朱殿驊 謝先達(dá) 張?jiān)蕢?/p>

美國國防預(yù)算是如何制定的？

朱殿驊 謝先達(dá) 張?jiān)蕢?/p>

國防預(yù)算是一個(gè)國家在國防建設(shè)領(lǐng)域的計(jì)劃，是國家地緣戰(zhàn)略、安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略的反映。國防預(yù)算包括預(yù)算過程和預(yù)算結(jié)果兩個(gè)維度，二者之間辯證統(tǒng)一，研究國防預(yù)算過程能夠有助于更好地理解國防預(yù)算結(jié)果。美國國防預(yù)算規(guī)模之大、預(yù)算決策之復(fù)雜使其具有較強(qiáng)的樣本意義。在預(yù)算過程上，美國國防預(yù)算編制總體上包括總統(tǒng)預(yù)算過程和國會(huì)預(yù)算過程兩個(gè)階段。在總統(tǒng)預(yù)算過程中，規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度使得國家的安全戰(zhàn)略、國防戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)項(xiàng)具體的計(jì)劃，再轉(zhuǎn)化為具體列支的預(yù)算條目。在國會(huì)預(yù)算階段，立法機(jī)關(guān)通過立法過程對(duì)國防預(yù)算決策施加影響，并使國防預(yù)算成為具有法律約束力的《國防授權(quán)法案》。通過對(duì)美國國防預(yù)算過程的分析，可以得出以下三點(diǎn)結(jié)論：其一，美國國防預(yù)算決策中行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)共享預(yù)算權(quán)力；其二，美國國防預(yù)算制定是一個(gè)規(guī)劃計(jì)劃引導(dǎo)資源配置的過程；其三，美國國防預(yù)算過程具有多階段、多主體、多年度的特征。

美國 國防預(yù)算 預(yù)算過程 規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算 中期預(yù)算

一、引言和文獻(xiàn)綜述

“想要了解一個(gè)政府在做什么，只需要去看它的預(yù)算”。國防預(yù)算是國家在國防建設(shè)領(lǐng)域的計(jì)劃，是國家地緣戰(zhàn)略、安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略的反映，研究一個(gè)國家的國防預(yù)算是了解其國防和軍隊(duì)建設(shè)的有效途徑。2017年3月6日，美國特朗普政府發(fā)布了名為《美國優(yōu)先：讓美國再次偉大的預(yù)算綱要》的2018財(cái)年美國聯(lián)邦政府預(yù)算草案，提出了高達(dá)6390億美元的國防預(yù)算需求，較《預(yù)算控制法案》規(guī)定的上限還高出540億美元，達(dá)到2013財(cái)年以來的最高點(diǎn)。經(jīng)眾議院、參議院立法程序，美國2018財(cái)年國防預(yù)算被調(diào)增至6961億美元。美國作為世界第一軍事大國，其國防預(yù)算是如何被制定的，是一個(gè)值得我們深入研究的問題。

學(xué)者們對(duì)美國國防預(yù)算的研究主要包括兩個(gè)維度：一是從結(jié)果維度，對(duì)美國國防預(yù)算的內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)投向投量、變化趨勢(shì)進(jìn)行評(píng)析，通過預(yù)算考察美國政府的宏觀戰(zhàn)略；二是從過程維度，對(duì)美國國防預(yù)算的制定過程進(jìn)行研究。對(duì)于結(jié)果維度，學(xué)者們的研究成果較為豐富，有的從整體角度對(duì)國防預(yù)算的概況作簡要分析，如孟亞波（2012）、黃飛等（2012）分別對(duì)美國2013財(cái)年國防預(yù)算作了簡要評(píng)析，肖石忠（2015）對(duì)美國2016財(cái)年國防預(yù)算的重點(diǎn)、難點(diǎn)和變數(shù)進(jìn)行了分析，焦艷等（2016）分析了美國2017財(cái)年國防預(yù)算與《美國國家軍事戰(zhàn)略》的關(guān)系，并對(duì)其作了簡要評(píng)判。也有學(xué)者選擇美國國防預(yù)算的某個(gè)重要組成部分進(jìn)行單獨(dú)分析，如胡冬冬等（2014，2015）分別對(duì)2015和2016財(cái)年的導(dǎo)彈武器采辦預(yù)算進(jìn)行了分析，楊云翔（2016）對(duì)2017財(cái)年的導(dǎo)彈防御系統(tǒng)預(yù)算進(jìn)行了分析，朱殿驊等（2017）對(duì)2017財(cái)年的采購與研發(fā)預(yù)算作了簡要分析。對(duì)于過程維度，當(dāng)前的研究成果則略顯不足。孫璐（2012）從國防預(yù)算法律體系的角度介紹了國防預(yù)算制定過程中的軍種部、國防部和總統(tǒng)這三個(gè)主體及其權(quán)責(zé)，以及國防預(yù)算的編制和審批程序。邱蜀林等（2014）介紹了美國國防預(yù)算的管理體制和機(jī)制，包括決策機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、反饋機(jī)制和評(píng)審機(jī)制。以上文獻(xiàn)雖然闡明了國防預(yù)算從軍種到國防部再到總統(tǒng)和國會(huì)的制定程序，但其內(nèi)容較為籠統(tǒng)，且僅限于理論層面的規(guī)范分析，缺乏結(jié)合美國國防預(yù)算制定實(shí)踐的實(shí)證分析。翟剛（2007）對(duì)美國國防預(yù)算編制所采用的規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度①2001年拉姆斯菲爾德出任美國國防部長后，為適應(yīng)國家安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略的調(diào)整，美國國防部開始推動(dòng)包括業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型在內(nèi)的軍事轉(zhuǎn)型，旨在尋求建立“一種面向未來、基于能力的國防資源配置方法”，以適應(yīng)未來不確定安全環(huán)境的需要，使軍事能力需求能夠更好地在戰(zhàn)略規(guī)劃階段和計(jì)劃階段充分體現(xiàn)出來，進(jìn)而更合理地確定軍事力量的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和裝備以及資源分配的優(yōu)先次序。為此，2003年5月美國國防部發(fā)布了《第913號(hào)重大倡議決定》，決定對(duì)其所采用的規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度進(jìn)行全面修訂，推出了以兩年期預(yù)算為主要特點(diǎn)的規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行制度（Planning，Programming，Budgeting and Executing System，PPBES）。為與公共預(yù)算制度研究領(lǐng)域保持同一語境，以下統(tǒng)稱為規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度（PPBS）。（Planning，Programming and Budgeting System，PPBS）的運(yùn)行程序即總統(tǒng)預(yù)算過程介紹得較為詳細(xì)，但對(duì)國會(huì)預(yù)算過程則著墨較少。劉宏剛等（2008）同樣就規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度的運(yùn)行機(jī)制作了介紹。從美國國防預(yù)算制定實(shí)踐來看，國會(huì)預(yù)算過程和總統(tǒng)預(yù)算過程在國防預(yù)算的最終形成中扮演著同樣重要的角色，因此對(duì)國會(huì)預(yù)算過程的研究同樣必不可少。

