崔光勝

摘要：我國政府購買社會(huì)組織服務(wù)是在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)展壯大起來的。經(jīng)過二十多年的試點(diǎn)探索，這一制度目前已在全國范圍內(nèi)廣泛展開，成為各地建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。政府購買社會(huì)組織服務(wù)是政府與社會(huì)組織、公眾和社區(qū)共同合作努力的結(jié)果，這四方既是購買服務(wù)的主體，也是良好的“合作伙伴”，同時(shí)也是利益相關(guān)者和利益博弈者。在合作與博弈過程中四方主體既實(shí)現(xiàn)了自己的目標(biāo)和價(jià)值，也推動(dòng)了政府購買公共服務(wù)工作的向前發(fā)展，但同時(shí)也產(chǎn)生了購買和服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解要通過規(guī)范四方主體的不當(dāng)行為來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政府購買；社會(huì)組織；公共服務(wù)；行動(dòng)主體；利益表達(dá)

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2017）05-0011-07

自20世紀(jì)70年代開始，以英美等國為代表的西方國家，社會(huì)服務(wù)需求不斷擴(kuò)大，而政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和官僚機(jī)構(gòu)的低效率越來越嚴(yán)重。為扭轉(zhuǎn)這種局面，一些西方國家政府開始嘗試對(duì)公共服務(wù)體制和政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行探索性改革和職能再造，如整合政府機(jī)構(gòu)、裁減冗員、公共服務(wù)實(shí)行委托代理等。到70年代末期，政府的這些改革措施取得了巨大的成效，隨后，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)在全球范圍內(nèi)被廣泛認(rèn)可。我國是社會(huì)主義國家，長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策，引入政府購買公共服務(wù)是在20世紀(jì)90年代初期，率先嘗試的是上海市楊浦區(qū)。經(jīng)過二十多年的不斷探索和實(shí)踐，這一制度逐漸在全國范圍內(nèi)推廣，現(xiàn)已被各級(jí)政府所接受和運(yùn)用，成為政府推進(jìn)自我改革、服務(wù)社會(huì)的重要選擇。然而，政府購買社會(huì)組織服務(wù)這一新型服務(wù)方式，在展現(xiàn)其高效、便捷、透明和公平的同時(shí)，也顯現(xiàn)出諸多不容忽視的問題，生成了許多風(fēng)險(xiǎn)。這些問題和風(fēng)險(xiǎn)，既有來自政府方面的，也有來自社會(huì)組織方面的。因?yàn)檎?、社?huì)組織、社區(qū)與公眾在購買過程中構(gòu)成了一種合作和博弈的關(guān)系，雖然這種博弈在一定限度內(nèi)有利于服務(wù)的改進(jìn)和品質(zhì)的提升，但它依然容易帶來各種風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在公益性、責(zé)任心減弱，自利性膨脹的情況下，公眾的利益容易遭受損害。因此，探討政府購買社會(huì)組織服務(wù)中各方利益行為和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對(duì)于順利推進(jìn)政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)具有重要意義。

一、政府購買社會(huì)組織服務(wù)中的行動(dòng)主體和利益訴求

政府購買社會(huì)組織服務(wù)，是政府將原來直接提供的某些公共服務(wù)、生產(chǎn)職能和產(chǎn)品，通過公開招標(biāo)或定向委托的方式，交由有資質(zhì)的社會(huì)組織完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，以直接或間接方式支付相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用[1]。政府、社會(huì)組織、社區(qū)和服務(wù)接受者的公眾在購買行動(dòng)中形成了利益協(xié)作和利益表達(dá)的相互關(guān)系。

購買的動(dòng)因首先來源于公眾和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)向政府部門表達(dá)自己的需求，政府部門通過調(diào)研和政策設(shè)計(jì)將購買計(jì)劃提上議事日程，擬定公共服務(wù)購買項(xiàng)目，并在相關(guān)平臺(tái)上發(fā)布這些購買項(xiàng)目；社會(huì)組織作為服務(wù)中介根據(jù)政府的要求擬定投標(biāo)書，表達(dá)承接公共服務(wù)的意向。其次，政府審查部門根據(jù)社會(huì)組織的能力、信譽(yù)或以往承接項(xiàng)目的情況，通過競(jìng)爭(zhēng)招投標(biāo)的方式，篩選出合適的服務(wù)承包商；服務(wù)承包商按照合同向公眾提供相關(guān)服務(wù)。從這一套流程中不難看出，政府是購買服務(wù)的發(fā)起者、組織者和主導(dǎo)者，是作出購買動(dòng)議和決策的主體；社會(huì)組織是回應(yīng)者、承接者，是提供公共服務(wù)的主體；社區(qū)和公眾是政府購買公共服務(wù)的參與者和接受者，既是主體，也是接受服務(wù)的客體。

