文·圖/本刊記者 韓穎

提高煤礦安全監(jiān)察效能

文·圖/本刊記者 韓穎

國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局安全監(jiān)察司副司長(zhǎng)胡海軍

在全國(guó)安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)安全執(zhí)法視頻培訓(xùn)會(huì)上，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局安全監(jiān)察司副司長(zhǎng)胡海軍對(duì)《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法手冊(cè)》的結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容、主要問(wèn)題以及執(zhí)行過(guò)程中需要強(qiáng)化的工作等方面進(jìn)行了解讀。

作為全國(guó)安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)安全執(zhí)法視頻培訓(xùn)的重要一課，2017年3月22日，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局安全監(jiān)察司副司長(zhǎng)胡海軍對(duì)《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法手冊(cè)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《手冊(cè)》）進(jìn)行了專(zhuān)題培訓(xùn)。對(duì)《手冊(cè)》結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容、解決的主要問(wèn)題以及執(zhí)行過(guò)程中需要強(qiáng)化的工作等方面進(jìn)行了全面解讀。

《手冊(cè)》的結(jié)構(gòu)

據(jù)胡海軍介紹，《手冊(cè)》共6編。一是一般規(guī)定，包括《手冊(cè)》編制的目的和依據(jù)、適用范圍、執(zhí)法邊界、監(jiān)察執(zhí)法的基本要求等，從法理上界定了“什么是煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)”。二是監(jiān)察執(zhí)法計(jì)劃，包括執(zhí)法計(jì)劃的編制和審批、考核，系統(tǒng)地對(duì)年度執(zhí)法計(jì)劃的編制提出了具體要求，并進(jìn)一步規(guī)范了計(jì)劃的逐級(jí)審批和考核工作。三是現(xiàn)場(chǎng)檢查，包括檢查方案、檢查準(zhǔn)備、檢查的組織實(shí)施等。四是監(jiān)察執(zhí)法的處理，包括現(xiàn)場(chǎng)處理、行政強(qiáng)制措施、行政處罰、調(diào)查取證、聽(tīng)證、處罰實(shí)施、公開(kāi)裁定、強(qiáng)制執(zhí)行、提請(qǐng)關(guān)閉、案件移送等。五是執(zhí)法結(jié)果的處置，包括復(fù)查、涉嫌犯罪案件的移送、結(jié)案歸檔、執(zhí)法信息公開(kāi)等。六是行政復(fù)議、應(yīng)訴和國(guó)家賠償，包括行政復(fù)議、訴訟以及國(guó)家賠償?shù)姆秶?、流程及材料要求，依法妥善解決爭(zhēng)議和矛盾等。

《手冊(cè)》的主要內(nèi)容

《手冊(cè)》的6編，又分為23章具體內(nèi)容。胡海軍在講座中，將其梳理為7個(gè)方面主要內(nèi)容。

適用范圍及與法律法規(guī)的關(guān)系

《手冊(cè)》是指引煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其監(jiān)察員嚴(yán)格、準(zhǔn)確、規(guī)范執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)部規(guī)范。它嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，緊密?chē)@安全監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程，以監(jiān)察執(zhí)法流程為主線(xiàn)，對(duì)監(jiān)察執(zhí)法的行為、內(nèi)容、程序進(jìn)行了規(guī)范。

檢查方案

檢查方案是2016年新增加的一種文書(shū)。它是依據(jù)監(jiān)察執(zhí)法計(jì)劃制作的，載明檢查對(duì)象、檢查方式、檢查時(shí)間、檢查地點(diǎn)、檢查內(nèi)容和檢查人員分工等信息的一種執(zhí)法文書(shū)，是檢查人員現(xiàn)場(chǎng)檢查的基本依據(jù)。檢查方案直接規(guī)定現(xiàn)場(chǎng)檢查實(shí)施的內(nèi)容和要求，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查具有引領(lǐng)和指引的作用。按檢查方案進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的組織和實(shí)施，是判斷依法履職的重要標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)場(chǎng)檢查的組織實(shí)施

《手冊(cè)》列出了包括監(jiān)察執(zhí)法帶隊(duì)負(fù)責(zé)人和監(jiān)察人員的所有執(zhí)法人員的職責(zé)。圍繞煤礦安全管理、瓦斯防治、水害防治、沖擊地壓等重要災(zāi)害的防治，編寫(xiě)了12個(gè)專(zhuān)業(yè)內(nèi)容現(xiàn)場(chǎng)檢查的步驟和組織實(shí)施。