美國作為當(dāng)今世界上最發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，經(jīng)過兩百多年的發(fā)展，在預(yù)算管理方面已經(jīng)形成一套較為完善、規(guī)范的制度體系。美國“三權(quán)分立”的政治架構(gòu)使得行政部門和立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算過程中相互制約，塑造了美國這一極具樣本意義的特殊的預(yù)算管理制度。不同于其他的財(cái)政預(yù)算，國防預(yù)算影響著一個(gè)國家的國防和軍隊(duì)建設(shè)，正所謂“國之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也”。美國國防預(yù)算制度是國家財(cái)政管理體系的重要組成部分，且與國家宏觀決策和戰(zhàn)略管理體系相融合。在國防預(yù)算編制中，總統(tǒng)親自掛帥，通過國家安全委員會(huì)、國防部等行政機(jī)構(gòu)以及參謀長聯(lián)席會(huì)議等制度機(jī)制統(tǒng)一掌握國防預(yù)算的投向投量，體現(xiàn)了國家對(duì)國防預(yù)算制定這一資源配置過程的重視程度。美國國防預(yù)算過程之復(fù)雜，絕非三言兩語所能概括。下面，本文將結(jié)合理論分析和例證分析，對(duì)美國國防預(yù)算過程進(jìn)行分析研究。在此基礎(chǔ)上，就美國國防預(yù)算過程的個(gè)性特征得出幾點(diǎn)基本結(jié)論。

二、美國國防預(yù)算制定過程

美國實(shí)行的是“三權(quán)分立”的政治架構(gòu)，從其國家權(quán)力的運(yùn)行情況來看，這里的“三權(quán)分立”與孟德斯鳩分權(quán)理論中的權(quán)力分立概念已相去甚遠(yuǎn)。雖然美國1787年《憲法》的原意是建立一個(gè)分權(quán)的政府，但其實(shí)際上建立了一個(gè)“分立機(jī)構(gòu)但共享權(quán)力”的政府。美國國防預(yù)算過程由總統(tǒng)預(yù)算過程和國會(huì)預(yù)算過程共同構(gòu)成，行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)關(guān)共享預(yù)算權(quán)，正是“分立機(jī)構(gòu)但共享權(quán)力”這一政治制度特點(diǎn)在國防預(yù)算制定中的有力體現(xiàn)。下面，我們分別對(duì)美國國防預(yù)算制定中的總統(tǒng)預(yù)算過程和國會(huì)預(yù)算過程進(jìn)行分析介紹。

（一）總統(tǒng)預(yù)算過程：從規(guī)劃計(jì)劃到年度預(yù)算

美國國防預(yù)算制定中的總統(tǒng)預(yù)算過程，始于《國家安全戰(zhàn)略》（National Security Strategy，NSS）的發(fā)布，終于《總統(tǒng)預(yù)算》（President Budget，PB）的簽署并提交國會(huì)。在這一預(yù)算過程中，經(jīng)美國國防部50余年不斷實(shí)踐和優(yōu)化的規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度有效地將國家的國防戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為具體的計(jì)劃，再落實(shí)為詳細(xì)的年度預(yù)算即相關(guān)計(jì)劃的成本，堪稱現(xiàn)代國防預(yù)算制度設(shè)計(jì)的典范。當(dāng)然這一制度當(dāng)前仍然存在著諸多問題。在這一部分，我們首先從規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度的設(shè)計(jì)出發(fā)，對(duì)總統(tǒng)預(yù)算過程的全貌進(jìn)行簡要刻畫，其次再分別對(duì)規(guī)劃階段、計(jì)劃階段和預(yù)算階段的具體內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)介紹。

1.總統(tǒng)預(yù)算過程概覽

規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度是美國國防預(yù)算制定中總統(tǒng)預(yù)算過程的制度基礎(chǔ)。從這一制度的名稱可以得知，總統(tǒng)預(yù)算過程由規(guī)劃階段、計(jì)劃階段和預(yù)算階段這三部分構(gòu)成。需要說明的是，美國國防預(yù)算的制定是由一系列的制度機(jī)制所共同完成的，規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度并不是一個(gè)封閉的制度體系。在總統(tǒng)預(yù)算過程中的規(guī)劃階段，聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃制度（Joint Strategic Planning System，JSPS）就在國防戰(zhàn)略規(guī)劃的制定中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。總統(tǒng)預(yù)算過程的全貌如圖1所示，從圖中可以看出，總統(tǒng)預(yù)算過程中的規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)算這三個(gè)階段構(gòu)成既相對(duì)分離又密切聯(lián)系的統(tǒng)一整體。

圖1 總統(tǒng)預(yù)算過程概覽

規(guī)劃階段是總統(tǒng)預(yù)算過程的開始，這一階段的主要目標(biāo)是確定作戰(zhàn)能力需求，為計(jì)劃階段確定國防戰(zhàn)略方針政策。規(guī)劃階段的工作總體上可以劃分為戰(zhàn)略決策和規(guī)劃編制這兩大步驟。其中戰(zhàn)略決策的具體內(nèi)容包括：（1）在新一屆政府的第一年，在總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，國家安全委員會(huì)會(huì)同中央情報(bào)局、國防情報(bào)局、參謀長聯(lián)席會(huì)議（以下簡稱參聯(lián)會(huì)）和國防部長辦公廳等部門，根據(jù)對(duì)國際形勢(shì)的研究分析、所掌握的情報(bào)等信息來分析國家所面臨的安全威脅，繼而制定《國家安全戰(zhàn)略》。（2）參聯(lián)會(huì)主導(dǎo)開展聯(lián)合戰(zhàn)略審查（Joint Strategy Review，JSR），聯(lián)合戰(zhàn)略審查過程旨在為聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃過程搜集信息、提出議題，以及對(duì)戰(zhàn)略、規(guī)劃和計(jì)劃評(píng)估進(jìn)行整合，以確保規(guī)劃能夠在長期范圍內(nèi)轉(zhuǎn)化為所要達(dá)到的要求和所要具備的能力。（3）參聯(lián)會(huì)會(huì)同作戰(zhàn)司令部和各軍種，依照《國家安全戰(zhàn)略》和聯(lián)合戰(zhàn)略審查結(jié)果，制定不考慮財(cái)政約束的《國家軍事戰(zhàn)略》（National Military Strategy，NMS）。其中規(guī)劃編制的具體內(nèi)容包括：①參聯(lián)會(huì)和各軍種、聯(lián)合司令部、國防部各業(yè)務(wù)局等部門，根據(jù)《國家軍事戰(zhàn)略》制定《聯(lián)合規(guī)劃文件》（Joint Planning Document，JPD），闡述各個(gè)領(lǐng)域的需求和各項(xiàng)計(jì)劃的優(yōu)先次序。②國防部長辦公廳會(huì)同參聯(lián)會(huì)，根據(jù)《聯(lián)合規(guī)劃文件》制定《戰(zhàn)略規(guī)劃指南》（Strategy Planning Guide，SPG），提出國防政策、目標(biāo)以及戰(zhàn)略方針，并提出優(yōu)先發(fā)展的計(jì)劃和項(xiàng)目。③國防部長辦公廳會(huì)同參聯(lián)會(huì)、作戰(zhàn)司令部、軍種部等部門制定《國防規(guī)劃指南》①PPBES制度中用《聯(lián)合計(jì)劃指南》代替原先PPBS制度中的《國防規(guī)劃指南》。。④國防部長辦公廳計(jì)劃分析評(píng)估局制定為各軍種和各機(jī)構(gòu)劃定預(yù)算上限的《財(cái)政指南》（Fiscal Guide，F(xiàn)G）?！秶酪?guī)劃指南》和《財(cái)政指南》是規(guī)劃階段的最終成果。

