劉漢坤

（南開大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

水污染的日趨嚴(yán)重引起了學(xué)者對以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行治理的思考。呂忠梅針對流域具有自然統(tǒng)一性和資源的功能統(tǒng)一性特點(diǎn)進(jìn)行論述，認(rèn)為不同流域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡，污染狀況亦不同，應(yīng)建立流域水污染控制體制[1]。王燦發(fā)也提出類似觀點(diǎn)，認(rèn)為我國水污染治理因流域跨越多行政區(qū)而變得復(fù)雜，難以統(tǒng)一防治，并滋生地方保護(hù)主義，導(dǎo)致水污染防治不力[2]。張曉[3]，王媛等[4]也支持上述觀點(diǎn)，即水污染防治應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域設(shè)置管理體制，通過“河長制”對河流湖泊形成的水系進(jìn)行統(tǒng)一管理，超越行政區(qū)劃，排除地方保護(hù)主義，把水污染防治立法落到實(shí)處。

污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度被寫入了2014年新《環(huán)境保護(hù)法》第52條，但只是原則性的鼓勵條款，竺效指出實(shí)施措施還有待《水污染防治法》《大氣污染防治法》及將來的“土壤污染防治法”等做出具體規(guī)定［5］。王燦發(fā)提出我國當(dāng)前仍沒有相應(yīng)的水污染強(qiáng)制責(zé)任保險立法，任意保險無法滿足現(xiàn)今的水污染事件治理需要［7］。結(jié)合上述專家學(xué)者觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為針對現(xiàn)今水污染治理的狀況，應(yīng)當(dāng)建立流域水污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度。

一、我國水污染立法現(xiàn)狀

我國自20世紀(jì)90年代開始水污染事件頻發(fā)，淮河水污染事件、沱江水污染事件、松花江水污染事件等重大污染事件都造成了數(shù)以億元計(jì)的經(jīng)濟(jì)損失，使數(shù)萬甚至數(shù)百萬人用水緊張。然而，我國過去環(huán)境保護(hù)以條塊管轄為主，不同地區(qū)、不同部門分別行駛管轄權(quán)，“多龍治水”，導(dǎo)致行政效率低下，甚至出現(xiàn)重復(fù)管轄和無人管轄的窘境。由于地方保護(hù)主義現(xiàn)象嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)法規(guī)難以有效實(shí)施。在區(qū)域水污染防治領(lǐng)域，僅有國務(wù)院針對淮河嚴(yán)重的污染狀況制訂的《淮河流域水污染防治暫行條例》，流域治理水污染法律嚴(yán)重缺失。2016年9月23日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，確立了垂直管理的新環(huán)境保護(hù)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法體制，一定程度上是破冰之舉。然而，這一改革對于水污染防治還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。2016年12月11日由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推行河長制的意見》，標(biāo)志著我國對于水污染防治進(jìn)入新紀(jì)元。

我國2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第52條以原則性鼓勵條款，規(guī)定了強(qiáng)制責(zé)任保險制度。然而，法律執(zhí)行主體、投保人范圍、投保金額、各類程序性事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定仍是空白，無法滿足強(qiáng)制責(zé)任保險制度推行的現(xiàn)實(shí)需要。多地根據(jù)《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》進(jìn)行了強(qiáng)制責(zé)任保險的試點(diǎn)工作，也只有《船舶油污損害民事責(zé)任保險實(shí)施辦法》從操作性和充足性等因素符合制度實(shí)施的基本要求，多數(shù)地區(qū)和系統(tǒng)由于缺少上位法，缺乏實(shí)體性規(guī)范而難以達(dá)到滿意的效果。

二、流域重點(diǎn)企業(yè)建立強(qiáng)制責(zé)任保險制度的必要性

（一）建立水污染強(qiáng)制責(zé)任保險的必要性

目前，我國水污染現(xiàn)狀仍十分嚴(yán)重，水污染防治制度的構(gòu)建存在一定漏洞，水污染的根本治理難以落實(shí)。構(gòu)建完善的水污染保險制度能夠一定程度上彌補(bǔ)水污染造成的損失，亦可以通過保險制度確保污染者付費(fèi)，使污染成本內(nèi)部化，一定程度遏制污染事件的發(fā)生，同時減輕政府對于治理水污染的財(cái)政壓力。

