張 宵

（鄭州飛機(jī)裝備有限責(zé)任公司，鄭州450005）

一、行政問責(zé)是民主政治和法治政府的發(fā)達(dá)形態(tài)

在政府治理形態(tài)上，民主制對君主制的置換是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、傳統(tǒng)政治文明向現(xiàn)代政治文明演進(jìn)的必然結(jié)果。在君主制下，權(quán)力系于君王是絕對的，甚至凌駕于法律之上。而民主制的一個(gè)基本理念是“人民主權(quán)”，人民是一切權(quán)力的所有者。從邏輯上講，“人民主權(quán)”是在國家權(quán)力的終極歸屬上，即“誰來做主”的問題上給予的正當(dāng)性回答。但這只是民主政府從理念層面落實(shí)為實(shí)踐形態(tài)的第一步，具有價(jià)值上的優(yōu)先性，與“誰來做主”相承接的是“如何做主”的問題。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，人民親歷國務(wù)的集體決策，會(huì)因“法不責(zé)眾”而釀成無責(zé)任政治的惡果；而在間接民主的委托代理的法理模式中，人民既給政府授予決策權(quán)力，同時(shí)也轉(zhuǎn)嫁了行使這種權(quán)力的責(zé)任負(fù)擔(dān)，進(jìn)而建立可操控的問責(zé)和監(jiān)督體制。這是現(xiàn)代社會(huì)尋求大國善治普遍采取的有效途徑。雖然直接民主更貼近民主的理想形態(tài)，但無法應(yīng)對大國善治的難題；而代議制采取了看起來不怎么“純粹”的間接民主形式，但這與其說是民主的倒退，不如說是民主的改進(jìn)：“主人”與“主事”的分離，權(quán)責(zé)一并轉(zhuǎn)讓。作為“主人”的人民，不僅給政治精英授予“主事”的權(quán)力，而且向政治精英轉(zhuǎn)嫁了“主事”的責(zé)任，這種責(zé)任反過來成為人民評價(jià)政府作為的重要依據(jù)。這樣輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、法律監(jiān)督連同質(zhì)詢、罷免、彈劾等問責(zé)形式一起，就像是一柄達(dá)摩克利斯之劍，始終高懸在政府的頭頂[1]。如果政府及其官員在政府活動(dòng)中有違法、失職、瀆職、濫權(quán)、失責(zé)之舉，就可以依法啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制。

行政問責(zé)不僅是民主政治運(yùn)行的必然邏輯，還是法治政府和依法行政的根本要求。前者體現(xiàn)的是責(zé)任政府和行政問責(zé)的政治性，后者體現(xiàn)的是其憲法性和法律性。行政問責(zé)強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對等。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究，侵權(quán)要賠償，這是現(xiàn)代法治政府和依法行政的基本理念。從法治的角度看，有權(quán)力就有相應(yīng)的義務(wù)，有權(quán)力就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。政府及其官員既是行使權(quán)力的主體，更是自然的責(zé)任主體，在政府權(quán)力的運(yùn)作過程中，必須始終處于被問責(zé)狀態(tài)。依據(jù)現(xiàn)代民主政治的理念，政府及其行使公共權(quán)力是基于公民間締約而產(chǎn)生的，其目的是履行契約精神，保護(hù)公民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利。這一“契約”在現(xiàn)代國家形態(tài)下，就是作為一國根本大法的憲法和民意機(jī)構(gòu)制定的法律。

從中國政府實(shí)踐來看，政府宗旨是為人民服務(wù)，深化行政體制改革的基本目標(biāo)是建設(shè)人民滿意的政府、法治政府、服務(wù)政府、廉潔政府和高效政府。這樣的政府首先是責(zé)任政府，其基本屬性是憲法性和法律性，這在十八屆三中全會(huì)的報(bào)告中得到了鮮明體現(xiàn)。該報(bào)告明確指出，建設(shè)法治中國，必須“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，維護(hù)憲法法律權(quán)威。憲法是保證國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安的根本法，具有最高權(quán)威。要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹憲法提高到一個(gè)新的水平。建立健全全社會(huì)忠于、遵守、維護(hù)、運(yùn)用憲法法律的制度。堅(jiān)持法律面前人人平等，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律制度的行為必須予以追究?？梢?，我國社會(huì)主義憲法與責(zé)任政府和行政問責(zé)具有一致性和相容性。在此意義上可以說行政問責(zé)制是社會(huì)主義民主政治和法治政府的發(fā)達(dá)形態(tài)。

