摘要：制度執(zhí)行力是新時期黨內(nèi)巡視制度運行與發(fā)展的核心。新時期黨內(nèi)巡視制度運行績效可持續(xù)性所面臨的制度困境是反腐政治決心的可持續(xù)性問題與巡視工作人員權(quán)責(zé)背離的可能。推動巡視制度具有持續(xù)執(zhí)行力與優(yōu)化巡視制度的運行績效要樹立可持續(xù)的反腐政治決心、推進(jìn)巡視監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨立化運行、對接國家法律以及建構(gòu)制度運行績效評估機(jī)制。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨； 巡視制度；可持續(xù)性

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（2017）05-0018-07

巡視可以追溯到秦漢時期，并在封建皇權(quán)體制下發(fā)展成為一項重要的政治監(jiān)督制度?；蕶?quán)體制下的巡視制度稱之為御史制度，御史制度在我國自秦漢以來一直持續(xù)到明清，其歷史可謂為悠久，并在實踐中不斷發(fā)展與完善。對于御史制度的歷史與發(fā)展，封建專制體制與中國超大型社會是其存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，為了防止地方的分裂，維持自下而上的皇權(quán)統(tǒng)治，自上而下的巡視監(jiān)督設(shè)計是一種最好的制度選擇。當(dāng)前，中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政過程中重啟巡視制度又有了新的歷史與政治含蘊。

一、黨權(quán)體制下巡視制度的設(shè)計與運行

改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，但在黨的自身建設(shè)方面又出現(xiàn)了新情況、新問題。在新的歷史時期，黨權(quán)代替了皇權(quán)，中國共產(chǎn)黨在超大型中國社會的執(zhí)政過程中所面臨的也有類似皇權(quán)時期的中央與地方之間關(guān)系的困境，但并非地方分裂，而是“大搞上有政策，下有對策，阻礙中央政策在地方執(zhí)行的地方保護(hù)主義”[1]；此外，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政過程中還面臨著一個更為嚴(yán)峻的問題，就是長期以來所形成的針對黨政“一把手”的監(jiān)督難與監(jiān)督薄弱問題。正如江澤民同志指出：“越是高級干部越是缺少有力的監(jiān)督和管理，這是干部工作中的一個薄弱環(huán)節(jié)?！盵2]（p.261）

由于監(jiān)督的相對薄弱，“一把手”權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗已成為中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政所面臨的新的執(zhí)政考驗。在此情形下，強(qiáng)化黨政“一把手”監(jiān)督的制度建黨提上日程，重啟自上而下的巡視制度已成為時代的必然。1990年3月，中共十三屆六中全會通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾的聯(lián)系的決定》，該決定對黨內(nèi)監(jiān)督問題提出了新的規(guī)定，要求中央和各省、區(qū)、市黨委根據(jù)需要向所屬各地區(qū)、部門與單位派出巡視小組，并授權(quán)巡視小組就有關(guān)問題進(jìn)行監(jiān)督檢查。2001年9月，中共十五屆六中全會通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，該決定對黨內(nèi)巡視又做了進(jìn)一步的規(guī)定，要求中央和省、市、區(qū)逐步建立巡視制度，對所屬地區(qū)、部門與單位黨政領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的廉政勤政情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。2003年12月，中共中央正式頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，該決定把中國共產(chǎn)黨巡視制度作為黨內(nèi)一項重要監(jiān)督制度進(jìn)行了專門規(guī)定，新時期中國共產(chǎn)黨巡視制度初步形成。2009年7月，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，中國共產(chǎn)黨巡視制度以具體法規(guī)的形式進(jìn)行確立，標(biāo)志著新時期中國共產(chǎn)黨巡視正式形成。自黨的十八大以來，中共中央通過對巡視工作的實踐經(jīng)驗不斷總結(jié)，在2015年8月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，該條例對開展巡視工作的指導(dǎo)方針、機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成、職責(zé)、巡視對象、范圍和內(nèi)容、工作方式和權(quán)限、工作程序、紀(jì)律與責(zé)任等作了明確規(guī)定，巡視工作條例的修訂標(biāo)志著新時期中國共產(chǎn)黨巡視制度的成熟。

