行為或不作為、履行了法定職責，卻依然被提起訴訟。經(jīng)過訴前程序，行政機關糾正違法行為或履行法定職責，有些檢察機關變更訴訟請求，請求法院確認行政機關在訴前程序之前的行政行為違法，這在結(jié)果上使得不少環(huán)境行政公益訴訟案件的判決結(jié)果僅為確認違法[17]。比如，在表1中編號1、2的案件均為判決形式僅為“確認違法”的案例。比如，在案件1中，公益訴訟人洪山區(qū)檢察院于2016年10月28日向被告洪山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌局提出武洪檢行建〔2016〕3號《檢察建議書》，建議被告對湯遜湖圍欄、圍網(wǎng)、網(wǎng)箱(簡稱“三網(wǎng)”)養(yǎng)殖行為及時履行監(jiān)管職責，于2016年12月16日向洪山區(qū)人民法院提起行政訴訟，訴訟請求包括確認被告洪山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌局怠于履行職責違法和判令被告洪山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌局采取有效措施依法履行監(jiān)管職責。在審理過程中，2017年1月19日，被告對湯遜湖的“三網(wǎng)”設施全部拆除完畢。于是，公益訴訟人雖撤回要求被告繼續(xù)履行查處職責的訴訟請求，但仍要求確認被告怠于履行查處職責的行為違法。洪山區(qū)人民法院于2017年5月5日的判決書中對公益訴訟人的該項訴訟請求予以支持。

(2)從環(huán)境行政公益訴訟的制度實踐特殊性來考察。有些環(huán)境行政公益訴訟案件中，行政機關在收到檢察機關發(fā)出的檢察建議后，積極依法履行職責并在法定期限內(nèi)履行職責(一個月或兩個月)。[注]檢察機關提起公益訴訟試點期間，相關法律文件規(guī)定檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序履職期限為一個月，比如，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過)第40條規(guī)定：“在提起行政公益訴訟之前,人民檢察院應當先行向相關行政機關提出檢察建議,督促其糾正違法行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理,并將辦理情況及時書面回復人民檢察院?！痹圏c期結(jié)束后2018年3月2日起施行的《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條將訴前程序履職期限修改為兩個月：“行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責，并書面回復人民檢察院?！钡谟行┉h(huán)境行政公益訴訟案件中，收到檢察建議的行政機關可能基于行政機關完全履職受到自然條件限制、行政機關履職行為要經(jīng)過一定的法定程序、環(huán)境執(zhí)法行為需要多個相關部門的配合等多種客觀原因，[注]具體分析參見劉超：《環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思》，載《法學》2018年第1期。實質(zhì)上無法在法定期限內(nèi)(試點期間為一個月)履行法定職責，但卻在訴前程序結(jié)束至提起行政公益訴訟的起訴審查階段，或在檢察機關提起行政公益訴訟至人民法院開庭審理之前，行政機關糾正違法行為或者依法履行法定職責。在這些情形下，被訴行政機關已經(jīng)糾正違法行為或者依法履行法定職責，環(huán)境行政公益訴訟的制度目標已經(jīng)實現(xiàn)。但現(xiàn)實中，作為公益訴訟人的檢察機關往往變更訴訟請求，請求確認行政行為糾正之前的行為違法。比如，在表1案例2中，鑒于被告長春市九臺區(qū)國土資源局在訴訟中已對違法行為人進行了查處，并已使被侵害的耕地恢復原狀，公益訴訟的訴訟目的已實現(xiàn)，故法院沒有支持公益訴訟人長春市九臺區(qū)人民檢察院判令被告長春市九臺區(qū)國土資源局立即依法履行監(jiān)管職責、恢復被違法占用的耕地的訴訟請求，而支持了其確認被告對李某非法占用耕地行為未依法履行監(jiān)管職責違法的訴訟請求。

