中國財政科學研究院調研組

云南大理洱海環(huán)湖截污治理（PPP）項目的運作模式與啟示

中國財政科學研究院調研組

云南省大理州委、州政府高度重視、精心謀劃，運用PPP模式實施洱海環(huán)湖截污項目，通過成立專門機構、開展市場測試、加強專業(yè)論證、完善合作方式、加強公共監(jiān)管，充分調動了社會資本方和政府共同治理環(huán)境，取得了良好的效果。調研組梳理了云南大理洱海環(huán)湖截污工程的基本情況和運作模式，分析了項目實施的經驗做法和啟示，如重視前期準備工作、發(fā)揮專業(yè)團隊技術優(yōu)勢、加強部門協(xié)調、完善政府與社會合作方之間的投資收益分配機制和項目監(jiān)管機制等。

洱海 PPP 模式

一、洱海環(huán)湖截污項目規(guī)劃建設的基本情況

洱海是云南省大理83萬多人民的“母親湖”，流域面積2565平方公里，是國家級高原淡水湖泊自然保護區(qū)，入湖河流117條，涉及大理市、洱源縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（一）建設背景

隨著城鎮(zhèn)化、旅游業(yè)快速發(fā)展，洱海流域的生活垃圾、污水和農業(yè)面源污染逐年加大，曾三次爆發(fā)藍藻，洱海水環(huán)境形勢惡化，正處于關鍵的、敏感的、可逆的、營養(yǎng)狀態(tài)轉型時期。2015年1月20日，習近平總書記叮囑當地干部一定要改善好洱海水質，“希望水更干凈清澈?！?012年5月，李克強總理對洱海生態(tài)環(huán)境保護試點工作做出重要批示：“控制農村面源污染，使洱海重現一泓清水，相關經驗注意總結，以資借鑒?！?/p>

為貫徹落實中央領導同志重要指示精神，保護洱海生態(tài)環(huán)境，推動區(qū)域經濟發(fā)展，2014年以來，大理州委州政府、大理市委市政府積極推進“大理洱海環(huán)湖截污工程”項目。各級領導高度重視，將其作為洱海保護治理核心工程、重點建設工程、投融資體制創(chuàng)新標志性工程，在地方財力有限的情況下，通過PPP模式引入社會資金投入項目建設，先后兩次向財政部申報項目最終獲得批準。

（二）目標任務

洱海環(huán)湖截污工程包含新建污水處理廠6座，設計總規(guī)模為日處理11.8萬立方米，一期建設污水處理廠總規(guī)模為日處理5.4萬立方米；新建截污干管（渠）320.3公里；新建泵站12座；干渠8.1公里；新建總規(guī)模為8.66萬立方米的混合調蓄池15座。計劃2017年完工投入運營。

項目總投資34.68億元，政府出資占10%，社會資本占90%。由中國水環(huán)境集團投資、建設、運營，該公司是中信產業(yè)基金旗下的水環(huán)境專業(yè)治理公司。該項目不僅是云南省18個財政部示范項目中最早落地開工的，也是成功案例之一。該工程對于保障大理市人民的生命健康和正常生活秩序、保障大理市社會經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、環(huán)境治理，都有巨大的現實作用和深遠的歷史意義。

二、洱海環(huán)湖截污PPP項目運作的做法

（一）領導高度重視，工作機制健全，前期準備充分

領導的重視與高效的機制至關重要。大理建立了由黨委、政府領導親自掛帥、財政部門牽頭、相關部門配合的工作機制，突顯了領導重視，明確了職責分工，形成了各負其責、共同管理的氛圍，為順利開展PPP項目奠定了體制機制保障。

洱海截污治理項目不是第一次就申報成功的。大理州政府以不治理好洱海不回頭的決心，以扎實做好準備工作的作風，積極投入到項目申報中去。第一次申報雖然沒有批準，但是大理州政府注重找問題、轉觀念、求發(fā)展，積極做好第二次申報工作。將前期準備工作作為項目建設的關鍵環(huán)節(jié)。

2014年11月，大理市成立大理洱海環(huán)湖截污PPP項目領導小組，明確該項目采用PPP模式進行運作，并決定以大理市為實施主體，組建與社會資本合作的政府方出資平臺——大理洱海保護投資建設有限責任公司。為做好前期規(guī)劃論證，抓好“頂層設計”，委托西南設計院編制《洱海環(huán)湖截污工程專項規(guī)劃》。2015年1月，大理州、大理市成立大理洱海環(huán)湖截污PPP項目協(xié)調工作組，并授權大理市住建局為本項目實施機構。經前期多次接洽，中信水務投資基金管理有限公司、東方園林生態(tài)股份有限公司及云南水務投資股份有限公司先后提交關于本項目的合作方案和實施建議。2015年2月，西南設計院根據總體規(guī)劃，編制了《大理市環(huán)湖截污工程可行性研究報告》。同時，為提高項目運行效率，委托上海濟邦咨詢公司編制了PPP實施方案初稿及財務測算報告，包括財政承受能力評價和物有所值評價。之后，組織開展市場測試，10多家潛在投資人明確表達合作意愿，并針對測試實施方案提交了書面反饋意見，濟邦咨詢公司據此對實施方案核心內容及時作出修訂和完善。2015年9月25日，洱海環(huán)湖截污項目順利通過評審，入選財政部第二批PPP示范項目；2015年10月11日正式開工建設。

