文·圖/本刊記者 趙原

工貿(mào)行業(yè)安監(jiān)執(zhí)法抓核心要素

文·圖/本刊記者 趙原

國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管四司司長馬銳

2017年3月28日，在第五期全國安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)安全執(zhí)法視頻培訓(xùn)中，國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管四司司長馬銳就如何抓住工貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管執(zhí)法重點(diǎn)、提升安全監(jiān)管執(zhí)法能力作了系統(tǒng)闡述。

2017年3月28日，國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管四司司長馬銳在第五期全國安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)安全執(zhí)法視頻培訓(xùn)中，從我國工貿(mào)行業(yè)現(xiàn)狀分析入手，結(jié)合近年來我國工貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)存在的問題和不足，就如何抓住工貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管執(zhí)法重點(diǎn)、提升安全監(jiān)管執(zhí)法能力作了系統(tǒng)闡述。

工貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)特點(diǎn)

據(jù)第三次工業(yè)經(jīng)濟(jì)普查公告數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，工貿(mào)行業(yè)企業(yè)法人單位達(dá)509.6萬家，從業(yè)人員1.5億多人，法人單位和從業(yè)人員分別占安全監(jiān)管系統(tǒng)監(jiān)管行業(yè)的95.2%和87.4%，其中大部分是中小型和家庭作坊式企業(yè)。以上數(shù)據(jù)表明，我國工貿(mào)行業(yè)企業(yè)具有數(shù)量多、類型多、從業(yè)人員多等特點(diǎn)。

從企業(yè)層面看，多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)工藝技術(shù)落后，缺乏專、兼職安全管理人員，安全設(shè)備設(shè)施不完善，從業(yè)人員流動性大，未經(jīng)安全培訓(xùn)上崗等問題突出，“三違”現(xiàn)象造成的事故多發(fā)。不少企業(yè)不能自主建立安全生產(chǎn)管理體系，自主管理安全的能力弱，不愿管、不會管等問題較為普遍。

從政府監(jiān)管層面看，全國32個省級安全監(jiān)管局，設(shè)立專門的工貿(mào)行業(yè)監(jiān)管處室的僅有16個，市縣級則更少?！坝械牡胤缴踔吝B專門的監(jiān)管人員都沒有?！瘪R銳指出。

工貿(mào)行業(yè)安全監(jiān)管需重點(diǎn)注意3方面問題：

首先，從認(rèn)識上，要正確理解高危行業(yè)與非高危行業(yè)的關(guān)系、事故與高危行業(yè)的關(guān)系。“高危行業(yè)與事故并不是緊密關(guān)聯(lián)，高危行業(yè)未必是事故多發(fā)行業(yè)，非高危行業(yè)也未必是事故少發(fā)行業(yè)。還要看該行業(yè)對風(fēng)險的認(rèn)識和管控程度?！瘪R銳強(qiáng)調(diào)。

其次，從職責(zé)上，各地對安全監(jiān)管職責(zé)及“三個必須”（管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全）的理解差距極大。馬銳指出，每一級政府都有權(quán)根據(jù)本地情況授予本級安監(jiān)部門工作職責(zé)，這些職責(zé)在“三定”方案中已經(jīng)明確。而對于“三個必須”的要求，在2016年底發(fā)布的《中國中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》里，很明確地回答了“三個必須”的四個層次：第一個層次，黨政同責(zé)；第二個層次，監(jiān)管部門的職責(zé)；第三個層次，管理部門的職責(zé)；第四個層次，相關(guān)部門的職責(zé)，如財(cái)政、宣傳、組織、工會等。“三個必須”中，管生產(chǎn)必須管安全，不等同于管安全必須管安全監(jiān)管，二者不能混淆，需要定位準(zhǔn)確。

第三，從蘊(yùn)含的風(fēng)險上，由于對上述高危行業(yè)與事故等關(guān)系認(rèn)識不到位，給整個工貿(mào)行業(yè)帶來一些風(fēng)險。“例如有的行業(yè)有些環(huán)節(jié)由于對風(fēng)險認(rèn)識不足、重視不夠，沒有人管，形成監(jiān)管空白。另外，存在一些部門消極干預(yù)的現(xiàn)象，即在實(shí)施安全監(jiān)管的過程中，受到地方一些部門的干預(yù)，或者消極應(yīng)付。企業(yè)一味追求利潤帶來的風(fēng)險也不可低估，安全投入不足是長期以來工貿(mào)行業(yè)企業(yè)的突出表現(xiàn)，‘要錢不要命’的現(xiàn)象依然存在?！瘪R銳說。

工貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)形勢

近年來，全國工貿(mào)行業(yè)以遏制重特大事故為目標(biāo)，企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、隱患排查治理體系“兩項(xiàng)建設(shè)”為主線，以冶金煤氣、粉塵防爆、涉氨制冷和有限空間作業(yè)專項(xiàng)治理為重點(diǎn)，突出較大危險因素辨識管控，堅(jiān)持治理突出問題與加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)相結(jié)合，提升了企業(yè)安全基礎(chǔ)管理水平，工貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)形勢基本穩(wěn)定。（見表1）

從總體分析，目前工貿(mào)行業(yè)形勢發(fā)生了變化，部分行業(yè)長期積累的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，市場供求失衡等深層次矛盾和問題，導(dǎo)致安全問題日益凸顯。如：安全生產(chǎn)投入減少，員工收入下降，專業(yè)技術(shù)人才流失，外包、外委、交叉作業(yè)增多等現(xiàn)象日益突出。因此，當(dāng)前安全形勢依然嚴(yán)峻：大量中小微企業(yè)安全管理水平弱化；企業(yè)員工安全素質(zhì)整體不高；用工方式發(fā)生變化；較大、重大事故仍時有發(fā)生。

監(jiān)管執(zhí)法程序及核心要素

工貿(mào)行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法程序主要分為制定年度安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查計(jì)劃、開展現(xiàn)場檢查、出具執(zhí)法文書三個方面。

其中編制監(jiān)督檢查計(jì)劃的原則是：分級屬地、突出重點(diǎn)、提高效能?！皬?qiáng)調(diào)分級屬地原則，就是要明確責(zé)任，不能從國家到省、市、縣級的檢查都查同一家企業(yè)，而大量的企業(yè)無人檢查。有的地方采取網(wǎng)格化、企業(yè)與執(zhí)法單位一對一掛鉤等方法是很好的經(jīng)驗(yàn)，但也要注意到，社區(qū)街道的基層監(jiān)管人員不具備對所有企業(yè)的監(jiān)管能力，因此不能簡單將該原則理解為屬地管理，而忽略了分級?！瘪R銳指出?？剂恳蛩刂饕校簣?zhí)法人員數(shù)量、企業(yè)管理水平和自主管理能力、作業(yè)場所人員數(shù)量、工藝過程危險性等?？赏ㄟ^危險因素辨識，來判斷某企業(yè)是否屬于執(zhí)法監(jiān)督檢查的重點(diǎn)企業(yè)。

表1 2014—2016年工貿(mào)行業(yè)事故情況統(tǒng)計(jì)簡表

在現(xiàn)場檢查中，要注意“三步曲”，即：診斷檢查、執(zhí)法處罰、驗(yàn)收復(fù)核，這三個環(huán)節(jié)是執(zhí)法核心，缺一不可。檢查方式主要有：計(jì)劃檢查和“雙隨機(jī)”抽查?！澳壳拔覈?jì)劃檢查做得還不到位。安監(jiān)部門應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行體檢式檢查。即檢查部位按照《工貿(mào)行業(yè)較大危險因素辨識與防范指導(dǎo)手冊》事先定好，不漏項(xiàng)。而重點(diǎn)式檢查容易發(fā)生疏漏，所以建議持續(xù)不斷地滾動開展體檢式檢查，真正能夠幫企業(yè)解決問題。國際勞工組織最近兩年在四川德陽、浙江等地開展試點(diǎn)，就按照這種體檢式檢查，取得了很好的效果，值得我們思考和學(xué)習(xí)?！瘪R銳介紹。

處罰是執(zhí)法非常重要的一個環(huán)節(jié)，處罰措施主要分為：一般性處罰，即責(zé)令限期整改、停產(chǎn)停業(yè)整頓等；經(jīng)濟(jì)處罰，企業(yè)最高可罰款2 000萬元；其他處罰，如列入“黑名單”、移交司法機(jī)關(guān)等?！澳壳埃べQ(mào)行業(yè)處罰力度相對較‘軟’，大量使用的是一般性處罰，對企業(yè)的震懾力度不夠。經(jīng)濟(jì)處罰大部分是事故罰款，事前處罰量很少，對事故預(yù)防的效果差。其他處罰數(shù)量更少，‘黑名單’聯(lián)合懲戒、媒體曝光、移送司法機(jī)關(guān)等做得都不夠。今后應(yīng)進(jìn)一步加大這些方面的處罰力度，要讓企業(yè)負(fù)責(zé)人深刻認(rèn)識到‘企業(yè)死人是違法的’?！瘪R銳說。