從新時期黨內(nèi)巡視制度運行的實踐看，自2003年以來已有十多年歷史。以黨的十八大為分界線分為兩個階段：一是十八大前的探索運行階段；二是十八大后的強(qiáng)化運行階段。在近十年的探索運行階段中，我們發(fā)現(xiàn)，巡視監(jiān)督是以中央巡視為主，而且中央對地方的巡視一直在一種不公開的狀態(tài)下運行，這可能是巡視監(jiān)督在不斷探索、試錯之時，必須要以國家穩(wěn)定大局為前提。但令人欣慰的是，自黨的十八大以來，巡視制度的運行進(jìn)入了強(qiáng)化運行階段，中央巡視和省級巡視、專項巡視全面鋪開，巡視實踐不斷創(chuàng)新，自上而下的巡視監(jiān)督逐步制度化、規(guī)范化與程序化，并處于高效運行與發(fā)展?fàn)顟B(tài)。巡視制度持續(xù)高效率的運行，一方面在于巡視實踐的不斷創(chuàng)新，但筆者認(rèn)為更重要的因素在于人為所形成的反腐政治決心。然而，巡視制度未來的運行與發(fā)展，巡視監(jiān)督的高效率能否持續(xù)是我們需要思考的問題。因為任何制度本身都有其不可避免的制度缺陷，巡視制度要持續(xù)高效必然也會面臨一些不可逾越的制度困境。

二、巡視制度運行面臨的制度困境

制度成效的關(guān)鍵在于制度的執(zhí)行力。公共管理學(xué)認(rèn)為，影響制度執(zhí)行力主要來自兩個方面。一是制度本身因素。制度缺乏執(zhí)行力在于制度的不完善，或者在于制度不具有可操作性、制度執(zhí)行程序煩瑣與制度執(zhí)行的監(jiān)督考核機(jī)制匱乏等。二是人為因素。制度缺乏執(zhí)行力在于制度執(zhí)行者自上而下存在一種對制度的冷漠、權(quán)責(zé)背離，或者在于制度執(zhí)行過程中人為的制度干擾等?？v觀巡視制度的設(shè)計與運行，巡視制度的執(zhí)行力關(guān)鍵還是受人為因素的制約，影響巡視制度成效的可持續(xù)性發(fā)展：一是在巡視制度執(zhí)行態(tài)度上，掌權(quán)者與制度執(zhí)行者徹底的以及持續(xù)一致的制度執(zhí)行決心問題；二是在巡視制度執(zhí)行過程中，制度執(zhí)行者在履行監(jiān)督過程中責(zé)權(quán)背離的可能性問題。

（一）反腐政治決心的持續(xù)化困境

就巡視制度的運行功能看，其主要功能就是協(xié)同反腐，巡視制度的制定和運行是特權(quán)與反特權(quán)之間的博弈；就巡視制度運行的特性看，自上而下的巡視監(jiān)督與自上而下的權(quán)力運行相匹配，表現(xiàn)出巨大的權(quán)威性、震懾力，無其他任何一種監(jiān)督模式可以與之相比；就巡視制度運行的結(jié)構(gòu)看，巡視制度的運行結(jié)構(gòu)實質(zhì)上就是一種委托-代理制，是派出巡視黨組織作為委托人、巡視組工作人員作為代理人對被巡視對象（黨政“一把手”）實行的一種自上而下的政治監(jiān)督模式。在巡視制度的運行中，派出巡視黨組織是巡視委托人，巡視組是巡視代理人，要使巡視制度運行有足夠的績效，從宏觀看，派出巡視黨組織的反腐敗政治決心是首要條件，反腐政治態(tài)度或決心決定上級黨委的重視程度，直接影響著巡視工作的效果。派出巡視黨組織是否真心誠意地要求巡視組去發(fā)現(xiàn)問題，是否對巡視組充分授權(quán)和切實支持巡視組的工作等，都表現(xiàn)派出巡視黨組織的巡視反腐政治決心。政治決心是政治行為主體針對某一政治問題所表示出堅定不移的意志和態(tài)度。巡視反腐政治決心是“政治領(lǐng)導(dǎo)層對反腐的公開承諾和實際行動的統(tǒng)一” [3]。在任何制度反腐過程中，“沒有明確表達(dá)的政治決心，反腐敗計劃將會成為空洞的表態(tài)，或成為權(quán)力被持續(xù)濫用的幌子” [4]。endprint

