楊杰

一、時(shí)代背景

2018年3月10日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議重慶代表團(tuán)審議時(shí)的重要講話中強(qiáng)調(diào)：“我們的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)該成為復(fù)合型干部，不管在什么崗位工作都要具備基本的知識(shí)體系，法律就是其中基本組成部分，對(duì)各方面基礎(chǔ)性知識(shí)，大家都得掌握、不可偏廢，在此基礎(chǔ)上做到術(shù)業(yè)有專攻。干部培訓(xùn)體系要圍繞這個(gè)目標(biāo)進(jìn)行改革?！币蚨?，抓住黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維就是把握住了全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)此，黨的十八屆四中全會(huì)就已提出：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級(jí)干部尤其要以身作則、以上率下?！?/p>

二、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的基本內(nèi)涵

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在科學(xué)立法、依法行政和行政執(zhí)法中對(duì)法律規(guī)則制定和實(shí)施的認(rèn)可、尊重、服從和信任的思維狀態(tài)和行為模式。法治是黨和政府治國(guó)理政的基本方式。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立法治思維，需要自覺(jué)地相信法律和信仰法律，并將法律精神內(nèi)化為行為規(guī)矩。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑在于全面推進(jìn)依法治國(guó)，其重點(diǎn)是提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的法治思維。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維較強(qiáng)，則憲法、法律和法規(guī)在國(guó)家治理過(guò)程中可得到較好實(shí)施。無(wú)論法律制定或者法律實(shí)施，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維均占有重要地位。因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在科學(xué)立法、依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法中以法律規(guī)則和法治精神作為理念支撐。

三、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的基本內(nèi)容

（一）尊法學(xué)法守法用法思維

1.尊法學(xué)法守法用法思維的界定。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部尊法學(xué)法守法用法思維要求各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在日常工作中尊崇和敬畏法律、了解和掌握法律、遵守法律和依法辦事。

2.尊法學(xué)法守法用法思維的養(yǎng)成。第一，尊法以廣才。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部唯有自身尊重法律才能具備為人民群眾服務(wù)的法律才能和法治素養(yǎng)。第二，學(xué)法以明識(shí)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)履行工作崗位職責(zé)相關(guān)的行政法律法規(guī)、民事法律法規(guī)和刑事法律法規(guī)必須熟練掌握。新任黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律知識(shí)考試和相關(guān)培訓(xùn)，并且憲法法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)列為黨校、行政學(xué)院的必修課程。第三，守法用法以限權(quán)。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法用法要樹(shù)立依法用權(quán)、秉公用權(quán)和廉潔用權(quán)的法治觀念。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要掌握權(quán)力邊界、公正公平和權(quán)力監(jiān)督的法治思維，并以法治思維和法治方式深化改革和解決問(wèn)題。第四，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法制度和學(xué)法用法創(chuàng)新。堅(jiān)持和完善領(lǐng)導(dǎo)干部集體學(xué)法、法制講座、法律培訓(xùn)制度，制定年度學(xué)法計(jì)劃。

（二）規(guī)則思維

1.規(guī)則思維的界定。規(guī)則思維是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)規(guī)則認(rèn)同而發(fā)自內(nèi)心遵守的思想狀態(tài)。法治是法律規(guī)則之治，規(guī)則思維是法治思維的核心內(nèi)容?，F(xiàn)代法治社會(huì)的構(gòu)建需要良好的規(guī)則體系，而法律本身也是多種規(guī)則型塑的結(jié)果。

2.規(guī)則思維的養(yǎng)成。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)則思維就是要強(qiáng)調(diào)行政行為的合法性、程序性、權(quán)利義務(wù)性，樹(shù)立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的觀念，改變“權(quán)大于法”“信訪不信法”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。規(guī)則思維的養(yǎng)成需要從如下幾方面著手：第一，“法無(wú)授權(quán)不可為”要求各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部理清政府權(quán)力清單和設(shè)置權(quán)力邊界?？茖W(xué)民主的法律規(guī)則需要具有針對(duì)性、可操作性和配套性，否則法律執(zhí)行中將面臨良法和惡法的問(wèn)題。第二，法律規(guī)則制定過(guò)程中應(yīng)廣泛聽(tīng)取人民群眾和法律專家的意見(jiàn)。完善重大行政決策機(jī)制，明確具體操作規(guī)則，規(guī)范行政權(quán)力行使，杜絕“紅頭文件”代替法律、法規(guī)和規(guī)章的現(xiàn)象。第三，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)則思維需要加強(qiáng)制度執(zhí)行力培養(yǎng)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)則思維的認(rèn)同機(jī)制或者考核機(jī)制將成為法治建設(shè)的基礎(chǔ)工作。第四，嚴(yán)格監(jiān)督體系是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)則思維的高壓線。鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督違法違規(guī)行為，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的違法違規(guī)行為。