二、行政問責(zé)的困境

2003年一場突如其來的“非典危機(jī)”，既考量了中國人民的智慧，也給中國公共管理帶來了制度創(chuàng)新的契機(jī)，最突出的表現(xiàn)是中國行政問責(zé)制的啟動(dòng)?！胺堑湮C(jī)”之后，席卷全國的“問責(zé)風(fēng)暴”一浪高過一浪，時(shí)至今日，已經(jīng)走過了十多年的歷程。從十多年后的今天來看，行政問責(zé)制作為中國行政體制的完善和創(chuàng)新，也是中國政府在特定背景下自覺開展的一項(xiàng)自上而下的“健身運(yùn)動(dòng)”，取得了很大成績，但也存在著一些必須直面的困境。具體來講，這些困境是指行政問責(zé)制在公共行政領(lǐng)域和公共行政環(huán)境中出現(xiàn)的一些事與愿違的現(xiàn)象，并且這些現(xiàn)象在理論解釋上好像又陷入了悖論之中。筆者認(rèn)為，當(dāng)前行政問責(zé)必須直面的困境主要有以下幾個(gè)方面：

（一）缺失頂層設(shè)計(jì)

2003年春天，席卷全國的“非典危機(jī)”好像一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭，使全國人民面臨著生與死的考驗(yàn)。以單純的死亡人數(shù)無法準(zhǔn)確概括事態(tài)的嚴(yán)重程度，因?yàn)楦黝愵l發(fā)的安全事故，包括生態(tài)安全、食品安全、生產(chǎn)安全尤其是礦業(yè)生產(chǎn)的安全事故，也許更令人觸目驚心。然而，在人民群眾生命、健康、財(cái)產(chǎn)和正常生活遭受嚴(yán)重威脅的時(shí)刻，仍有些官員無視政府的重重禁令，玩忽職守，失職、瀆職、失察、失責(zé)行為頻頻發(fā)生。在“非典危機(jī)”的倒逼機(jī)制下，啟動(dòng)了“問責(zé)風(fēng)暴”?！昂鋈缫灰勾猴L(fēng)來”，從中央到地方，行政問責(zé)制一夜之間全面鋪開。這種運(yùn)動(dòng)式的問責(zé)模式具有如下特征：其一，高壓的問責(zé)態(tài)勢專注于瞞報(bào)、漏報(bào)“非典”疫情和處置不力的官員，并采取撤職、引咎辭職等高官問責(zé)方式。其二，理論上準(zhǔn)備不足，缺乏可操作性。自新中國成立以來，行政問責(zé)基本上呈現(xiàn)虛設(shè)狀態(tài)。雖然也有追究領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任的情況，但比較零散，更沒有制度化。并且，在傳統(tǒng)的“官本位”思想的熏陶下，人們普遍對追究官員的責(zé)任，也就是常說的“民告官”不以為然。故當(dāng)時(shí)對我們來說，行政問責(zé)是一種“新制”。無論在理論研究還是實(shí)踐探索中才剛剛起步，處于比較薄弱的狀況。行政問責(zé)制作為一種追究和實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制，若要真正發(fā)揮作用，除了需要高層開展行政問責(zé)的堅(jiān)定決心和保持問責(zé)的高壓態(tài)勢外，最為關(guān)鍵的是要有一套規(guī)范性的問責(zé)程序，包括政府責(zé)任失范行為的發(fā)現(xiàn)、對責(zé)任的法律性和行政性解釋與認(rèn)定以及相關(guān)責(zé)任的追究等。當(dāng)時(shí)，還缺乏明確的可量化的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，取而代之的是一些模糊性和原則性的規(guī)定?？梢姡姓栘?zé)制在啟動(dòng)之時(shí)，缺乏頂層設(shè)計(jì)的整體明確性和可操作性，這在以后的行政問責(zé)實(shí)踐中仍然有一貫的表現(xiàn)。

(二)選擇性問責(zé)

