王薛紅

我國互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管中的若干問題研究

王薛紅

在國家廣泛號召發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下，無論是來自實體經(jīng)濟的消費商品，還是對安全性要求極高的金融產(chǎn)品，皆實現(xiàn)了全程在線銷售、服務(wù)和監(jiān)管。相比之下，互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的探索目前陷入“多次叫停，重啟待定”的全面暫停狀態(tài)。結(jié)合這一特殊現(xiàn)狀，本文重點分析互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售模式曲折發(fā)展背后所反映的行業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)存問題，并從學術(shù)層面就監(jiān)管中存在的與市場的錯位問題、監(jiān)管理念有待轉(zhuǎn)變的問題以及監(jiān)管力量薄弱的問題等進行分析并提出相關(guān)建議，供行業(yè)研究者和從業(yè)者參考借鑒。

互聯(lián)網(wǎng) 彩票 監(jiān)管

一、全面暫停前互聯(lián)網(wǎng)彩票的市場發(fā)展回顧

互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票（簡稱互聯(lián)網(wǎng)彩票）是指使用瀏覽器或客戶端等軟件，通過互聯(lián)網(wǎng)等計算機信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)銷售彩票，是與實體投注站點銷售、電話銷售、自助終端銷售相并列的一種新型銷售渠道，是彩票銷量從有紙化向無紙化的一種創(chuàng)新探索，最大優(yōu)勢在于購彩便捷化和數(shù)字化。

在市場機制下，與需求相匹配的供給必然是有效的。自2000年我國邁出互聯(lián)網(wǎng)探索步伐以來，互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)行規(guī)模的快速增加以及購買群體的不斷擴大，進一步印證了互聯(lián)網(wǎng)彩票是被市場和廣大彩民所認可的，是符合發(fā)展趨勢的。

一是市場規(guī)?？焖侔l(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2005年互聯(lián)網(wǎng)彩票的銷售規(guī)模僅為1億元，2014年增長到850億元，年均增長率達111.6%，在全國彩票發(fā)行量的占比超過20%。互聯(lián)網(wǎng)彩票銷量快速增加進一步提高了互聯(lián)網(wǎng)彩票的滲透率，這一趨勢也與我國互聯(lián)網(wǎng)與人們生活密切聯(lián)系的大趨勢相吻合。

從增量貢獻率來看，在2014年全國彩票730.5億元的增量中，互聯(lián)網(wǎng)彩票貢獻了400多億元的銷量，貢獻率達到58%，超過其他三類渠道貢獻率之和，是推動彩票市場發(fā)展的主要動因。此外，據(jù)北京大學彩票所抽樣調(diào)查估算，目前在各大互聯(lián)網(wǎng)彩票平臺長期活躍的用戶總數(shù)已超過1億人，其中以男性為主，年齡多在45歲以下，這類人群使用互聯(lián)網(wǎng)、手機的頻率相對較高，且學歷、收入相對較高。從側(cè)面反映出互聯(lián)網(wǎng)彩票在擴大銷量的同時，也拓展和優(yōu)化了彩民結(jié)構(gòu)。

圖1 2005-2014年我國互聯(lián)網(wǎng)彩票銷量（億元）及滲透率（%）

圖2 2005-2014年我國互聯(lián)網(wǎng)彩票銷量占比及對彩票銷量增量的貢獻率（%）

二是參與主體數(shù)量快速增加。在發(fā)展初期，由于缺少有效的準入門檻和行業(yè)監(jiān)管，互聯(lián)網(wǎng)彩票商業(yè)模式簡單但收益可觀的特點吸引了眾多企業(yè)的加入。其中既有人民網(wǎng)、東方網(wǎng)等具有政府背景的大型門戶網(wǎng)站，也有500彩票網(wǎng)、澳客網(wǎng)等垂直類網(wǎng)站，在隨后的發(fā)展中BAT等大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也紛紛介入，互聯(lián)網(wǎng)銷售平臺之間的競爭愈發(fā)激烈。從互聯(lián)網(wǎng)彩票企業(yè)的屬性來看，可分為國有企業(yè)和民營企業(yè)，前者受制于政府監(jiān)管和內(nèi)部管理約束，相對而言規(guī)范化程度較高。從企業(yè)業(yè)務(wù)特點來看，可分為垂直類、門戶及BAT兼營類，前者突出專業(yè)性，后者則以已有的廣大客戶資源制勝。從企業(yè)資質(zhì)來看，中國競彩網(wǎng)和500彩票網(wǎng)獲得了國家授權(quán)，開展互聯(lián)網(wǎng)彩票試點工作，而其他互聯(lián)網(wǎng)彩票平臺，多采取了線下出票的方式來規(guī)避政策監(jiān)管。

從市場份額來看，2014年淘寶、騰訊、網(wǎng)易、500彩票互聯(lián)網(wǎng)彩票銷量占據(jù)前四甲，其市場份額總和達54.7%。由于購彩體驗不同，未來互聯(lián)網(wǎng)平臺和實體站點的彩民將逐步分化，吸引不同類型彩民參與。盡管彩票銷量仍以傳統(tǒng)站點為主，但互聯(lián)網(wǎng)彩票更有助于吸引新生代彩民參與，是促進彩民結(jié)構(gòu)優(yōu)化的有效手段。

三是交易模式不斷完善。我國“互聯(lián)網(wǎng)+彩票”的探索歷程，從本質(zhì)上來看是互聯(lián)網(wǎng)彩票交易模式的轉(zhuǎn)變過程，經(jīng)歷了從“線上購買+線下出票”、“線上購買+截留”到“線上購買+數(shù)據(jù)對接”的轉(zhuǎn)變。在2009年《彩票管理條例》實施前，《彩票發(fā)行和銷售管理暫行規(guī)定》（財綜〔2002〕13號）規(guī)定“禁止利用因特網(wǎng)發(fā)行銷售彩票”。因此，在發(fā)展初期，一些彩票代銷者為獲得更多的傭金，在“合買代購”的概念下形成了“線上購彩+線下出票”的模式，使網(wǎng)絡(luò)交易數(shù)據(jù)與紙質(zhì)彩票一一對應(yīng)，有效地滿足彩民和自身利益需求。但由于缺乏有效的準入和執(zhí)法，導(dǎo)致大量水平參差不齊的企業(yè)涌入，甚至有部分企業(yè)為了獲取超額收益，將彩民購彩的獎金截留，嚴重地擾亂了市場的秩序。