基于以上分析，本文把政府購買社會(huì)組織服務(wù)行動(dòng)主體分為四個(gè)方面，即政府、社會(huì)組織、社區(qū)、服務(wù)接受者。雖然政府購買社會(huì)組織服務(wù)是一項(xiàng)典型意義的集體行動(dòng)，但集體行動(dòng)有時(shí)也存在個(gè)體理性與集體理性的悖論，各主體愿意參與其中，都有其自身的利益訴求和偏好表達(dá)。根據(jù)弗里曼（Freeman）的觀點(diǎn)，利益相關(guān)者是指“能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個(gè)體和群體”[2]。在政府購買社會(huì)組織服務(wù)的過程中，政府部門、社會(huì)組織、社區(qū)和接受服務(wù)的公眾（群體）各自也有不同的利益訴求和表達(dá)。

1.政府的利益訴求和表達(dá)。作為購買服務(wù)主體的政府，它在公共服務(wù)購買中所要達(dá)到的目的非常明確，就是要扮演好“服務(wù)型政府”的角色，在充當(dāng)一個(gè)“精明買家”的同時(shí)，合理使用好財(cái)政資金，為民眾“花最少的錢、辦更多的事”，讓政府的服務(wù)盡量照顧到更多的人或社會(huì)群體，并使得到服務(wù)的人或群體能夠改善生存狀況，提高生活品質(zhì)。此外，政府還想通過公共服務(wù)購買這種形式，進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革、裁減冗員、提高辦事效率，從而實(shí)現(xiàn)政府人員的廉潔、高效、精干，構(gòu)建起“小政府、大社會(huì)”的發(fā)展格局。

2.社會(huì)組織的利益訴求和表達(dá)。作為承接服務(wù)主體的社會(huì)組織，在與政府合作供給公共服務(wù)的過程中，主要關(guān)注點(diǎn)在于：一是通過承接政府的公共服務(wù)，能與政府“合作共贏”，建立社會(huì)組織與政府良好的“伙伴關(guān)系”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的廣泛參與，同時(shí)擴(kuò)大自身的經(jīng)營范圍，直接提升組織利益；二是通過承擔(dān)社會(huì)責(zé)任可以提升組織形象，間接性提高經(jīng)營業(yè)績(jī)和知名度，在今后的合作中獲得更多的項(xiàng)目和資金支持。

3.社區(qū)的利益訴求和表達(dá)。社區(qū)存在的價(jià)值在于為本社區(qū)居民提供優(yōu)良服務(wù)。社區(qū)參與公共服務(wù)購買能夠充分利用自身在機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和居民對(duì)接方面的優(yōu)勢(shì)，為社區(qū)居民帶來更多的公共服務(wù)資源，讓政府提供更適合居民需要的服務(wù)產(chǎn)品；同時(shí)社區(qū)還可以監(jiān)督服務(wù)提供者的服務(wù)優(yōu)劣和對(duì)服務(wù)作出客觀公正的評(píng)價(jià)。

4.公眾的利益訴求和表達(dá)。作為服務(wù)接受者主體的公眾，在政府和社會(huì)組織合作提供公共服務(wù)的過程中，主要關(guān)注的是質(zhì)量和權(quán)益問題。一是表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)需要什么、不需要什么要能夠很通暢地向政府表達(dá)，希望政府在決策時(shí)予以充分考慮，不要總是“被服務(wù)”、“被代表”。二是監(jiān)督權(quán)的賦予。在公共服務(wù)的提供過程中，公眾希望有權(quán)對(duì)公共服務(wù)購買的運(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)督，既監(jiān)督政府的決策和招投標(biāo)過程，也監(jiān)督社會(huì)組織提供服務(wù)的質(zhì)量。三是評(píng)價(jià)權(quán)的采納。政府購買服務(wù)結(jié)束后，作為被服務(wù)對(duì)象能夠?qū)ι鐣?huì)組織的服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括服務(wù)的方式、服務(wù)的價(jià)格、服務(wù)的質(zhì)量等，這些評(píng)價(jià)意見能夠影響到該組織今后的服務(wù)承接。endprint