目前來看，中國的行政問責(zé)實(shí)踐還處于一種運(yùn)動(dòng)式階段。這種運(yùn)動(dòng)式的問責(zé)模式不可避免的結(jié)果除了上述的草率啟動(dòng)和理論準(zhǔn)備不足之外，還有就是問責(zé)領(lǐng)域的不平衡，也就是我們常說的“選擇性問責(zé)”。首先，這種選擇性表現(xiàn)在所問之“責(zé)”類型的不平衡上?！皢栘?zé)制的‘責(zé)’包括法律責(zé)任和政治責(zé)任。法律化的政治責(zé)任仍屬于政治責(zé)任的范疇，與嚴(yán)格的法律責(zé)任有著重要的區(qū)別。在行政問責(zé)上既要追究法律責(zé)任，又要追究法律化的政治責(zé)任。然而，由于我國在政治責(zé)任的制度化、規(guī)范化方面還存在著較大的缺陷，因此，在問責(zé)實(shí)踐中，重在追究因違法、違規(guī)、違章、違紀(jì)行為直接導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)或國家利益、公共利益損失而引起的法律責(zé)任，而對因政策、決策失誤或失職、瀆職、濫權(quán)導(dǎo)致人民生命財(cái)產(chǎn)或國家利益、公共利益重大損失而引起的法律化的政治責(zé)任則‘輕描淡寫’。”[2]其次，由于缺乏一套制度化、規(guī)范化的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和程序，在問責(zé)的具體實(shí)施過程中也表現(xiàn)出很大的選擇性和隨意性。比如在責(zé)任的界定上，由于缺失明確的、可操作性的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，因此，在行政過錯(cuò)行為的主客觀原因的分析以及相關(guān)責(zé)任的認(rèn)定上就有很大的選擇性和隨意性，難免是非理由和人情因素充斥其中；甚至一些人借助選擇性問責(zé)來施展官場權(quán)術(shù)，達(dá)到排斥異己、爭權(quán)逐利的政治目的。最后，選擇性問責(zé)還表現(xiàn)在一些地方政府為了順應(yīng)問責(zé)潮流，迎合媒體和大眾的心理，撈取不正當(dāng)?shù)恼兌菩械囊恍皢栘?zé)秀”和“假問責(zé)”等現(xiàn)象。

（三）官員心理的迷茫和不作為

行政問責(zé)制始于2003年的“非典危機(jī)”，就其啟動(dòng)的時(shí)機(jī)來看，正值于中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景之中。轉(zhuǎn)型中的社會(huì)既是機(jī)遇期，也是眾多社會(huì)問題和矛盾的突發(fā)期。一方面，社會(huì)轉(zhuǎn)型的壓力使中國公共行政面臨著巨大的挑戰(zhàn)。比如，行政領(lǐng)域交互性和復(fù)雜性的增強(qiáng)增加了決策的難度；互聯(lián)網(wǎng)及新興媒體管理、醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管、環(huán)境污染防治等新興領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)，使現(xiàn)有的行政監(jiān)管盲區(qū)不斷擴(kuò)大等。這不可避免地導(dǎo)致政府失范行為的增加。另一方面，在社會(huì)轉(zhuǎn)型中，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和引領(lǐng)作用，政府官員必須積極作為，甚至要敢于闖“紅燈”、闖“禁區(qū)”和觸“底線”。然而，在高壓的問責(zé)態(tài)勢和責(zé)任制的重壓之下，許多官員感到“誠惶誠恐”，“如履薄冰，如臨深淵”而失去了銳意改革創(chuàng)新的勇氣，于是，甘于選擇當(dāng)“不求有功，但求無過”的太平官和庸官。這種看似“謹(jǐn)慎”和“低調(diào)”的從政哲學(xué)，實(shí)則折射出諸多官員的迷茫和不作為。

三、行政問責(zé)困境之反思

自2003年“非典危機(jī)”爆發(fā)以來，中國的行政問責(zé)形成了具有震懾力的“風(fēng)暴效應(yīng)”。但從上述困境來看，它仍然徘徊于運(yùn)動(dòng)式問責(zé)階段，缺乏制度追究的恒久動(dòng)力。如果沒有形成具有可操作性的制度、體制和機(jī)制，無論“問責(zé)風(fēng)暴”多么猛烈，也不過是短期行為。因此，問責(zé)困境的有效化解，有賴于問責(zé)制度的完善。

