徐錦柏

摘 要 目前，土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作已經(jīng)結(jié)束，基于此，以福建省屏南縣為例，系統(tǒng)分析土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作中的主要特點(diǎn)，歸納總結(jié)工作中存在的若干問題，并有針對性地提出相應(yīng)對策與建議，為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編提供參考。

關(guān)鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；福建省屏南縣

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.27.051

1987年以來，我國已經(jīng)編制了3輪土地利用總體規(guī)劃。近年來，我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展快速，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進(jìn)，土地資源的合理使用形勢嚴(yán)峻。為了進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的土地資源保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，國土資源部部署開展土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作?；诖耍愿＝ㄊ∑聊峡h為例，分析土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作中存在的問題，提出新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的幾點(diǎn)思考與建議。

1 主要特點(diǎn)

1.1 規(guī)劃指標(biāo)層層下達(dá)

土地利用總體規(guī)劃分為全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，省級以下土地利用總體規(guī)劃中的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)和建設(shè)用地規(guī)模及其他10項(xiàng)規(guī)劃控制指標(biāo)均由上一級人民政府下達(dá)，如屏南縣土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善各項(xiàng)指標(biāo)由上級寧德市人民政府下達(dá)。國家、省級規(guī)劃提出的主要控制指標(biāo)和用地布局原則，屬于宏觀規(guī)劃。市級規(guī)劃是對省級規(guī)劃的進(jìn)一步落實(shí)，屬于中觀規(guī)劃?？h、鄉(xiāng)兩級規(guī)劃要具體落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)，落實(shí)各類用地布局，進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，制訂規(guī)劃實(shí)施的具體保障措施，并建立土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，屬于微觀規(guī)劃[1]。

1.2 堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線

土地是人類賴以生存的基本資源，耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障，關(guān)系到我國的糧食安全，耕地保護(hù)是我國戰(zhàn)略安全的重要組成部分，習(xí)近平總書記指出：“要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”。這是順天應(yīng)時(shí)的戰(zhàn)略考量，也是黨中央、國務(wù)院的深重囑托。因此，在開展土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善過程中，要堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，尤其是基本農(nóng)田保護(hù)紅線，確保耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量不下降。

1.3 嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷推進(jìn)，建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大在所難免。據(jù)統(tǒng)計(jì)，屏南縣2011年至2014年四年間新增建設(shè)用地總規(guī)模212.35 hm2，年均增加53.09 hm2，而同期寧德市人民政府下達(dá)給屏南縣人民政府2015年至2020年的新增建設(shè)用地總規(guī)模為298.07 hm2。因此，在開展土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善過程中，要促進(jìn)存量、低效用地盤活利用，倒逼節(jié)約集約用地，提高土地利用率，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模。

2 存在的問題

2.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)失實(shí)

按照國土資源部的統(tǒng)一部署，本輪土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作是以2014年土地變更數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。而2014年的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)又是基于第二次全國土地調(diào)查成果經(jīng)過每年的年度變更調(diào)查更新獲得的。由于開展第二次全國土地調(diào)查的時(shí)間緊、任務(wù)重、信息化水平低、調(diào)查人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊等原因，存在漏調(diào)、錯(cuò)調(diào)現(xiàn)象。以福建省屏南縣為例，在2014年的土地變更數(shù)據(jù)中，存在著實(shí)地是大片的自然村，數(shù)據(jù)庫中是林地；中心城區(qū)有一采礦用地圖斑實(shí)地是城鎮(zhèn)用地；實(shí)地是耕地，數(shù)據(jù)庫卻是河流水面、坑塘水面等漏調(diào)、錯(cuò)調(diào)現(xiàn)象。此外，從2010年開始，雖然每年年底各縣（區(qū)、市）均開展了土地?cái)?shù)據(jù)變更調(diào)查，但是重點(diǎn)是放在了監(jiān)測圖斑、土地整治產(chǎn)生的新增耕地、已批已建建設(shè)用地等硬性指標(biāo)上面，忽視了對歷史遺留的漏調(diào)、錯(cuò)調(diào)圖斑進(jìn)行調(diào)查更新。從而造成了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)偏離實(shí)際情況，在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善過程中不能準(zhǔn)確的反映屏南縣的實(shí)際現(xiàn)狀。

2.2 基本農(nóng)田保護(hù)剛性過強(qiáng)