由此不難看出，政府購買公共服務(wù)是一個(gè)多方主體合作的過程。政府、社會(huì)組織、社區(qū)和公眾，既是利益的相關(guān)者、密切合作者，也是利益的追求者、表達(dá)者。如果四方主體是正和博弈，那么各自的利益就能夠得到保障，政府購買社會(huì)組織服務(wù)就能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)。反之，不僅各方的利益無法得到保障，政府購買的發(fā)展大局也將受到影響。

二、行動(dòng)主體利益表達(dá)狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)生成

如前所述，政府購買社會(huì)組織服務(wù)的主體涉及政府、社會(huì)組織、社區(qū)和公眾，在個(gè)體理性和集體理性相悖的情況下會(huì)衍生購買風(fēng)險(xiǎn)。

（一）購買方——政府的風(fēng)險(xiǎn)

1.“逆向選擇”風(fēng)險(xiǎn)。一般來說，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，首先要進(jìn)行調(diào)研、決策動(dòng)議，然后才有購買的具體行動(dòng)。決策動(dòng)議是產(chǎn)生行動(dòng)的前提，也是衍生風(fēng)險(xiǎn)的開始。因此，政府在進(jìn)行服務(wù)購買和外包之前，其決策動(dòng)議正確非常重要。要想保證政府的事前決策正確無誤，就必須確保政府在決策之前獲取信息的一定是真實(shí)可信的（如公眾真實(shí)的需求，社會(huì)組織的真實(shí)能力和水平，政府的具體財(cái)政力等）。依據(jù)這些真實(shí)的信息所做出的決策，能有效地規(guī)避運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，使服務(wù)效能大大提高。一般來講，政府在購買公共服務(wù)中，作為政府方最容易衍生出的風(fēng)險(xiǎn)是“逆向選擇”風(fēng)險(xiǎn)。按照余佶的觀點(diǎn)，“逆向選擇”風(fēng)險(xiǎn)是指由于委托代理雙方彼此在簽約之前因存在信息不對(duì)稱，項(xiàng)目出資方（政府）沒有選出最合適的社會(huì)組織從事公共服務(wù)的提供方，那些合適的社會(huì)組織無緣代理公共服務(wù)，使得公共服務(wù)品質(zhì)和質(zhì)量下降[3]。也就是說，政府為了盡快把服務(wù)外包出去，在不完全了解社會(huì)組織的前提下，匆忙決策，其結(jié)果，所選擇的承包方在能力、水平、信譽(yù)等方面都不盡人意，最后是使“政府花了錢，沒有辦好事”，公眾不滿意，其他合適的社會(huì)組織也不滿意?？傊澳嫦蜻x擇”風(fēng)險(xiǎn)表面上看是基于購買雙方信息不對(duì)稱，但根源還是在于政府部門的官僚主義，遇事不愿做深入調(diào)查，不善于聽取社會(huì)組織、公眾和專家團(tuán)隊(duì)的意見，拍腦袋決策。

2.道德風(fēng)險(xiǎn)。在政府購買社會(huì)組織服務(wù)的活動(dòng)中，“政府因?yàn)閾碛邪ㄌ卦S經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的審批、服務(wù)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理等方面的權(quán)力，在缺乏外部監(jiān)督的情況下，很容易滋生腐敗”[4]。盡管按照《中華人民共和國政府采購法》和國務(wù)院《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)一般要采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式確定承接主體，但是，由于我國的社會(huì)組織起步較晚和發(fā)育不全，一些社會(huì)組織原本就是從政府的下屬單位分離出去的，有的則是政府一手幫助創(chuàng)辦起來的，還有的是政府官員的親屬和關(guān)系開辦的。在此種情況下，政府在選擇服務(wù)承包方時(shí)，無論是采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)，還是競(jìng)爭(zhēng)性談判獲取承包主體時(shí)，政府的一些權(quán)力仍然可以私下運(yùn)作。與政府關(guān)系密切和體制內(nèi)的社會(huì)組織，更容易成為公共服務(wù)的承包方。因此，在監(jiān)管缺失的情況下，少數(shù)政府官員會(huì)利用手中掌管的各種權(quán)力大行“照顧”之道，甚至徇私舞弊，攫取個(gè)人的私利。比如，為社會(huì)組織在承接項(xiàng)目、資金撥付、減免稅收方面違規(guī)操作，提供便利；有的則是與社會(huì)組織“合謀”，編造虛假服務(wù)項(xiàng)目或使服務(wù)縮水，從中獲取高額利潤(rùn)。凡此種種，官員的道德風(fēng)險(xiǎn)在監(jiān)管不嚴(yán)和制度出現(xiàn)漏洞的情況下都有可能發(fā)生。

