摘 要 基于國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的重要性與獨(dú)特性，在現(xiàn)實(shí)國(guó)情和法律實(shí)踐的考量下，為有效防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，當(dāng)下國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟除人民檢察院具有原告主體資格外，還應(yīng)將作為公民的納稅人確立為原告主體。

關(guān)鍵詞 國(guó)有資產(chǎn) 流失 公益訴訟 納稅人

基金項(xiàng)目：湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟的法律構(gòu)造研究”（CX2017B746）的成果；吉首大學(xué)校級(jí)科研項(xiàng)目“我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟的法律構(gòu)造研究”（17SKY08）的成果。

作者簡(jiǎn)介：王珉，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院2016級(jí)法學(xué)理論碩士研究生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.266

一、國(guó)有資產(chǎn)界定及流失現(xiàn)狀

國(guó)有資產(chǎn)是指國(guó)家所有的資產(chǎn)，是屬于全民所有的資產(chǎn)，它包含國(guó)家依法取得與認(rèn)定屬于國(guó)家的資產(chǎn)；或者國(guó)家以各種形式對(duì)企業(yè)的投資和收益，以及國(guó)家向國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等撥款形成的資產(chǎn) 。

國(guó)有資產(chǎn)流失是指國(guó)有資產(chǎn)的投資者、占用者、管理者故意或者過(guò)失違反法律、法規(guī)及國(guó)家有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)的有關(guān)規(guī)定，通過(guò)各種手段將國(guó)有產(chǎn)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益以及由此而產(chǎn)生出來(lái)的國(guó)有收益轉(zhuǎn)化成非國(guó)有產(chǎn)權(quán)、非國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益和非國(guó)有收益，或者以國(guó)有資產(chǎn)毀損、消失的形式形成的流失 。

近年來(lái)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)正在以不同的形式流失。

1.違規(guī)套取資金方面。司法部和國(guó)土資源部環(huán)境監(jiān)測(cè)院、核與輻射安全中心等單位重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目取得財(cái)政資金6694.59萬(wàn)元 。

2.資產(chǎn)管理方面。知識(shí)產(chǎn)權(quán)局和中國(guó)測(cè)繪科學(xué)研究院等單位違規(guī)出租出借辦公用房或設(shè)備等，取得收入8.86億元。

3.資金管理方面。國(guó)家信息中心等部門(mén)和國(guó)資委機(jī)械機(jī)關(guān)服務(wù)中心等單位使用虛假發(fā)票套取或賬外存放9386.26萬(wàn)元 。

這些流失形式都是國(guó)有資產(chǎn)流失的普遍形式，而為解決國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟亦因此而產(chǎn)生。

國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中違反法律、侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，有權(quán)向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng) 。立法層面上，《民事訴訟法》第55條第2款 以及《行政訴訟法》第25條第4款 明文規(guī)定，人民檢察院有權(quán)就國(guó)有資產(chǎn)、資源保護(hù)受到不法侵害而提起訴訟。司法實(shí)踐中，也僅有人民檢察院作為原告提起國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟。在國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟尚未確定之前，國(guó)內(nèi)各地機(jī)關(guān)在相關(guān)方面作了許多嘗試，早在2006年至2007年兩年內(nèi)雞西市雞冠區(qū)檢察院共支持訴訟國(guó)有資產(chǎn)流失公益案件13起，幫助國(guó)家避免損失1000余萬(wàn)元 。2016年6月，酒泉市肅州區(qū)人民檢察院針對(duì)肅州區(qū)財(cái)政局不履行法定職責(zé)，依法向玉門(mén)市人民法院提起國(guó)有資產(chǎn)方面的行政公益訴訟 。