積極組織相關部門進行深入調研，并根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的要求，明確了項目PPP運作方式。其中污水處理廠采用BOT模式，期限30年；污水收集干渠、管網、泵站采用DBFO模式，期限18年。政府在項目投運后15年內，依據項目的可用性和績效考核結果逐年等額支付服務費。

（二）依托專業(yè)咨詢團隊，發(fā)揮專業(yè)人才作用

大理州政府依托專業(yè)團隊，充分發(fā)揮專業(yè)咨詢機構的技術優(yōu)勢，確保了項目實施的科學性、可行性。既為項目論證提供了寶貴的科學的合理合法的各方面方案的智力支持，又高效節(jié)約地解決了相關部門人力資源少、業(yè)務水平有限的現實困境；既充分發(fā)揮了政府與市場各自的優(yōu)勢，又有效地明確和維護了各方主體的權利、義務、責任，形成了合力。通過公開招標，選定上海濟邦投資咨詢有限公司，具體負責洱海項目的咨詢工作，改變以往以政府部門牽頭開展規(guī)劃論證的模式，形成了以專業(yè)團隊為主導的工作機制，在為政府節(jié)約經費的同時，也提高了項目建設效率。

（三）廣泛市場測試，提高管理效益

大理州政府組織相關部門向潛在社會投資人進行了廣泛的市場測試，有13家社會投資人作出響應。最終中國水環(huán)境集團中標為社會資本方。經過中國水環(huán)境集團的調查，并與國際、國內專家論證后，最終PPP簽約價為29.8億元，比預計節(jié)省了6億元。通過創(chuàng)新的磋商機制，發(fā)揮社會資本方的專業(yè)優(yōu)勢，優(yōu)化了可研報告，節(jié)省了項目投資。

前期多輪的市場測試，充分利用了社會和市場的智慧，是該項目取得成功的關鍵。

（四）創(chuàng)新運行機制，強化制度安排

為確保洱海水環(huán)境治理取得實效，大理州政府在實施環(huán)湖截污項目中積極創(chuàng)新機制：

1.財政壓力測試與投融資結構創(chuàng)新

在財政壓力測試方面，經充分論證、精確測算，大理州、市政府每年需要付費3.81-3.88億元，扣除收取的每年2.91億元的洱海資源保護費、每年約2650萬元的污水處理費、每年上級財政補助的8000萬元，每年需財政預算安排6250萬元，是2014年一般財政支出的1.49%，在可承受范圍之內。

在股權投資資本金構成方面，由代表政府方的大理洱海保護投資建設有限責任公司（以下簡稱“洱投公司”）與社會資本企業(yè)合資組建項目公司。其中洱投公司出資8429萬元，占股10%；社會資本出資75864萬元，占股90%；資本金總額為84294萬元，占項目公司投資額度的30%。

在融資結構方面，該項目融資總額約196686萬元，占總投資（扣除建設期資源保護費投入6.58億元后）的70%。采用有限追索權項目融資方式，在項目建設期由項目公司社會資本方股東提供擔保。進入運營期后無條件解除股東擔保，轉為無追索項目融資，采用項目資產抵押、經營收益權質押、保險受益權質押等進行擔保。

此外，金融機構可與政府和項目公司簽訂直接介入協(xié)議，當項目出現重大經營或財務風險，威脅或侵害債權人利益時，可要求社會資本改善管理、投入或對其接管。建設期政府補貼優(yōu)先用于抵減社會資本建設投資，以降低政府總體付費金額。運營期獲得的補貼，則由政府統(tǒng)籌用于支付購買服務費用。

2.回報機制創(chuàng)新

該項目的回報機制包括項目自身的回報機制以及項目公司股東的回報機制兩個層面。根據該項目的資產特點，其回報采用政府付費模式，具體包括：六座污水處理廠在運營期內所產生的污水處理服務費；政府基于項目工程建設的可用性，向項目公司支付的使用性付費（政府年付費金額的90%，暫定）；政府根據績效考核標準，針對項目范圍內管網泵站的運維績效向項目公司依效付費（政府年付費金額的10%，暫定）。上述政府付費的金額及使用性付費與依效付費的比例，最終通過競爭性磋商確定。該項目中，洱投公司作為政府出資代表不參與項目的利潤分配，社會資本方享有項目的全部利潤。