在隨后的發(fā)展中，互聯(lián)網(wǎng)彩票的發(fā)展呈現(xiàn)出市場快速發(fā)展但問題也快速增加的“雙升”情況，逐步引起了監(jiān)管部門的重視。在經(jīng)過綜合考量和全面評估后，政府將互聯(lián)網(wǎng)彩票納入監(jiān)管范疇，以財政部特許發(fā)行的方式開啟了我國互聯(lián)網(wǎng)彩票的合法化發(fā)展歷程。2010年10月，財政部《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》（財綜〔2010〕83號）出臺，促進了網(wǎng)站數(shù)據(jù)與股價彩票發(fā)行數(shù)據(jù)對接，實現(xiàn)真正意義上的互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票。在數(shù)據(jù)接口實現(xiàn)對接的情況下，互聯(lián)網(wǎng)彩票真正地成為彩票代銷者，其所有的交易均可以在國家福利彩票或體育彩票的交易系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫內(nèi)找到對應(yīng)的數(shù)據(jù)信息，既提高了互聯(lián)網(wǎng)彩票平臺的公信力，同時也可以將其有效地納入監(jiān)管范疇，對于維護市場秩序，保護彩民權(quán)利來說意義重大。

二、互聯(lián)網(wǎng)彩票政府監(jiān)管的探索發(fā)展歷程

在市場需求的驅(qū)動下，互聯(lián)網(wǎng)彩票經(jīng)歷了探索在先、建章立制在后的特殊發(fā)展過程。通過梳理我國財政部、民政部、國家體育總局等管理部門出臺的監(jiān)管政策可以看出，從最初的“全面禁止”到當前的“有序開放”，體現(xiàn)了當前監(jiān)管部門對于互聯(lián)網(wǎng)彩票這種銷售渠道創(chuàng)新探索的認可。但期間經(jīng)歷的多次緊急叫停事件背后，也反映出監(jiān)管的艱難轉(zhuǎn)型。

圖3 我國互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管的探索歷程

一是互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管從“禁止”到“試點”的轉(zhuǎn)變?！恫势惫芾項l例》自2009年7月1日實施，成為我國互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管的分水嶺。在此之前，《彩票發(fā)行銷售暫行管理條例》（財綜〔2002〕13號）明確要求“禁止利用因特網(wǎng)發(fā)行銷售彩票”。結(jié)合時代背景來看這一規(guī)定具有合理性基礎(chǔ)。因為當時互聯(lián)網(wǎng)正處于發(fā)展初期，技術(shù)和安全手段尚不完善，黑客、病毒等對互聯(lián)網(wǎng)安全的影響眾所周知，存在一定的安全隱患。從在線交易的資金安全來看，當時發(fā)展條件下在線交易技術(shù)和法律依據(jù)還不完善，不能有效地確保彩民權(quán)益。然而在需求的快速驅(qū)動下，互聯(lián)網(wǎng)彩票企業(yè)紛紛涌入，市場規(guī)模不斷擴大，但各類不規(guī)范事件時有發(fā)生，引起了監(jiān)管部門的高度重視。2009年出臺的《彩票管理條例》中取消了關(guān)于禁止互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的限制。此后，財政監(jiān)管部門加快了互聯(lián)網(wǎng)彩票的建章立制工作。2010年9月26日，財政部印發(fā)《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》（財綜〔2010〕83號），2012年12月28日，財政部頒布《彩票發(fā)行銷售管理辦法》（財綜〔2012〕102號），明確彩票發(fā)行方式包括實體店銷售、電話銷售、互聯(lián)網(wǎng)銷售、自助終端銷售，確立了互聯(lián)網(wǎng)彩票的合法地位。同年，財政部允許競彩網(wǎng)和500彩票網(wǎng)試點開展互聯(lián)網(wǎng)體彩銷售工作。

表1 我國互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管制度的演變及要點

二是監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)彩票的規(guī)范化要求提高?！痘ヂ?lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》作為我國互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管的依據(jù)和基礎(chǔ)，指出經(jīng)批準彩票發(fā)行機構(gòu)可與單位合作或授權(quán)彩票銷售機構(gòu)開展互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)，也可以委托單位開展互聯(lián)網(wǎng)代理銷售彩票業(yè)務(wù)，并分別從準入、銷售管理、資金管理、安全管理等方面對利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的主體和行為進行規(guī)范化約束，提高了互聯(lián)網(wǎng)彩票的準入門檻和規(guī)范化運行要求。鑒于審計署對彩票資金審計中顯示的互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)展中存在的問題，2015年1月，財政部、民政部、國家體育總局聯(lián)合發(fā)文，緊急叫停互聯(lián)網(wǎng)彩票，進入全面整頓。從目前監(jiān)管部門的政策文件來看，對互聯(lián)網(wǎng)彩票規(guī)范化要求逐步提高，對擅自發(fā)行和非法發(fā)行的打擊力度進一步加大。

三是“集體叫?！北O(jiān)管手段的效果及影響分析。在逐步強化互聯(lián)網(wǎng)彩票規(guī)范化監(jiān)管發(fā)展的過程中，我國財政監(jiān)管部門分別在2007年、2008年、2010年、2012年、2015年采取了五次集體叫停，而叫停的目的既有為新政策的實施鋪平道路，如2008年、2010年以及2012年的集體叫停，主要是為了《彩票管理條例》、《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票暫行管理辦法》以及互聯(lián)網(wǎng)銷售體育彩票試點的推行而采取的從嚴監(jiān)管的措施，同時也有針對違規(guī)問題的緊急處理。