在檢查內(nèi)容方面，分類(lèi)明確了安全管理、瓦斯防治、水害防治、防滅火、沖擊地壓、提升運(yùn)輸、電氣設(shè)備、通風(fēng)、地質(zhì)保障、建設(shè)項(xiàng)目、采掘、職業(yè)病危害防治、爆破、應(yīng)急救援等檢查的重點(diǎn)內(nèi)容，解決了“查什么”的問(wèn)題。

在檢查方法方面，列出了直觀檢查、現(xiàn)場(chǎng)試驗(yàn)、操作檢查、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)、抽樣檢測(cè)、計(jì)算檢查、核對(duì)檢查、個(gè)別了解等8種方法，供執(zhí)法人員針對(duì)檢查內(nèi)容靈活選用，解決了“怎么查”的問(wèn)題。

規(guī)范制作執(zhí)法文書(shū)

2016年5月，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局印發(fā)了新版40種監(jiān)察執(zhí)法文書(shū)樣式（煤安監(jiān)監(jiān)察〔2016〕14號(hào)）。

一是修改了2005年以來(lái)使用的14種文書(shū)。其中，依據(jù)《煤炭法》取消煤炭生產(chǎn)許可證，國(guó)務(wù)院取消礦長(zhǎng)安全資格證，《行政訴訟法》修改訴訟時(shí)限，《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（15號(hào)令）修改陳述、申辯時(shí)限等對(duì)應(yīng)修訂了6種文書(shū)；結(jié)合十余年來(lái)基層執(zhí)法工作實(shí)踐，對(duì)8種文書(shū)的個(gè)別文字內(nèi)容進(jìn)行了修改。

二是增加的18種文書(shū)，按照?qǐng)?zhí)法流程遞進(jìn)的順序，主要有6類(lèi)。分別為：現(xiàn)場(chǎng)檢查前的文書(shū)1種，即檢查方案；行政處罰告知前的文書(shū)3種，包括陳述、申辯記錄和聽(tīng)證通知書(shū)；搜集和固定執(zhí)法證據(jù)用到的文書(shū)5種，包括抽樣取證通知書(shū)、抽樣取證清單、先行登記保存證據(jù)通知書(shū)、先行登記保存證據(jù)清單、先行登記保存證據(jù)處理決定書(shū)；采取行政強(qiáng)制措施用到的文書(shū)5種，包括查封（扣押）決定書(shū)、解除查封（扣押）決定書(shū)、物品清單、停電(停供民用爆炸物品)通知書(shū)、解除停電(停供民用爆炸物品)通知書(shū)；規(guī)范煤監(jiān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部請(qǐng)示報(bào)告的文書(shū)2種，包括案件處理呈報(bào)書(shū)和呈請(qǐng)移送案件報(bào)告書(shū)；其他類(lèi)2種，包括行政決定履行催告書(shū)和執(zhí)法案件公開(kāi)裁定記錄。

為規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法文書(shū)制作，2016年還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《執(zhí)法文書(shū)制作規(guī)范》和《執(zhí)法文書(shū)制作模板》，選用有關(guān)省局和分局的執(zhí)法實(shí)例，以及新版文書(shū)的試用案例，制定了40種文書(shū)的模板，供廣大監(jiān)察執(zhí)法人員制作文書(shū)時(shí)參考。

規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法程序

嚴(yán)格落實(shí)《安全生產(chǎn)法》的要求，結(jié)合監(jiān)察執(zhí)法工作實(shí)際，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)移送、兩個(gè)呈報(bào)、一個(gè)催辦”程序，主要目的是針對(duì)目前工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地規(guī)范執(zhí)法程序。

“兩個(gè)移送”包括向相關(guān)部門(mén)移送和涉嫌犯罪向公安機(jī)關(guān)移送2方面程序。涉嫌超層越界開(kāi)采的，應(yīng)當(dāng)移送國(guó)土資源部門(mén)；涉嫌非法違法用工的，應(yīng)當(dāng)移送人力資源社會(huì)保障部門(mén)；涉嫌未批先建的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)移送投資主管部門(mén)；涉嫌非法存儲(chǔ)、使用民用爆破物品的，應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)；各類(lèi)涉嫌犯罪需要向公安機(jī)關(guān)移送。

“兩個(gè)呈報(bào)”涉及煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部的報(bào)批程序，包括案件處理呈報(bào)和呈請(qǐng)移送案件報(bào)告。