雖然《行政訴訟法》(2014年)第74條規(guī)定，“被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的”屬于不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法的情形。這為現(xiàn)實環(huán)境公益訴訟案件中法院判決確認違法提供了法律依據(jù)。但是，不同于一般行政訴訟中行政相對人提起訴訟救濟權利的情形，環(huán)境行政公益訴訟是檢察機關出于保障與救濟環(huán)境公益的目標而提起。況且，環(huán)境行政公益訴訟中新增的訴前程序環(huán)節(jié)可以實現(xiàn)該制度預期，繼續(xù)適用確認違法判決，實質(zhì)上使得該類訴訟中確認違法的判決淪為形式主義的結(jié)果而浪費稀缺的司法資源。

3. 履行職責判決過于籠統(tǒng)。在試點期間的環(huán)境行政公益訴訟案件中，法院判決行政機關履行環(huán)境監(jiān)管職責是另一種較為常見的判決形式。當前檢察機關在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，向行政機關提出檢察建議督促其依法履行職責。行政機關經(jīng)過訴前程序、訴前程序結(jié)束至提起行政公益訴訟的起訴審查階段、檢察機關提起行政公益訴訟至人民法院開庭審理之前以及訴訟開庭審理過程中等各個階段均未履行法定職責的，法院判決行政機關履行職責是環(huán)境行政公益訴訟實現(xiàn)督促行政機關依法履行職責的重要制度效果。但是，就試點期間環(huán)境行政公益訴訟典型案例綜合梳理，無論案件事實情況和法律適用的難易復雜程度，履行職責判決較為普遍地呈現(xiàn)出過于籠統(tǒng)的特征，履行職責判決大多沒有明確規(guī)定履行的具體內(nèi)容。

表1梳理的編號3～7的案件均為履行職責判決，其中，案件3和案件4的履行職責判決尚規(guī)定了行政機關的履職期限。比如，貴州省普安縣人民法院行政判決書[(2017)黔2323行初10號](案件3)判決中，法院責令被告安龍縣普坪鎮(zhèn)人民政府依法履行垃圾管理職責，采取補救措施，于2017年12月31日前完善垃圾堆放場的環(huán)保治理工作，確保達到環(huán)保要求。廣東省肇慶市鼎湖區(qū)人民法院行政判決書[(2017)粵1203行初32號](案件4)中，法院限被告肇慶市端州區(qū)農(nóng)林局于本判決發(fā)生法律效力之日起六十日內(nèi)履行法定職責，并使第三人濫伐林木的林地補種樹木達到國家規(guī)定。而案件5～7的判決則過于籠統(tǒng)。比如，吉林省集安市人民法院行政判決書[(2017)吉0582行初2號](案件5)判決書中，法院僅責令被告集安市林業(yè)局于判決生效后，依法履行對補種的3000株紅松予以驗收的法定職責。廣東省清遠市清新區(qū)人民法院行政判決書[(2016)粵1803行初113號](案件6)中，法院“責令被告清遠市清新區(qū)浸潭鎮(zhèn)人民政府對該鎮(zhèn)白花塱垃圾填埋場在封場后繼續(xù)履行監(jiān)管職責，防止其對周邊環(huán)境造成污染?！鄙綎|省沂南縣人民法院行政判決書[(2017)魯1321行初16號](案件7)中，法院“責令被告沂南縣水利局履行汶河、蒙河沂南段河砂監(jiān)管的法定職責。”

三、環(huán)境行政公益訴訟判決形式之完善

我國2014年修改的《行政訴訟法》豐富、拓展和完善了行政訴訟的判決形式。梳理試點期間的環(huán)境行政公益訴訟案件，作為特殊行政訴訟的環(huán)境行政公益訴訟案件的判決形式則主要為確認違法判決和履行職責判決，限縮了一般行政訴訟其他判決形式的適用。最為頻繁適用的確認違法與履行職責的判決則分別呈現(xiàn)了形式主義與過于籠統(tǒng)的弊端。因此，當試點期間結(jié)束，我國通過修改《行政訴訟法》正式規(guī)定檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟制度，并且頒布實施相關司法解釋的制度語境下，根據(jù)最新的制度進展與規(guī)則體系，探究環(huán)境行政公益訴訟判決形式的完善路徑，對于我國環(huán)境行政公益訴訟的健康有序推進尤有必要。