3. “執(zhí)行難”風(fēng)險(xiǎn)。公共服務(wù)購買政府除在運(yùn)行方面有決定性的作用外，在另一個(gè)無形的方面，即政府人員的思想、態(tài)度、言行等方面也有很大的影響力。在實(shí)際工作中，一些地方政府官員的思想認(rèn)識(shí)并沒有隨著國家政策文件的要求而轉(zhuǎn)變，對(duì)社會(huì)組織和其承接的政府服務(wù)不信任、不支持、不配合，導(dǎo)致政府在購買服務(wù)中常常遭遇“執(zhí)行難”的困境。歸納起來有如下幾種。一是誤解誤讀型。這種類型的官員對(duì)國家關(guān)于政府購買公共服務(wù)的政策、法律學(xué)習(xí)不夠，缺乏正確的認(rèn)識(shí)；并認(rèn)為政府向社會(huì)組織購買服務(wù)是一場(chǎng)“走秀”和“追時(shí)髦”的過程，風(fēng)頭一過就會(huì)“退熱降溫”。這種行為，正如斯萊克所批評(píng)的，“政府購買公共服務(wù)并不像是出于對(duì)經(jīng)濟(jì)理性的追求，而更像是一種具有某種象征意義的政治行為，它并非致力于追求良性競(jìng)爭(zhēng)和更低的成本，而只用來表明政府已經(jīng)從直接的公共服務(wù)提供中解脫了出來”[5]。持有這種觀念的官員總是得過且過，對(duì)政府購買公共服務(wù)缺乏應(yīng)有的積極性和主動(dòng)性。二是孤高自傲型。由于長(zhǎng)期的機(jī)關(guān)作風(fēng)養(yǎng)成，一些官員在社會(huì)組織面前表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)膬?yōu)越感，傲慢而自負(fù)，習(xí)慣把社會(huì)組織看成是政府管理的對(duì)象，或把其當(dāng)成上下級(jí)來對(duì)待，而不是當(dāng)成朋友和“合作伙伴”。在相互協(xié)作中，常常是發(fā)號(hào)施令，頤指氣使，甚至視其為另類，對(duì)其不信任或懷有敵意。政府人員的這種態(tài)度和“做派”，嚴(yán)重挫傷了社會(huì)組織人員的積極性，彼此間的矛盾和沖突也時(shí)有發(fā)生。三是“甩包袱”型。這部分官員認(rèn)為政府購買公共服務(wù)，就是花錢“甩包袱”。服務(wù)外包的同時(shí)，責(zé)任和困難也隨之包給了社會(huì)組織，政府可以不管不問了。四是消極抵制型。傳統(tǒng)的服務(wù)模式下，政府負(fù)責(zé)提供社會(huì)的所有公共服務(wù)，雖然事務(wù)繁雜，一些政府人員卻有一定的權(quán)力，政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，將服務(wù)外包出去，政府省了許多事，但同時(shí)也“威脅到了原有人員的既得利益，隱形收入減少，待遇下降，甚至下崗失業(yè)，利益結(jié)構(gòu)會(huì)重新調(diào)整”[6]（p.17）。所以，一些政府內(nèi)部人員對(duì)政府購買工作的消極對(duì)待，由此可見一斑。

（二）服務(wù)承接方——社會(huì)組織的風(fēng)險(xiǎn)

