關鍵詞：消費者權益;國家責任;消費者權益保護法;公益訴訟

作者簡介：高志宏：南京航空航天大學人文與社會科學學院副教授（南京 211106）

基金項目：南京航空航天大學2017年黨建與思想政治工作研究重點項目（DJYJ2017A03）;習近平新時代中國特色社會主義思想理論專題研究青年項目（NX2017013）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.06.013

一、問題的提出

無論是近代社會契約學說，抑或是古典功利主義理論，都將維護個人利益、增進公共福祉視為評價政治權力合法性的根基以及政府好壞的標準。國家產(chǎn)生的目的以及存在的價值就在于保護公民的基本權利和自由，公民私權的范圍決定了國家追求目標的正當性和國家權力行使的邊界。與經(jīng)營者相比，消費者在信息能力、經(jīng)濟能力、訴訟能力、心理承受力等方面都處于弱勢地位，存在諸多自我保護障礙。因此，對消費者進行傾斜性保護符合實質(zhì)公平正義。消費者弱勢地位的形成是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結果，消費者權益自我保護的種種障礙以及消費者保護組織的種種缺陷，都迫切呼喚更強大的力量——國家——擔負起更大的責任。國家作為最大的公共組織，其擁有的財力、物力、人力以及可以調(diào)動的社會資源是任何個人和其他組織無法比擬的，其可以用“有形之手”克服市場缺陷，保護消費者合法權益。

2013年，我國對1993年《消費者權益保護法》（以下簡稱《消法》）進行了首次修改。此次修改范圍較廣，對消費者普遍關注的問題基本都做出了有力回應和明確規(guī)定，進一步強化了經(jīng)營者的義務、擴大了消費者的權利，體現(xiàn)出對消費者傾斜保護的立法理念。因此，我們有理由相信新《消法》能給消費者帶來更多的福音。然而，新《消法》已頒布實施5年來，侵害消費者權益的現(xiàn)象仍普遍存在，消費者權益保護的困境仍未根本擺脫。尤其是，隨著網(wǎng)絡消費和金融消費的迅猛發(fā)展，個人信息和數(shù)據(jù)的價值日益凸顯而網(wǎng)絡消費欺詐行為更加猖獗，傳統(tǒng)的以人格權為基礎、以侵權救濟為方法的權利保護機制難以對消費者的數(shù)據(jù)權利提供有效而充分保護，如何確立消費者主體地位及構建消費者的數(shù)據(jù)保護機制值得引起重視。1對此，2017年修訂的《反不正當競爭法》做出了一定回應，即增設了互聯(lián)網(wǎng)不正當競爭條款，然而遺憾的是，該法缺乏互聯(lián)網(wǎng)消費者合法權益的保護規(guī)定，無法解決互聯(lián)網(wǎng)不正當競爭中消費者的弱勢地位問題。22017年頒布的《民法總則》通過第128條民法特別法鏈接條款將消費者保護納入了民法體系，明確《消法》中的私法規(guī)范受《民法總則》基本規(guī)則約束，從而初步實現(xiàn)了消費者保護法與民法一體化之目的。3在我國《民法典》編纂的關鍵時期，如何將《民法總則》關于消費者權益保護的規(guī)定細化落地，更值得深入研究。

事實證明，消費者權益的保護并不是僅僅靠一部《消法》就能實現(xiàn)的，我國消費者權益保護不力既有立法不完善的因素更有執(zhí)法不力的因素。相對而言，學界對于消費者權益保護國家是否可以有所作為傾注了較多筆墨，而對于如何作為則關注不夠?；诖?，本文結合《消法》相關條文，探討國家保護消費者權益是否能以及何以能的問題，目的在于尋求消費者權益國家保護的邏輯基礎及實現(xiàn)路徑，從而構建我國消費者權益的公權力保護機制。