永久基本農(nóng)田劃定是土地利用總體規(guī)劃編制的前置條件，但此次的永久基本農(nóng)田劃定沒有延續(xù)第二輪土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)的做法，即在劃定上級下達(dá)基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增劃一部分基本農(nóng)田，以核減重大項(xiàng)目建設(shè)無法避免占用的基本農(nóng)田，基本農(nóng)田保護(hù)剛性過強(qiáng)。以福建省屏南縣為例，第三輪土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，屏南縣共劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積12 922 hm2，

其中完成上級下達(dá)基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)12 720 hm2，增劃基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)量202 hm2。此次屏南縣土地利用總體規(guī)劃調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)為12 220 hm2，同時(shí)取消了增劃措施，雖然指標(biāo)總量有所降低，但基本農(nóng)田保護(hù)量占耕地總量的比例高達(dá)80%。

近年來，屏南縣積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，主動(dòng)融入“開發(fā)三都澳、建設(shè)新寧德”發(fā)展大局，圍繞“爭創(chuàng)山區(qū)發(fā)展一流縣、建設(shè)縣強(qiáng)民富生態(tài)美的新屏南”的奮斗目標(biāo)[2]，大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，如海西高速屏古聯(lián)絡(luò)線、衢寧鐵路屏南段、國道路下至建甌屏西段、溪坪段，縣道長橋至平湖、代溪至虎貝段，壽山至雙溪段等相繼開工建設(shè)或提上議程。道路建設(shè)具有線路長、占地面積大、不確定性因素多等特點(diǎn)，項(xiàng)目建設(shè)尤其是道路建設(shè)難免會(huì)占用基本農(nóng)田，在此情況下，按照規(guī)定，如果是國省干線等重點(diǎn)項(xiàng)目尚可按程序上報(bào)國務(wù)院進(jìn)行基本農(nóng)田調(diào)整，但耗時(shí)耗力；如果不是重點(diǎn)項(xiàng)目，只能改線或者取消項(xiàng)目建設(shè)，基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)剛性過強(qiáng)，彈性不足的缺陷就顯現(xiàn)出來了。

2.3 與相關(guān)規(guī)劃銜接困難

土地利用總體規(guī)劃作為國家宏觀調(diào)控的一種手段，由國務(wù)院組織各級人民政府參與編制，從總體和戰(zhàn)略的角度完善各項(xiàng)土地利用需求，制定土地利用目標(biāo)[3]。而土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，是對本輪規(guī)劃的一種有效補(bǔ)充和修繕，不僅要考慮土地規(guī)劃的自身需求，也要考慮相關(guān)規(guī)劃的融合。由于不同規(guī)劃是由不同部門制訂的，不同部門自身的發(fā)展需要影響了各相關(guān)規(guī)劃之間的相互協(xié)調(diào)，甚至造成相互矛盾[4]。以福建省屏南縣為例，白水洋鴛鴦溪不僅是國家5A級景區(qū)，更是屏南縣的名片，當(dāng)?shù)卣疄榱舜罅Πl(fā)展旅游事業(yè)，必須完善該景區(qū)的基礎(chǔ)配套設(shè)施，從土地利用總體規(guī)劃的角度出發(fā)，該區(qū)域需要賦予一定的建設(shè)條件。但是，該區(qū)域又被列入世界地質(zhì)公園、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的角度考慮，該區(qū)域又不允許施工建設(shè)。另外，屏南縣近年來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平不斷提高，從城市規(guī)劃的角度出發(fā)，城市中心要不斷擴(kuò)大；但從土地利用總體規(guī)劃耕地資源保護(hù)和建設(shè)用地指標(biāo)限制的角度出發(fā)，限制了城市中心的發(fā)展。因此，在土地利用總體規(guī)劃編制過程中只能有效的銜接城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線等部分要素，難以全部銜接。

2.4 土地規(guī)劃用途分類不合理

此次土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善沿用第三次土地利用總體規(guī)劃修編的土地規(guī)劃用途分類，即分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地三大類，又續(xù)分為若干小類。以2014年為基期年，屏南縣共有采礦用地91.49 hm2，僅有1/3是工業(yè)廠房、加工廠等生產(chǎn)用地，其余大多為礦山及礦山生產(chǎn)用地，不能代表屏南縣的城鄉(xiāng)建設(shè)情況，操作性不強(qiáng)，影響城鄉(xiāng)指標(biāo)的科學(xué)分析。