對于緊急叫停的“休克療法”，短期來看，在多個政府部門持續(xù)數(shù)月的高壓監(jiān)管和打擊態(tài)勢下，可能會制止部分不規(guī)范的互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售行為，加快那些能力較弱的小型互聯(lián)網(wǎng)彩票平臺出局。但長期來看，由于缺乏有效的執(zhí)法手段，加之企業(yè)法成本較低，使得市場出現(xiàn)兩極分化，那些規(guī)范發(fā)展、信譽良好的大中型網(wǎng)絡(luò)平臺受到重大影響，相反各類不規(guī)范的網(wǎng)站仍無視國家規(guī)定繼續(xù)發(fā)行銷售，甚至通過與彩票發(fā)行銷售機構(gòu)人員建立利益輸送關(guān)系，以合買代購的形式規(guī)避政策風險。這一點從互聯(lián)網(wǎng)彩票叫停后的市場銷量可以看出，在政策叫停后互聯(lián)網(wǎng)彩票的銷售規(guī)模并未受到?jīng)_

擊，說明多數(shù)網(wǎng)站仍在違規(guī)銷售。這不僅使得財政監(jiān)管政策流于表面，不能有效地解決市場不規(guī)范發(fā)展問題，更弱化了政府的政策和政令的權(quán)威性及約束性。

表2 我國互聯(lián)網(wǎng)彩票最新監(jiān)管動向及監(jiān)管要點

圖4 我國互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管的五次叫停

圖5 政府叫?；ヂ?lián)網(wǎng)彩票銷售后對市場的影響

三、我國互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管中存在的主要問題及反思

我國在發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)彩票的過程中，無論政府還是企業(yè)都經(jīng)歷了曲折的探索歷程，其中呈現(xiàn)出的問題以及背后的原因值得剖析，更值得反思。

（一）從政府角度看互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)展存在的突出問題

我國互聯(lián)網(wǎng)彩票經(jīng)歷了從禁止到試點的逐步開放過程。在互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)展初期，由于缺乏有效監(jiān)管和市場準入，導(dǎo)致資質(zhì)參差不齊的市場主體蜂擁而上，在追求利潤最大化的過程中，以部分資質(zhì)較差且信譽不良的劣質(zhì)網(wǎng)站為代表的違規(guī)行為，引發(fā)了一系列社會問題，給互聯(lián)網(wǎng)彩票的發(fā)展帶來了負面影響，引起了監(jiān)管部門的高度關(guān)注。從政府的角度來看，無論在全面禁止階段還是試點開放階段，互聯(lián)網(wǎng)彩票的突出問題可歸納為政府有序開放監(jiān)管主張下市場主體的違規(guī)運行，主要表現(xiàn)在三個層面：

一是通過變相手段繞過政府監(jiān)管而擅自發(fā)行。按照我國互聯(lián)網(wǎng)彩票現(xiàn)有規(guī)定，除中國競彩網(wǎng)和500彩票網(wǎng)獲得財政部授予的業(yè)務(wù)資質(zhì)外，從法律層面來說其他網(wǎng)站的存在均是缺乏政策依據(jù)和法律保護的，盡管部分網(wǎng)站通過與彩票銷售機構(gòu)簽訂代銷協(xié)議，以線下出票等變相手段試圖繞開監(jiān)管紅線，但依然是違反規(guī)定的。對此財政部聯(lián)合民政部、國家體育總局于2015年1月發(fā)布《關(guān)于開展擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票行為自查自糾工作有關(guān)問題的通知》，明確這類仍屬于擅自發(fā)行互聯(lián)網(wǎng)彩票，是政府規(guī)范和打擊的重要對象。

二是假借國家彩票名義銷售私彩。在互聯(lián)網(wǎng)彩票的發(fā)展過程中，少部分企業(yè)抓住互聯(lián)網(wǎng)彩票違法查處力度有限且違法成本低的監(jiān)管漏洞，或截留彩民購彩資金，或利用互聯(lián)網(wǎng)平臺為賭球等非法彩票活動提供渠道，造成國家彩票資金的流失，助長了非法彩票的勢頭。如果說第一類變現(xiàn)手段屬于違規(guī)行為，那么這一類則屬于組織非法彩票，不僅違背了彩票管理規(guī)定，并且觸犯了刑法，將被追究刑事責任。

三是打著預(yù)測的名義進行詐騙等違法問題。一些不法企業(yè)抓住彩民期望中取大獎的心理預(yù)期，宣稱彩票是可預(yù)測的，并冒用彩票機構(gòu)的名義，以預(yù)測、包中等形式詐騙彩民錢財，嚴重地擾亂了市場秩序，同時損害國家彩票公信力。

表3 我國互聯(lián)網(wǎng)彩票存在的問題總結(jié)

（二）互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)展的核心問題是監(jiān)管與市場的錯位

在我國彩票監(jiān)管部門和市場發(fā)行主體探索互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)展的過程中，監(jiān)管與市場發(fā)展在時間等多方面的錯位，是互聯(lián)網(wǎng)彩票探索過程中監(jiān)管方面存在的最為主要的問題，也是監(jiān)管之所以不能有效執(zhí)行，引導(dǎo)行業(yè)規(guī)范發(fā)展的原因。