二、傾斜立法——國家保護消費者權益之法治基礎

消費者問題是隨著經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的一種社會問題，消費者權益保護亦經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展完善的歷史過程，實現(xiàn)了從自發(fā)保護到自覺保護、從個體保護到組織保護、從分散保護到集中保護的轉(zhuǎn)變。與調(diào)控其他社會關系一樣，國家保護消費者權益的方式也是三類：立法規(guī)制、執(zhí)法規(guī)制和司法規(guī)制。不同的是，在消費者權益保護方面，國家實現(xiàn)機制體現(xiàn)出特有的屬性，即傾斜立法、援助行政和公益訴訟。對消費者權益進行專門立法保護是20世紀以后的事情，消費者權益保護法體現(xiàn)出與傳統(tǒng)民商事法律不同的立法特點——傾斜立法，即傾斜保護消費者弱勢群體的合法權益，這集中表現(xiàn)在立法理念、調(diào)整方式和立法內(nèi)容等方面。

（一）以公共利益為立法本位

任何法律都是各方利益博弈的結果，《消法》也不例外。然而，任何法律都有自己的立法理念和立法本位?！氨疚凰枷搿笔且粋€法律部門的基本出發(fā)點、基本功能、基本理念，也是一法律部門區(qū)別于另一法律部門的重要標志。如私法奉行個人本位，以民法為代表;公法奉行國家本位，以行政法為代表。

在資本主義早期，亞當·斯密自由經(jīng)濟思想被奉為圭臬，國家對經(jīng)濟實行消極不干預政策，消費者與經(jīng)營者權利義務關系由傳統(tǒng)民法調(diào)整，倡導法律地位形式平等之精神，遵循消費契約自由之原則，按照違約責任理論處理之方式。到了資本主義中后期，經(jīng)濟壟斷、非法用工、不正當競爭、環(huán)境污染等“現(xiàn)代性問題”日益突出，消費侵權日益嚴重，傳統(tǒng)的民法理論和法律制度已無法解釋和應對這一新的社會現(xiàn)象，迫切需要尋求新的理論和制度突破?！皬乃椒ㄓ^察角度出發(fā)所看到的經(jīng)濟關系，不過是兩個私人之間以相互平等為前提的關系。這種觀點忽視了第三者，即在任何經(jīng)濟關系中都是最大的利害關系人：公眾?！?根據(jù)自由放任主義理論，“一只看不見的手能成功地引導著自私追求自己利益的個人來促進社會公共利益”。1但實踐卻證明，追求自己利益的人們大多并不能自發(fā)地促進社會公共利益;相反，還產(chǎn)生諸多侵犯社會公共利益的行為。因為，與其他利益相比，公共利益主體常常缺位或錯位，更具有脆弱性、更易被侵犯。民法囿于自身的調(diào)整對象、調(diào)整機制和法益目標，無法調(diào)整具有社會性的經(jīng)濟關系并維護公共利益。因此，需要新的法律來滿足相應的法律調(diào)整需求，對經(jīng)濟生活加以干預，經(jīng)濟法應運而生。在經(jīng)濟法部門看來，市場主體在社會經(jīng)濟活動中，不僅要對交易相對人的當事人負責（即私人責任），而且還應當對當事人以外的不特定利益相關人即共同體及其成員負有責任（即社會責任）——既包括對當代人的責任，也包括對后代人的責任。因此，私人責任往往同時也是社會責任，如經(jīng)營者的產(chǎn)品質(zhì)量義務，既是對消費者個人的義務，也是對社會的義務。經(jīng)濟法奉行社會本位，即經(jīng)濟法在經(jīng)濟關系的調(diào)整中立足于社會整體，以維護公共利益為出發(fā)點和落腳點，具有社會公共性。就國家而言，它須代表全局利益、長遠利益，依法行使權力（利），對社會負責;就企業(yè)和個人而言，在強調(diào)自身局部利益的同時，也應注重對社會的責任，不得為了片面追逐自身利益而置社會利益于不顧。社會性也即社會公共性，“社會公共性就范圍而言，包含有社會性內(nèi)涵，帶有普遍性、全面性、大眾性，而非特殊性、局部性、個人性;就屬性而言，包含有公益性內(nèi)涵，追求利益分配的公平性;就實現(xiàn)程度而言，既有外在強制性、公共決策性，還有私人自治性”。2