但國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟作為剛建立的制度，各方面都比較薄弱，原告資格的建構(gòu)問(wèn)題突出。就目前而言，人民檢察院這一單一原告主體能否有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失，值得商榷。其具體問(wèn)題主要體現(xiàn)在：人民法院一方面以“原告資格”參與訴訟，另一方面又以法律監(jiān)督者的身份自居，干涉法院審判，人為的增加了法檢兩院的矛盾，判決生效后，不以當(dāng)事人的身份申請(qǐng)?jiān)賹彛苯犹崞鹂乖V，這樣影響判決的權(quán)威性；人民檢察院提起訴訟的程序限制過(guò)于模糊，無(wú)法定義“在其他法律規(guī)定的組織不提前訴訟的情況下”的含義，在實(shí)際操作中，可能會(huì)存在人民檢察院濫訴的情況。

這些都是人民檢察院提起國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟的潛在問(wèn)題，為解決這些問(wèn)題，筆者認(rèn)為除了在法律規(guī)定上更加細(xì)化外，還因增設(shè)原告主體以補(bǔ)充人民檢察院這一單一原告主體的不足。即除人民檢察院具有原告主體資格外，還應(yīng)將作為公民的納稅人確立為原告主體。

二、納稅人可以作為國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟的原告主體

本文提出納稅人可以提起國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟，但這里所探討的納稅人僅是作為公民的納稅人，而不包括其他自然人和企業(yè)組織 。具體分析來(lái)看，納稅人的地位與權(quán)利在立法層面上處于較尷尬的地位，即在憲法上并未明文規(guī)定納稅人的權(quán)利。但作為公民的納稅人，就其本質(zhì)就是公民，訴訟權(quán)利得以在憲法上成立。

（一）納稅人作為國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟原告的法理基礎(chǔ)

國(guó)有資產(chǎn)的最終所有權(quán)人是公民，國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)遭受不法侵害使得公民的所有權(quán)不能得到有效保障，依據(jù)民法的侵權(quán)保護(hù)原理，公民可以提起訴訟要求侵害者承擔(dān)責(zé)任。而且公共資金的違法支出主要是由于行政機(jī)關(guān)自身的原因，作為公民的納稅人提起訴訟正是基于用私權(quán)利去制衡公權(quán)力，若其私權(quán)保護(hù)得不到救濟(jì)，那么納稅人保護(hù)公益的熱情將受到很大的打擊，不利于法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

作為納稅人，稅收價(jià)格說(shuō)認(rèn)為，稅收是納稅人讓渡部分財(cái)產(chǎn)權(quán)用于兌換國(guó)家的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品?；谶@種情況，納稅人在承擔(dān)納稅義務(wù)的同時(shí)享有對(duì)應(yīng)的權(quán)利。換句話(huà)說(shuō)，納稅人與國(guó)家在公法上是一種債務(wù)人和債權(quán)人的關(guān)系，雙方互相享有權(quán)利，同樣互相承擔(dān)義務(wù) 。若國(guó)家拒絕提供公共服務(wù)或者作出增加其稅賦的行為時(shí)，基于這種債權(quán)債務(wù)關(guān)系，納稅人提起訴訟是維護(hù)其權(quán)利的有效途徑。

稅收增加說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家機(jī)關(guān)不法支出公共資金的行為，會(huì)導(dǎo)致課稅增加，侵害納稅人的利益，納稅人提起訴訟是維護(hù)其權(quán)利的有效手段。

股東代表訴訟說(shuō)認(rèn)為，納稅人可以擬制為國(guó)有資產(chǎn)的股東，當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)遭受不法侵害時(shí)，納稅人可以類(lèi)比股東為維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益而提起訴訟 。

（二）納稅人作為國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟原告的可行性

作為公民的納稅人結(jié)合了公民與納稅人的特點(diǎn)，優(yōu)勢(shì)相較于公民與納稅人等其他主體更為明顯。所有人與監(jiān)督者的雙重身份疊加，為維護(hù)自身利益而提起訴訟更具有可行性。