計(jì)劃階段緊隨規(guī)劃階段之后，該階段的主要目標(biāo)是根據(jù)規(guī)劃階段所作的決策制定國防建設(shè)中期計(jì)劃，并落實(shí)到具體的人力、物力和財(cái)力需求上。計(jì)劃的編制是規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度中的最復(fù)雜內(nèi)容，是聯(lián)接戰(zhàn)略規(guī)劃和具體預(yù)算的紐帶。各個(gè)軍種在計(jì)劃階段的工作內(nèi)容具有一定的差異，但總體上可以劃分為計(jì)劃決策、計(jì)劃審查和計(jì)劃發(fā)布這三個(gè)步驟。②McCaffery和Jones的研究中將這三個(gè)步驟稱為：計(jì)劃規(guī)劃與估計(jì)（program planning and appraisal）、計(jì)劃形成（program development）和計(jì)劃決策與訴求（program decision and appeals），為簡化概念表述，本文從內(nèi)容實(shí)質(zhì)出發(fā)將這三個(gè)步驟稱為計(jì)劃決策、計(jì)劃審查和計(jì)劃發(fā)布。在2003年美國國防部對(duì)規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度進(jìn)行改革后，計(jì)劃階段的工作內(nèi)容在預(yù)算年（亦稱偶數(shù)年，on-year，even-numbered year）和非預(yù)算年（亦稱奇數(shù)年，off-year，odd-numbered year）略有不同。計(jì)劃階段的工作內(nèi)容包括：（1）計(jì)劃決策。在預(yù)算年，各軍種和國防部各業(yè)務(wù)局需要制定《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》（Program Objective Memorandum，POM），在非預(yù)算年，則無需編制《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》，只需提交《計(jì)劃變更建議書》（Program Change Proposal，PCP）。（2）計(jì)劃審查。收到《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》后，聯(lián)合參謀部和國防部長辦公廳開始對(duì)其進(jìn)行審查，也就是通常所稱的“夏季審查”（Summer Review Process，SRP）。其中聯(lián)合參謀部審查的目的在于評(píng)估《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》是否執(zhí)行了《四年防務(wù)評(píng)估》（Quadrennial Defense Review，QDR）所作的重要決策、《戰(zhàn)略規(guī)劃指南》等文件的要求。與此同時(shí)，參聯(lián)會(huì)對(duì)《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》進(jìn)行審查，通過《參聯(lián)會(huì)主席計(jì)劃評(píng)估書》（Chairman’s Program Assessment，CPA）提出有關(guān)部隊(duì)整體平衡、軍事能力和保障水平方面的意見建議；國防部長辦公廳的各業(yè)務(wù)局分別對(duì)計(jì)劃提出意見和建議，并交由計(jì)劃分析評(píng)估局匯總，計(jì)劃分析評(píng)估局從費(fèi)用估算和效費(fèi)比的角度對(duì)計(jì)劃進(jìn)行再次審查。計(jì)劃分析評(píng)估局對(duì)評(píng)審中提出的問題進(jìn)行整理，提出解決問題的建議或備選方案，編制《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄問題書》，由高級(jí)審查小組（即“三星小組”③由三星中將構(gòu)成，因此俗稱“三星小組”，由計(jì)劃分析評(píng)估局局長任組長，具體成員包括國防部副部長的代表、聯(lián)合參謀部部隊(duì)結(jié)構(gòu)、資源和評(píng)估局局長以及各軍種的三星級(jí)規(guī)劃官等。2003年規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度改革之前，由計(jì)劃評(píng)審小組（Program Review Group，PRG）履行這一職能。）對(duì)《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄問題書》和《參聯(lián)會(huì)主席計(jì)劃評(píng)估書》進(jìn)行審查。（3）計(jì)劃發(fā)布。高級(jí)審查小組完成審查工作后，編制和發(fā)布《計(jì)劃決定備忘錄》（Program Decision Memorandum，PDM）。《計(jì)劃決定備忘錄》對(duì)《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》作出決策，或?yàn)楦鬈姺N和國防部業(yè)務(wù)部門修訂中期計(jì)劃提供指導(dǎo)。經(jīng)修訂后的中期計(jì)劃被編入《未來年度國防計(jì)劃》（Future Year Defense Program，F(xiàn)YDP）當(dāng)中?！队?jì)劃決定備忘錄》和《未來年度國防計(jì)劃》是計(jì)劃階段的最終成果。

預(yù)算階段是總統(tǒng)預(yù)算過程的最后步驟，在這一階段，國防規(guī)劃、計(jì)劃被落實(shí)為預(yù)算文件當(dāng)中的一行行具體預(yù)算條目。預(yù)算階段的工作總體上可以劃分為概算編制、預(yù)算審查、預(yù)算決策和預(yù)算遞交這四個(gè)步驟。預(yù)算階段的工作內(nèi)容包括：（1）概算編制。各軍種和國防部各業(yè)務(wù)部門在規(guī)劃和計(jì)劃階段工作的基礎(chǔ)上編制各自的《概算書》（Budget Estimate Submissions，BES）。（2）預(yù)算審查。收到《概算書》后，國防部長辦公廳和行政管理與預(yù)算局的預(yù)算分析人員就開始對(duì)其進(jìn)行聯(lián)合審查。國防部副部長（主計(jì)長）有可能和行政管理與預(yù)算局舉行聯(lián)合聽證會(huì)來對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查，相關(guān)計(jì)劃的提出者需要就其提交的《概算書》進(jìn)行陳述并回答所提出的問題。（3）預(yù)算決策。國防部副部長（主計(jì)長）根據(jù)預(yù)算審查情況向國防部常務(wù)副部長提交《計(jì)劃預(yù)算決定》（Program Budget Decisions，PBD）并由國防部常務(wù)副部長審批后發(fā)布。《計(jì)劃預(yù)算決定》是國防部就重大預(yù)算問題的最終決定，構(gòu)成了總統(tǒng)預(yù)算的基礎(chǔ)，各軍種和各業(yè)務(wù)部門根據(jù)《計(jì)劃預(yù)算決定》修改其預(yù)算，以確保其預(yù)算能夠順利被納入到總統(tǒng)預(yù)算當(dāng)中。（4）預(yù)算遞交。總統(tǒng)根據(jù)國防部遞交的《計(jì)劃決定備忘錄》和《計(jì)劃預(yù)算決定》，簽署《總統(tǒng)預(yù)算》并遞交國會(huì)。至此，總統(tǒng)預(yù)算過程的預(yù)算編制工作全部結(jié)束。