從巡視監(jiān)督所具有的權(quán)威性、震懾性來分析，就可以發(fā)現(xiàn)，巡視監(jiān)督之所以具有這么大的威力，關(guān)鍵是這種自上而下的監(jiān)督制度與中國共產(chǎn)黨自上而下的領(lǐng)導(dǎo)體制密切聯(lián)系在一起，并且很大程度上依賴這種領(lǐng)導(dǎo)體制而發(fā)揮作用。這種自上而下的巡視監(jiān)督，形成一種金字塔結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)中實際上決定巡視反腐政治決心的往往只是少數(shù)幾個政治領(lǐng)導(dǎo)高層。政治領(lǐng)導(dǎo)高層的巡視反腐政治決心決定省市區(qū)巡視反腐政治決心。但我們從巡視制度的設(shè)計方面來看，并沒有激活巡視反腐政治決心的細(xì)化機(jī)制，巡視反腐政治決心基本上要靠政治領(lǐng)導(dǎo)高層自身的素質(zhì)與能力。從這個方面講，巡視反腐還是難以擺脫人為的因素，巡視反腐還僅僅是治標(biāo)，而不是治本之策。巡視制度自2003年創(chuàng)立并實施以來，我們可以看到，十八大前后兩個階段的巡視制度運作績效涇渭分明，除巡視制度還不夠完善外，巡視反腐政治決心程度不同是其主要原因之一。自黨的十八大以來，巡視制度表現(xiàn)出了相對高效的運行發(fā)展態(tài)勢，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的巡視反腐政治決心起了很大的作用。然而，由于巡視反腐政治決心是一種純主觀性的意識，環(huán)境的變化以及對巡視認(rèn)識的變化都有可能影響巡視反腐政治決心。所以巡視反腐政治決心的持續(xù)化問題是今后巡視制度發(fā)展的一個關(guān)鍵性問題。

（二）巡視工作人員權(quán)責(zé)背離的可能

巡視監(jiān)督是一種少數(shù)人對多數(shù)人的監(jiān)督，但這種監(jiān)督是一種大權(quán)管小權(quán)的監(jiān)督，一種臨時性的事后監(jiān)督，一種少數(shù)人對多數(shù)人的監(jiān)督，巡視工作人員在巡視制度的運行中起著關(guān)鍵性作用?；诖h制理論，巡視工作人員是代表被巡視對象的上級黨組織來行使政治監(jiān)督權(quán)力的。被巡視對象的上級黨組織為了使巡視監(jiān)督達(dá)到預(yù)期的目的，以制度形式的規(guī)范巡視工作人員必須履行其應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。巡視監(jiān)督權(quán)是被巡視對象的上級黨組織賦予的，被巡視對象的上級黨組織對巡視監(jiān)督效果能否認(rèn)同，以巡視工作人員是否履行了相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)為前提。如果巡視工作人員在巡視監(jiān)督中未能履行其應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，這就意味著巡視工作人員的權(quán)責(zé)背離。然而在巡視制度的實際運作過程中，往往有許多因素導(dǎo)致巡視工作人員在巡視過程中有權(quán)責(zé)背離的可能。

1.信息不對稱導(dǎo)致巡視工作人員的敗德。派出巡視黨組織與巡視組之間是委托-代理關(guān)系，巡視監(jiān)督權(quán)力的委托者是派出巡視的黨組織，派出巡視黨組織如何在眾多的下屬地區(qū)、單位進(jìn)行有效的政治監(jiān)督，采取委派巡視組工作人員的方式進(jìn)行監(jiān)督，并以制度的形式進(jìn)行規(guī)范，巡視組是代理者。在這種條件下，作為委托人派出巡視黨組織并沒有具體參與到作為代理人巡視組的具體巡視工作中去而導(dǎo)致一個明顯的代理問題。委托—代理關(guān)系中明顯的代理問題就是委托者和代理者之間信息不對稱，作為委托者派出巡視黨組織由于不參與實際的監(jiān)督，監(jiān)督情況直接受制于巡視組，巡視組工作人員作為代理者直接參與具體的監(jiān)督過程，巡視組工作人員擁有監(jiān)督信息的優(yōu)勢。巡視組工作人員作為巡視代理人具有公職人員與公民個體的雙重角色：一方面要為委托人（派出巡視黨組織）謀取利益，以獲取政治效用的最大化；另一方面也會有謀取個人經(jīng)濟(jì)利益最大化的動機(jī)。正如制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所認(rèn)為，“代理人明知委托人對其行為保持‘理性的無知或不了解其細(xì)節(jié)，則會不受規(guī)則的恰當(dāng)約束，產(chǎn)生敗德行為” [5]（p.78）。巡視組工作人員在履行巡視監(jiān)督過程中，盡管有《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》對其權(quán)責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，包括巡視組工作人員監(jiān)督權(quán)力應(yīng)如何行使的規(guī)定、巡視工作人員監(jiān)督權(quán)力的約束與控制規(guī)定[6]，但是，在現(xiàn)實巡視制度運行中，巡視組工作人員在信息不對稱的情況下可能傾向于利用這種具有很強(qiáng)震懾性的巡視監(jiān)督權(quán)力所能帶來的支配地位，想方設(shè)法擺脫責(zé)任的束縛而越權(quán)，甚至利用權(quán)力來為自己謀取利益。