（三）程序思維

1.程序思維的界定。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部程序思維是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在依法行政和行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)遵循法律程序以限制權(quán)力行使和保障合法權(quán)利。法律程序可界定為由法律明確規(guī)定的行為主體為實(shí)現(xiàn)權(quán)利或者行使職權(quán)而對(duì)主體行為從時(shí)間和空間上予以規(guī)范的過(guò)程。

2.程序思維的養(yǎng)成。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部程序思維的養(yǎng)成需要從以下幾方面著手：第一，完善立法程序法律制度。加強(qiáng)和改進(jìn)立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)和規(guī)章的制定程序以及公眾參與政府立法機(jī)制。第二，完善行政程序法律制度。制定行政程序法，統(tǒng)一規(guī)定行政程序的基本原則和具體制度。完善公眾參與決策和集體決策等行政程序，實(shí)現(xiàn)行政決策權(quán)的科學(xué)性，保障行政相對(duì)人的知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、陳述、申辨權(quán)等權(quán)利。第三，在全面深化改革過(guò)程中，先行先試的改革舉措需要按照法定程序作出授權(quán)；不適應(yīng)改革需要的法律法規(guī)需要通過(guò)法定程序進(jìn)行修改和廢止。建立法律評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制，即立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)審查法律規(guī)定和法律程序。第四，完善仲裁、調(diào)解等法律制度是構(gòu)建多元化解決社會(huì)矛盾和社會(huì)糾紛的重要程序機(jī)制。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)糾紛解決不只是訴訟、行政復(fù)議、行政裁決等方式，仲裁、調(diào)解等糾紛解決機(jī)制也是與之相銜接和協(xié)調(diào)的程序機(jī)制。

（四）權(quán)利義務(wù)思維

1.權(quán)利義務(wù)思維的界定。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利義務(wù)思維是在行政管理中正確區(qū)分法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系來(lái)依法解決社會(huì)矛盾和社會(huì)糾紛。法治思維的實(shí)質(zhì)便是從權(quán)利義務(wù)角度來(lái)觀察、分析社會(huì)問(wèn)題和解決社會(huì)糾紛。

2.權(quán)利義務(wù)思維的養(yǎng)成。第一，在依法行政和行政執(zhí)法中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立權(quán)利義務(wù)思維有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不能隨意侵犯公民法定權(quán)利，更不能隨意滿足一些不合理的上訪訴求和糾紛解決方式。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)尊重和保證行政管理中所有人平等享有法律權(quán)利和承擔(dān)法律義務(wù)。第二，任何被非法侵犯的權(quán)利和自由都能得到法律平等救濟(jì)。任何公民均有權(quán)享有人身自由和財(cái)產(chǎn)安全。非經(jīng)法定程序和法定理由，任何公民不能被剝奪自由（逮捕或拘禁），任何公民財(cái)產(chǎn)不能被征用和征收。第三，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依法治訪應(yīng)當(dāng)以權(quán)利義務(wù)思維來(lái)梳理和化解信訪訴求和意見(jiàn)建議。完善多元化糾紛解決機(jī)制，依法解決人民群眾的信訪訴求。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在處理涉法涉訴信訪事項(xiàng)時(shí)應(yīng)將其納入法律程序機(jī)制，如導(dǎo)入審判機(jī)關(guān)訴訟程序、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督程序、公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)法律程序。