2.規(guī)劃階段（The Planning Phase）

根據(jù)規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度的規(guī)定，規(guī)劃階段的工作于財(cái)政年度前約16個(gè)月即開始，其主要目標(biāo)是確定作戰(zhàn)能力需求，為計(jì)劃階段確定國防戰(zhàn)略方針政策。規(guī)劃階段的主要業(yè)務(wù)活動(dòng)如圖2所示。下面，我們以預(yù)算過程中生成的文件為主線，對(duì)規(guī)劃階段的主要工作進(jìn)行介紹。

圖2 規(guī)劃階段的業(yè)務(wù)活動(dòng)

（1）《國家安全戰(zhàn)略》

《國家安全戰(zhàn)略》由國家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)制定，用以闡明在國家安全方面的主要關(guān)注和政府的應(yīng)對(duì)措施?！秶野踩珣?zhàn)略》的內(nèi)容具有高度概括性，該文件的貫徹落實(shí)主要依靠對(duì)《國家軍事戰(zhàn)略》等相關(guān)文件提供指導(dǎo)。制定《國家安全戰(zhàn)略》的主要目的有五項(xiàng)：①向國會(huì)傳達(dá)政府的戰(zhàn)略觀點(diǎn)，以使其對(duì)資源的請(qǐng)求合法化；②向國外支持者傳達(dá)政府的戰(zhàn)略觀點(diǎn)，尤其是不在美國峰會(huì)議程內(nèi)的國家；③與特定的國內(nèi)受眾溝通，如那些尋求總統(tǒng)對(duì)其議題認(rèn)可的政治支持者，以及那些希望看到其所支持的政府具有高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略的人；④在政府內(nèi)部達(dá)成對(duì)外交和國防政策的共識(shí)；⑤在材料上或信息上為總統(tǒng)的總體議程安排服務(wù)。

當(dāng)前最新的《國家安全戰(zhàn)略》是2015年發(fā)布的版本，該文件共29頁，結(jié)構(gòu)包括導(dǎo)言、安全、繁榮、價(jià)值觀、國際秩序和總結(jié)六部分，在內(nèi)容上具有宏觀性，其中安全部分闡明了國家在今后一段時(shí)期內(nèi)的安全戰(zhàn)略，包括加強(qiáng)國防、鞏固國土安全、打擊恐怖主義、建立預(yù)防沖突的能力、避免大規(guī)模殺傷武器的使用和擴(kuò)散、應(yīng)對(duì)氣候變化、確保對(duì)共享空間①共享空間指網(wǎng)絡(luò)、大氣、海洋等公共空間。的使用權(quán)和提升全球衛(wèi)生安全等內(nèi)容。

（2）《國家防務(wù)戰(zhàn)略》

《國家防務(wù)戰(zhàn)略》由國防部負(fù)責(zé)制定，用以闡明國防戰(zhàn)略?！秶曳绖?wù)戰(zhàn)略》是指導(dǎo)國防建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，根據(jù)《國家安全戰(zhàn)略》所編制，并指導(dǎo)著《國家軍事戰(zhàn)略》的制定。美國國防部于2005年、2008年和2012年分別發(fā)布過三版《國家防務(wù)戰(zhàn)略》，其后《國家防務(wù)戰(zhàn)略》被納入到《四年防務(wù)評(píng)估》報(bào)告當(dāng)中，不再單獨(dú)進(jìn)行發(fā)布。

2012年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》共8頁，報(bào)告中闡明了美國武裝力量的主要任務(wù)，包括：①打擊恐怖主義和應(yīng)對(duì)非常規(guī)戰(zhàn)爭；②阻止和挫敗侵略；③計(jì)劃軍力以應(yīng)對(duì)反介入和區(qū)域拒止（Anti-Access/Area Denial，A2/AD）挑戰(zhàn)；④反對(duì)大規(guī)模殺傷性武器；⑤在網(wǎng)絡(luò)和空天范圍進(jìn)行有效行動(dòng)；⑥保持安全、可靠、有效的核威懾力量；⑦守衛(wèi)國土和為民事當(dāng)局提供支持；⑧提供穩(wěn)定的軍事存在；⑨進(jìn)行維穩(wěn)和反叛亂軍事行動(dòng)；⑩開展人道主義援助、災(zāi)害救援等行動(dòng)。該報(bào)告中還對(duì)到2020年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合力量（Joint Force）的戰(zhàn)略目標(biāo)提出了具體要求。

（3）《國家軍事戰(zhàn)略》

《國家軍事戰(zhàn)略》由參聯(lián)會(huì)負(fù)責(zé)制定，用以向各軍種、各作戰(zhàn)司令部闡明軍事戰(zhàn)略目標(biāo)?！秶臆娛聭?zhàn)略》為制定《聯(lián)合戰(zhàn)略能力規(guī)劃》和《聯(lián)合規(guī)劃文件》提供戰(zhàn)略方向，且為國防部長制定《國防規(guī)劃指南》奠定基礎(chǔ)。

當(dāng)前最新的《國家軍事戰(zhàn)略》是參聯(lián)會(huì)于2015年發(fā)布的版本，其中明確了12項(xiàng)聯(lián)合力量優(yōu)先事項(xiàng)：①保持安全、有效的核威懾力量；②為祖國提供軍事防御；③打敗對(duì)手；④提供全球穩(wěn)定的軍事存在；⑤打擊恐怖主義；⑥反對(duì)大規(guī)模殺傷性武器；⑦阻止敵方達(dá)成目標(biāo)；⑧為應(yīng)對(duì)危機(jī)進(jìn)行有限的緊急行動(dòng)；⑨開展軍事交流和安全合作；⑩進(jìn)行維穩(wěn)和反叛亂軍事行動(dòng)；11○為民事當(dāng)局提供支持；?開展人道主義援助、災(zāi)害救援?？梢钥闯觯秶臆娛聭?zhàn)略》在內(nèi)容上與《國家防務(wù)戰(zhàn)略》是一脈相承的。

《四年防務(wù)評(píng)估》報(bào)告是國防部每四年一次的對(duì)戰(zhàn)略、計(jì)劃和資源的廣泛評(píng)估。該報(bào)告描繪了一個(gè)與《國家安全戰(zhàn)略》相一致的國家防務(wù)戰(zhàn)略，具體體現(xiàn)在對(duì)武裝力量結(jié)構(gòu)的規(guī)定、制定現(xiàn)代化規(guī)劃和制定能讓軍隊(duì)有效履行其戰(zhàn)略使命的預(yù)算規(guī)劃上。該報(bào)告所包含的一項(xiàng)重要內(nèi)容是國防部長和參聯(lián)會(huì)主席對(duì)軍隊(duì)以低至中等風(fēng)險(xiǎn)水平在預(yù)算規(guī)劃內(nèi)有效履行其使命能力的評(píng)估。