2.巡視工作人員自由裁量權(quán)有擴(kuò)張趨勢。在理想狀態(tài)下，制度對行為人的制約，是依照權(quán)力與責(zé)任對等的原則來授予行為人一定的權(quán)力和分配行為人相對應(yīng)的責(zé)任。行為人被授予的權(quán)力要嚴(yán)格依照制度規(guī)范去運行，以防止行為人權(quán)力運行的濫用、超越等權(quán)力與責(zé)任間的背離問題。然而，這是制度規(guī)定的理想運行模式，實際的制度運行常常與理想狀況不符，理想與現(xiàn)實總會有偏差。就巡視制度對巡視組的行為權(quán)責(zé)規(guī)定而言，中國共產(chǎn)黨巡視工作條例對巡視組工作人員所行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定及其必須要相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，往往只是一種原則上的授權(quán)與制約，這是制度本身的屬性所決定的，因為制度在設(shè)計之時無法預(yù)見將來可能發(fā)生的情況，不可能面面俱到，再者制度的規(guī)定要做到原則性與靈活性統(tǒng)一，不宜對具體問題規(guī)定得過細(xì)過死，需要給制度行為者一定的自由裁量空間，以便在現(xiàn)實中遇到各種特殊、具體問題時進(jìn)行靈活的處理。在中國共產(chǎn)黨巡視工作條例所針對巡視組工作人員的權(quán)力與責(zé)任的規(guī)定中，其規(guī)定也僅僅是一種原則性的抽象，巡視組工作人員在具體的巡視過程中，巡視工作條例的原則性的抽象不能保證巡視組工作人員在履行監(jiān)督任務(wù)中會做出何種選擇，也無法保證巡視組工作人員在履行監(jiān)督任務(wù)中能做出何種選擇。在這種狀況下，巡視組工作人員都有可能在巡視工作條例所規(guī)定的自由裁量的范圍內(nèi)擴(kuò)張其權(quán)力而導(dǎo)致的巡視組工作人員監(jiān)督權(quán)的超越或者在自由裁量的范圍內(nèi)縮小責(zé)任而導(dǎo)致巡視組工作人員在巡視中的“偷懶”，或者因為巡視工作條例規(guī)定中對現(xiàn)實情景沒有預(yù)料而使巡視組工作人員的監(jiān)督作用無法充分發(fā)揮，這都是巡視組工作人員可能出現(xiàn)的權(quán)力與責(zé)任之間的背離問題。

三、巡視制度發(fā)展的應(yīng)對之策

執(zhí)行力是制度的生命力，人的劣根性是制度執(zhí)行不力的首要原因。掌權(quán)者受特權(quán)思想的影響而是自己凌駕于制度之上；執(zhí)行者受奴性思想的影響而在制度執(zhí)行中為掌權(quán)者“辯護(hù)”，同時受人性私欲的影響而助長違反制度的決心，加速制度的異化。由此，要使制度有持續(xù)的執(zhí)行力，一方面要從人的思想做起，另一方面要從制度本身入手，“維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，使制度成為硬約束而不是‘橡皮筋” [7]。

（一）樹立持續(xù)化的反腐政治決心

政治決心決定制度執(zhí)行力，巡視反腐政治決心決定巡視制度的執(zhí)行力。政治決心作為政治行為主體針對某一政治問題的政治態(tài)度，是一種主觀政治心理，而且這種主觀性政治決心的塑造，必須是在一定條件下才能得以產(chǎn)生。就巡視反腐政治決心而言，筆者認(rèn)為，其政治決心主要來自兩個方面：一是政治領(lǐng)導(dǎo)層的自身廉潔；二是持續(xù)的反腐敗動力。自黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨巡視反腐政治決心呈現(xiàn)了一個新是勢頭，強(qiáng)勢反腐已被社會所認(rèn)同。然而各種新形勢、新問題的涌現(xiàn)，如何持續(xù)保持這種強(qiáng)勢的巡視反腐政治決心，需從以下兩個方面進(jìn)行建構(gòu)。endprint