水污染事件因其擴(kuò)散速度快、影響范圍廣往往給環(huán)境、社會和個人帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，甚至造成對身體權(quán)和生命權(quán)的侵害。污染所帶來的巨額經(jīng)濟(jì)損失又往往是污染者無法承擔(dān)的，導(dǎo)致權(quán)利受到侵害的農(nóng)牧業(yè)者及飲水患病者無法得到相應(yīng)的賠償，甚至被污染者無處申辯，進(jìn)而引發(fā)一系列不穩(wěn)定問題。強(qiáng)制污染責(zé)任保險制度可以根據(jù)重點(diǎn)污染企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險狀況，強(qiáng)制收取相應(yīng)保費(fèi)，并以該保費(fèi)作為污染事件的賠償資金，降低企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，使中小企業(yè)免于破產(chǎn)命運(yùn)，同時使被污染者得到相應(yīng)的賠償，維護(hù)社會的公平正義。

（二）以流域建立強(qiáng)制責(zé)任保險的必要性

由于水污染具有“一河一征”的特點(diǎn)，不同河流的污染狀況、自凈能力等存在差異，其污染風(fēng)險和污染的治理成本也不相同；不同河流由于地處不同地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境也存在差異，因而，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險制度未必符合每一條河流的實(shí)際，應(yīng)根據(jù)流域?qū)嶋H狀況確定相應(yīng)的保險金額。

河流流域經(jīng)?？缭叫姓^(qū)劃，而跨越行政區(qū)劃就意味著管轄權(quán)的分離。在環(huán)境保護(hù)部、中國保險監(jiān)督管理委員會2013年發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》中，確定以省市為試點(diǎn)嘗試水污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度，雖然在制度建設(shè)上取得一定進(jìn)步，但依然未尊重水污染的流域特性。由于流域內(nèi)污染往往存在地區(qū)間聯(lián)系，不同行政區(qū)劃內(nèi)的不同強(qiáng)制責(zé)任保險難以滿足污染治理和賠償?shù)男枰?。以淮河水污染事件為例，該事件污染由河南、安徽兩省開閘排放污水導(dǎo)致，若制定不同標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任保險制度，顯然有違公平原則，因此同一流域制定統(tǒng)一的強(qiáng)制責(zé)任保險制度，有利于整個流域的水污染治理和損害賠償?shù)拈_展。

三、流域重點(diǎn)企業(yè)強(qiáng)制責(zé)任保險制度設(shè)計(jì)

綜上所述，我國應(yīng)建立水污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度，且在“河長制”的背景下，以流域?yàn)閱挝唤⒃撝贫取Ｓ捎谙嚓P(guān)立法存在一定缺位，筆者在此對一些關(guān)鍵性問題提出建議。

（一）立法模式的選擇

國內(nèi)外流域污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度的立法模式大體可分為三種：第一種，建立綜合的強(qiáng)制污染責(zé)任保險法，無例外規(guī)定，單行法適用于所有環(huán)境情況。這種模式立法層級相較另外兩個模式要更高，但存在明顯不足。由于各環(huán)境污染特征、狀況不同，很難以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)制定保險制度，保險人、受害人、保險金額存在較大差異，使得建立綜合的強(qiáng)制責(zé)任保險法律制度只能成為“形式法”，具體標(biāo)準(zhǔn)需要下位法進(jìn)一步制定。第二種，在環(huán)境保護(hù)法中以專章進(jìn)行規(guī)定，即在一國環(huán)境保護(hù)制度的基本法當(dāng)中以特定章節(jié)對相關(guān)規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一制定。瑞典使用這一立法模式。第三種，特定領(lǐng)域環(huán)境污染責(zé)任保險特別法模式，以水污染防治為例，即建立“水污染強(qiáng)制責(zé)任保險實(shí)施辦法”。這一立法模式可以針對環(huán)境要素的不同情況進(jìn)行分別立法，針對性強(qiáng)，且立法層級低，相對效率更快。我國已有《船舶油污損害民事責(zé)任保險實(shí)施辦法》為先例，積累了一定的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，因此，筆者認(rèn)為第三種模式立法，符合現(xiàn)實(shí)需要。