當(dāng)前最新的《四年防務(wù)評(píng)估》是2014年發(fā)布的版本，該報(bào)告共64頁，內(nèi)容包括：未來的安全環(huán)境、防務(wù)戰(zhàn)略、對(duì)聯(lián)合武裝力量的再平衡、對(duì)國防機(jī)構(gòu)的再平衡、自動(dòng)減支的影響與風(fēng)險(xiǎn)、參聯(lián)會(huì)主席對(duì)《四年防務(wù)評(píng)估》的評(píng)價(jià)。

（5）《國防規(guī)劃指南》

《國防規(guī)劃指南》是總統(tǒng)預(yù)算過程中規(guī)劃階段的核心文件，是聯(lián)結(jié)規(guī)劃階段和計(jì)劃階段的信息節(jié)點(diǎn)。《國防規(guī)劃指南》體現(xiàn)了《國家安全戰(zhàn)略》《國家防務(wù)戰(zhàn)略》和《國家軍事戰(zhàn)略》的指導(dǎo)思想，為各軍種和國防部各業(yè)務(wù)部門制定《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》和《概算書》（Budget Estimate Submissions，BES）確定目標(biāo)和優(yōu)先事項(xiàng)。《國防規(guī)劃指南》的附錄中包含了兩套《說明性規(guī)劃方案》（Illustrative Planning Scenarios，IPS），各軍種和國防部各業(yè)務(wù)部門用以評(píng)價(jià)武裝力量結(jié)構(gòu)和規(guī)劃需求，其中一套方案用于評(píng)價(jià)《未來年度國防計(jì)劃》所涵蓋年度的近期需求，另一套方案用于評(píng)價(jià)《未來年度國防計(jì)劃》所涵蓋年度以外的遠(yuǎn)期需求?！秶酪?guī)劃指南》是國防部的內(nèi)部文件，不在互聯(lián)網(wǎng)上對(duì)外公布。

（6）《財(cái)政指南》

國防部將《財(cái)政指南》與《國防規(guī)劃指南》一同發(fā)布給各軍種和國防部各業(yè)務(wù)部門，為其規(guī)定了《未來年度國防計(jì)劃》所涵蓋年度的預(yù)算上限。需要注意的是，與規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度中諸多的產(chǎn)出文件不同，《財(cái)政指南》的制定過程是高度集權(quán)的，由一小部分人起草并提交給國防部長發(fā)布，沒有任何申請(qǐng)復(fù)議的機(jī)會(huì)。這一規(guī)定有效確保了預(yù)算上限的“硬約束”。與《國防規(guī)劃指南》一樣，《財(cái)政指南》是總統(tǒng)預(yù)算過程中的內(nèi)部文件，并不對(duì)外公布。

3.計(jì)劃階段（The Programming Phase）

計(jì)劃階段是聯(lián)接戰(zhàn)略規(guī)劃和具體預(yù)算的紐帶，是規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度的核心。國防和軍事戰(zhàn)略由各軍種和國防部各業(yè)務(wù)部門所制定的一個(gè)個(gè)計(jì)劃所具體體現(xiàn)，一個(gè)個(gè)計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)需求加總在一起則構(gòu)成了國防預(yù)算的重要組成部分。計(jì)劃階段總體上可以劃分為計(jì)劃決策、計(jì)劃審查和計(jì)劃發(fā)布這三個(gè)步驟，其主要業(yè)務(wù)活動(dòng)如圖3所示。計(jì)劃決策階段的核心工作是制定《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》。計(jì)劃審查階段的主要產(chǎn)出文件是《參聯(lián)會(huì)主席計(jì)劃評(píng)估書》。計(jì)劃發(fā)布階段的最終成果是《計(jì)劃決定備忘錄》。下面從產(chǎn)出文件的角度對(duì)計(jì)劃階段的工作內(nèi)容作簡要介紹。計(jì)劃階段的產(chǎn)出文件基本上都屬于內(nèi)部文件，不會(huì)對(duì)外公布。

由業(yè)務(wù)思維向用戶思維轉(zhuǎn)變，這是新零售的核心。在確保合理毛利率的情況下，請(qǐng)店家將經(jīng)營的重心從跟廠家或代理商之間的利益博弈轉(zhuǎn)移到“一切以消費(fèi)者的需求為出發(fā)點(diǎn)”上來；一切圍繞用戶需求去延伸自己的產(chǎn)品和服務(wù)場(chǎng)景，這一點(diǎn)的轉(zhuǎn)變是真正具有新零售意義的突破。一切圍繞用戶需求去延伸自己的產(chǎn)品和服務(wù)場(chǎng)景，這一點(diǎn)的轉(zhuǎn)變是真正具有新零售意義的突破。

圖3 計(jì)劃階段的業(yè)務(wù)活動(dòng)

（1）《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》

各軍種和國防部各業(yè)務(wù)部門根據(jù)《國防規(guī)劃指南》確定的戰(zhàn)略目標(biāo)和《財(cái)政指南》的預(yù)算約束編制《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》，該文件的本質(zhì)是各軍種和國防部各業(yè)務(wù)部門向國防部長辦公廳出具的關(guān)于在計(jì)劃層面配置預(yù)算資源的建議書。《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》涵蓋了《未來年度國防計(jì)劃》所包括的5個(gè)預(yù)算年度，其內(nèi)容包括對(duì)軍種（機(jī)構(gòu)）職責(zé)任務(wù)、目標(biāo)、達(dá)成目標(biāo)的可行路徑和資源配置的分析?！队?jì)劃目標(biāo)備忘錄》與《概算書》一同于每年的7月30日遞交，在當(dāng)前兩年期的預(yù)算框架下，《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》在每個(gè)偶數(shù)年編制，奇數(shù)年內(nèi)只需要對(duì)其進(jìn)行更新。以陸軍為例，其《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》的編制需要經(jīng)過陸軍上校理事會(huì)（Council of Colonels）等多個(gè)陸軍內(nèi)部咨詢機(jī)構(gòu)的討論，最終由陸軍參謀長或陸軍部長作出決策，其過程如圖4所示。

圖4 陸軍《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》的制定過程

（2）《參聯(lián)會(huì)主席計(jì)劃評(píng)估書》

在計(jì)劃審查階段，聯(lián)合參謀部對(duì)計(jì)劃決策階段生成的《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》進(jìn)行審查，評(píng)估其是否符合戰(zhàn)略規(guī)劃階段確定的目標(biāo)和優(yōu)先次序，評(píng)估結(jié)果由參聯(lián)會(huì)以《參聯(lián)會(huì)主席計(jì)劃評(píng)估書》的形式遞交國防部。根據(jù)《美國法典》第10卷中關(guān)于參聯(lián)會(huì)主席職責(zé)的規(guī)定，《參聯(lián)會(huì)主席計(jì)劃評(píng)估書》中還包括了參聯(lián)會(huì)提出的備選計(jì)劃建議，為國防部進(jìn)一步優(yōu)化其計(jì)劃方案提供參考。計(jì)劃審查過程如圖5所示。