圖6 互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管與市場發(fā)展的錯位

一是政府禁止發(fā)行但市場從未停止探索，形成了監(jiān)管與市場發(fā)展在時間上的錯位。2009年《彩票管理條例》正式頒布實施之前，互聯(lián)網(wǎng)彩票在行業(yè)監(jiān)管體系中屬于非法事物，因此不納入財政部行業(yè)監(jiān)管范疇，而是作為公安部打擊非法賭博的監(jiān)管范疇。在實際發(fā)展過程中，部分企業(yè)打著“合買代購”的名義，以線下出票的方式規(guī)避了政策風險，為公安部門界定其非法性增加了難度，加之參與互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售的企業(yè)數(shù)量快速增加，導(dǎo)致公安部門的查處效果有限，使得政府監(jiān)管與行業(yè)發(fā)展形成了時間上的錯位，互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售處于行業(yè)監(jiān)管和公安執(zhí)法的雙重真空地帶，積累了大量的問題，為其曲折發(fā)展埋下伏筆。

二是政府特許試點發(fā)行但市場主體遍地開花，形成了監(jiān)管和市場在發(fā)展思路上的錯位。鑒于互聯(lián)網(wǎng)彩票過往發(fā)展中存在的不規(guī)范行為，財政部采取了以試點探索逐步放開的監(jiān)管路徑，這與我國當前一些特殊領(lǐng)域的探索相類似，是管理部門常規(guī)化的做法。但是與政府逐步試點放開的審慎監(jiān)管思路不同，互聯(lián)網(wǎng)彩票市場在發(fā)展中，圍繞彩票銷售傭金（彩票發(fā)行銷量總額的10%-15%），分別在福利彩票和體育彩票之間，各地福彩系統(tǒng)、體彩系統(tǒng)之間以及彩票系統(tǒng)與企業(yè)之間形成了復(fù)雜的利益關(guān)系，彩票發(fā)行機構(gòu)為了占領(lǐng)更多的市場份額，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為了獲得更多的銷售傭金而形成了多元化的利益組合體。為達成各自目的，彩票機構(gòu)與企業(yè)進行捆綁，利用監(jiān)管漏洞擅自發(fā)行互聯(lián)網(wǎng)彩票，導(dǎo)致市場主體無序擴大，使得財政部門的監(jiān)管措施流于表面，不能真正地發(fā)揮對市場規(guī)范引領(lǐng)的作用。

三是政府監(jiān)管方式相對固化但市場呈現(xiàn)信息化新特點，形成了監(jiān)管和市場在更新上的錯位。在監(jiān)管部門認可互聯(lián)網(wǎng)彩票存在的合法性后，財政部通過業(yè)務(wù)資質(zhì)授權(quán)進行準入環(huán)節(jié)的管理。由于互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售過程是信息化數(shù)據(jù)傳輸?shù)倪^程，因此數(shù)據(jù)的真實性和流向不可逆應(yīng)成為互聯(lián)網(wǎng)彩票準入后監(jiān)管的重點。而在實際監(jiān)管中，當企業(yè)獲得業(yè)務(wù)資質(zhì)后，財政部并未建立新的信息化監(jiān)管體系，而是只是通過互聯(lián)網(wǎng)平臺數(shù)據(jù)接入體福彩數(shù)據(jù)庫來實現(xiàn)技術(shù)層面的管理。在這種固化的監(jiān)管方式下，由于缺少與互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)展新特點相適應(yīng)的信息化監(jiān)管系統(tǒng)，不能對互聯(lián)網(wǎng)彩票的發(fā)展進行動態(tài)監(jiān)管和異常信息預(yù)警，無法提前控制問題和防范風險，而只能事后被動地處理問題和危機。同時，由于互聯(lián)網(wǎng)彩票涉及信息安全、第三方支付等環(huán)節(jié)，已經(jīng)跨越了財政部門的行業(yè)監(jiān)管范疇，而作為行業(yè)監(jiān)管部門的財政部，未能與公安部、工信部、人民銀行等有關(guān)部門建立起對違規(guī)違法問題的聯(lián)合查處機制，導(dǎo)致傳統(tǒng)的監(jiān)管模式與互聯(lián)網(wǎng)彩票信息化發(fā)展過程不相符，不能真正地引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)彩票走向規(guī)范發(fā)展。

（三）互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管與市場錯位問題的深層原因剖析

正如前文分析，互聯(lián)網(wǎng)彩票的監(jiān)管與市場發(fā)展分別在時間上、思路上和轉(zhuǎn)型上存在錯位，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)彩票長期政令不通、規(guī)范化不足。通過進一步比較分析，之所以呈現(xiàn)上述錯位，其關(guān)鍵原因在于監(jiān)管、發(fā)行和代銷主體利益訴求不同而各謀其利，弱化了彩票國家屬性和公益屬性。

一是監(jiān)管部門保守審慎的態(tài)度制約了管理的前瞻性。彩票作為一種休閑娛樂產(chǎn)品，既具有籌集社會公益資金、增加政府稅收、帶動居民就業(yè)、豐富大眾休閑娛樂生活等正面效應(yīng)，同時又帶有不可回避的負面性和風險性，如引發(fā)彩民購彩成癮等問題。正是基于彩票這種特性，我國在發(fā)行彩票的過程中，一方面通過確立公益性發(fā)行原則以發(fā)揮彩票的正面效應(yīng)；同時始終秉承著審慎審批的原則，盡可能弱化彩票可能帶來的風險。某種意義上來說，我國彩票監(jiān)管部門對于發(fā)行彩票的總體態(tài)度是相對保守的，與擴大市場銷量的目標相比，監(jiān)管部門更加看重的是彩票發(fā)行銷售的過程是否堅持公平公正公開的原則，彩票資金的使用是否堅持了公益性原則并發(fā)揮了公益作用。盡管政府審慎的監(jiān)管態(tài)度具有一定的合理性基礎(chǔ)，但卻陷入“多一事不如少一事”被動監(jiān)管中，使得在行業(yè)不斷創(chuàng)新發(fā)展面前，財政監(jiān)管工作頻頻陷入被動局面，無論是行業(yè)條例、標準的制定，還是游戲的審批，均難以做到超前于市場發(fā)展來儲備政策和研究對策。尤為重要的是，當監(jiān)管部門集體叫停互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售平臺時，彩民的需求并未隨各大網(wǎng)站的集體停售而戛然消失，進而引發(fā)彩民轉(zhuǎn)向各類地下非法平臺來滿足購彩需求，帶來了新的社會問題。因此，從這一角度來看，監(jiān)管部門過于保守和傳統(tǒng)的監(jiān)管理念使得監(jiān)管陷入被動，不僅未能有效地引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)彩票市場的規(guī)范化發(fā)展，“一刀切”的休克式改革反而更有可能將擁有購彩需求的彩民推向非法彩票。