(一) 試點期間環(huán)境行政公益訴訟判決形式弊端的法理根源及改進

歸納現(xiàn)行規(guī)則設計及其實踐運行存在的弊端并探究其內(nèi)在法理根源，是有針對性地更新法理與改進規(guī)則的前提。試點期間環(huán)境行政公益訴訟判決形式所呈現(xiàn)的上述弊端，主要基于以下幾個方面的原因，為完善環(huán)境行政公益訴訟的判決形式，應針對性地予以改進：(1)檢察機關在環(huán)境行政公益訴訟中角色定位的偏差，影響規(guī)則設計上與制度實踐中的兩造失衡?，F(xiàn)行各項方案均缺乏檢察機關承擔敗訴后果的規(guī)定，這在規(guī)則設計預期上與司法規(guī)律不符，“任何訴訟都存在敗訴的可能性，檢察機關參與公益訴訟也不例外，訴訟中必須有足夠的證據(jù)，證明行政機關的行為侵犯了公共利益，檢察機關才有勝訴的可能，若證據(jù)不足則難以勝訴?！盵18]試點期間，檢察機關作為原告在其提起的公益訴訟案件中全部勝訴，[注]參見《最高人民檢察院曹建明檢察長在全國檢察機關全面開展公益訴訟工作電視電話會議上的講話》(2017年7月18日)。這客觀上使得試點期間尚未出現(xiàn)因為檢察機關敗訴而適用駁回原告訴訟請求的判決。為矯正此規(guī)則困境，應當將檢察機關作為原告參與環(huán)境行政公益訴訟的法律地位界定為與被告具有同等訴訟地位的訴訟參與人。(2)現(xiàn)行的行政訴訟構造上的“內(nèi)錯裂”形態(tài)造成的影響。有研究認為，“我國行政訴訟既不是完整意義上的主觀訴訟，也不是完整意義上的客觀訴訟，訴訟請求的主觀性與法院審判的客觀性使得我國行政訴訟在構造上呈現(xiàn)出一種扭曲的‘內(nèi)錯裂’形態(tài)。”[19]82就一般行政法理而論，主觀訴訟下的規(guī)則設計與運行服務于公民個人權利的保護與救濟；客觀訴訟下的規(guī)則設計與實施服務于維護客觀的法律秩序和確保行政活動的適法性。行政訴訟法規(guī)則構造上主觀訴訟抑或客觀訴訟的立法定位，會對立法目的、原告資格、訴訟標的、審理規(guī)則與判決形式等多個層面的規(guī)則體系形成影響。對于判決形式而言，主觀訴訟回應相對人訴訟請求的特點，決定了因應相對人多樣化的訴訟請求，隨之呈現(xiàn)豐富性特征，其判決形式種類包括撤銷判決、變更行政機關的決定等?！翱陀^訴訟主要是監(jiān)督行政機關依法行政的特點決定了其判決種類主要圍繞行政行為違法或越權作出判決，其判決種類包括駁回起訴、撤銷判決等。”[19]98以此觀之，我國現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的多種判決形式糅合了主觀訴訟規(guī)則與客觀訴訟規(guī)則。我國《行政訴訟法》以“保護公民、法人和其他組織合法權益”為立法目的，雖然《行政訴訟法》在立法目的中也規(guī)定“監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”，但從制度邏輯與司法實踐考察，“現(xiàn)有的監(jiān)督是以行政相對人權益受到侵害為前提的”[20]。而以保障與救濟個人權益受到侵害的行政主觀訴訟不適用于環(huán)境行政公益訴訟，因為在環(huán)境行政公益訴訟中，在生態(tài)環(huán)境和資源保護領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為的行為，損害的是無直接個體受害人的環(huán)境公益，難以契合主觀訴訟的法理，亟待適用客觀訴訟規(guī)則體系。這要求環(huán)境行政公益訴訟在判決形式上與主觀訴訟模式中以回應相對人訴訟請求、救濟受侵害的個人權益的判決形式不同，而應當以審查與矯正違法行政行為為指向、以實現(xiàn)維護法律秩序與環(huán)境公益為目標。因此，環(huán)境行政公益訴訟的判決形式應當契合客觀訴訟理念，《行政訴訟法》(2014年)第73條規(guī)定的給付義務的判決形式在內(nèi)生邏輯上不適用于環(huán)境行政公益訴訟。