“一個(gè)催辦”是指催告行政相對(duì)人履行監(jiān)察指令的程序，主要措施包括：到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款；根據(jù)法律規(guī)定，將查封、扣押的財(cái)物拍賣(mài)或者將凍結(jié)的存款劃撥抵繳罰款；申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

行政處罰自由裁量應(yīng)遵循的原則

行政處罰自由裁量應(yīng)遵循3大原則。一是上位法優(yōu)于下位法，即優(yōu)先適用法律效力高的規(guī)定；二是特別法優(yōu)于一般法，即法律效力相同，屬于特別規(guī)定的優(yōu)先適用；三是新法優(yōu)于舊法，即法律效力相同，生效時(shí)間在后的優(yōu)先適用。

對(duì)此，胡海軍在講座中專(zhuān)門(mén)列舉了對(duì)超層越界開(kāi)采違法行為的行政處罰自由裁量的例子。

《礦產(chǎn)資源法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《特別規(guī)定》）均對(duì)超層越界違法行為作出了處罰規(guī)定。法律法規(guī)關(guān)于執(zhí)法主體的規(guī)定，決定了執(zhí)行什么法律法規(guī)。作為煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，執(zhí)行的是《特別規(guī)定》，而不是《礦產(chǎn)資源法》。根據(jù)《特別規(guī)定》，可以責(zé)令停產(chǎn)整頓，按照《實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》細(xì)化的基準(zhǔn)進(jìn)行處罰，并移送國(guó)土資源部門(mén)按照《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行相應(yīng)處理。

現(xiàn)場(chǎng)檢查基礎(chǔ)表

現(xiàn)場(chǎng)檢查基礎(chǔ)表作為《手冊(cè)》的附件，其重要性絲毫不亞于正文的描述性文字。該表格以煤礦安全專(zhuān)業(yè)進(jìn)行分類(lèi)編制，共分為組織機(jī)構(gòu)、地質(zhì)保障、通風(fēng)系統(tǒng)、瓦斯治理、煤塵爆炸防治、防滅火、安全監(jiān)控、采煤工程、掘進(jìn)工程、沖擊地壓防治、防治水、爆炸物品、電氣系統(tǒng)、設(shè)備設(shè)施、提升運(yùn)輸、勞動(dòng)防護(hù)、職業(yè)危害防治、應(yīng)急救援、建設(shè)項(xiàng)目、露天煤礦等20類(lèi)83張檢查表，是現(xiàn)場(chǎng)檢查工作的基礎(chǔ)依據(jù)。

現(xiàn)場(chǎng)檢查基礎(chǔ)表針對(duì)礦井生產(chǎn)系統(tǒng)和專(zhuān)業(yè)進(jìn)行了分類(lèi)。每一個(gè)子類(lèi)別對(duì)應(yīng)一張檢查表，共83張；以國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定為依據(jù)，確定檢查項(xiàng)目；以有關(guān)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定為基礎(chǔ)，編寫(xiě)細(xì)化了檢查內(nèi)容，391個(gè)檢查項(xiàng)目共細(xì)化為947條檢查內(nèi)容。

《手冊(cè)》解決的主要問(wèn)題

嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法工作的“四個(gè)對(duì)應(yīng)”

“四個(gè)對(duì)應(yīng)”,一是“檢查方案”與“現(xiàn)場(chǎng)檢查基礎(chǔ)表”的對(duì)應(yīng)。“檢查方案”是為落實(shí)《安全生產(chǎn)法》的要求，新制定的一種執(zhí)法文書(shū)，適用于煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)開(kāi)展煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法前制定具體工作方案時(shí)使用。

二是“現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄”與“煤礦安全生產(chǎn)隱患描述標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)”的對(duì)應(yīng)。“現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄”適用于煤礦安全監(jiān)察現(xiàn)場(chǎng)檢查、勘察情況記錄。

三是“現(xiàn)場(chǎng)處理決定”與12種法定處理方式的對(duì)應(yīng)?！艾F(xiàn)場(chǎng)處理決定書(shū)”適用于對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)的煤礦事故隱患和違法違規(guī)行為的行政處理，記錄的內(nèi)容是現(xiàn)場(chǎng)處理決定。

四是行政處罰與自由裁量實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)應(yīng)。按照《安全生產(chǎn)法》的要求，各級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)對(duì)依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，要依照《安全生產(chǎn)法》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出行政處罰決定。