本文提出的作為公民的納稅人具有雙重身份：一是公民，二是納稅人。關(guān)于這兩種主體提起公益訴訟在外國(guó)許多國(guó)家早已實(shí)施，并愈發(fā)成熟。早在古羅馬法中，已出現(xiàn)為維護(hù)公共利益的罰金型訴訟，規(guī)定羅馬市民可以就侵害公共利益的行為提起訴訟。如英國(guó)1826年第一起納稅人提起訴訟勝訴后，法院便普遍接受納稅人訴訟，之后發(fā)展為檢察長(zhǎng)訴訟，認(rèn)為檢察長(zhǎng)能夠作為公益代表向法院提起訴訟，當(dāng)然也有公民提起公益訴訟的例外情況。英國(guó)污染控制法有明文規(guī)定，對(duì)于污染公害行為，任何人有權(quán)提起訴訟。美國(guó)的納稅人訴訟制度指納稅人（納稅人本人或者居住在同一課稅區(qū)域的集團(tuán)代表者）可以直接向法院提起訴訟，而且在美國(guó)大部分州都承認(rèn)以州屬縣、市、鎮(zhèn)以及其他地方公共團(tuán)體為對(duì)象的納稅人訴訟，甚至有34個(gè)州明確承認(rèn)以州為對(duì)象的納稅人訴訟 。國(guó)外就公民或是納稅人具有提起公益訴訟原告資格都作出了明確的規(guī)定，并且不斷完善。通過(guò)借鑒外國(guó)合理的立法經(jīng)驗(yàn)，從而構(gòu)建出符合我國(guó)本土的國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟原告制度。

僅由國(guó)家機(jī)關(guān)提起國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟恐怕不足以有效地保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，比如人民檢察院作為國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟原告的優(yōu)勢(shì)明顯，但在分散型利益聚集而成的公益利益受到侵害時(shí)便缺乏激活人民檢察院發(fā)動(dòng)訴訟充分條件。而作為公民的納稅人是國(guó)有資產(chǎn)流失的間接受害人，其基于自身私權(quán)的保護(hù)能夠相應(yīng)解決國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)訴訟的不足 。

此外，公民的社會(huì)責(zé)任、維權(quán)意識(shí)愈發(fā)增強(qiáng) ，公民納稅人相對(duì)于其他人而言更關(guān)心國(guó)家機(jī)關(guān)將稅收用于何處，是否合理使用，這為作為公民的納稅人提起國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟奠定了內(nèi)在基礎(chǔ)。

（三）納稅人作為國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟原告的可能弊端

國(guó)有資產(chǎn)流失案件往往涉及金額巨大，相關(guān)訴訟證據(jù)繁瑣而復(fù)雜。因此，案件的重大性和復(fù)雜性導(dǎo)致了高額的訴訟成本。訴訟成本的承擔(dān)往往會(huì)使作為公民的納稅人成為國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟原告主體存在現(xiàn)實(shí)困難，不具有可期待性。而被告往往是國(guó)有企業(yè)或是行政機(jī)關(guān)，與作為公民的納稅人形成不平等地位，往往會(huì)阻礙作為公民的納稅人下一步訴訟的進(jìn)行。

若相關(guān)公益訴訟制度保障了作為公民的納稅人國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟的相關(guān)訴訟成本承擔(dān)，以及采取鼓勵(lì)公益訴訟政策調(diào)動(dòng)其積極性，難免會(huì)導(dǎo)致私權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張，對(duì)司法資源造成極大浪費(fèi)。

因此，這給相關(guān)費(fèi)用的設(shè)定以及鼓勵(lì)政策的制定帶來(lái)極大考驗(yàn)，如何把握適中尺度仍需進(jìn)一步研究。

此外，筆者認(rèn)為司法環(huán)境的好壞可能會(huì)影響作為公民的納稅人的訴訟積極性。在經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展較好的地區(qū)，納稅人法治素養(yǎng)較高，當(dāng)?shù)卣?、法院與公民法治意識(shí)較好，有助于國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟地提起；而在中西部地區(qū)以及其他經(jīng)濟(jì)水平較低的地區(qū)，法治意識(shí)較為薄弱，相關(guān)公益訴訟制度的實(shí)際建構(gòu)與運(yùn)行較為困難。因此，如何統(tǒng)一提高與改善法治環(huán)境，成為我國(guó)法治建設(shè)急需解決的問(wèn)題。

注釋?zhuān)?/p>

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《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55條第2款：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條第4款：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

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