二是市場化參與主體逐利行為與發(fā)行彩票的初心相悖。彩票作為一把“雙刃劍”，在發(fā)行銷售的過程中需要各個環(huán)節(jié)的參與主體積極承擔起有效引導(dǎo)彩民購彩需求的社會責任，從而避免彩民出現(xiàn)過度購彩等負面問題。但是無論是彩票發(fā)行銷售機構(gòu)，還是其他市場化發(fā)行的參與主體，都將自身利益作為競爭目的，忽略了自身應(yīng)當承擔的社會責任，不僅未能有效地引導(dǎo)彩民，相反通過競相推出互聯(lián)網(wǎng)平臺，進行各種夸大的宣傳、促銷吸引彩民購彩，以增加銷量和傭金，導(dǎo)致與國家發(fā)行彩票的初心出現(xiàn)偏離。

三是發(fā)行機構(gòu)部門利益的存在弱化了彩票的國家屬性。我國彩票業(yè)最早是以部門彩票的形式得以確立。正是基于這樣的歷史原因，使得彩票的公益金和發(fā)行費成為部門利益的爭奪焦點，既體現(xiàn)在民政和福利彩票層面，也體現(xiàn)在各級福彩系統(tǒng)、各級體彩系統(tǒng)的層面，甚至于財政監(jiān)管部門也卷入其中?；ヂ?lián)網(wǎng)彩票的出現(xiàn)打破了原有以地域為界限的利益分配格局，使各級彩票發(fā)行銷售機構(gòu)競相展開對互聯(lián)網(wǎng)彩票落地權(quán)的競爭，希望為本地爭取更多的發(fā)行費和公益金，導(dǎo)致無論中央層面還是地方層面，每一個彩票發(fā)行機構(gòu)都希望擁有一個屬于自己的彩票網(wǎng)站，使得互聯(lián)網(wǎng)彩票的部門利益長期難以捋順，不僅加劇互聯(lián)網(wǎng)彩票政策制定過程中的部門博弈，延遲了政策落地的實踐，同時也弱化了彩票的國家屬性，使互聯(lián)網(wǎng)彩票淪為部門利益的爭奪工具，一定程度上助推了互聯(lián)網(wǎng)彩票主體的無序擴大。

四是低層級的同質(zhì)競爭影響了國家彩票的可持續(xù)發(fā)展。彩票是一種休閑娛樂產(chǎn)品，其發(fā)展應(yīng)當是建立在彩民利用閑散資金來參與消費的基礎(chǔ)上。受部門利益和政企利益捆綁的扭曲，無論是彩票機構(gòu)還是企業(yè)只注重如何多快好省地擴大規(guī)模，如看到互聯(lián)網(wǎng)彩票可以擴大銷量便蜂擁而上，而不愿意在真正具有價值的彩票玩法設(shè)計、標準體系研發(fā)等方面投入精力，從而形成了大量低效的同質(zhì)競爭問題，形成了對現(xiàn)有市場破壞性的開發(fā)，使得彩票發(fā)展可持續(xù)性基礎(chǔ)薄弱。

（四）對互聯(lián)網(wǎng)彩票有效監(jiān)管與規(guī)范發(fā)展的反思

當前我國彩票尤其是互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)展中存在著彩票國家屬性弱化，參與主體社會責任缺失以及低效競爭等突出問題，這對于我國未來彩票業(yè)可持續(xù)發(fā)展的反思和啟示在于：

一是回歸彩票的國家屬性和公益原則。強調(diào)彩票的國家屬性是對彩票部門化的修正，對此國家層面正在研究的兩彩合一的改革方案將對此有所涉及。就公益性來說，彩票所具備的這個屬性是其得以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，不僅應(yīng)當體現(xiàn)在彩票管理部門對公益金的分配使用過程中，也應(yīng)當體現(xiàn)在彩票公益金的籌集過程中，兩者相互補充，共為一體。因此，處在彩票發(fā)行銷售環(huán)節(jié)的彩票中心和代銷機構(gòu)，應(yīng)堅持彩票的公益性體現(xiàn)在發(fā)行銷售的合規(guī)性、為彩民提供有效服務(wù)以及企業(yè)社會責任方面。監(jiān)管部門為引導(dǎo)發(fā)行和代銷機構(gòu)在發(fā)行銷售環(huán)節(jié)堅持公益性原則，可以通過強化約束機制、建立綜合考評機制、成立行業(yè)協(xié)會加強自律等來實現(xiàn)。

二是確立“堵不如疏”的開放式監(jiān)管態(tài)度。國家對于彩票的監(jiān)管不能忽略彩民的實際需求和市場發(fā)展的需要。對彩票這把雙刃劍而言，合理的引導(dǎo)要比一味地限制更為有效。因此，從行業(yè)未來發(fā)展來看，監(jiān)管部門應(yīng)建立起“堵不如疏、暗不如明，解放思想，不貼標簽”的監(jiān)管思路，并且在這樣一種開放式的監(jiān)管思路下，借助行業(yè)力量加強研究，做好政策儲備工作，使彩票的監(jiān)管模式和手段能夠符合當前彩票市場快速發(fā)展的需要，形成政府監(jiān)管有效引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。