1.組織生存危機(jī)。社會(huì)組織的生存風(fēng)險(xiǎn)主要來源于項(xiàng)目、資金的保障程度，與政府的購買行為、購買力量有著密切的關(guān)系。一般來講，公益性的社會(huì)組織都是非營利性的，主要是接受政府的委托向公眾提供公共服務(wù)，因此社會(huì)組織在財(cái)力這一塊特別依賴于政府的供給。然而，由于地區(qū)差異比較大，有的地方政府財(cái)力充足，用于購買公共服務(wù)的資金較為充裕，而有的地方政府財(cái)力不夠，用于提供公共服務(wù)的資金非常有限。財(cái)力的不穩(wěn)定性，使得社會(huì)組織“吃不飽”的現(xiàn)象客觀存在。加之近幾年各地的社會(huì)組織發(fā)展迅猛，數(shù)量不斷攀升，到目前為止，全國已有登記注冊(cè)的各類社會(huì)組織約56萬個(gè)[7]。社會(huì)組織數(shù)量的大幅增加，給社會(huì)帶來生機(jī)活力的同時(shí)，也給同行競(jìng)爭(zhēng)帶來了巨大壓力，在一個(gè)政府項(xiàng)目中往往會(huì)有幾家甚至幾十家社會(huì)組織參與競(jìng)標(biāo)。那些拿不到項(xiàng)目的社會(huì)組織，他們就失去了財(cái)源保障，生存狀況堪憂，日常的辦公經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地租金、專業(yè)社工和專職人員的工資都無法開銷，時(shí)間一長(zhǎng)，這些社會(huì)組織就面臨關(guān)門歇業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。此種現(xiàn)象在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)還不突出，但在內(nèi)地省份就不一樣了。究其原因，主要在于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度和政府的財(cái)力狀況。據(jù)筆者對(duì)武漢、重慶、成都、廣州等地的調(diào)查，在這些地區(qū)，除廣州外，約有百分之四十的社會(huì)組織存在資金不足、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的問題；有百分之十五的社會(huì)組織由于項(xiàng)目不足、資金短缺而面臨停業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)①。社會(huì)組織的財(cái)力風(fēng)險(xiǎn)還有一個(gè)源頭，就是稅收政策的不合理。目前國家尚未出臺(tái)針對(duì)非營利性社會(huì)組織的專門稅收政策，各地稅務(wù)部門對(duì)社會(huì)組織征稅比照的是民辦企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，一般征稅點(diǎn)都在6.5%～7%。雖有減免的財(cái)政政策，但在實(shí)際中很難爭(zhēng)取到，且手續(xù)非常繁瑣②。項(xiàng)目和稅收的雙重壓力，使得社會(huì)組織的發(fā)展困境重重。endprint

2.主體價(jià)值喪失。從理論上講，社會(huì)組織是指為了執(zhí)行一定的社會(huì)職能，完成特定的社會(huì)目標(biāo)，具有明確規(guī)章制度的一個(gè)獨(dú)立單位，是正式化的社會(huì)群體[8]。因此，獨(dú)立性是社會(huì)組織“社會(huì)化群體”的基本特征。它擁有自己的使命和專門人才，其性質(zhì)是非營利性和非政府性。不可否認(rèn)，政府購買公共服務(wù)對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展具有促進(jìn)作用，但也不是毫無風(fēng)險(xiǎn)。政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，使得社會(huì)組織更加依賴或聽命于政府。一方面，社會(huì)組織要在政府的公開招標(biāo)中取勝，有時(shí)就不得不迎合政府的需要。一般來講，政府部門按照政策，在招投標(biāo)過程中選定的原則就是同樣的項(xiàng)目選定價(jià)格較低的一方（即“經(jīng)濟(jì)效益原則”），利用成本—收益分析方法來計(jì)算項(xiàng)目的得失，而不是綜合考量社會(huì)組織的承接能力和專業(yè)水準(zhǔn)，其結(jié)果迫使一些社會(huì)組織不得不轉(zhuǎn)變自己的目標(biāo)和方向，盡力“迎合”買方的要求，并致力于和政府搞好關(guān)系，對(duì)于政府的“指示”也是言聽計(jì)從。另一方面，在一些地方，一些社會(huì)組織本來就與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，它所承接的服務(wù)項(xiàng)目都是“內(nèi)部流轉(zhuǎn)化”而來的。由于這些社會(huì)組織事事處處都得聽命于政府，其組織的自主性、獨(dú)立性喪失殆盡。此外，還有一種現(xiàn)象就是，一些社會(huì)組織由于在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中很難拿到政府的項(xiàng)目，為了生存下去，它們開始轉(zhuǎn)變方向，去與企業(yè)合作，承接企業(yè)的服務(wù)項(xiàng)目，以純粹的營利為目的，其收益大大增加，但社會(huì)組織的公益性和非營利性已經(jīng)不復(fù)存在，“變得越來越像企業(yè)”[9]（p.96）。

（三）公共服務(wù)接受者——社區(qū)和公眾的風(fēng)險(xiǎn)