在本輪土地利用總體規(guī)劃編制過程中，將土地規(guī)劃地類中的“水庫水面”納入交通水利用地，歸屬于“建設(shè)用地”大類；可在GB 50137—2011《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中，“水庫水面”納入水域用地，歸屬于“非建設(shè)用地”大類，兩者相互矛盾，不利于新一輪土地利用總體規(guī)劃修編與城市規(guī)劃的有效銜接。

2.5 管制分區(qū)不合理

建設(shè)用地管制區(qū)是為引導(dǎo)土地利用方向、管制城鄉(xiāng)用地建設(shè)活動(dòng)所劃定的空間地域。具體分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。但在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善過程中，高度重視允許建設(shè)區(qū)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)一、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)與限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)的結(jié)合，忽視有條件建設(shè)區(qū)的科學(xué)劃分。

有條件建設(shè)區(qū)雖然是根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)的不確定性進(jìn)行劃分的，但就如何劃分缺乏科學(xué)合理的劃分細(xì)則，由于土地利用總體規(guī)劃周期較長，難于預(yù)測較長時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢和用地需求。因此，在劃定有條件建設(shè)區(qū)時(shí)往往都是按大范圍圈定，凡是不確定的用地布局，只要不在基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，均劃定為有條件建設(shè)區(qū)。以福建省屏南縣為例，有條件建設(shè)區(qū)的范圍約為允許建設(shè)區(qū)范圍的4倍，如此嚴(yán)重影響土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

建設(shè)用地管制區(qū)劃分不合理還體現(xiàn)在不能明確除城鄉(xiāng)建設(shè)用地外的交通水利用地和其他建設(shè)用地如何劃區(qū)，以及是否應(yīng)該劃入允許建設(shè)區(qū)存在爭議。建設(shè)用地管制區(qū)劃分儼然變成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地區(qū)、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線禁止建設(shè)區(qū)等少部分區(qū)域的劃分，嚴(yán)重影響土地利用總體規(guī)劃的前瞻性以及規(guī)劃成果的順利執(zhí)行。

3 對策與建議

3.1 加強(qiáng)第三次土地調(diào)查工作

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展第三次全國土地調(diào)查的通知》（國發(fā)〔2017〕48號）的統(tǒng)一部署，我國將于2018年至2019年底開展第三次全國土地調(diào)查工作。同時(shí)根據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于開展新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作的通知》（國土資廳函〔2018〕37號）部署，我國將于2018年啟動(dòng)新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作，于2019年全面開展新一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作。也就是說新一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作與第三次全國土地調(diào)查工作同步進(jìn)行。

第二次土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確，影響了土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果。要想新一輪土地利用總體規(guī)劃編制成果能夠準(zhǔn)確反映客觀情況，就要從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)著手。因此，建議加強(qiáng)第三次土地調(diào)查工作，同時(shí)將新一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作延后到2020年啟動(dòng)。隨著無人機(jī)的廣泛使用、遙感衛(wèi)星影像圖的清晰精確，第三次土地調(diào)查工作的信息化程度將不斷提高，在調(diào)查過程中，要實(shí)事求是、準(zhǔn)確摸清土地的實(shí)際情況，對第二次土地調(diào)查工作中存在的錯(cuò)誤進(jìn)行客觀的修正和完善，嚴(yán)厲杜絕為了滿足指標(biāo)需求而不實(shí)反映土地情況的調(diào)查做法，確保第三次土地調(diào)查成果的準(zhǔn)確性和實(shí)效性，為新一輪土地利用總體規(guī)劃編制提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.2 恢復(fù)基本農(nóng)田增劃措施