（3）《計(jì)劃決定備忘錄》

高級(jí)審查小組在完成對(duì)《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》和《參聯(lián)會(huì)主席計(jì)劃評(píng)估書》的審查后，將通過審查的計(jì)劃記錄到《計(jì)劃決定備忘錄》當(dāng)中并遞交國防部，由國防部常務(wù)副部長簽署并發(fā)布。國防部常務(wù)副部長通過《計(jì)劃決定備忘錄》對(duì)各軍種的《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》作出決策，各軍種按照《計(jì)劃決定備忘錄》修訂其《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》和《未來年度國防計(jì)劃》?！队?jì)劃決定備忘錄》的發(fā)布標(biāo)志著計(jì)劃階段的工作全部結(jié)束。

圖5 計(jì)劃審查過程

4.預(yù)算階段（The Budgeting Phase）

預(yù)算階段總統(tǒng)預(yù)算過程中的最后階段，在這一階段，《計(jì)劃決定備忘錄》中的一項(xiàng)項(xiàng)計(jì)劃轉(zhuǎn)化為預(yù)算文件上具體的預(yù)算項(xiàng)目。預(yù)算階段的最終成果是由總統(tǒng)簽署并遞交給國會(huì)的《總統(tǒng)預(yù)算》。預(yù)算階段的主要業(yè)務(wù)活動(dòng)如圖6所示。下面從主要產(chǎn)出文件的角度對(duì)概算編制、預(yù)算審查、預(yù)算決策和預(yù)算遞交這四個(gè)步驟作簡要介紹。

圖6 預(yù)算階段的業(yè)務(wù)活動(dòng)

（1）《概算書》

各軍種和國防部各業(yè)務(wù)部門根據(jù)《計(jì)劃決定備忘錄》編制《概算書》，其內(nèi)容包括了前幾年度、預(yù)算年度和預(yù)算年度的下一年度的預(yù)算數(shù)據(jù)?！陡潘銜钒嗣恳豢颇康木唧w成本和預(yù)期的執(zhí)行績效?！陡潘銜穼凑諊鴷?huì)的撥款格式編寫，將預(yù)算項(xiàng)目劃分為研究、開發(fā)、試驗(yàn)與評(píng)估費(fèi)、采購費(fèi)、活動(dòng)與維持費(fèi)、軍事人員費(fèi)和軍事設(shè)施建設(shè)費(fèi)等類別。對(duì)于其中的投資性賬戶①通常包括采購費(fèi)、軍事設(shè)施建設(shè)費(fèi)，以及絕大多數(shù)的研究、開發(fā)、試驗(yàn)與評(píng)估費(fèi)。，《概算書》還將為其規(guī)定賦權(quán)率，即該科目在《計(jì)劃目標(biāo)備忘錄》所規(guī)定的預(yù)算年度內(nèi)每年所能得到的撥款比例。國防部副部長（主計(jì)長）首席幫辦負(fù)責(zé)對(duì)《概算書》進(jìn)行審查。

圖7 陸軍《概算書》的編制過程

（2）《計(jì)劃預(yù)算決定》

《計(jì)劃預(yù)算決定》由國防部長辦公廳和管理與預(yù)算局共同編制，是國防部就重大預(yù)算問題的最終決定，構(gòu)成了《總統(tǒng)預(yù)算》的基礎(chǔ)。通常一個(gè)年度的國防預(yù)算要由數(shù)百份《計(jì)劃預(yù)算決定》為其提供支持，各軍種和國防部各業(yè)務(wù)部門根據(jù)《計(jì)劃預(yù)算決定》修改其預(yù)算，以確保其預(yù)算能夠順利被納入到總統(tǒng)預(yù)算當(dāng)中，這一過程通常只在一兩天內(nèi)完成。國防部副部長（主計(jì)長）根據(jù)預(yù)算審查情況向國防部常務(wù)副部長提交《計(jì)劃預(yù)算決定》，并由國防部常務(wù)副部長審批后發(fā)布。在《計(jì)劃預(yù)算決定》發(fā)布后，各軍種和國防部各業(yè)務(wù)部門還有最后一次對(duì)預(yù)算進(jìn)行微調(diào)的機(jī)會(huì)，即通過《重大預(yù)算議題》的簽署。在國防部常務(wù)副部長簽署《計(jì)劃預(yù)算決定》后，各軍種和國防部各業(yè)務(wù)部門可以申請(qǐng)召開由參聯(lián)會(huì)組織、各軍種和國防部相關(guān)業(yè)務(wù)部門參加的專門會(huì)議，對(duì)《計(jì)劃預(yù)算決定》中的部分預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行微調(diào)，達(dá)成一致后共同簽署《重大預(yù)算議題》。

（3）《總統(tǒng)預(yù)算》

總統(tǒng)在《計(jì)劃決定備忘錄》《計(jì)劃預(yù)算決定》和《重大預(yù)算議題》的基礎(chǔ)上對(duì)重大預(yù)算問題作出最終決策，根據(jù)國防部報(bào)送的預(yù)算簽署《總統(tǒng)預(yù)算》用以提交國會(huì)。至此，國防預(yù)算制定中的總統(tǒng)預(yù)算過程全部結(jié)束。《總統(tǒng)預(yù)算》通常也被稱為“綠皮書”，簽署之后會(huì)在國防部副部長（主計(jì)長）即首席財(cái)務(wù)官辦公室的網(wǎng)站②參見 http：//comptroller.defense.gov/Budget-Materials/。上對(duì)外公布。以2017財(cái)年的國防預(yù)算為例，“綠皮書”本身共272頁，隨“綠皮書”還附了軍隊(duì)人事、運(yùn)行與維持、采購等六大類別的詳細(xì)預(yù)算文件及電子表格文檔。

通過以上分析可以看出，計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算制度下的總統(tǒng)預(yù)算過程是一個(gè)多部門、多年度、多階段的復(fù)雜預(yù)算過程。以陸軍預(yù)算編制為例，總統(tǒng)預(yù)算過程可以歸納為圖8所示的復(fù)雜流程。

（二）國會(huì)預(yù)算過程：國防預(yù)算立法

在美國國防預(yù)算的制定中，國會(huì)預(yù)算過程與總統(tǒng)預(yù)算過程一樣發(fā)揮著重要作用，國會(huì)并非局限于對(duì)國防預(yù)算進(jìn)行審批即使其合法化，而是實(shí)質(zhì)性地參與到國防預(yù)算的決策當(dāng)中。因此，對(duì)美國國防預(yù)算編制中的國會(huì)預(yù)算過程進(jìn)行研究同樣具有重要意義。美國國防預(yù)算制定中的國會(huì)預(yù)算過程主要受1974年《國會(huì)預(yù)算法》規(guī)范，該法律為總統(tǒng)預(yù)算過程中的部分重要內(nèi)容規(guī)定了時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如表1所示。從美國國防預(yù)算立法實(shí)踐來看，國會(huì)預(yù)算過程可以概括為三個(gè)階段：一是參眾兩院就國防預(yù)算形成決議案（resolution）；二是參眾兩院就國防預(yù)算形成《國防授權(quán)法案》（草案）；三是《國防授權(quán)法案》通過立法。下面對(duì)這三個(gè)階段分別進(jìn)行簡要介紹。