公共服務(wù)的接受者主要包括社區(qū)和公眾，社區(qū)是屬地，公眾是居民。公共服務(wù)接受者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，主要是由服務(wù)質(zhì)量不確定所引發(fā)的。社區(qū)和公眾作為政府購買公共服務(wù)的受益者，當(dāng)政府和社會(huì)組織在提供服務(wù)的過程中出現(xiàn)問題時(shí)，一部分風(fēng)險(xiǎn)自然轉(zhuǎn)嫁到了接受者一方，使公眾成為“被動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)”的最終“受益”者。其風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的邏輯關(guān)系如下。

按照薩拉蒙等人的觀點(diǎn)，政府購買社會(huì)組織服務(wù)能夠有效地降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效益的一個(gè)基本假設(shè)前提就是擁有一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。然而，目前我國社會(huì)組織的發(fā)育程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及歐美等發(fā)達(dá)國家，并沒有形成良性競(jìng)爭(zhēng)的格局。一方面，在某一特定地區(qū)，針對(duì)某種特定服務(wù)的社會(huì)組織可能只有一家，這樣一來就形成了壟斷，政府要想購買此項(xiàng)服務(wù)，不得不與之合作。壟斷該市場(chǎng)的社會(huì)組織，由于掌握了政府的“弱點(diǎn)”，會(huì)迫使政府在不完全了解“市場(chǎng)行情”的情況下，開出較高的價(jià)格購買此項(xiàng)服務(wù)，并且服務(wù)的質(zhì)量不會(huì)因此而提高。另一方面，從政府的角度講，政府與社會(huì)組織初次合作后也會(huì)有一個(gè)合作慣性的產(chǎn)生，即會(huì)更加傾向于與該組織進(jìn)行合作，將類似的公共服務(wù)項(xiàng)目繼續(xù)委托給該組織。理論上講，合作慣性會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)社會(huì)組織的依賴性增長(zhǎng)，社會(huì)組織也會(huì)利用政府的偏好，迫使政府增加購買資金。以美國為例，有學(xué)者針對(duì)美國堪薩斯州政府購買老年醫(yī)療服務(wù)的項(xiàng)目進(jìn)行了深入研究，最終發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣L(zhǎng)期與“老齡問題區(qū)域研究機(jī)構(gòu)”保持合作關(guān)系的秘密是該機(jī)構(gòu)與政府長(zhǎng)期合作，掌握了政府的行為偏好，并以此培養(yǎng)出了有針對(duì)性的談判能力，由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，最終影響到政府對(duì)購買醫(yī)療服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定[10]。在我國，政府與社會(huì)組織的這種合作格局在現(xiàn)實(shí)中也不少見。要減少公眾的風(fēng)險(xiǎn)，首先是要很好地“攔截”政府以及社會(huì)組織的風(fēng)險(xiǎn)，使其失去傳導(dǎo)能力。

三、構(gòu)建購買過程中利益主體協(xié)同行動(dòng)的策略分析

政府向社會(huì)組織購買服務(wù)是目前各國政府推進(jìn)改革的大勢(shì)所趨。這對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、削減政府開支、提升公共服務(wù)質(zhì)量有著重要作用。盡管在實(shí)際操作過程中，政府、社會(huì)組織和公眾都承擔(dān)了一定的風(fēng)險(xiǎn)，但我們不能因噎廢食，否認(rèn)政府購買服務(wù)的積極作用。問題的關(guān)鍵是，在找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的同時(shí)，要積極預(yù)防，努力化解，使政府、社會(huì)組織和公眾的利益博弈在正和的狀態(tài)下進(jìn)行。