基礎(chǔ)管理執(zhí)法檢查重點(diǎn)

基礎(chǔ)管理執(zhí)法檢查重點(diǎn)主要有：安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立、主要負(fù)責(zé)人責(zé)任制落實(shí)情況，安全生產(chǎn)管理制度、操作規(guī)程制定落實(shí)情況，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、隱患排查工作開展情況等?！捌渲?，安全生產(chǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立、主要負(fù)責(zé)人責(zé)任制落實(shí)是重中之重，安全由企業(yè)一把手負(fù)責(zé)是安全監(jiān)管權(quán)力不弱化的重要保障?！瘪R銳強(qiáng)調(diào)。

2014年國家安全監(jiān)管總局發(fā)布了《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評審工作管理辦法（試行）》（安監(jiān)總辦〔2014〕49號）。其核心是進(jìn)一步規(guī)范安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作，強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化是企業(yè)的一個安全管理辦法，需要企業(yè)自主建立，通過法律授權(quán)提倡企業(yè)開展自評。讓企業(yè)走出“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)只是為了拿一個證”“達(dá)標(biāo)工作是認(rèn)證機(jī)構(gòu)的事”等觀念誤區(qū)。

隱患排查治理體系建設(shè)，是政府監(jiān)管的一個手段，“關(guān)鍵詞是‘體系’而不是‘隱患’?！瘪R銳認(rèn)為。該體系建設(shè)是學(xué)習(xí)借鑒國外的先進(jìn)理念，要求企業(yè)定期向監(jiān)管部門報告自身的安全生產(chǎn)管理情況，以隱患排查治理為載體，以信息化為手段進(jìn)行。一方面考察企業(yè)安全生產(chǎn)管理情況，另一方面也為政府分類分級管理提供依據(jù)。

現(xiàn)場管理執(zhí)法檢查重點(diǎn)

工貿(mào)行業(yè)現(xiàn)場管理執(zhí)法檢查重點(diǎn)，是把較大危險因素辨識管控落實(shí)情況作為安全監(jiān)管執(zhí)法重點(diǎn)依據(jù)，持續(xù)開展針對性執(zhí)法檢查。重點(diǎn)放到冶金煤氣、高溫熔融金屬、粉塵防爆、涉氨制冷和有限空間作業(yè)專項(xiàng)治理。

金屬冶煉行業(yè)專項(xiàng)治理重點(diǎn)問題

高溫熔融金屬噴濺、鋼水（鐵水）包傾覆、爐體爆炸、煤氣中毒、有限空間中毒或窒息等事故，容易引發(fā)群死群傷。這些作業(yè)環(huán)節(jié)是對冶金企業(yè)開展安全執(zhí)法的重點(diǎn)。

特別要重點(diǎn)關(guān)注1個問題和4個重大隱患。“1個問題”即：安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化未達(dá)到三級及以上等級的企業(yè)；“4個重大隱患”即：吊運(yùn)高溫熔融金屬的起重機(jī)不符合冶金起重機(jī)相關(guān)要求、煉鋼廠吊運(yùn)高溫熔融金屬的鑄造起重機(jī)未使用固定式龍門鉤、人員聚集場所設(shè)置在高溫熔融金屬吊運(yùn)影響區(qū)域內(nèi)、煤氣柜與周邊建筑物的防火間距不符合標(biāo)準(zhǔn)要求。存在以上問題之一，就應(yīng)立即停產(chǎn)整改，在6個月內(nèi)未整改或整改后仍不合格的，安全監(jiān)管部門應(yīng)提請本級人民政府按程序予以關(guān)停退出。

2017年3月20日，云南省文山州硯山縣宏鑫金屬再生有限公司發(fā)生鋼水灼燙事故，造成5人死亡、2人受傷。據(jù)初步調(diào)查，事故原因是由于鋼水超過鋼包限定容積，鋼包重心高于鋼包耳軸中心線，落包調(diào)整過程中鋼包發(fā)生嚴(yán)重傾斜，造成鋼水外溢；外溢鋼水與連鑄平臺地面上的水和潤滑油接觸，發(fā)生劇烈噴濺，造成人員傷亡。