三是建立互聯(lián)網(wǎng)思維下的監(jiān)管新格局?；ヂ?lián)網(wǎng)彩票的出現(xiàn)將彩票發(fā)行銷售從平面轉(zhuǎn)向立體化、信息化，整個監(jiān)管過程涉及了多個政府部門的職能，因此在未來行業(yè)發(fā)展中，應(yīng)當結(jié)合市場發(fā)展所形成的新特點和趨勢，在監(jiān)管體系中以財政部門為主，加強與相關(guān)部門的協(xié)同，并通過建立信息化的監(jiān)管平臺，有效地提高監(jiān)管的效率和效力。

四是構(gòu)建主體責任明晰的市場化機制。目前我國彩票業(yè)圍繞發(fā)行銷售環(huán)節(jié)，已建立起從研發(fā)、配送、代銷到服務(wù)的全產(chǎn)業(yè)鏈體系，未來市場發(fā)展的市場化趨勢將成為必然。在市場化發(fā)展的過程中，隨著參與主體的不斷多元化，對于各個主體權(quán)責利的明確也將成為必要前提。在互聯(lián)網(wǎng)彩票的發(fā)展中，進一步捋順彩票監(jiān)管、彩票發(fā)行與彩票代銷三個主體的責權(quán)利，通過激勵相容的約束，進一步激發(fā)各個主體的內(nèi)在動力，同時強化約束，構(gòu)建起更加有效的市場化發(fā)展機制。

五是鼓勵市場主體開展多元化創(chuàng)新探索。我國彩票業(yè)發(fā)展過程中，不缺少創(chuàng)新，但有價值的創(chuàng)新卻相對較少。在互聯(lián)網(wǎng)彩票的未來發(fā)展中，除了在搭建銷售平臺方面進行競爭外，還應(yīng)當看到其他方面均存在著較大的創(chuàng)新空間和發(fā)展?jié)摿?。因此，監(jiān)管部門可以通過政策的有效設(shè)計，引導(dǎo)行業(yè)創(chuàng)新資源向不同細分領(lǐng)域合理分配，避免同質(zhì)競爭，同時為行業(yè)發(fā)展提供新的活力。

四、未來開放我國互聯(lián)網(wǎng)彩票的監(jiān)管建議

互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管的核心本質(zhì)在于建立“數(shù)據(jù)來源可查、去向可追，參與主體合格，責任可究”的監(jiān)管體系。為此，建議按照“堅守公益性發(fā)行理念不動搖，建立起有效的動態(tài)監(jiān)管，突出合理的發(fā)展布局，實施嚴格的市場準入，進行嚴厲的非法查處”的管理思維，引導(dǎo)行業(yè)規(guī)范可持續(xù)發(fā)展。

（一）未來我國開放互聯(lián)網(wǎng)彩票的必要前提

一是建立起有效的監(jiān)管手段。以往互聯(lián)網(wǎng)彩票重啟后，由于缺乏有效的監(jiān)管手段，影響了財政的監(jiān)管職能發(fā)揮。而對于互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管來說，彩票監(jiān)管數(shù)據(jù)流向和安全性的監(jiān)督管理是核心，只有實現(xiàn)流向的不可逆和數(shù)據(jù)的安全性才能有效地規(guī)避內(nèi)部作弊和安全風險。因此，本輪互聯(lián)網(wǎng)彩票的重啟必將建立在相對完善的信息化監(jiān)管手段基礎(chǔ)上。

二是明確好試點開放的原則和思路。在互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)展過程中，面臨著體彩和福彩橫向間、各級福彩或體彩縱向系統(tǒng)間、彩票發(fā)行機構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)彩票企業(yè)間，以及已獲得業(yè)務(wù)授權(quán)資質(zhì)的企業(yè)與未獲準進入的企業(yè)間等多元化主體之間的利益分配問題。因此，在新一輪重啟前，財政監(jiān)管部門必須結(jié)合未來市場發(fā)展的總體規(guī)劃部署，制定出有效的試點開放原則和方案，平衡好各方利益關(guān)系，推動試點有序落地。

三是制定有效的準入等管理技術(shù)標準。這不僅是互聯(lián)網(wǎng)彩票未來重啟時面臨的突出問題，也是我國彩票業(yè)發(fā)展面臨的突出問題。隨著彩票發(fā)行范圍、規(guī)模、參與機構(gòu)的不斷擴大，彩票監(jiān)管工作的數(shù)量和復(fù)雜程度也隨之提高，迫使財政部門采取更加有效的監(jiān)管手段來進行有效管理，除了信息化監(jiān)管平臺，統(tǒng)一的技術(shù)和管理標準也十分必要，包括準入標準、技術(shù)標準、管理流程標準、風控標準等。

四是構(gòu)建起有效的聯(lián)合執(zhí)法機制。從目前國家倡導(dǎo)的監(jiān)管從事前向事中事后轉(zhuǎn)移的行政管理改革來看，未來我國互聯(lián)網(wǎng)彩票也將面臨著如何加強事中和事后監(jiān)管的問題。在事后監(jiān)管方面，由于財政部是彩票行業(yè)的監(jiān)管部門，但不具備執(zhí)法和處罰的行政權(quán)限，因此為了建立起有效的事后監(jiān)管，未來將在財政、民政、體育、公安、工商、工信以及銀行監(jiān)管機構(gòu)間建立起聯(lián)合執(zhí)法機制，加大對互聯(lián)網(wǎng)彩票違規(guī)違法行為的查處力度，是開放互聯(lián)網(wǎng)彩票的必要前提。

五是建立彩民服務(wù)的約束機制?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺可以通過與彩民的互動交流和對彩民行為數(shù)據(jù)的分析建立起特色化的彩民服務(wù)。為了更好地引導(dǎo)各個參與主體承擔彩民服務(wù)的社會責任，財政監(jiān)管部門將通過約束性的政策要求，強調(diào)各主體彩民服務(wù)責任，平衡市場發(fā)展和社會責任的關(guān)系。