（一） 提高政府風(fēng)險(xiǎn)管控能力

政府購買社會(huì)組織服務(wù)使得政府從具體的服務(wù)事務(wù)中解脫出來，但這并不意味著政府可以放任不管，而是責(zé)任比以前更加重大。換言之，外包合同的簽訂意味著政府職責(zé)剛剛開始。從簽訂合同到服務(wù)結(jié)束，政府自始至終都要管理好項(xiàng)目和資金，既做一個(gè)“精明的買家”，又當(dāng)一個(gè)合格的“監(jiān)管員”，確保政府購買服務(wù)不走偏路。提高政府對(duì)服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，主要把握以下三個(gè)“節(jié)點(diǎn)”。一是抓好決策前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，重點(diǎn)做好調(diào)查研究和科學(xué)論證工作。調(diào)查研究是指政府的公共服務(wù)購買部門，要向服務(wù)接受群體充分了解公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際需求情況，即哪些是需要購買的，哪些是不需要購買的。只有針對(duì)性地購買，才能符合實(shí)際的需要，發(fā)揮真正的效果，防止出現(xiàn)“被服務(wù)”和“被代表”的現(xiàn)象；科學(xué)論證是指政府作為購買方要在做出決策前組織相關(guān)專家對(duì)購買計(jì)劃進(jìn)行可行性審議和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，最大限度地避免不切實(shí)際的決策。二是抓好服務(wù)外包后的跟蹤管理工作。重點(diǎn)是管好人和管好物。管人，就是要管理好政府內(nèi)部人員，防止少數(shù)官員利用權(quán)力尋租或與社會(huì)組織“合謀”，謀取不正當(dāng)利益，避免出現(xiàn)“項(xiàng)目外包了，官員倒下了”的現(xiàn)象；管物，主要是監(jiān)督檢查承包方的資金使用情況、服務(wù)項(xiàng)目的落實(shí)情況等，防止社會(huì)組織的服務(wù)偏離政府的意圖。三是抓好項(xiàng)目結(jié)束后的績(jī)效評(píng)估工作。項(xiàng)目結(jié)束后，政府要認(rèn)真組織第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、審定，并吸納專家隊(duì)伍和服務(wù)接受者共同參與。對(duì)于評(píng)估的結(jié)果，政府要在相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上公布，接受社會(huì)的檢驗(yàn)和監(jiān)督，把評(píng)估的結(jié)果最終寫進(jìn)社會(huì)組織的誠信檔案中，為下一次購買服務(wù)提供參考。

（二）預(yù)設(shè)前置風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

縱觀政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的運(yùn)作過程，就政府而言，容易發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)乃是逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。通過前面的分析我們得知，逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在政府的決策階段。這是由于政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)是一種委托代理關(guān)系，即政府向有資質(zhì)和能力的社會(huì)組織購買服務(wù)，社會(huì)組織將生產(chǎn)的服務(wù)提供給特定的對(duì)象。在這一過程中，需求方和承辦方構(gòu)成了彼此相互合作、相互監(jiān)督的關(guān)系。但是，由于委托人和代理人之間的信息不對(duì)稱，政府可能會(huì)把委托代理權(quán)交給并不適合的社會(huì)組織承擔(dān)，這些社會(huì)組織可能會(huì)最大限度地實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和采取機(jī)會(huì)主義行為。逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)將直接帶來兩方面的后果：一方面會(huì)使有能力代理的社會(huì)組織失去了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)；另一方面使接受服務(wù)的公眾利益受到損害。為了很好地避免這種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，政府應(yīng)當(dāng)建立由多方參與的聯(lián)合協(xié)商會(huì)議制度。在購買決定做出之前，由政府牽頭，聯(lián)合社區(qū)、社會(huì)組織和公眾代表，組成聯(lián)席會(huì)議形式，召開座談會(huì)，廣泛聽取各方的意見和建議。政府把這些意見和建議吸納到自己的決策中，就不會(huì)出現(xiàn)與實(shí)際脫離的現(xiàn)象。在道德風(fēng)險(xiǎn)防范方面，政府主要是健全制度，限制官員的權(quán)力；在招投標(biāo)過程中，嚴(yán)格遵循規(guī)則，陽光運(yùn)行；招投標(biāo)之后及時(shí)把結(jié)果向社會(huì)公開，接受社會(huì)的監(jiān)督。endprint

（三）培育社會(huì)組織承接能力

在一個(gè)成熟的社會(huì)里，社會(huì)組織不僅是政府的合作伙伴，而且充當(dāng)著社會(huì)的血液和細(xì)胞，它分布在各個(gè)領(lǐng)域，為社會(huì)提供各種服務(wù)，使居民感到便捷好用。就我國社會(huì)組織目前的情形而言，要想很好地承接政府購買服務(wù)的職能，需要使好“兩股力”。一是壯大自己的“勢(shì)力”，由小變大，由弱變強(qiáng)，以“大塊頭”“大組織”規(guī)模，承接政府更多更大更廣泛的項(xiàng)目，擔(dān)當(dāng)起社會(huì)的重任。目前，隨著政府的改革不斷深入，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的資金、項(xiàng)目和力度比以前越來越大，中央財(cái)政撥付的專項(xiàng)資金將會(huì)越來越多，相應(yīng)地，也需要社會(huì)組織發(fā)展起來，逐步變大變強(qiáng)，在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、文化、社保、環(huán)境保護(hù)、扶殘助殘、災(zāi)害救援、家政服務(wù)等領(lǐng)域方面都能提供服務(wù)。二是增強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部的活力，重點(diǎn)是加強(qiáng)組織內(nèi)部的治理和隊(duì)伍建設(shè)，如組織機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置，專業(yè)社工的配備，財(cái)務(wù)制度的規(guī)范管理，服務(wù)流程的規(guī)范使用，服務(wù)對(duì)象的檔案建立等。都要按照社會(huì)組織的規(guī)范化要求建章立制，以良好的組織形象贏得社會(huì)的信任。