明確煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)的邊界

該檢查什么？對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題該怎么處理？對(duì)安全隱患和問(wèn)題該不該復(fù)查？復(fù)查又發(fā)現(xiàn)了新的問(wèn)題，是不是要不停地復(fù)查下去？

針對(duì)這些問(wèn)題，胡海軍在講座中指出：煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)，是煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)依照法定職權(quán)或者職責(zé)，實(shí)施、適用法律規(guī)范，并對(duì)煤礦企業(yè)直接產(chǎn)生權(quán)利和義務(wù)影響的公權(quán)力行為。一次完整的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng),始于編制檢查方案等執(zhí)法準(zhǔn)備活動(dòng)，止于作出現(xiàn)場(chǎng)處理措施或者行政處罰等對(duì)煤礦企業(yè)直接產(chǎn)生權(quán)利和義務(wù)影響的行政行為。應(yīng)當(dāng)依據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》第33條，對(duì)經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查做出責(zé)令煤礦限期解決事故隱患、責(zé)令煤礦限期改正影響煤礦安全生產(chǎn)的違法行為、責(zé)令煤礦限期使安全設(shè)施和條件達(dá)到要求的處理決定整改情況進(jìn)行復(fù)查。

應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化的工作

在講座的最后，胡海軍提出了配套《手冊(cè)》執(zhí)行應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化的幾項(xiàng)工作。

推進(jìn)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法信息化

2017年,煤礦安全監(jiān)察重點(diǎn)工作明確要求，加快推進(jìn)監(jiān)察執(zhí)法信息化建設(shè)。第一，要進(jìn)一步完善“煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理平臺(tái)”。重點(diǎn)是確保本轄區(qū)煤礦安全生產(chǎn)基本信息能夠全部錄入“平臺(tái)”，數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，日常監(jiān)察執(zhí)法把煤礦企業(yè)平臺(tái)數(shù)據(jù)填報(bào)情況納入檢查的范圍，主動(dòng)督促檢查企業(yè)數(shù)據(jù)上網(wǎng)填報(bào)情況。要保證已錄入“平臺(tái)”的煤礦數(shù)據(jù)盡可能全面、準(zhǔn)確。第二，認(rèn)真落實(shí)監(jiān)察執(zhí)法信息化有關(guān)要求，盡快使用“煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)”開(kāi)展執(zhí)法工作。通過(guò)使用發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，依據(jù)實(shí)踐提出措施，促進(jìn)“系統(tǒng)”的改進(jìn)，促進(jìn)監(jiān)察執(zhí)法信息化水平的提高。

規(guī)范煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法分析

做好監(jiān)察執(zhí)法分析工作和用好《手冊(cè)》，是規(guī)范化監(jiān)察執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)。執(zhí)法分析包括煤礦安全生產(chǎn)基本情況、監(jiān)察執(zhí)法計(jì)劃的完成情況、監(jiān)察執(zhí)法行政處理處罰情況、重點(diǎn)工作落實(shí)和推進(jìn)情況、規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法工作開(kāi)展情況、煤礦建設(shè)項(xiàng)目管理和監(jiān)察執(zhí)法情況6個(gè)方面。要認(rèn)真分析核對(duì)監(jiān)察執(zhí)法各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，確保真實(shí)、準(zhǔn)確反映監(jiān)察執(zhí)法工作；通過(guò)認(rèn)真分析監(jiān)察執(zhí)法工作情況，提出針對(duì)性的工作措施。

強(qiáng)化監(jiān)察執(zhí)法基礎(chǔ)和執(zhí)法監(jiān)督

做好監(jiān)察執(zhí)法基礎(chǔ)工作和執(zhí)法監(jiān)督工作,是用好《手冊(cè)》和嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的根本保障。其主要做法：一是制定和完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，嚴(yán)格做到“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”；二是不斷修改完善《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計(jì)劃編制和審批辦法》，用于指導(dǎo)監(jiān)察執(zhí)法工作；三是加強(qiáng)對(duì)文書(shū)制作的監(jiān)督檢查，提高全系統(tǒng)文書(shū)制作質(zhì)量和水平；四是形成定期修訂機(jī)制，持續(xù)促進(jìn)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化；五是通過(guò)執(zhí)法監(jiān)督，探索執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為糾正機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法計(jì)劃執(zhí)行、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為、處罰標(biāo)準(zhǔn)、安全許可、事故調(diào)查等方面存在的問(wèn)題，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，進(jìn)而不斷提高執(zhí)法質(zhì)量和效能。

編輯 韓 穎