消費者權益保護法作為經(jīng)濟法部門中一個重要子部門，并不局限于規(guī)范具體當事人的交易關系，而主要著眼于構造自由、公平的市場競爭環(huán)境，以法律的手段為市場機制的發(fā)揮創(chuàng)造條件。消費者權益保護領域的國家規(guī)制，已不是傳統(tǒng)的行政管理，而是以社會公共管理者的身份著眼于維護經(jīng)濟發(fā)展所需的消費秩序和競爭條件的公共管理。因而，國家對消費者關系的調(diào)整必須建立在尊重市場機制的基礎上，以公共利益的維護為其出發(fā)點和歸宿;3應當建立在充分尊重私人利益的基礎之上，“只有在實現(xiàn)普遍利益或公益所必須的時候，才能允許對個人施以強制。此乃自由傳統(tǒng)的一項基本原則”。4

（二）以懲罰性賠償為調(diào)整手段

對消費者關系，國家采取了特殊的調(diào)整機制，即不僅運用傳統(tǒng)的民事的、行政的、刑事的調(diào)整手段，而且還采用了一些新興的調(diào)整手段，如褒獎性調(diào)整手段、懲罰性調(diào)整手段、專業(yè)暨社會性調(diào)整手段。5其中，以懲罰性賠償制度最具特色。6

懲罰性賠償制度的目的在于加大經(jīng)營者的違法成本、降低消費者的維權成本和增加消費者的維權收益，進而鼓勵社會同消費欺詐行為作斗爭。關于懲罰性賠償制度的功能，美國學者戴維·歐文將其歸納為（制裁侵害人的）懲罰功能、（對違法行為的）遏制功能、（鼓舞私人協(xié)助執(zhí)法的）導向功能和（填補受害人損失的）受害人賠償功能;7我國學者王利明先生把懲罰性賠償制度的功能分為賠償功能、制裁功能以及遏制功能，8這也是學界的主流觀點。消費者權益保護法領域中的民事責任與傳統(tǒng)民法中的民事責任不完全等同。傳統(tǒng)民法中的民事責任以補償性為特征，屬于損害賠償，即損失多少補償多少，體現(xiàn)出等價有償?shù)膬r值觀念;以消費者權益保護法為代表的經(jīng)濟法中的民事責任則具以懲罰性為特征，屬于社會性賠償，體現(xiàn)出懲罰教育和社會安撫的價值觀念。1如新《消法》中的三倍賠償、《食品安全法》中的十倍賠償?shù)取?h4>（三）以消費者權利為立法內(nèi)容

由于消費者與經(jīng)營者相比處于先天性的弱勢地位，為了實現(xiàn)消費者與經(jīng)營者之間的實質(zhì)平等，必須對消費者進行傾斜性立法保護。所以，消費者權益保護法雖然兼顧了消費者利益和經(jīng)營者利益，但側(cè)重于保護消費者的合法權益。2這種國家對消費者權益立法規(guī)制的傾斜保護特點體現(xiàn)在立法內(nèi)容方面，即著重規(guī)定消費者權益。

權利和義務是相對的，是法律規(guī)范的主要內(nèi)容。然而，消費者權益保護立法則打破了這種平衡，賦予消費者更多權利和經(jīng)營者更多義務，并將消費者權利視為一種不同于傳統(tǒng)公民私權的新型權利。比如在我國《消法》中僅規(guī)定了經(jīng)營者的義務和消費者的權利，并沒有規(guī)定經(jīng)營者的權利和消費者的義務。這并不意味著經(jīng)營者不享有權利、消費者不承擔義務，也并不意味著經(jīng)營者的權利不受法律保護、消費者違法不需要承擔法律責任。而僅僅意味著，法律對消費行為除了通過《民法總則》《合同法》《擔保法》等傳統(tǒng)民商事法律予以規(guī)制外，還對消費者權益給予了傾斜性的保護。

歐盟消費者權益保護立法也體現(xiàn)出這一特點。2011年10月25日，歐盟保護消費者權益最新指令（2011/83/EU）頒布出臺，該指令對于歐盟日益增長的跨國遠程合同和無店鋪銷售合同進行了規(guī)定，進一步強化了經(jīng)營者的信息披露義務，即經(jīng)營者應當以包括紙張、U盤、光盤、DVD、儲存卡、硬盤以及電子郵件等在內(nèi)的耐用性媒介保存并提供給消費者產(chǎn)品或服務相關信息;進一步擴展了消費者的合同撤銷權，即將合同撤銷期限延長至14天;等等。這些規(guī)定明顯體現(xiàn)出歐盟消費者權益保護法的信息透明、利益均衡和私權救濟的立法精神。3可以說，如今，消費者權益保護立法的狀況已成為衡量一個國家社會文明發(fā)展的程度和法治建設完善程度的一個重要標志。4