（四）建立規(guī)范適用的法律法規(guī)

無論從哪方面講，法治化依然是保障政府購買社會(huì)組織服務(wù)順利進(jìn)行的有利武器。前文所談到的各種風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)都與法律法規(guī)缺失和不依法辦事有關(guān)。現(xiàn)實(shí)中，目前一些用于管理社會(huì)組織法規(guī)、文件已顯得非常老套。在法律適用性方面，相應(yīng)的法律法規(guī)缺失，目前雖然有《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》可依，但它并不是針對(duì)政府購買公共服務(wù)的，適用性不強(qiáng)，有些方面只能參考。并且《政府采購法》主要是由各地財(cái)政部門來執(zhí)行，而政府購買公共服務(wù)，除涉及財(cái)政外，還包括民政、人社、教育、文化、城管等在內(nèi)的許多政府部門。鑒于此，筆者認(rèn)為，在頂層設(shè)計(jì)方面，中央政府應(yīng)當(dāng)盡快制定一部專門適用政府購買公共服務(wù)的法律，規(guī)范政府向包括社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)力量購買服務(wù)的原則和種類，地方政府也應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的條規(guī)，指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐恼徺I公共服務(wù)。在專門的法律尚未出臺(tái)之前，建議對(duì)《政府采購法》進(jìn)行修訂，把政府購買公共服務(wù)的事項(xiàng)納入該法中統(tǒng)一管理，以保證有法可依。

（五）吸收公眾廣泛參與和評(píng)判

公共服務(wù)的最終落實(shí)要得到屬地社區(qū)和接受者公眾的認(rèn)可，社區(qū)和居民認(rèn)可的服務(wù)才是好的服務(wù)，才能說明政府購買服務(wù)是成功的。社區(qū)和社區(qū)居民既是政府購買服務(wù)的主體，也是客體，因此政府與社會(huì)組織聯(lián)手合作提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，作為接受者應(yīng)當(dāng)賦予它們足夠的評(píng)判權(quán)。這個(gè)評(píng)判權(quán)至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是為了防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，政府在購買初期，應(yīng)當(dāng)充分聽取社區(qū)和居民的意見，然后擬定計(jì)劃書；社會(huì)組織在承接到政府的項(xiàng)目后，也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與社區(qū)和社區(qū)居民聯(lián)系，通過一定的形式了解居民的需求和偏好，如特殊人群的偏好、以何種形式提供服務(wù)、服務(wù)產(chǎn)品的內(nèi)容和價(jià)格如何，以及服務(wù)的時(shí)段經(jīng)歷多長(zhǎng)等。當(dāng)這些環(huán)節(jié)公布完后，社會(huì)組織還應(yīng)當(dāng)留出一定的時(shí)間聽取大家的意見和建議，然后才能進(jìn)入正式的服務(wù)環(huán)節(jié)。切忌拿到項(xiàng)目后與居民不見面、不通氣、不溝通就直接提供服務(wù)，也不管你愿不愿意、接不接受。二是在社會(huì)組織的服務(wù)項(xiàng)目完成后，政府或者第三方機(jī)構(gòu)要組織項(xiàng)目評(píng)估，評(píng)估中一定要吸收社區(qū)和社區(qū)居民的參與，并且要把他們的意見寫入項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告中，以作為驗(yàn)收的重要依據(jù)和社會(huì)組織下一次參與購買競(jìng)標(biāo)的資格。只有充分體現(xiàn)了服務(wù)接受者的主體地位，政府購買社會(huì)組織服務(wù)才能真正協(xié)同推進(jìn)。

注釋：

①相關(guān)情況來自2015年11月10日，筆者對(duì)武漢市社會(huì)組織的訪談。

②相關(guān)情況來自2016年3月1日，筆者對(duì)重慶市社會(huì)組織的訪談。參考文獻(xiàn)：

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