（一）要超越運(yùn)動(dòng)式問責(zé)的革命思維

目前中國的行政問責(zé)仍然停留在運(yùn)動(dòng)式階段。這種運(yùn)動(dòng)式問責(zé)的主要特征是開展間歇式的問責(zé)風(fēng)暴，將問責(zé)簡單等同于領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職、上級對下級的整頓和事后的懲罰舉措等。這是對行政問責(zé)較膚淺的理解，還沒有觸及問責(zé)制的根本之義，是一種典型的革命思維方式在行政問責(zé)中的應(yīng)用。這種運(yùn)動(dòng)式的問責(zé)模式在一定程度上可以起到強(qiáng)化官員責(zé)任意識，減少?zèng)Q策失誤和失范行為的發(fā)生以及震懾行政違法等作用，但絕非行政問責(zé)的常態(tài)。一旦風(fēng)歇雨住，容易死灰復(fù)燃，甚至變本加厲。因此，超越革命思維，尋求常態(tài)化的治理方式，這是中國行政問責(zé)從運(yùn)動(dòng)式、非常態(tài)化走向制度化、常態(tài)化的前提和基本思路。只有把思路搞清楚了、理順了，改革才能取得事半功倍的效果。

（二）超越革命思維要有“后手”

所謂“后手”，就是制度和法律。一般來講，行政問責(zé)制是通過鎖定行政失范行為來依法追究相關(guān)行為主體的責(zé)任，而行政失范行為在很大程度上是由于不規(guī)范行使政府權(quán)力甚至濫用政府權(quán)力導(dǎo)致的。因此，行政問責(zé)實(shí)際上是對公共權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的制度安排。前已述及，權(quán)、利、責(zé)是制度（法律）制約和監(jiān)督公權(quán)力的整體機(jī)制。在這個(gè)整體機(jī)制中，如果缺少“責(zé)”的制約，手握公權(quán)力的人就有可能運(yùn)用手中的“權(quán)”去追逐“私利”而不是“公利”。而行政問責(zé)作為一種事后的監(jiān)督制約機(jī)制，其有效性的發(fā)揮依賴于以下三個(gè)方面：一是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)本身的制約與平衡。權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)的制約和平衡是確保權(quán)力的規(guī)范性和有效性的基礎(chǔ)。如果缺少權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約與平衡，僅僅憑借事后的問責(zé)來實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力的制約與監(jiān)督是不太現(xiàn)實(shí)的。并且，此種情況下的問責(zé)往往是乏力的。當(dāng)然，本文所說的權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約與平衡不是西方政體意義上的“三權(quán)分立”，而是在行政權(quán)力內(nèi)部的分工與制約，在政府管理系統(tǒng)內(nèi)部，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能分離，并在運(yùn)行的過程中進(jìn)行制約與協(xié)調(diào)的管理體制。比如，行政“三分”制就是一種典型的行政“分權(quán)”。正如十八屆三中全會(huì)報(bào)告所提出的，強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督與制約，“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的運(yùn)行體系”，“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約機(jī)制”。二是改變“自上而下”的單項(xiàng)式的行政運(yùn)作模式。行政問責(zé)是對政府公共管理進(jìn)行民主控制的制度安排，即政府及其官員要回應(yīng)民眾的需求，以公共利益為依歸。因?yàn)椤爸挥挟?dāng)受治者同治者的關(guān)系遵循國家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國家，政府為人民而存在而不是相反的原則時(shí)，才有民主制度存在”[3]。因此，只有轉(zhuǎn)變自上而下的單向式的行政模式，形成多元參與的雙向行政模式，才能改變行政問責(zé)中異體監(jiān)督，尤其是公民監(jiān)督和媒體監(jiān)督相對薄弱的狀況。三是讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。十八屆三中全會(huì)指出的，要“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”；“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”，這是行政問責(zé)制真正發(fā)揮實(shí)效的根本之策。再者，行政問責(zé)必須納入法治化和程序化的軌道。從法的一般意義上講，程序是任何一項(xiàng)健全制度必備的要素，正是程序決定了法治與人治的根本區(qū)別。通過程序保障在責(zé)任面前人人平等，相關(guān)責(zé)任人都要依法追究其責(zé)任，杜絕在問責(zé)過程中出現(xiàn)“替罪羊”“丟車保帥”的現(xiàn)象。程序性問責(zé)都是依據(jù)法律的，然而，目前我們還沒有一部專門的、完善的問責(zé)法律，問責(zé)主要依據(jù)還是一些規(guī)范性的文件，這些文件雖然具有一定的約束力，但只能算是內(nèi)部紀(jì)律規(guī)范。并且，對問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序均缺乏全面的、系統(tǒng)的規(guī)定。因此，當(dāng)務(wù)之急是制訂一部完整的問責(zé)法規(guī)，用于規(guī)范問責(zé)事由、問責(zé)主體、問責(zé)范圍、問責(zé)形式、問責(zé)程序等。同時(shí)，也要考慮當(dāng)前中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)際情況，對于在行政體制改革中敢于闖“紅線”、觸“禁區(qū)”的官員給予特殊考慮，在某種程度上實(shí)行“免責(zé)”機(jī)制。這樣才能形成正向激勵(lì)，發(fā)揮官員的改革創(chuàng)新精神和在社會(huì)轉(zhuǎn)型中的引領(lǐng)作用。