1.確保廉潔化的政治領(lǐng)導(dǎo)高層。巡視反腐政治決心，就是政治高層反腐敗的決心。政治行為主體（特別是政治領(lǐng)導(dǎo)層）的政治決心主要在政治報告、公開宣言、講話文章之中。但我們對反腐政治決心的評估，如果“僅運用文本分析方法來分析其政治報告、公開宣言、講話文章等是不夠的，因為政治領(lǐng)導(dǎo)層的公開承諾與實際行為之間存在差距，這個差距決定了政治領(lǐng)導(dǎo)層在反腐方面是否樹立了榜樣、投入了精力、支持了實際的反腐行動等”[3]。巡視反腐政治決心必須以政治領(lǐng)導(dǎo)高層自身的廉潔性為條件。政治領(lǐng)導(dǎo)的一言一行、一舉一動，都直接影響著黨在人民群眾中的形象和威信，而且其職務(wù)越高，言行輻射面越廣、影響力越大。政治領(lǐng)導(dǎo)高層要發(fā)揮示范作用，就必須做到廉潔自律，讓自身硬氣起來。政治領(lǐng)導(dǎo)高層自身廉潔的以身作則：一方面既要保證自己不使用公權(quán)去為自己謀取私利，要保證自己廉潔奉公，樹立廉潔形象；另一方面又要保證其子女、親屬等家人不能以政治高層領(lǐng)導(dǎo)的影響去謀取私利。如果身為政治領(lǐng)導(dǎo)高層未能做到這一點，疏于對自己子女、親屬的管教甚至縱容，那么政治領(lǐng)導(dǎo)高層在反腐問題上即使口頭上做出了許多政治承諾，在反腐的實際運作上也是難以作為的，因為反腐會直接損害其切身利益。同時，反腐機(jī)構(gòu)也很難開展工作，因為反腐機(jī)構(gòu)在反腐中會受到腐敗行為者的集體抵制。政治領(lǐng)導(dǎo)高層的反腐政治承諾也只能作為一種擺設(shè)，反腐政治決心也難以樹立。如果政治領(lǐng)導(dǎo)高層自身能保持廉潔自律，樹立榜樣，主動遠(yuǎn)離腐敗行為，不僅會支持反腐機(jī)構(gòu)對腐敗的查處，而且還會身體力行地主動參與配合反腐，在工作中會用嚴(yán)格的道德標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范下屬，真正實現(xiàn)反腐的公開承諾和實際行動的統(tǒng)一。由此可見，政治領(lǐng)導(dǎo)高層自身的廉潔自律在巡視反腐中能否做出堅定的政治決心具有不可忽視的作用?！捌渖碚涣疃?；其身不正，雖令不從?！痹邳h政合一的特殊體制下的中國，制度運行執(zhí)行力的關(guān)鍵在于政治領(lǐng)導(dǎo)高層，所以政治領(lǐng)導(dǎo)高層選拔與培養(yǎng)應(yīng)該與西方的選舉模式不同，政治領(lǐng)導(dǎo)高層的選拔與培養(yǎng)應(yīng)該基于德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄鹊脑瓌t，這種賢能政治的選拔與培養(yǎng)方式符合中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的國情，在西方多黨制體系下，主要官員的任命是隨著選舉結(jié)果而變化的，這就難以確保低層德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀官員被提拔到政治領(lǐng)導(dǎo)高層，同時也不會有類似中國的有關(guān)政治領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)工作。廉潔不僅僅是一種行為，而且是一種思想，就政治領(lǐng)導(dǎo)者而言，廉潔在其道德修養(yǎng)中占有重要的地位，政治領(lǐng)導(dǎo)的腐敗問題歸根結(jié)底是德性問題造成的。賢能政治就是指國家的治理需要在道德上接近完善（最好就是完善）、在能力上強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)層。在中國自古以來就有賢能政治的傳統(tǒng)，在皇權(quán)時代賢能政治依靠科舉制使優(yōu)勝者取得功名與權(quán)力。在當(dāng)下中國，政治領(lǐng)導(dǎo)特別是政治高層領(lǐng)導(dǎo)的選拔和培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)要基于高超的能力和致力于服務(wù)公共利益的政治品德。政治領(lǐng)導(dǎo)高層的選拔與培養(yǎng)必須要積累數(shù)十年的時間，確保優(yōu)秀的低層官員提拔到高層，摒棄任人唯親、買官賣官現(xiàn)象，建構(gòu)高素質(zhì)與廉潔化的高層政治領(lǐng)導(dǎo)隊伍。