表1 國會(huì)預(yù)算過程時(shí)間表

1.兩院就國防預(yù)算形成決議案

國會(huì)中參與國防預(yù)算決策的機(jī)構(gòu)包括參眾兩院的武裝力量委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)和撥款委員會(huì)。為保證國會(huì)有充裕的時(shí)間對(duì)預(yù)算進(jìn)行審議，1974年《國會(huì)預(yù)算法》對(duì)預(yù)算審議的日程安排進(jìn)行了明確規(guī)定，要求總統(tǒng)在財(cái)年開始前的2月上旬向國會(huì)遞交預(yù)算。國會(huì)收到《總統(tǒng)預(yù)算》后，參眾兩院的武裝力量委員會(huì)于2月份召開關(guān)于國防預(yù)算授權(quán)和國防預(yù)算撥款的聽證會(huì)，聽證會(huì)一般分兩個(gè)階段進(jìn)行。第一階段以陳述軍事態(tài)勢(shì)為主，內(nèi)容包括國防部的狀況、未來規(guī)劃和總體防御政策與目標(biāo)，第二階段的任務(wù)是詳細(xì)說明和討論具體預(yù)算申請(qǐng)。召開聽證會(huì)后，兩院分別于3月15日前向本院預(yù)算委員會(huì)提出關(guān)于國防預(yù)算的評(píng)估意見。4月，國會(huì)預(yù)算局還就國防預(yù)算向參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)提出關(guān)于國防預(yù)算的報(bào)告，其內(nèi)容包括對(duì)《總統(tǒng)預(yù)算》的分析、可供選擇的授權(quán)方式以及主要項(xiàng)目的優(yōu)先次序。在審查《總統(tǒng)預(yù)算》并考慮國會(huì)預(yù)算局的相關(guān)意見的基礎(chǔ)上，參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)分別向各自議院提交國防預(yù)算決議案，兩院分別對(duì)其進(jìn)行審議。隨后，參眾兩院視情舉行聯(lián)合會(huì)議，對(duì)兩個(gè)版本的預(yù)算決議可能的分析進(jìn)行協(xié)調(diào)，彼此妥協(xié)后，原則上應(yīng)于4月15日前就共同決議案分別表決通過。預(yù)算決議雖然無需總統(tǒng)簽批，也不具有法律效力，但可以為國會(huì)審查《總統(tǒng)預(yù)算》提供統(tǒng)一框架，并為其他相關(guān)委員會(huì)的隨后工作提供基本遵循，因此成為國會(huì)防止預(yù)算碎片化和總額失控的重要手段。兩院就國防預(yù)算形成的共同決議案是國會(huì)的一個(gè)暫時(shí)性預(yù)算案，規(guī)定了國防預(yù)算的授權(quán)指標(biāo)和開支指標(biāo)，用于指導(dǎo)下一步的國防授權(quán)和撥款的立法工作。

2.形成《國防授權(quán)法案》（草案）

在決議案通過之后，參眾兩院的撥款委員會(huì)、參議院財(cái)政委員會(huì)和眾議院籌款委員會(huì)立即按照決議規(guī)定的指標(biāo)起草《國防授權(quán)法案》（草案），并在9月15日前分別提交兩院審議通過。在審議過程中，參眾兩院的議員分別根據(jù)各自的院會(huì)規(guī)則，通過提出修正案和對(duì)修正案進(jìn)行投票表決的形式對(duì)《國防授權(quán)法案》（草案）進(jìn)行調(diào)整。參眾兩院分別投票表決后，即成立兩院協(xié)商委員會(huì)，旨在消除兩院在《國防授權(quán)法案》（草案）中的各項(xiàng)分歧。經(jīng)過兩院協(xié)商委員會(huì)討論達(dá)成一致后，《國防授權(quán)法案》（草案）再分別送回眾議院和參議院進(jìn)行第二次投票表決，當(dāng)眾議院和參議院均表決通過后，該《國防授權(quán)法案》（草案）才會(huì)遞交給總統(tǒng)簽署。為避免無休止的審議過程，參議院和眾議院都有相應(yīng)的院會(huì)程序機(jī)制來對(duì)審議過程進(jìn)行約束，如通過“修正案之樹”（the amendment tree）對(duì)已經(jīng)提出和正在審議的修正案的總數(shù)進(jìn)行限制，一旦“修正案之樹”被填滿后，其他參議員就無法再提交修正案，以便《國防授權(quán)法案》（草案）順利進(jìn)入后面的投票表決環(huán)節(jié)。

以2017財(cái)年《國防授權(quán)法案》（草案）的第4293號(hào)修正案為例，該修正案由參議員塔米·鮑德溫（Tammy Baldwin）提出，建議在《國防授權(quán)法案》（草案）第 XIV 章（title）的第 C節(jié)（subtitle）后添加一段，要求國家科學(xué)院（National Academy of Sciences）對(duì)常規(guī)彈藥銷毀的替代技術(shù)進(jìn)行研究，具體包括：（1）對(duì)當(dāng)前待銷毀常規(guī)彈藥的庫存量和處置技術(shù)進(jìn)行評(píng)估；（2）對(duì)相關(guān)處理和再利用技術(shù)進(jìn)行評(píng)估，包括當(dāng)前國防部正在使用的技術(shù)，以及由私人部門或政府機(jī)構(gòu)正在使用或研發(fā)的新技術(shù)，從成本、吞吐能力、人身安全和環(huán)境影響等方面對(duì)這些技術(shù)進(jìn)行比較研究；（3）鑒別當(dāng)前除露天或非封閉環(huán)境焚燒、爆炸外無替代處置方法的彈藥類別；（4）對(duì)替代處置方法全面推廣運(yùn)用中的阻礙進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，并就如何克服阻礙提出建議。

3.《國防授權(quán)法案》通過立法

當(dāng)總統(tǒng)收到最后由參議院遞交的《國防授權(quán)法案》（草案）后，如果無反對(duì)意見，則在10日內(nèi)將其簽署成為法律，由此完成了《國防授權(quán)法案》的立法程序。如果總統(tǒng)對(duì)參議院遞交的《國防授權(quán)法案》（草案）持反對(duì)意見，則可以行使否決權(quán)使其無效。當(dāng)總統(tǒng)否決《國防授權(quán)法案》（草案）后，參眾兩院可以就這一否決進(jìn)行表決，如果參眾兩院各有超過三分之二票數(shù)反對(duì)該否決，則總統(tǒng)的否決宣告無效，《國防授權(quán)法案》（草案）則自動(dòng)成為法律。