永久基本農(nóng)田是為滿足我國未來人口和國民經(jīng)濟(jì)對農(nóng)產(chǎn)品的需求，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須的耕地并建立各項(xiàng)保護(hù)制度，實(shí)行特殊保護(hù)，老百姓稱之為“吃飯?zhí)铩薄氨Ｃ铩?，其重要性不言而喻，因此，必須?jiān)定不移的貫徹基本農(nóng)田保護(hù)政策。但為了兼顧經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展過程中的不可預(yù)見性，尤其是國家、省級重大建設(shè)項(xiàng)目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的不確定性，建議恢復(fù)基本農(nóng)田增劃措施，在各縣完成基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，允許增劃不超過任務(wù)指標(biāo)量1%且綜合國家利用等別不低于全縣基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)綜合國家利用等別的優(yōu)質(zhì)耕地作為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，在項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)充分論證確需占用基本農(nóng)田的時(shí)候，能夠從增劃的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)扣減相應(yīng)的指標(biāo)，而不是進(jìn)行基本農(nóng)田調(diào)整方案聽證、論證后報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的復(fù)雜程序，以加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)的彈性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 統(tǒng)籌推進(jìn)“多規(guī)合一”

“多規(guī)合一”是指以土地利用總體規(guī)劃自上而下逐級控制的約束性指標(biāo)和總體布局為基礎(chǔ)，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等與土地利用總體規(guī)劃的有效銜接，科學(xué)、合理地指導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。

在統(tǒng)籌推進(jìn)“多規(guī)合一”的過程中，要以第三次土地調(diào)查為契機(jī)，進(jìn)一步優(yōu)化土地作為自然資源生態(tài)本底的基本屬性，加強(qiáng)與林地、水域、草地、濕地、灘涂等資源的調(diào)查銜接，對不同職能部門的相關(guān)指標(biāo)體系進(jìn)行統(tǒng)一和明確，為“多規(guī)合一”的順序進(jìn)行提供基礎(chǔ)保障。另外，要綜合不同規(guī)劃之間的內(nèi)在關(guān)系，重點(diǎn)突出土地利用總體規(guī)劃的核心地位。各類型規(guī)劃都要以土地資源的節(jié)約集約利用、耕地的有效保護(hù)和空間布局合理為根本，從各規(guī)劃的用地總量規(guī)模出發(fā)，確保土地資源配置和利用的協(xié)調(diào)性和有效控制性。以實(shí)現(xiàn)土地資源、城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人文環(huán)境的健康、和諧、可持續(xù)的發(fā)展[4]。

3.4 完善土地規(guī)劃用途分類

在現(xiàn)有土地規(guī)劃用途分類體系的基礎(chǔ)上，為了分類更科學(xué)、更合理，具有更強(qiáng)的操作性和說服力，建議將“采礦用地”納入其他建設(shè)用地范圍，歸屬于“建設(shè)用地”大類，因?yàn)椴傻V用地大多具有圖斑面積大、位置偏遠(yuǎn)等特性，且不具有城鄉(xiāng)建設(shè)用地特性，如此有利于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的合理統(tǒng)計(jì)分析，有利于土地利用總體規(guī)劃中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地部分的順利進(jìn)行。將“水庫水面”納入水域，歸屬于“其他土地”大類，如此有利于土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃用途分類口徑統(tǒng)一，有利于土地利用總體規(guī)劃中建設(shè)用地指標(biāo)的合理布局和控制。

3.5 完善建設(shè)用地管制區(qū)

為了體現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，建議完善建設(shè)用地管制的內(nèi)涵和操作細(xì)則，具體為控制有條件建設(shè)區(qū)劃定的隨意性和盲目性，有條件建設(shè)區(qū)必須依附允許建設(shè)區(qū)，不能獨(dú)立劃區(qū)，且有條件建設(shè)區(qū)總量不能超過允許建設(shè)區(qū)總量的2倍。明確除城鄉(xiāng)建設(shè)用地外的交通水利用地和其他建設(shè)用地如何劃區(qū)，由于交通水利用地在開工建設(shè)前的不確定因素較多，該類型不單獨(dú)考慮且不劃入允許建設(shè)區(qū)；特殊用地中用于軍事設(shè)施、涉外的區(qū)域不劃入允許建設(shè)區(qū)，除此之外的其他建設(shè)用地建議參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行劃區(qū)。

4 結(jié)語

土地利用總體規(guī)劃是土地利用管理的基礎(chǔ)，科學(xué)合理的土地規(guī)劃是“多規(guī)合一”順利進(jìn)行的根本，是國家宏觀調(diào)控的重要手段，是地方合理利用和保護(hù)土地資源的基本依據(jù)。結(jié)合福建省屏南縣土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善過程中存在的問題，提出了相關(guān)建議，旨在為加強(qiáng)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的科學(xué)性、合理性和可操作性提供參考。

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（責(zé)任編輯：劉昀）