（三）完善異體監(jiān)督

官員的責(zé)任有一個(gè)完整的體系，主要有政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。目前在實(shí)踐中主要鎖定的是政治責(zé)任和法律責(zé)任，前者的追究主體是行政法治監(jiān)督機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，后者是人民代表機(jī)關(guān)。我國對行政官員的問責(zé)常常止于黨紀(jì)處分和行政處分。也就是說，目前的問責(zé)更多的是內(nèi)部的上級對下級的監(jiān)督，也叫同體監(jiān)督，而外部的人大、政協(xié)、媒體、民意等異體監(jiān)督十分薄弱。因此，在更好地發(fā)揮同體監(jiān)督作用的同時(shí)，應(yīng)完善異體監(jiān)督，把二者綜合起來才能形成強(qiáng)大的問責(zé)“合力”。各級人大及其常委會(huì)作為我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，責(zé)無旁貸地應(yīng)成為最重要的異體問責(zé)機(jī)關(guān)。在人大的監(jiān)督上可以進(jìn)行大膽改革和創(chuàng)新，雖然不宜完全移植西方大多數(shù)法治發(fā)達(dá)國家實(shí)行的議會(huì)對官員的彈劾、罷免以及提出不信任案等做法，但可以進(jìn)行有益的借鑒，強(qiáng)化和完善人大和常委會(huì)對政府官員的質(zhì)詢、決策審議和對失職、瀆職官員的罷免、撤職制度是非常必要和迫切的。特別是加強(qiáng)各級人大和常委會(huì)對政府及其官員質(zhì)詢的常態(tài)化、規(guī)范化和制度化尤為重要，它能夠大大強(qiáng)化現(xiàn)行問責(zé)的震懾力[4]。此外，對于政協(xié)、媒體、民意等異體監(jiān)督也要給予充分的重視，在實(shí)踐中可以進(jìn)行有益的探索，比如在政協(xié)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置專門機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督和問責(zé)。充分重視媒體和民情輿論在行政問責(zé)中的線索作用，在保證其客觀、公正、理性的同時(shí)，要開辟更多的參與渠道，比如通過建立反映社情民意的網(wǎng)站，強(qiáng)化對行政失范行為的監(jiān)督等。再者，政府及其官員作為一種“公共人”，也要承擔(dān)相應(yīng)的道德責(zé)任，遵守職業(yè)操守，嚴(yán)格自律，樹立良好形象。道德責(zé)任理所當(dāng)然應(yīng)納入到問責(zé)范圍內(nèi)。如果能做到這一點(diǎn)，在完善中國行政問責(zé)制上將實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

總之，走出當(dāng)前行政問責(zé)的困境，必須實(shí)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式問責(zé)向制度化問責(zé)的根本轉(zhuǎn)變。只有如此，才能有效發(fā)揮行政問責(zé)對公權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的恒久動(dòng)力，其承載的憲政民主和法治政府理念才能落到實(shí)處。十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，行政問責(zé)作為國家治理能力中自我“糾錯(cuò)”和“修復(fù)”功能的重要體現(xiàn)，也是推進(jìn)國家治理體系和能力的重要環(huán)節(jié)。因此，完善行政問責(zé)制是一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。2016年頒布實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》作為一部重要的黨內(nèi)法規(guī)，也將對行政問責(zé)發(fā)揮積極的引領(lǐng)、示范和指導(dǎo)作用。

[1]張鳳陽．政治哲學(xué)關(guān)鍵詞[M]．南京：江蘇人民出版社，2014：65．

[2]蔣勁松．責(zé)任政府新論[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005：4．

[3]姜明安．“問責(zé)風(fēng)暴”深層次思考：政治責(zé)任是否應(yīng)當(dāng)法定化[J]．人民論壇，2008（21）：34-35．

[4]薩托利．民主新論[M]．北京：東方出版社，1993：38．