三、嚴格執(zhí)法——國家保護消費者權益之法治關鍵

可以說，《消法》基于消費者的弱勢地位以傾斜立法、傾斜保護為宗旨，加大了經(jīng)營者的法律義務，5加重了經(jīng)營者的法律責任，為保護消費者合法權益奠定了基礎。然而，“徒法不足以自行”，法治的實現(xiàn)更需要嚴格執(zhí)法、公正司法。為了論述需要，本部分從廣義執(zhí)法視角研究消費者權益保護的執(zhí)法機制，即從行政執(zhí)法（狹義）和司法兩個應然角度分析國家在消費者權益保護方面應當如何作為。

（一）側(cè)重援助行政

消費者問題的解決、消費者權益的保護，離不開國家立法機關的消費者權益保護立法規(guī)制，更離不開行政機關的行政規(guī)制，主要包括規(guī)制行政和援助行政兩個維度。6其中，尤以援助行政最具特色。

規(guī)制行政，即通過行政權力主動管制處于強勢地位的企業(yè)，規(guī)范經(jīng)營者行為。一方面，通過事前規(guī)制，如通過行政許可、行政認證、產(chǎn)品檢驗檢疫等方式，審查特殊行業(yè)的開業(yè)條件和經(jīng)營事項，以及對產(chǎn)品服務的質(zhì)量數(shù)量進行監(jiān)督檢查，從而防止消費者權益受到侵害。另一方面，通過事后規(guī)制，如通過對違法商業(yè)廣告的查處，對瑕疵或缺陷產(chǎn)品的沒收銷毀，對侵害消費者行為的行政制裁等，防止受害消費者范圍的擴大。

援助行政，即通過教育、宣傳、調(diào)解、支持訴訟等方式對處于弱勢地位的消費者給予幫助和援助。一方面，向消費者提供產(chǎn)品信息，教育和引導消費者理性消費，提醒消費者保護自己合法權益，提升消費者素質(zhì)，解決消費者信息偏差問題，抑制經(jīng)營者濫用信息優(yōu)勢。另一方面，接受消費者投訴，對所投訴的產(chǎn)品、服務和經(jīng)營者進行調(diào)查，并從消費者角度進行調(diào)解，同時為消費者提供進一步解決問題的方法、途徑和建議。尤其是對侵害消費者權益的違法行為，在對企業(yè)進行罰款、沒收、停業(yè)整頓等行政處罰后，還應當向公安機關、檢察機關、人民法院提出進一步處罰的行政建議。

規(guī)制行政和援助行政相輔相成，共同構成了行政機關對消費者權益保護內(nèi)容。在消費者與經(jīng)營者格差日益擴大的今天，行政執(zhí)法在懲處經(jīng)營者違法行為、保護消費者合法權益、維護市場競爭秩序等方面的作用愈顯重要，因而援助行政日益成為國家保護消費者權益行政規(guī)制的重點。對此，我國新《消法》也做出了回應，增加了消費爭議解決途徑，即人民調(diào)解與行政調(diào)解處理機制（第39條）。

（二）創(chuàng)新訴訟機制

我國消費者權益保護法為消費者列明了五種消費維權途徑：與經(jīng)營者（銷售者、生產(chǎn)者）自由協(xié)商、請求消費者權益保護組織調(diào)解、向有關國家行政部門進行申訴、根據(jù)與經(jīng)營者達成的仲裁協(xié)議向仲裁機構提請仲裁、向人民法院提起訴訟。