(二) 環(huán)境行政公益訴訟判決形式的完善路徑

針對前述歸納的試點期間環(huán)境行政公益訴訟判決形式類型及其缺陷，根據(jù)對導致其弊端的法理根源剖析與更新建議，結(jié)合2018年3月2日起施行的《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條規(guī)定的環(huán)境行政公益訴訟判決形式，在制度設計與司法實踐中完善環(huán)境行政公益訴訟判決形式應當注重以下幾個方面內(nèi)容：

1. 系統(tǒng)規(guī)定與適用駁回原告訴訟請求判決形式。試點期間，檢察機關提起公益訴訟案件全部勝訴，這不符合訴訟規(guī)律，根源于在規(guī)則設計與適用中沒有尊重訴訟規(guī)律，而實質(zhì)上將檢察機關放置于高于被監(jiān)督行政機關的訴訟地位。《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》矯正了這一結(jié)構性缺陷，這首先表現(xiàn)在其第10條規(guī)定：“人民檢察院不服人民法院第一審判決、裁定的，可以向上一級人民法院提起上訴?！痹撘?guī)定矯正了曾引起學界與實務界廣泛爭議的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(2015年)第25條的規(guī)定：“地方各級人民檢察院認為同級人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯誤，應當向上一級人民法院提出抗訴?！奔磳⒃瓉淼娜嗣駲z察院不服人民法院第一審判決、裁定從而“抗訴”修改為“上訴”。這一修改尊重了司法規(guī)律，也為適用駁回原告訴訟請求這一判決形式提供了前提。所以，《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條規(guī)定人民法院可以適用于行政公益訴訟的判決形式包括：“被訴行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，未超越職權，未濫用職權，無明顯不當，或者人民檢察院訴請被訴行政機關履行法定職責理由不成立的，判決駁回訴訟請求。”

需要強調(diào)的是，人民法院駁回原告人民檢察院的訴訟請求適用的情形，除了前述《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定的能夠判定行政機關不存在違法行使職權或者不作為行為之外，在規(guī)則完善與司法實踐中，還應當包括原告的訴訟請求超出法院審查范圍的情況。比如，在表1貴州省仁懷市人民法院行政判決書[(2016)黔0382行初3號](案件8)中，公益訴訟人畢節(jié)市七星關區(qū)人民檢察院2016年7月向畢節(jié)市七星關區(qū)環(huán)境保護局發(fā)出檢察建議，督促履行法定職責。被告七星關環(huán)保局于2016年11月29日向貴耀公司作出責令改正違法行為決定書(七星環(huán)責改字〔2016〕2號)責令其立即停止建設、生產(chǎn)，并于2016年12月30日前恢復原狀，還將處理情況于2016年12月1日函告公益訴訟人。公益訴訟人于2016年11月22日提起行政公益訴訟，仁懷市人民法院于2016年12月14日開庭審理此案，并支持公益訴訟人的訴訟請求。公益訴訟人認為被告雖然糾正了違法行為，但造成貴耀公司自2014年7月至2016年3月期間的排污行為未得到有效監(jiān)管，從而造成了嚴重環(huán)境影響，當庭撤回要求被告七星關環(huán)保局繼續(xù)對貴耀公司違法行為履行職責的訴訟請求，訴請確認被告畢節(jié)市七星關區(qū)環(huán)境保護局對畢節(jié)貴耀材料科技有限責任公司在2014年7月至2016年3月期間的違法排污行為未依法履行職責違法。很明顯，被告對第三方公司于2014年7月至2016年3月期間的違法排污行為未依法履行職責的行為，屬于訴前程序檢察建議(2016年7月)之前的行為。從訴訟法理論和行政公益訴訟的制度邏輯考察，行政機關在檢察機關提出檢察建議之前存在的違法行為是檢察機關提起公益訴訟的事實基礎，而非訴訟標的，超出了法院的審查范圍，應當駁回原告訴訟請求。