（二）對互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管技術(shù)層面的建議

鑒于互聯(lián)網(wǎng)彩票信息化監(jiān)管需求，建議建立起符合互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展本質(zhì)的監(jiān)管體系：

一是動態(tài)的信息化監(jiān)管系統(tǒng)。不再依靠行政手段對互聯(lián)網(wǎng)彩票進行監(jiān)管，而是依托于專業(yè)的、具有較高技術(shù)含量的在線監(jiān)管系統(tǒng)進行監(jiān)管，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用，捕捉重點的監(jiān)管信息并進行分析，對異常情況進行預(yù)警。

二是以彩票數(shù)據(jù)可追溯查詢技術(shù)作為監(jiān)管系統(tǒng)的核心技術(shù)。借鑒藥品、食品等特殊產(chǎn)品利用追溯技術(shù)建立可追溯查詢系統(tǒng)，對彩票資金、銷售等數(shù)據(jù)流向進行動態(tài)監(jiān)管，明確每一張彩票、每一筆資金的來源和去向，確保彩票監(jiān)管信息的真實有效性。

（三）對互聯(lián)網(wǎng)彩票市場布局的建議

對于互聯(lián)網(wǎng)彩票來說，對發(fā)行地域進行限制有悖于其便捷化購彩的特點，因此可通過對業(yè)務(wù)授權(quán)范圍的限定，在有效地滿足彩民群體廣泛需求的同時，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在細分領(lǐng)域進行差異化競爭，避免各大網(wǎng)站平臺間的低效、重復(fù)性競爭問題。在這種準入思路下，可以形成以下兩種準入模式：

一是全牌照模式下的“N個試點模式”。之前財政部已授予競彩網(wǎng)和500彩票網(wǎng)試點發(fā)行互聯(lián)網(wǎng)體育彩票的業(yè)務(wù)資質(zhì)，盡管當前這兩家企業(yè)也處在暫停銷售全面整頓中，但財政部的試點資質(zhì)依然有效。本輪重啟后，最大可能是財政部批準兩個福利彩票互聯(lián)網(wǎng)平臺的試點資質(zhì)，參照體彩兩家試點單位的特點，建議按照準入要求，分別授權(quán)中國福彩中心主導(dǎo)的國家平臺（與競彩網(wǎng)相對應(yīng)）和具有廣泛影響力的、資質(zhì)實力和行業(yè)資歷相對豐富的區(qū)域性市場化主體（與500彩票網(wǎng)相對應(yīng)）進行互聯(lián)網(wǎng)銷售福利彩票業(yè)務(wù)。

二是全牌照和有限牌照相結(jié)合模式下“2+N”模式。在這種模式下，財政部只允許國家福彩和國家體彩中心的網(wǎng)站平臺分別銷售體育彩票和福利彩票各自所有的品種（全牌照），同時允許若干符合準入要求的第三方專業(yè)平臺銷售指定類別的彩票（有限牌照），以此來引導(dǎo)企業(yè)分別向細分領(lǐng)域發(fā)展，形成差異化發(fā)展來解決可能存在同質(zhì)競爭問題。如：國家體彩競彩網(wǎng)銷售全彩種+500彩票網(wǎng)銷售競猜型+東方網(wǎng)（或其他網(wǎng)站）銷售樂透和高頻型”。

圖7 我國互聯(lián)網(wǎng)彩票的兩種準入模式建議

（四）對互聯(lián)網(wǎng)彩票市場準入的建議

在未來互聯(lián)網(wǎng)彩票重啟后，監(jiān)管部門將通過“嚴格的市場準入+嚴格的動態(tài)監(jiān)管+嚴格的非法查處”來實現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)展的規(guī)范化引導(dǎo)。其中引入市場準入標準作為源頭的控制措施，將有助于提高互聯(lián)網(wǎng)彩票準入的門檻，進而提升整個市場參與主體的資質(zhì)和水平?？偟膩砜矗ヂ?lián)網(wǎng)彩票的準入標準應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點和互聯(lián)網(wǎng)特性，分別從注冊資本金、技術(shù)保障、風險控制、人員資質(zhì)、彩民服務(wù)、企業(yè)誠信行為等方面設(shè)置準入條件，并且按照差異化的經(jīng)營方式，對細分領(lǐng)域制定差異化的準入要求，通過“普通標準”+“特色化標準”相結(jié)合的方式，使優(yōu)質(zhì)的企業(yè)入局，排除不合格企業(yè)。

表4 互聯(lián)網(wǎng)彩票市場準入的普適性標準框架

一是普適性的準入標準?！痘ヂ?lián)網(wǎng)銷售彩票暫行管理辦法》中提出了法人資格、注冊資本金、健全的內(nèi)部機構(gòu)、良好的信用、安全保障措施以及相關(guān)業(yè)務(wù)資質(zhì)等標準?？傮w來看，這些標準涵蓋了互聯(lián)網(wǎng)彩票安全性、規(guī)范性的基本要求，因此可以作為普適性的準入條件繼續(xù)使用。

二是特色化的準入標準。結(jié)合現(xiàn)有規(guī)定，并綜合考慮市場發(fā)展的特殊性，除了既有在資金、內(nèi)控措施、資質(zhì)等方面的需求外，未來互聯(lián)網(wǎng)彩票的準入還將關(guān)注以下問題：

企業(yè)專業(yè)資質(zhì)。與一般意義上的文化娛樂產(chǎn)品不同，互聯(lián)網(wǎng)彩票企業(yè)不僅承擔了彩民便捷化購彩的實現(xiàn)渠道，并且還承擔著研發(fā)創(chuàng)新、培養(yǎng)理性彩民和服務(wù)市場規(guī)范化發(fā)展的職責和使命。因此，除了技術(shù)資質(zhì)的限制，還需要對互聯(lián)網(wǎng)彩票的行業(yè)資質(zhì)進行綜合考評，建立包括企業(yè)對彩票業(yè)理解和認識、對于細分領(lǐng)域的熟悉程度，已經(jīng)完成的資質(zhì)和經(jīng)驗，能夠提供的專有化服務(wù)等指標體系，通過對企業(yè)專業(yè)資質(zhì)的評判，選擇熟悉彩票業(yè)和彩民需求的企業(yè)來服務(wù)彩民，準確地把握行業(yè)的特點，提升行業(yè)專業(yè)性。