2.構(gòu)建持續(xù)化的反腐動力。從某種意義上看，“反腐的政治決心不僅表現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)層的態(tài)度和行動，而且表現(xiàn)為社會公眾的反腐態(tài)度和行動，如果社會公眾僅僅被動地或冷淡地對待反腐事業(yè)，那么當(dāng)反腐機(jī)構(gòu)遇到政治阻礙時，將無法從外部環(huán)境中獲取支持力量”。[3]由此可知，巡視反腐政治決心包括政治領(lǐng)導(dǎo)高層的反腐決心和巡視工作人員的反腐決心。在巡視監(jiān)督中，反腐動力是政治決心滋生的前提基礎(chǔ)，沒有監(jiān)督反腐的動力就很難產(chǎn)生真正的監(jiān)督反腐承諾與行為。巡視反腐政治決心是政治行為主體對反腐的公開承諾和實際行動的統(tǒng)一。對于巡視反腐政治決心的產(chǎn)生，筆者從權(quán)力運行的兩個視角來加以詮釋。第一，就一種公共權(quán)力的運行而言，在巡視反腐運行中，一方面，黨和人民的根本利益是巡視反腐決心的內(nèi)在動力源泉，是政治領(lǐng)導(dǎo)高層啟動監(jiān)督反腐、巡視工作人員堅定執(zhí)行監(jiān)督反腐的內(nèi)在力量；另一方面，廣大勞動人民所提出的強(qiáng)烈的反腐政治要求是巡視反腐決心的內(nèi)在動力源泉，是政治領(lǐng)導(dǎo)高層啟動監(jiān)督反腐、巡視工作人員堅定執(zhí)行監(jiān)督反腐決心的外在力量。第二，就一種政治權(quán)力的運行而言，在巡視反腐運行中，巡視工作人員堅定執(zhí)行監(jiān)督反腐決心的動力來自行政科層的等級晉升，巡視工作人員的巡視績效是否贏得上級的滿意與歡欣決定著巡視工作人員的政治前途。巡視反腐的實效性就必須要有持續(xù)與徹底的反腐政治決心，歷史實踐證明，通過“打戰(zhàn)役”“搞運動”“集中治理”的方式解決黨和國家政治長期存在的主要問題，僅能治標(biāo)而不能治本，不能深層次地解決問題，甚至還可能會產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。在巡視制度的運行中，要形成徹底化與持續(xù)化的反腐政治決心，就必須有持續(xù)化的反腐動力，只有這樣，我們才能形成巡視監(jiān)督反腐的長效機(jī)制。要不斷激活巡視反腐動力：第一，是要強(qiáng)化黨組織、黨員的巡視監(jiān)督意識，增強(qiáng)組織與組織成員對巡視重要性、必要性的認(rèn)識，進(jìn)而內(nèi)化為監(jiān)督的動力；第二，強(qiáng)化對巡視組工作人員的監(jiān)督責(zé)任和要求，在責(zé)任壓力下轉(zhuǎn)化巡視監(jiān)督動力；第三，調(diào)動廣大人民群眾監(jiān)督的積極性，利用廣大群眾“反腐”“痛腐”思想，引導(dǎo)廣大群眾參與巡視反腐監(jiān)督，從廣大群眾中尋求反腐社會力量的支持，運用社會力量對腐敗集團(tuán)形成政治壓力。

（二）推進(jìn)巡視監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨立化運行

在中國現(xiàn)行的政治體制下，巡視機(jī)構(gòu)運行的獨立性如何，直接反映了派出巡視機(jī)構(gòu)黨組織的反腐政治決心，同時也影響著巡視工作人員的反腐信心與決心。在巡視反腐機(jī)構(gòu)的獨立運行下，巡視工作人員就能夠獨立地行使其監(jiān)督權(quán)力，并激發(fā)出極大的反腐信心與決心，將有利于提高反腐績效監(jiān)督。