3.政府監(jiān)管機制創(chuàng)新

大理州政府加強對項目全生命周期的考核。既關注短期的工程建設質量，又關注運營期服務質量標準及其落實，檢驗服務效果。污水處理廠運營績效主要按照《城鎮(zhèn)污水處理廠運行、維護及安全技術規(guī)程》（CJJ60-2011）、《云南省城鎮(zhèn)污水處理廠運行維護及安全評定標準》（J11993-2012）進行考核。污水處理廠出水水質需符合《城市污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）一級A標準。管網泵站運營維護績效主要根據《城鎮(zhèn)排水管渠與泵站維護技術規(guī)程》（CJJ68-2007）、《城鎮(zhèn)排水管道維護安全技術規(guī)程》（CJJ 6-2009）和《云南省城鎮(zhèn)排水設施運行維護及安全技術規(guī)程》（J11991-2012）的規(guī)定進行考核。政府根據上述規(guī)定和標準，對項目公司管網及泵站運營維護服務評分。

圖1 項目投資運營結構圖

（五）成立專門機構，重視培訓

為推動項目，州、縣財政局作為主管部門，專門組建PPP機構，協(xié)調有關部門開展工作。同時，安排精通業(yè)務的工作人員參加項目管理。目前，大理州財政系統(tǒng)從事PPP工作的人已經超過30人，為推動PPP項目落地保障必要的人力資源。大理州政府將宣傳培訓擺上重要日程，讓相關部門領導和工作人員、社會機構加深對PPP項目的理解和認識，為相關領導與工作人員提供理論與業(yè)務實踐方面的培訓。

三、洱海截污治理（PPP）項目的幾點啟示

通過深入研究洱海截污治理項目，調研組認為該項目具有較強的示范意義，應積極推廣“洱海”經驗。該項目啟示意義如下：

（一）政府部門要加強業(yè)務學習，熟悉PPP相關業(yè)務知識

針對PPP專業(yè)性較強的特點，各級政府部門應進一步加大業(yè)務培訓力度，相關工作人員應加強學習，熟悉PPP業(yè)務知識、操作流程、工作方法、評價體系，不斷提升業(yè)務水平，更好地促進PPP項目有序運行，從而推動PPP可持續(xù)發(fā)展。

（二）做好前期準備工作，確保項目有序推進

PPP項目建設是一個系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合評估、充分論證、有序推進。從一定意義上講，前期準備工作決定著項目成功與否。因此，在PPP項目建設中，各級政府領導應高度重視前期工作，做好前期規(guī)劃的編制、修改、完善工作，確保其具有較強的可操作性，并建立工作機制，加強對項目建設的指導，確保項目有序推進。

（三）做好財政承受能力評估，防止突破財力天花板

PPP項目能夠可持續(xù)發(fā)展，財政承受能力是重要保障?？茖W測算財政承受能力，年度PPP項目財政支出不超過一般公共預算支出10%的紅線，既是維護財政自身健康的關鍵，又是引導社會資本投入的關鍵。因此，要對各方面因素予以通盤考量，將可能產生的風險納入評估范圍，對財政承受能力進行客觀公正科學的評估，防止突破財力天花板，確保PPP項目建設可持續(xù)發(fā)展。

（四）加強部門協(xié)調配合

項目建設不是僅僅依靠某個政府部門就可以完成的，需要政府、企業(yè)共同努力，也需要政府各部門之間形成合力。因此，要建立政府統(tǒng)一領導、部門責任分工，以財政部門牽頭、相關部門協(xié)調的工作機制，打破部門之間的限制，發(fā)揮各部門作用，全面推動建設。

（五）確定科學合理的項目投資收益分配機制

建立和完善項目投資及收益分配的良好機制是吸引和促進社會資本方參與PPP項目的關鍵利益驅動機制。洱海治理項目在投資收益分配方面積極創(chuàng)新，并且在項目建設期與運營期分別采用有限追索權和無追索融資方式，發(fā)揮了較好的作用，具有較強的啟示意義。各地應將投資收益分配機制作為PPP項目建設的重要內容，結合實際，建立科學、合理的投資收益分配機制，對于建設與運營分別投入與管理的項目，更要科學合理地確定好各方投資主體的收益分配機制，確保項目有序推進、各方共贏，進一步提升公共服務水平。

(PPP)Operation Model and its Reference-Based on the Ehai Around Lake Sewage Interception Governance Project located in Dali Yunnan Province

The Investigation Research Group,Chinese Academy of Fiscal Science

Thepartycommittee,governmentofDaliYunnanhighlyvalueandpreparethoroughlyErhaiaround-lake Interception project,set up a special agency,operate the project by PPP model,launch market survey and professional evaluation,improve the cooperation model and public supervision,motivate private partner and government agencies,with all these efforts,a good effect has been achieved.The investigation group summarizes the background and operation model of the project,analyze its implementation experience and sort out the following reference:1)pay attention to the prepare before the project launch,2)take advantage of professional advantage of expert team,3)enhance the coordination among the departments,4)improve the investment income distribution mechanism between private and public sector and enhance the project supervision mechanism.

Ehai;PPP;Model

調研組成員：王朝才 趙全厚 程 瑜 龍小燕 李楠楠執(zhí)筆人：王朝才 龍小燕

李利華）

F812.7

A

2096-1391（2017）10-0130-05