訴訟權作為公民的基本人權已經(jīng)被越來越多的國家憲法所承認和肯定。1司法審判被稱為維護社會正義的最后一道防線，具有權威性、終局性。因而，司法訴訟途徑，即通過法院訴訟程序和裁判規(guī)范來解決消費者爭議，理應成為消費者維權的重要渠道和最后保障。然而，單個消費者無論是在訴訟知識方面，還是在訴訟能力方面都具有先天的弱勢性。在傳統(tǒng)的訴訟理論和訴訟制度下，訴訟是一項費時費力、費神費心的工作，因訴訟所支出的律師費、交通費、文書資料費、誤工費、調(diào)查費、訴訟費等經(jīng)濟成本可能遠遠大于消費者因維權所獲得的賠償，更別說因訴訟所造成的時間成本、機會成本、心理成本了。事實上，消費侵權大量存在，而真正通過民事訴訟予以解決的則屈指可數(shù)。因而，傳統(tǒng)的訴訟制度已不能完全滿足消費者維權的實際需要，應創(chuàng)新消費維權的司法解決機制。2縱觀國內(nèi)外理論和實踐，這些創(chuàng)新機制無非是圍繞“減少費用支出”和“增加賠償數(shù)額”兩個方面來進行的。3以美國為例，一方面，通過非司法程序和簡單司法程序減少解決消費爭議適用普通司法程序而支出的高額費用，如有條件地免除消費者的律師費用、盡量減少消費者在訴訟中的開支;另一方面，以法律形式規(guī)定消費者的最低補償，并對故意損害消費者利益的債權人和銷售者判處較高的罰金，以提高經(jīng)營者消費侵權成本。4這些消費者權益保護司法創(chuàng)新機制，主要體現(xiàn)在公益訴訟、集團訴訟、小額訴訟等特殊程序規(guī)則之中。

所謂公益訴訟，是指為了公共利益而提起的訴訟，或者是客觀上能夠體現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)公共利益的訴訟。5公益訴訟在訴訟主體、訴訟費用、賠償數(shù)額、舉證責任等方面都對傳統(tǒng)民事訴訟有很大突破，被認為是擴大消費者參與社會治理的創(chuàng)新路徑，是彌補行政執(zhí)法不足和傳統(tǒng)訴訟制度缺陷的有效措施，是保障消費者合法權益的重要通道。所謂集團訴訟，是指一個或數(shù)個代表人，為了集團成員全體的共同的利益，代表全體集團成員提起的訴訟。法院對集團所作的判決，不僅對直接參加訴訟的集團具有約束力，而且對那些沒有參加訴訟的主體，甚至對那些沒有預料到損害發(fā)生的相關主體，也具有適用效力。1可見，集團訴訟是針對現(xiàn)實生活中消費者受害人數(shù)眾多的情況所設計的一種特殊的訴訟模式，對經(jīng)營者威懾力極大。所謂小額訴訟，即通過在法院設立專門的小額消費糾紛法庭，對那些爭議標的較小、爭議不大的案件，適用簡易程序，以快速、徹底解決消費糾紛，減少消費者訟累。簡易訴訟程序的特點主要表現(xiàn)為獨任審判、形式簡單（如立案表格）、送達方便（如電話送達）、一審終審、費用低廉（大多減免）、短期審結（如一個月）等。小額訴訟主要針對傳統(tǒng)訴訟程序煩瑣、訴訟時間成本高昂的缺陷而設計的特殊訴訟制度，對于維護消費權益、提高訴訟效益、彰顯訴訟價值等方面具有重要意義，已在美國、英國、澳大利亞等西方發(fā)達國家普遍適用。

四、我國消費者權益國家保護的現(xiàn)實困境

自1993年《消法》實施25年來，對于增強我國消費者權利意識、保護消費者合法權益，維護市場經(jīng)濟秩序，發(fā)揮了重要的積極作用。然而，時至今日，人們的消費觀念、消費能力、消費結構、消費方式、消費習慣都發(fā)生了重大變化，該法已顯示出越來越不適應的態(tài)勢。正如有學者指出的那樣，“自《消法》出臺至今，學界與實務界不斷指出《消法》存在的不足，如適用范圍過窄、對消費者的締約權利保護不夠、懲罰性賠償制度無法真正發(fā)揮懲罰與威懾的功能、消費者協(xié)會的功能過于弱化等”。2正是在這一背景下，2013年10月25日新《消法》出臺，該法對“網(wǎng)絡欺詐”“消費者個人信息泄露”“消費維權舉證難”等社會普遍關注的問題都有所回應。當然，消費者權益保護的法律體系不僅限于《消法》。消費者權益保護法律，除了《消法》之外，還有民法通則、合同法、侵權責任法、廣告法、產(chǎn)品質(zhì)量法、價格法、食品安全法、藥品管理法等法律法規(guī)。