（二）主體機(jī)制的確定

根據(jù)我國實(shí)際，流域污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度主體應(yīng)包括保險人、行政機(jī)關(guān)、保險公司等。流域內(nèi)不同級別的行政機(jī)關(guān)（即“河長”）對保險制度、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定，承擔(dān)政府責(zé)任，在污染發(fā)生時，可先行墊付資金進(jìn)行污染治理，再由保險公司與污染者確定責(zé)任后進(jìn)行償還。保險人范圍的確定是強(qiáng)制責(zé)任保險制度中尤為重要的部分，現(xiàn)階段由于環(huán)境污染責(zé)任保險剛剛建立投保意愿不高，應(yīng)先建立強(qiáng)制污染責(zé)任保險制度，再逐步向自愿污染責(zé)任保險制度過渡。而強(qiáng)制保險保險人范圍應(yīng)首先涉及重點(diǎn)污染企業(yè)，在水污染當(dāng)中，應(yīng)為化工等排污量較大的企業(yè)。以企業(yè)歷史排放水平為基準(zhǔn)的“祖父法”計(jì)算企業(yè)過去一定年限的排污量取平均值，認(rèn)定為企業(yè)基準(zhǔn)排污量，并以“祖父法”同樣預(yù)估流域治理污染成本，排除小微企業(yè)，對重點(diǎn)污染企業(yè)基于流域?qū)嶋H污染成本征收保險費(fèi)。不同流域根據(jù)其流域污染情況，制定相應(yīng)的排污量標(biāo)準(zhǔn)，超過標(biāo)準(zhǔn)的污染者成為強(qiáng)制污染責(zé)任保險制度保險人。保險公司應(yīng)由多個保險公司分別承擔(dān)相應(yīng)的賠付，是一種更加穩(wěn)妥的保險方式，被稱為風(fēng)險分散機(jī)制［7］。要增強(qiáng)水污染強(qiáng)制責(zé)任保險可行性，就要適時建立大型國有保險公司牽頭、多家保險公司參與的保險聯(lián)合體，共同承保污染較大、風(fēng)險較高的水污染強(qiáng)制責(zé)任保險，從而降低承保風(fēng)險。

（三）統(tǒng)一上下游保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

在這里筆者想針對“同一流域上下游是否應(yīng)支付相同保費(fèi)”這一問題提出自己的觀點(diǎn)。同一流域其經(jīng)濟(jì)社會文化存在差異十分正常，如我國的長江，其上游為我國的西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，下游為我國的長三角地區(qū)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。但經(jīng)濟(jì)上的差異不代表其保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。筆者認(rèn)為，首先，強(qiáng)制責(zé)任保險制度設(shè)計(jì)納入主體為重點(diǎn)排污企業(yè)，并非公民，重點(diǎn)排污企業(yè)都達(dá)到一定規(guī)模，具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并不存在支付能力不足的情況；其次，根據(jù)公司的社會責(zé)任原則、權(quán)利和義務(wù)一致原則理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)治理污染和承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任，不應(yīng)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同而減輕或加重義務(wù)；再次，上游地區(qū)因其污染會延伸至下游地區(qū)，往往其污染致害范圍更廣，被污染者更多，減輕其義務(wù)有助長其污染之嫌；最后，污染的形成是一個污染物積累的過程，上游污染物往往與下游排污共同作用形成污染，難以將其責(zé)任區(qū)分開來。因此上下游建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制責(zé)任保險制度當(dāng)屬合理之策。

四、結(jié)語

我國2013年頒布《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》后，多地實(shí)施了污染責(zé)任保險制度，建立了基于風(fēng)險評估的污染強(qiáng)制責(zé)任保險模式、基于共同保險方式的污染強(qiáng)制責(zé)任保險模式、基于政府補(bǔ)貼方式的污染自愿責(zé)任保險模式和基于第三方服務(wù)的環(huán)境污染責(zé)任保險模式。盡管有了一定進(jìn)步，但是，由于環(huán)境責(zé)任歸責(zé)不到位、環(huán)境意識淡薄、企業(yè)缺乏投保意愿等因素，環(huán)境污染責(zé)任保險制度實(shí)施困難的狀況并未徹底改善。建立流域污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度是水污染防治的重要手段，通過制度建設(shè)促使污染者自覺減少污染，維護(hù)被污染者合法權(quán)益是制度設(shè)計(jì)的初衷。

[1]呂忠梅．水污染的流域控制立法研究[J]．法商研究，2005（5）：95-103．

[2]王燦發(fā)．跨行政區(qū)水環(huán)境管理立法研究[J]．現(xiàn)代法學(xué)，2005（5）：130-140．

[3]張曉．中國水污染趨勢與治理制度[J]．中國軟科學(xué)，2014（10）：11-24．

[4]王媛，王偉，徐錟，等．中國水環(huán)境壓力與水污染防治能力的區(qū)域差異[J]．環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2008（4）：13-16．

[5]竺效．論我國環(huán)境污染責(zé)任保險單行法的構(gòu)建[J]．現(xiàn)代法學(xué)，2015（3）：115-122．

[6]王燦發(fā)．從淮河治污看我國跨行政區(qū)水污染防治的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)[J]．環(huán)境保護(hù)，2007（14）：30-35．

[7]李挺宇．水污染強(qiáng)制責(zé)任保險的價值與建構(gòu)[J]．東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（4）：410-415．