以2017財(cái)年《國防授權(quán)法案》為例，其立法過程如表2所示。這一立法過程從《2017財(cái)年國防授權(quán)法案報(bào)告》被提交參議院并納入立法日歷開始，一共歷時(shí)約7個(gè)月。其中有以下幾個(gè)里程碑節(jié)點(diǎn)：（1）6月 14日《國防授權(quán)法案》（草案）獲參議院通過；（2）7月 7日《國防授權(quán)法案》（草案）獲眾議院通過；（3）11月30日《國防授權(quán)法案》（草案）獲兩院協(xié)商委員會(huì)通過；（4）12月2日《國防授權(quán)法案》（草案）獲眾議院第二次表決通過；（5）12月8日《國防授權(quán)法案》（草案）獲參議院第二次表決通過；（6）12月14日《國防授權(quán)法案》（草案）呈遞給總統(tǒng)；（7）12月23日由總統(tǒng)簽署成為公法（編號(hào)：114-328）。至此，美國國防預(yù)算制定中的國會(huì)預(yù)算過程全部結(jié)束。

表2 2017財(cái)年《國防授權(quán)法案》立法過程

續(xù)表

續(xù)表

三、結(jié) 論

通過對(duì)美國國防預(yù)算過程的梳理和分析，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論。

（一）美國國防預(yù)算決策中行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)共享預(yù)算權(quán)力

美國是典型的“三權(quán)分立”國家，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間相互制約、相互控制，這一點(diǎn)在其預(yù)算過程中表現(xiàn)得同樣十分明顯。雖然美國1787年《憲法》的原意是建立一個(gè)分權(quán)的政府，但其實(shí)際上建立了一個(gè)分立機(jī)構(gòu)但共享權(quán)力的政府，美國國防預(yù)算過程中作為行政機(jī)關(guān)的總統(tǒng)和作為立法機(jī)關(guān)的國會(huì)共享預(yù)算權(quán)力，正是這一憲政特色的最直接體現(xiàn)。從美國政府預(yù)算制度歷史演變來看，國會(huì)和總統(tǒng)始終在圍繞預(yù)算權(quán)力進(jìn)行爭奪：1789年聯(lián)邦政府組建至1861年內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，由國會(huì)主導(dǎo)預(yù)算過程；南北戰(zhàn)爭時(shí)期，以總統(tǒng)為代表的行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力得到強(qiáng)化；1921年《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》頒布至1974年《國會(huì)預(yù)算與扣押法》頒布，行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)預(yù)算過程；1974年至今，總統(tǒng)和國會(huì)就預(yù)算權(quán)力進(jìn)行爭奪，進(jìn)而形成行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)共享預(yù)算權(quán)力的局面。在美國國防預(yù)算制定過程中，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)都享有一定的預(yù)算權(quán)力，但同時(shí)也都無法單方面完成國防預(yù)算的決策，國防預(yù)算往往是行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)相妥協(xié)的結(jié)果。

（二）美國國防預(yù)算制定是一個(gè)規(guī)劃計(jì)劃引導(dǎo)資源配置的過程

規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度建立之前，美國并沒有一個(gè)集中統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)對(duì)各軍種的計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行綜合審查和分析，各個(gè)軍種具有較大的預(yù)算自主權(quán)，呈現(xiàn)出預(yù)算碎片化的特征。同時(shí)，由于各個(gè)軍種首長都能夠就預(yù)算問題直接與總統(tǒng)溝通并列席國會(huì)相關(guān)會(huì)議，因而軍種之間存在嚴(yán)重的預(yù)算資源競爭，這就導(dǎo)致了國會(huì)在很長一段時(shí)期內(nèi)采取切蛋糕式的預(yù)算分配方法，按相對(duì)固定的比例將預(yù)算總額分配給各個(gè)軍種，并不能有效貼合軍隊(duì)建設(shè)的實(shí)際需求。20世紀(jì)60年代初麥克納馬拉擔(dān)任國防部長后，創(chuàng)造性地建立了規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)了以規(guī)劃和計(jì)劃引導(dǎo)國防預(yù)算資源的配置，使軍事能力需求能夠在戰(zhàn)略規(guī)劃階段和計(jì)劃階段充分體現(xiàn)出來，進(jìn)而合理地確定軍事力量的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及資源配置的優(yōu)先次序。在規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度下，國防預(yù)算按照軍事職能進(jìn)行分類，而不是按軍種進(jìn)行分割，體現(xiàn)了預(yù)算權(quán)力的集中統(tǒng)一和預(yù)算編制的結(jié)果導(dǎo)向，有效避免了軍種之間的預(yù)算資源競爭，符合形成聯(lián)合軍事能力的需要。

（三）美國國防預(yù)算過程具有多階段、多主體、多年度的特征

總體上，美國國防預(yù)算過程包括總統(tǒng)預(yù)算過程和國會(huì)預(yù)算過程兩大階段?？偨y(tǒng)預(yù)算過程可以進(jìn)一步劃分為規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)算三個(gè)階段，國會(huì)預(yù)算過程可以進(jìn)一步劃分為兩院就國防預(yù)算形成決議案、形成《國防授權(quán)法案》（草案）和《國防授權(quán)法案》通過立法三個(gè)階段。美國國防預(yù)算過程的階段性特征明顯，不同階段分別完成不同的工作任務(wù)，其背后所體現(xiàn)的是成熟的預(yù)算管理制度。參與主體多元化是美國國防預(yù)算過程的又一顯著特征。屬于行政分支的總統(tǒng)、國防部長辦公廳、國防部各業(yè)務(wù)局、行政管理與預(yù)算局、國家安全委員會(huì)，屬于立法分支的國會(huì)預(yù)算局、參眾兩院及其武裝力量委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、撥款委員會(huì)等委員會(huì)及其小組委員會(huì)，以及屬于軍隊(duì)機(jī)構(gòu)的參聯(lián)會(huì)、各軍種都參與到國防預(yù)算制定過程之中，分別行使不同職權(quán)、履行不同職責(zé)，彼此之間既相互制約又密切配合。最后，改進(jìn)后的規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算制度使國防預(yù)算過程和國家中期財(cái)政框架（Medium-Term Fiscal Framework，MTFF）緊密聯(lián)接在一起，從而使國家能從更長時(shí)間范圍內(nèi)統(tǒng)籌好國防支出、財(cái)政支出和財(cái)政收入，從而統(tǒng)籌好國防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，同時(shí)確保財(cái)政可持續(xù)。

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How is the Defense Budget Made? Analysis of Defense Budget Process of the United States

Zhu Dianhua Xie Xianda Zhang Yunzhuang

The defense budget is a national plan in the field of national defense construction,which reflects the national geostrategic,the national security strategy and the national military strategy.The defense budget includes two dimensions,the budget process and the budget result,which are dialectically unified.Studying the defense budget process can help to better understanding of the defense budget results.The huge size of US defense budget and the complexity of budget decision make it have a strong sample meaning.In budget process,the defense budget preparation can be divided into mainly two stages,the president budget process and the congressional budget process.In the president budget process,the national security strategy,defense strategy andmilitary strategy were turned into programs,and lines of budget items further.In the congressional budget process,the legislature has made an impact on defense budget decisions through the legislative process,which turns defense budget into annual National Defense Authorization Act.Some conclusions could be drawn from the analysis of this paper.

The United States;Defense Budget;Budget Process;Planning-programming-budgeting System;Medium-term Budget

中央軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局服務(wù)局中央軍委后勤保障部國防大學(xué)

邢荷生）

F813/817

A

2096-1391（2017）10-0056-19