權(quán)力控制和資源供給因素影響巡視機(jī)構(gòu)運行的獨立性。權(quán)力控制要素是指巡視機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人由何方任命與撤換以及如何任命與撤換、巡視機(jī)構(gòu)的權(quán)力由何方授予以及授予巡視反腐機(jī)構(gòu)擁有多大程度的權(quán)限等問題，都對巡視機(jī)構(gòu)的獨立運行產(chǎn)生極大影響。當(dāng)巡視機(jī)構(gòu)的權(quán)力受到派出巡視黨組織或者被巡視對象所牽制、限制時，巡視機(jī)構(gòu)就不會享有獨立運行的能力。與此相反，當(dāng)巡視機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人由被巡視對象上級黨組織所決定、巡視機(jī)構(gòu)的權(quán)力由被巡視對象上級黨組織所賦予時，巡視機(jī)構(gòu)就能保持其獨立運行的能力。在后者成立的前提下，還涉及對巡視機(jī)構(gòu)政治權(quán)力控制的程度問題，對巡視機(jī)構(gòu)的權(quán)力控制過強(qiáng)與過弱都會影響巡視制度的獨立運行。資源供給關(guān)系到巡視反腐機(jī)構(gòu)能否充分獨立地運行。巡視反腐機(jī)構(gòu)能否充分獨立運行決定巡視反腐的效率，因為依據(jù)資源依賴?yán)碚?，如果組織在資源有限的條件下而自身無法獲得自給，那么組織要保證自身的生存與發(fā)展，就需要從外部環(huán)境中吸收必要的資源，包括組織之間的配合，上級組織的人力、財力與物力的支持等。巡視機(jī)構(gòu)的資源供給如果受制于被巡視對象，那它就難以獨立運行，甚至?xí)葑優(yōu)楸谎惨晫ο蟮母綄倨罚惨暪ぷ魅藛T就不能充分發(fā)揮其監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”。endprint

現(xiàn)行巡視機(jī)構(gòu)運行狀況就是巡視機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的任命、巡視機(jī)構(gòu)所享有的調(diào)查權(quán)都是被巡視對象上級黨組織所決定、賦予的，巡視機(jī)構(gòu)具有獨立運行的能力。然而，關(guān)鍵是把握巡視機(jī)構(gòu)權(quán)力控制度，以及完善巡視機(jī)構(gòu)的資源供給。在權(quán)力控制方面，派出巡視機(jī)構(gòu)的黨組織需要加強(qiáng)對巡視機(jī)構(gòu)運行的監(jiān)控，可以采取各種媒體收集有關(guān)巡視運行的信息，防止巡視工作人員的越權(quán)或不作為。派出巡視機(jī)構(gòu)的黨組織對巡視機(jī)構(gòu)權(quán)力的控制要堅持適度的原則：如果派出巡視機(jī)構(gòu)的黨組織過度控制巡視機(jī)構(gòu)，那么巡視機(jī)構(gòu)可能并不獨立，并有可能會產(chǎn)生對腐敗問題的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，即選擇性反腐；如果巡視機(jī)構(gòu)受政治權(quán)力的控制過弱，巡視機(jī)構(gòu)就可以隨心所欲，那么反腐機(jī)構(gòu)本身就可能異化為一個進(jìn)行勒索和腐敗的機(jī)構(gòu)?？偠灾惨暀C(jī)構(gòu)不能演變?yōu)檎晤I(lǐng)導(dǎo)人政治斗爭的工具，巡視工作人員也不能異化為傳統(tǒng)封建社會的“欽差大臣”。在資源供給方面，要切斷巡視機(jī)構(gòu)與被巡視對象之間的利益鏈，要提供巡視組工作人員足夠的薪水，為巡視機(jī)構(gòu)提供合適的辦公場所、經(jīng)費以及全面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)會。巡視機(jī)構(gòu)在巡視過程中所必需的資源都要以國家財政預(yù)算的形式中加以保障，特別不能依附于被巡視地區(qū)、單位。