（五）權(quán)力邊界思維

1.權(quán)力邊界思維的界定。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力邊界思維是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在行使國(guó)家權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)在權(quán)力規(guī)則和權(quán)力范圍內(nèi)，并應(yīng)避免濫用權(quán)力和不作為。從權(quán)力類型來(lái)看，國(guó)家權(quán)力可分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)和監(jiān)察權(quán)，而其權(quán)力行使均有特定范圍和界限。

2.權(quán)力邊界思維的養(yǎng)成。依法治國(guó)的重點(diǎn)內(nèi)容便是有限政府和限制公共權(quán)力，即由法律法規(guī)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行秩序。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力邊界思維養(yǎng)成需要從如下幾個(gè)方面著手：第一，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須通過(guò)法定方式和法定程序獲得法定權(quán)力，而黨政領(lǐng)導(dǎo)干部被賦予的權(quán)力有法定邊界而不能隨意突破邊界。第二，現(xiàn)行憲法明確規(guī)定法治和保障人權(quán)為國(guó)家治理的主要目標(biāo)。法無(wú)明文規(guī)定的權(quán)力不得行使；法律對(duì)權(quán)力明文規(guī)定禁止的不得行使和超越。第三，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持權(quán)力行使以私權(quán)利為界限，保持權(quán)力與權(quán)利之間的利益平衡。私權(quán)利強(qiáng)調(diào)：“法無(wú)禁止皆許可，法無(wú)禁止不得罰。”公權(quán)力要求：“法無(wú)授權(quán)不得行，法有授權(quán)必須為。”第四，權(quán)力的立法控制、司法控制、監(jiān)察控制以及權(quán)力制約機(jī)制程序化應(yīng)當(dāng)成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制度基礎(chǔ)。建立多元化的權(quán)利救濟(jì)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利之間的結(jié)果平衡。

（六）責(zé)任思維

1.責(zé)任思維的界定。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任思維是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在法治政府背景下應(yīng)積極履行職責(zé)，否則將面臨相應(yīng)的法律責(zé)任追究。責(zé)任政府和責(zé)任行政要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在依法行政過(guò)程中樹(shù)立行政責(zé)任的法治思維，即有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。

2.責(zé)任思維的養(yǎng)成。第一，行政責(zé)任是規(guī)范和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和工作人員行政執(zhí)法活動(dòng)的重要制度，有助于提高監(jiān)察效果和行政機(jī)關(guān)公信力。主要是合理構(gòu)建行政責(zé)任的理論基礎(chǔ)和制度體系，如建立嚴(yán)密規(guī)范的行政責(zé)任制、過(guò)錯(cuò)追究制。第二，從制度構(gòu)架而言，行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)從實(shí)體規(guī)范和程序機(jī)制上進(jìn)行規(guī)定。依法行政考核指標(biāo)體系和確定行政首長(zhǎng)為依法行政主要責(zé)任人。在依法行政中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)建立嚴(yán)格執(zhí)行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度以避免法律風(fēng)險(xiǎn)。第三，行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)由國(guó)家機(jī)關(guān)依照憲法和法律法規(guī)和通過(guò)法定程序予以追究，如出臺(tái)《行政機(jī)關(guān)行政程序法》，明確政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督的程序。

（七）服務(wù)思維

1.服務(wù)思維的界定。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)思維要求各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立為人民服務(wù)的思維和服務(wù)型政府的思維。服務(wù)性政府意味著政府與社會(huì)的關(guān)系將轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)提供者與服務(wù)消費(fèi)者的關(guān)系，從而是依法為市場(chǎng)和社會(huì)服務(wù)的法治政府。

2.服務(wù)思維的養(yǎng)成。第一，依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)體系建設(shè)是法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的內(nèi)在要求。全面推進(jìn)依法治國(guó)的主要宗旨便是為人民群眾提供基本的法律服務(wù)和為人民群眾更幸福和更有尊嚴(yán)生活提供法治保障。第二，在法治的框架內(nèi)解決社會(huì)矛盾和社會(huì)糾紛以滿足社會(huì)成員的法律服務(wù)需求。加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域立法，以服務(wù)于市場(chǎng)和社會(huì)。第三，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立公平公正、惠及全民和可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。行政機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)可通過(guò)合同或者委托方式購(gòu)買公共服務(wù)。

作 者：中共重慶市委黨校法學(xué)教研部主任，教授

責(zé)任編輯：宋英俊