2. 尊重訴前程序的獨立價值而慎用確認違法判決形式。前述內(nèi)容梳理了試點期間，環(huán)境行政公益訴訟判決經(jīng)常適用的確認違法的判決形式，帶有較強的形式主義色彩，在有些情形下有浪費稀缺司法資源之嫌。如果嚴格依據(jù)《行政訴訟法》(2014年)第74條的規(guī)定，行政行為違法但不適宜或不需要撤銷的情形，可以確認違法。撤銷判決是糅雜了主觀訴訟與客觀訴訟理念與目的的判決形式，根據(jù)該條規(guī)定，有些情形下“被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的”。申言之，在主觀訴訟理念下，該類違法行政行為雖然被行政機關矯正，但法院在主觀訴訟保障與救濟行政相對人訴訟請求的語境下，仍然根據(jù)原告的訴訟請求確認原行政行為違法。表1梳理的案件1和案件2屬于這種情形。但這種制度實施的邏輯不契合應當定位為客觀訴訟的環(huán)境行政公益訴訟?？陀^訴訟的規(guī)則實施目的在于維護法秩序和矯正違法行為。在環(huán)境行政公益訴訟中，沒有直接的個人權益受到侵害的行政相對人。人民檢察院針對行政機關違法行使職權或者不作為導致環(huán)境公益遭受侵害的行為提起環(huán)境行政公益訴訟之前，必須有一個法定的訴前程序環(huán)節(jié)，一旦行政機關在訴前程序環(huán)節(jié)矯正了違法行為，則應當認為已經(jīng)實現(xiàn)了環(huán)境行政公益訴訟程序的預期目標，不需要再通過訴訟環(huán)節(jié)確認原行政行為違法。即使在法院開庭審理前，行政機關矯正了違法行為，最理想的、資源配置最佳的選擇是檢察機關撤回起訴，這樣可以節(jié)省稀缺的司法資源。《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條一定程度上支持了這種檢察機關撤回起訴的做法，但也同時允許人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的做法。[注]《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條：“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的，人民法院應當判決確認違法?！惫P者認為，這不是契合環(huán)境行政公益訴訟作為客觀訴訟的最佳選擇，應當予以矯正與完善。

3. 具體化履行職責判決。履行職責判決是既有的環(huán)境行政公益訴訟中最經(jīng)常適用的判決形式，也典型體現(xiàn)和承載了環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督環(huán)境行政違法行為、保障環(huán)境公益的制度目標。前述內(nèi)容已梳理與剖析了試點期間環(huán)境行政公益訴訟中的履行職責判決普遍存在的適用過于籠統(tǒng)的弊端，不利于實質(zhì)上實現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟矯正環(huán)境行政違法行為的制度追求?！蹲罡呷嗣穹ㄔ鹤罡呷嗣駲z察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條進一步解釋和具體化了檢察公益訴訟案件中適用的履行職責判決形式，“被訴行政機關不履行法定職責的，判決在一定期限內(nèi)履行”，明確規(guī)定了判決形式要明載“一定期限”。筆者承認，法院的履行職責判決有一定的模糊性體現(xiàn)了司法權的謙抑及其對行政權專業(yè)性的尊重，充分發(fā)揮行政自由裁量權的空間。與此同時，根據(jù)試點期間大量環(huán)境行政公益訴訟案件梳理的情況，筆者建議，對于行政機關行使職責的范圍、條件和后果等因素非常確定因而致使行政機關實質(zhì)上沒有很大裁量余地的情形下，履行職責判決需要進一步明確化規(guī)定行政機關履行職責的期限、內(nèi)容和方式等，還需要尊重“地方性”與“普適性”融合的環(huán)境司法的本質(zhì)要求[21]，在具體判決履行職責時應當針對環(huán)境行政違法行為發(fā)生對環(huán)境公益影響的特殊領域、特殊地域，有針對性地規(guī)定履行職責的內(nèi)容，以便實質(zhì)實現(xiàn)環(huán)境行公益訴訟的制度目標。