應當說，上述這些法律法規(guī)對于凈化我國消費市場環(huán)境、提升社會的消費信心具有重要作用。然而，我國消費者權益保護的狀況并不樂觀，經(jīng)營者誤導宣傳、價格欺詐、缺斤少兩、以次充好、制假摻假等損害消費者合法權益的現(xiàn)象并不少見。消費欺詐、不合理的收費、不公平的格式條款以及維權的困難都表明經(jīng)營者尚未給予消費者以充分的尊重，3群體性消費事件、食品安全事故等惡性案件也時有發(fā)生。譬如，針對虛假廣告問題，新《消法》強化了廣告經(jīng)營者和廣告發(fā)布者的法律責任，規(guī)定對那些關系到消費者生命健康安全并造成了消費者損害的商品或服務的虛假廣告，廣告的經(jīng)營者以及發(fā)布者應當與提供該商品（服務）的經(jīng)營者承擔連帶責任。然而，現(xiàn)實中，虛假廣告滿天飛，尤其是很多明星代言的虛假廣告問題倍出，誤導甚至欺詐消費者。再譬如，在對消費者個人信息保護方面，2012年12月28日，第十一屆全國人大會常務委員會通過了《全國人民代表大會常務委員會關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》，新《消法》對此有了更加明確、嚴格的規(guī)定，但是在現(xiàn)實生活中，經(jīng)營者非法收集、使用、泄露甚至倒賣消費者個人信息的現(xiàn)象非常普遍，未經(jīng)消費者同意向其發(fā)送商業(yè)電子信息的情況也并不少見。個人信息安全受到嚴重威脅，垃圾郵件、垃圾短信等充斥著消費領域，困擾著消費者。再譬如，在消費信息方面，信息阻滯現(xiàn)象嚴重。真實全面的產(chǎn)品和服務信息是消費者做出正確選擇的前提條件，但在多頭管理體制下，各行政部門之間信息溝通不充分，信息傳導機制薄弱滯后，經(jīng)營者甚至個別部門和地方政府故意隱瞞消費風險信息，使得消費領域的機會主義和道德風險大大增加，“從事經(jīng)濟活動的人在最大程度地增進自身效用的同時做出不利于他人的行動”。4可以說，消費信息不透明，消費信息公開力度不夠，已成為我國政府透明度的短板。

我國消費者權益保護面臨如此困境，可以從消費者、經(jīng)營者、國家等多個層面探求根源。從消費者角度看，主要有維權意識不高、法律知識欠缺、維權主動性不夠等原因;從經(jīng)營者角度看，主要有逐利天性、社會責任缺失、企業(yè)自律不夠等原因;從國家角度看，仍然可以從立法、執(zhí)法、司法等角度分析，比如立法不健全導致的維權程序煩瑣、司法不暢導致的維權成本偏高，等等。筆者認為，我國消費者權益保護困境的主要根源在于國家執(zhí)法不力，未能發(fā)揮其應有的作用。

就立法而言，我國消費者權益保護立法還存在一定不足。譬如，在調(diào)整范圍方面，新《消法》尚未把圖書期刊、音像制品等文化產(chǎn)品、精神產(chǎn)品納入其中;在瑕疵商品的舉證責任方面，新《消法》僅把舉證責任倒置規(guī)定限定在機動車、家電、微型電腦等耐用商品或裝飾裝修服務范圍之內(nèi)，且把時間限定為售后六個月;在懲罰性賠償方面，無論是《侵權責任法》第47條相應的懲罰性賠償之規(guī)定，還是《食品安全法》第96條第2款10倍賠償之規(guī)定，抑或是新《消法》第54條3倍和500元最低限額賠償之規(guī)定，都未對“欺詐”“明知”“食品安全”等核心概念做出界定，并且以商品價款或服務費用作為計算基數(shù)難以達到威懾和懲罰消費欺詐行為;在產(chǎn)品召回方面，新《消法》第33條對缺陷產(chǎn)品規(guī)定了停止生產(chǎn)銷售和警示召回制度，但是對“缺陷”的內(nèi)涵和外延并沒有做出具體界定，對因為召回而產(chǎn)生的費用（如運輸費用、代用品等）的承擔問題亦沒有做出規(guī)定。