（三）對接國家法律

《中國共產(chǎn)黨巡視條例》對巡視組長、巡視組工作人員的約束有明確規(guī)定：實行巡視組長責(zé)任制；對沒有發(fā)現(xiàn)應(yīng)該要發(fā)現(xiàn)的重大問題、隱瞞巡視發(fā)現(xiàn)的問題、巡視組工作人員的越權(quán)等，都要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。但我們發(fā)現(xiàn)巡視條例中對巡視組組長、巡視組工作人員的約束僅僅是從宏觀進(jìn)行描述，沒有具體的細(xì)化和界定，這對巡視組來說有足夠的想象空間，同時也給巡視組組長、巡視組工作人員以足夠的自由裁量權(quán)，這樣巡視組工作人員在巡視過程中容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)背離的可能。所以，要防止巡視機(jī)構(gòu)、巡視組成員在巡視監(jiān)督中的權(quán)責(zé)背離，同時建構(gòu)持續(xù)化與徹底化的反腐政治決心，有必要實現(xiàn)巡視工作條例的法治化，把籠統(tǒng)、抽象的巡視條例規(guī)定細(xì)化到具體的與之相關(guān)的國家法律體系之中，把法治精神融入巡視工作，用法治力量保障巡視工作的常態(tài)化運行。筆者認(rèn)為，應(yīng)該要把黨內(nèi)制定的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》與國家制定的《監(jiān)察法》《行政法》進(jìn)行有效的制度對接。在《監(jiān)察法》《行政法》中增加規(guī)定巡視工作的內(nèi)容，明確規(guī)定巡視組以及巡視工作人員在巡視監(jiān)督中的權(quán)利與義務(wù)。要以國家法律條文的形式規(guī)定巡視結(jié)果要公之于眾以及如何公之于眾，以國家法律條文的形式明確規(guī)定巡視發(fā)現(xiàn)問題的整改程序、措施，并且以國家法律條文的形式細(xì)化嚴(yán)格的處罰措施。把行之有效的中國共產(chǎn)黨巡視制度真正納入具體的國家法律體系，使《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中一些籠統(tǒng)、抽象的、充滿自由裁量空間的權(quán)力與義務(wù)條款在具體法律中成為剛性的、具有可操作性的規(guī)范。通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī)，保證中國共產(chǎn)黨巡視工作條例得到貫徹，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有機(jī)銜接。

（四）建構(gòu)制度運行績效評估機(jī)制

巡視制度的執(zhí)行力受兩個因素的影響：一是來自于巡視領(lǐng)導(dǎo)以及巡視工作人員所具有的內(nèi)在反腐動力；二是來自于社會公眾對巡視領(lǐng)導(dǎo)以及巡視工作人員的巡視予以監(jiān)督的外在壓力。社會公眾對巡視領(lǐng)導(dǎo)以及巡視工作人員的巡視予以監(jiān)督除巡視監(jiān)督過程要進(jìn)行公開化、透明化外，更為重要的是，要強(qiáng)化社會公眾對巡視制度運行績效的合理化評估，要建立巡視制度運行績效的評估機(jī)制。強(qiáng)化巡視制度運行績效的評估是對巡視工作人員與被巡視對象進(jìn)行監(jiān)督的有效工具，是解決巡視制度執(zhí)行力可持續(xù)發(fā)展的根本動力。巡視制度運行績效評估要從運行過程與運行結(jié)果兩個階段來加以評估，通過巡視過程的評估強(qiáng)化對巡視工作人員的監(jiān)督，通過巡視結(jié)果的評估強(qiáng)化對巡視工作人員的激勵與問責(zé)。建構(gòu)巡視制度運行績效評估機(jī)制既要借鑒制度經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)濟(jì)制度運行的一些評估方法又要借鑒公共管理學(xué)公共政策運行的一些評估方法，還要考慮政治的公共性與壟斷性特點。要依照全面從嚴(yán)治黨的要求與巡視制度運行的特點，確立新時期巡視監(jiān)督運行績效的價值共識，并依據(jù)共識的價值提出能衡量巡視制度運行績效的相關(guān)觀測變量。依據(jù)觀測變量之間的關(guān)系，在系統(tǒng)性與可操作性的原則下，設(shè)計一套適合中國國情的巡視制度運行績效評估指標(biāo)系統(tǒng)，并將評估指標(biāo)系統(tǒng)進(jìn)行細(xì)化與量化，做到宏觀與微觀、定性與定量、客觀與主觀、靜態(tài)與動態(tài)等方面的有機(jī)統(tǒng)一。

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[7]習(xí)近平.在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話[N].人民日報，20141009.[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]第19卷第5期天津行政學(xué)院學(xué)報V0I.19，N0.52017年9月JOURNAL OF TIANJIN ADMINISTRATION INSTITUTESep. 2017DOI：10.16326/j.cnki.10087168.2017.05.004endprint