企業(yè)的核心管理技術(shù)。互聯(lián)網(wǎng)彩票規(guī)范化發(fā)展應(yīng)建立在完善的技術(shù)保障基礎(chǔ)上。因此，除了具備完善的制度，還應(yīng)當考核互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的核心技術(shù)體系，包括數(shù)據(jù)安全技術(shù)、彩民過度購彩干預(yù)技術(shù)、異常情況預(yù)警技術(shù)等，可以通過第三方機構(gòu)委托檢測出具檢測報告的形式，對互聯(lián)網(wǎng)彩票企業(yè)的核心技術(shù)進行綜合考量。

企業(yè)的研發(fā)實力。隨著彩民需求的不斷變化和互聯(lián)網(wǎng)平臺內(nèi)數(shù)據(jù)規(guī)模的不斷提高，互聯(lián)網(wǎng)彩票的技術(shù)體系應(yīng)當建立在動態(tài)的升級和改進過程中，因此對企業(yè)研發(fā)的能力提出了較高的要求。在新一輪市場準入時，除了對企業(yè)已有核心技術(shù)進行綜合考量外，還需要對企業(yè)的技術(shù)研發(fā)實力進行綜合評判，包括技術(shù)團隊的總體水平、團隊的穩(wěn)定程度、具有自主知識產(chǎn)權(quán)的專利數(shù)量等。

企業(yè)誠信評價。從目前擬參與互聯(lián)網(wǎng)彩票申報的企業(yè)動向來看，絕大多數(shù)都曾通過與彩票中心合作發(fā)行過互聯(lián)網(wǎng)彩票，因此在以往參與彩票或互聯(lián)網(wǎng)彩票發(fā)行銷售過程中，尤其是在國家叫?；ヂ?lián)網(wǎng)彩票銷售后，企業(yè)是否按照要求及時關(guān)停在線銷售業(yè)務(wù)等，將成為判斷企業(yè)誠信的重要標準，可以采取“一票否決制”的形式進行考評。

表5 互聯(lián)網(wǎng)彩票市場準入的特色化標準框架

三是對于特殊問題的約束（負面清單）。為了避免國家利益損失以及部分企業(yè)的套利行為，對于一些特殊問題應(yīng)單獨加以明確。如對于申請企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)要求，包括對于外資比例的限制、對于國有資產(chǎn)股權(quán)的比例要求，以及參照金融業(yè)“一控一參”的原則，規(guī)定原則上已經(jīng)獲得業(yè)務(wù)授權(quán)的企業(yè)或者企業(yè)的控股股東，不得再次參與申請。

表6 互聯(lián)網(wǎng)彩票市場準入的特殊要求

（五）對互聯(lián)網(wǎng)彩票進行差異化創(chuàng)新發(fā)展的建議

2015年在江蘇地區(qū)試點的手游彩，突破了在線平臺銷售線下游戲的管理，而是銷售在線平臺的專屬游戲。為此，在互聯(lián)網(wǎng)的差異化發(fā)展中，建議借鑒江蘇體彩手游彩的發(fā)展模式，從“線下游戲代銷”（把線下銷售搬到線上）、“互聯(lián)網(wǎng)專屬彩票銷售”（研發(fā)創(chuàng)新設(shè)計的專屬在互聯(lián)網(wǎng)平臺銷售）兩種模式出發(fā)，研究不同的監(jiān)管政策和行業(yè)發(fā)展部署。

此外，從行業(yè)發(fā)展趨勢來看，PC端（網(wǎng)絡(luò)）和手機端（移動網(wǎng)絡(luò)）的界限不斷弱化，并且其他領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售探索都沿著PC端和手機端融合的路徑實現(xiàn)發(fā)展。為此，建議在互聯(lián)網(wǎng)彩票開放的過程中，從政策層面加強互聯(lián)網(wǎng)與電話彩票融合發(fā)展的政策研究和制度準備，為應(yīng)對未來發(fā)展的新轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

（六）對弱化參與主體逐利性和突出公益性的建議

除了上述制度和流程的設(shè)計外，為了避免企業(yè)資源的無序投入和逐利行為，可以通過在現(xiàn)有代銷傭金比例基礎(chǔ)上降低1-2個百分點的方式（建議應(yīng)略低于實體投注站點），弱化互聯(lián)網(wǎng)彩票的代銷傭金吸引力，同時明確企業(yè)所需要承擔的社會責任，以此為基礎(chǔ)，通過市場機制的自動調(diào)節(jié)作用，排除不合格的參與企業(yè)。如通過頒布制度規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)彩票代銷傭金不低于8%，同時在代銷合同中要求代銷企業(yè)承擔為彩民服務(wù)和干預(yù)職能、彩民公益信息免費發(fā)布職能等。

Study on China Internet Lottery Supervision

Wang Xuehong

Now China is promoting the development of something plus internet.The commodity in real economy or financial products demanding high security all can be sold,served and monitored by internet.While the lottery sale by internet is now fully suspended after a process of"stopped quite a few times and hold for launch again".Based on this background,the thesis mainly analyzes the transformation and current problems existed in lottery industry supervision,presents suggestion and reference for industry researchers and participants from the academic respective while discussing such issues as the mismatch between supervision and market,the transformation of supervision framework,and the weakness of supervision.

Internet;Lottery;Supervision

王薛紅，博士，現(xiàn)任職于中國財政科學研究院，研究員，任世界彩票研究協(xié)會主席

董麗娟）

F812.4

A

2096-1391（2017）10-0109-14