該企業(yè)是已被地方政府責(zé)令關(guān)閉取締的“地條鋼”生產(chǎn)企業(yè)，存在非法生產(chǎn)、突擊生產(chǎn)、逃避檢查等問題。這起事故，反映出地方政府在鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能，特別是依法取締“地條鋼”工作中，存在監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)、處置不果斷、不得力等問題。

表2 粉塵防爆10大重點(diǎn)問題

表3 涉氨制冷執(zhí)法檢查重點(diǎn)

表4 有限空間作業(yè)現(xiàn)場檢查重點(diǎn)

根據(jù)國務(wù)院2017年化解過剩產(chǎn)能工作的有關(guān)要求，要在2017年6月30日前全部清除地條鋼?！暗貤l鋼生產(chǎn)風(fēng)險極大，各地要深刻吸取云南文山事故的教訓(xùn)，我們安全監(jiān)管人員在執(zhí)法檢查中一旦發(fā)現(xiàn)地條鋼生產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)要求該企業(yè)立即停產(chǎn)退出?！瘪R銳強(qiáng)調(diào)。

粉塵防爆專項(xiàng)治理重點(diǎn)問題

粉塵防爆需重點(diǎn)檢查的10個問題見表2。其中核心有2條：除塵系統(tǒng)檢查和粉塵清理檢查。

干式除塵系統(tǒng)（包括除塵器、除塵器的進(jìn)風(fēng)管）應(yīng)按規(guī)范采用泄爆、隔爆、惰化、抑爆等任一種控爆措施，泄爆裝置泄爆口不得設(shè)在廠房內(nèi)或朝向廠房內(nèi)。若泄爆裝置泄爆口設(shè)在廠房內(nèi)，應(yīng)采用無火焰泄爆裝置。

應(yīng)制定粉塵清掃制度，制度應(yīng)明確實(shí)施每班、每周、每月進(jìn)行粉塵清掃的部位、區(qū)域，以及清掃過程的作業(yè)安全。生產(chǎn)加工設(shè)備積聚塵灰的部位、除塵風(fēng)管內(nèi)部、除塵器箱體內(nèi)部、干式除塵器濾袋、濕式除塵循環(huán)用水儲水池（箱）、電氣設(shè)備、控制裝置、監(jiān)測及監(jiān)控裝置，以及生產(chǎn)作業(yè)區(qū)域的積塵應(yīng)得到有效的清理。

涉氨制冷專項(xiàng)治理重點(diǎn)問題

涉氨制冷專項(xiàng)治理執(zhí)法檢查重點(diǎn)見表3，其中應(yīng)聚焦兩大重點(diǎn)問題：

車間安全：包裝間、分割間、產(chǎn)品整理間等人員較多房間的空調(diào)系統(tǒng)嚴(yán)禁采用氨直接蒸發(fā)制冷系統(tǒng)。

快速凍結(jié)裝置：快速凍結(jié)裝置須設(shè)置在單獨(dú)的作業(yè)間內(nèi)，且作業(yè)間內(nèi)作業(yè)人員不得超過9人。

有限空間專項(xiàng)治理重點(diǎn)問題

自2014年以來，國家安全監(jiān)管總局全面開展工貿(mào)行業(yè)企業(yè)有限空間作業(yè)條件確認(rèn)工作。重點(diǎn)開展了造紙、醬腌菜生產(chǎn)企業(yè)、工貿(mào)企業(yè)附屬污水處理系統(tǒng)的有限空間作業(yè)條件確認(rèn)工作。截至目前，確認(rèn)造紙和醬腌菜生產(chǎn)企業(yè)3 476家。截至2016年底，全國專項(xiàng)檢查有附屬污水處理系統(tǒng)的工貿(mào)企業(yè)共計(jì)1萬1 957家，共發(fā)現(xiàn)隱患和問題1萬7 991個。2016年工貿(mào)行業(yè)有限空間較大事故發(fā)生9起、死亡31人，事故起數(shù)同比減少3起、25%，死亡人數(shù)同比減少15人、32.6%。

執(zhí)法檢查重點(diǎn)見表4。

編輯 趙 原