4. 重視具體適用撤銷判決與變更判決形式。從學界一般共識性觀點和制度現(xiàn)狀來考察，我國現(xiàn)行的行政訴訟制度體系是以保障行政相對人權利的撤銷訴訟作為中心構建起來的。撤銷判決又是以行政行為的司法審查為基礎，因此，撤銷判決是同時具有主觀訴訟取向與客觀訴訟取向的判決形式，是行政訴訟中最為頻繁適用的判決形式。正如前述所言，我國試點期間的環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍主要是針對行政不作為的環(huán)境行政違法行為，這種制度實施現(xiàn)狀客觀上使得撤銷判決形式在環(huán)境行政公益訴訟判決中幾近于無。隨著我國系統(tǒng)構建檢察機關提起公益訴訟制度，撤銷判決形式應當越來越頻繁適用于環(huán)境行政公益訴訟案件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ鹤罡呷嗣駲z察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條規(guī)定，“被訴行政行為具有行政訴訟法第七十條規(guī)定情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被訴行政機關重新作出行政行為”。根據(jù)行政違法行為的具體情況，撤銷判決可以一并撤銷或部分撤銷，在撤銷判決的同時，“并可以判決被訴行政機關重新作出行政行為”，判決被訴行政機關重新作出行政行為不是一類獨立的，而是附隨于撤銷判決的判決形式，以重新作出的行政行為是法律上容許、事實上可能和現(xiàn)實中必要為前提?！蹲罡呷嗣穹ㄔ鹤罡呷嗣駲z察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條還規(guī)定了行政公益訴訟判決中，“被訴行政機關作出的行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，判決予以變更”。申言之，該司法解釋明確規(guī)定了變更判決也是檢察機關提起行政公益訴訟的判決形式，只是根據(jù)該判決形式的適用范圍，需要以“被訴行政機關作出的行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的”的情形導致了環(huán)境公益的損害作為判斷標準。

四、結(jié) 語

兩年試點期間，我國試點的檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的制度實踐在克服傳統(tǒng)環(huán)境司法困境、矯正環(huán)境行政違法行為、保障與救濟環(huán)境公益中發(fā)揮了有益功效。兩年試點期結(jié)束，我國通過修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及頒布試行《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等專門司法解釋的方式，進一步系統(tǒng)全面地構建了較為完整的檢察機關提起公益訴訟的規(guī)則體系。但是，我們必須清醒認識，試點的意義在于提供經(jīng)驗、彰顯問題以期在一體推行與全面實施制度時針對性改進。通過兩年試點期間的典型案例梳理與剖析可知，我國的環(huán)境行政公益訴訟案件判決形式過于狹窄，且主要適用的判決違法的判決形式過于形式化、履行職責的判決形式則普遍過于籠統(tǒng)而難以契合制度預期。因此，我們應當在探究和應對規(guī)則供給與制度運行疏失的基礎上，在檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)則完善與制度實踐中，豐富環(huán)境行政公益訴訟的判決形式，以推動環(huán)境行政公益訴訟的有序健康運行。