就執(zhí)法而言，新《消法》第四章專門規(guī)定了“國家對消費者合法權益的保護”，對行政部門的監(jiān)管職責做出了規(guī)定，包括商品抽查檢驗權、行政處罰權、消費者申述處理權等，這對于消費合法權益的保護是非常必要的。然而，與我國整體法治環(huán)境和行政執(zhí)法水平相關，消費者權益保護領域普遍存在執(zhí)法不力、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公問題。也可以說，我國消費者權益保護已基本解決了有法可依問題，有法不依是目前面臨的主要問題。究其原因，大致有以下幾個方面：其一，在執(zhí)法理念上，部門保護主義、地方保護主義客觀存在。理性經(jīng)濟人尋求自身利益的客觀規(guī)律仍然適用于行政機關，個別部門或領導為了部門利益、地方利益，而進行權力尋租等的現(xiàn)象并不少見。其二，在執(zhí)法體制上，行政管理體制的窠臼?，F(xiàn)行消費者權益行政保護體制是“以工商為主，其他部門為輔，多部門相互配合、各司其職”的理想化模式，由于監(jiān)管部門多、環(huán)節(jié)多，且分工不夠明確具體、各部門受理范圍不清，導致部門之間互相“推諉扯皮”的現(xiàn)象并不少見。同時，又由于管轄權異議解決機制缺失，最終消費者投訴無門，合法權益難以得到有效保障。現(xiàn)實中，受利益驅(qū)使，監(jiān)管往往造成兩個極端：有利可圖領域重復監(jiān)管、行政資源嚴重浪費;無利地帶則監(jiān)管空白，整體呈現(xiàn)出“碎片化”管理狀態(tài)。1其三，在執(zhí)法模式上，仍然采取傳統(tǒng)的運動式執(zhí)法模式。運動式執(zhí)法是“重事后追究，疏于事前防范”“只顧眼前利益，忽視長遠利益”“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的非常態(tài)化執(zhí)法模式，以“嚴打”為代表。運動式執(zhí)法短期效果可能比較明顯，但它體現(xiàn)的是長官意志，違背了執(zhí)法公正原則，不利于法治秩序的真正實現(xiàn)。

就司法而言，新《消法》確立了消費領域的公益訴訟，進一步完善了民事訴訟法中的公益訴訟制度，是我國立法的一大進步。但仍存在以下不足：第一，把消費公益訴訟主體僅限于省級以上消費者協(xié)會，同時也未對集團訴訟、小額訴訟做出規(guī)定。第二，在舉證責任方面，瑕疵產(chǎn)品的責任舉證責任倒置僅限于汽車、耐用消費品、裝飾裝修等特定商品服務，范圍偏窄，且時間偏短。第三，我國民事訴訟中，針對消費者的行政機關援助制度闕如，無論是在單個消費者訴訟中還是消費者集體訴訟中，很難得到行政機關的援助。第四，民事訴訟后的進一步行政查處缺失?，F(xiàn)實生活中，國家機關往往把消費糾紛視為涉及個人權利的普通民事糾紛，而非涉及社會權利的特殊經(jīng)濟糾紛，因而，其在調(diào)處消費糾紛時很少有后續(xù)的行政制裁，即通過被動啟動行政權轉(zhuǎn)為主動啟動行政權，大大弱化了對消費違法犯罪行為的打擊力度。

五、我國消費者權益國家保護的路徑選擇

投資、消費、出口被稱為拉動國民經(jīng)濟增長的三駕馬車。長期以來，我國消費增長速度遠遠滯后于經(jīng)濟增長速度，內(nèi)需嚴重不足。在中美貿(mào)易摩擦的國際背景下，我國出口乏力、過分依賴非生產(chǎn)性投資的弊端日益顯現(xiàn)，消費應成為推進經(jīng)濟增長的最強動力。因此，發(fā)揮消費這駕馬車的威力和作用，使之與投資和出口形成互動，進而最大限度地發(fā)揮促進我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力，具有重要意義。而消費經(jīng)濟的增長、消費比重的提升，在于提振消費信心，加大消費者權益保護力度，建立消費型社會。切實保護消費者合法權益，從消費者角度講，主要是增強消費者權利意識、自我保護意識、文明消費意識，提高消費維權能力等;從經(jīng)營者角度講，主要是強化經(jīng)營者自律，倡導企業(yè)社會責任等;從國家角度講，要健全立法、嚴格執(zhí)法、強化司法，這也是本文討論的重點所在。

（一）進一步強化消費者權益保護立法規(guī)制

就我國目前而言，仍是經(jīng)營者占主動權的“賣方市場”，消費者在市場經(jīng)濟中仍處于明顯的被動地位、弱勢地位，需要特別的傾斜保護。但是，與世界各國保護消費者權益規(guī)律——以經(jīng)營者為主逐漸演變?yōu)橄M者為主，以效率為主兼顧公平到以公平為主兼顧效率的過程相吻合，1我國消費者權益保護立法也不是一蹴而就的。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，我國應進一步強化消費者權益保護的立法規(guī)制。

第一，擴大消費者權益保護范圍，加強服務領域的消費者權益保護立法。近年來，我國人民的生活水平有了極大提高，消費方式也有了很大改變，消費領域逐步拓展，醫(yī)療美容、金融保險、交通旅游、汽車產(chǎn)品、商品房消費等在整個消費市場中所占的比重越來越大，因此而產(chǎn)生的消費糾紛也呈明顯的上升趨勢。尤其是電信、電力、鐵路、航空、公交、金融、生活用水等壟斷領域，2亟需納入消費者權益保護領域，擴大“消費者”概念的范圍，3用特殊的法律進行規(guī)制。

第二，進一步完善懲罰性賠償制度。前已述及，懲罰性賠償?shù)哪康牟粌H僅在于簡單地對消費者個體的損失予以填補，而且具有激勵功能和遏制功能，即“嚇阻經(jīng)營者選擇侵犯他人權益的行為模式，從而促使社會資源配置趨近最優(yōu)化的選擇”。 4我國雖然早在1993年《消法》中就首次確立了欺詐消費者的“雙倍賠償”規(guī)則，2009年頒布實施的《食品安全法》規(guī)定了“十倍賠償”，然而，我國消費領域內(nèi)的欺詐行為遠未得到遏制，懲罰性賠償?shù)募罟δ苓h未發(fā)揮。究其原因，主要有賠償數(shù)額較低、過錯（欺詐）難以認定、舉證成本較高等制度因素。隨著我國市場經(jīng)濟的逐步成熟，要進一步擴大懲罰性賠償制度的實踐效果，筆者建議，進一步完善懲罰性賠償制度，應從最主要的兩個方面——賠償數(shù)額和過錯認定入手。應當說，在目前的經(jīng)濟發(fā)展水平下，普通消費領域“三倍賠償”、特別（食品）消費領域“十倍賠償”是比較適宜的。但與消費維權所付出的巨大的心理成本、時間成本、經(jīng)濟成本、精神成本等相比，目前的懲罰性賠償數(shù)額還是顯得較低，遠遠小于經(jīng)營者的違法收益，這在某種程度上助長了消費侵權行為。誠然，西方國家懲罰性賠償“罰到傾家蕩產(chǎn)”制度暫不適合我國國情，但是，隨著市場經(jīng)濟的逐步完善，應增加懲罰性賠償?shù)念~度，采取“下有保底、上不封頂”的立法態(tài)度。同時，對于過錯——欺詐的界定應當具體、寬泛，不再苛求經(jīng)營者的主觀故意，不再苛求消費者的主觀狀態(tài)，更不再苛求消費者的締約行為與經(jīng)營者的欺詐行為之間有因果關系。5而應當采取客觀標準說，即只要實施了欺詐行為，就應當認定“欺詐”已經(jīng)成立，而不考慮經(jīng)營者的主觀心理狀態(tài)，更不考慮消費者是否基于經(jīng)營者的欺詐行為而做出了錯誤判斷和意思表示，從而降低舉證成本。也即是說，對于“知假買假”甚至是“職業(yè)打假”行為都應當予以認可和支持。1通過提高消費者維權的主動性和積極性，增加經(jīng)營者的違法成本，實現(xiàn)風險成本向利益制約機制的轉(zhuǎn)變，進而實現(xiàn)法律的外部強制性規(guī)制向經(jīng)營者內(nèi)部自律規(guī)制轉(zhuǎn)變。