中國財(cái)政科學(xué)研究院2017年“降成本”西部調(diào)研組

宏觀視角的降成本政策評估
——基于西部地區(qū)“降成本”調(diào)研的深度思考

中國財(cái)政科學(xué)研究院2017年“降成本”西部調(diào)研組

評價(jià)降成本政策可以從多個(gè)維度入手。從宏觀視角來看，降成本政策評估應(yīng)以推動(dòng)制度創(chuàng)新和降低宏觀風(fēng)險(xiǎn)為基本標(biāo)準(zhǔn)。只有“制度創(chuàng)新”與“宏觀風(fēng)險(xiǎn)”形成良好的匹配關(guān)系，才能降低整個(gè)社會(huì)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)水平，使整體成本得以下降。從西部調(diào)研情況來看，目前降成本政策成效顯著，但也存在一些風(fēng)險(xiǎn)：如降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)成效明顯，但須警惕無原則的“零收費(fèi)”導(dǎo)致財(cái)政大包大攬及違背改革精神；金融要素配置效率沒有得到有效改善，中小企業(yè)面臨“死亡融資”風(fēng)險(xiǎn)等。總體來看，應(yīng)警惕“降成本”僅異化為宏觀風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移或延后，根本措施在于深化改革推進(jìn)制度創(chuàng)新。

供給側(cè)改革 降成本 西部政策 評估分析

為降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)運(yùn)行成本，近年來國家出臺(tái)了一系列政策措施，2016年國務(wù)院還專門制定了《降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本工作方案》。同時(shí)，各地結(jié)合自身情況，也出臺(tái)了相應(yīng)的降成本政策措施。本報(bào)告結(jié)合西部地區(qū)廣西、云南兩省區(qū)“降成本”的調(diào)研情況，從宏觀層面對國家出臺(tái)的降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的政策措施進(jìn)行分析、評估和思考。

一、“降成本”政策評估應(yīng)以推動(dòng)制度創(chuàng)新和降低宏觀風(fēng)險(xiǎn)為基本標(biāo)準(zhǔn)

對“降成本”的政策進(jìn)行分析有多個(gè)角度。從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，從整體上對降成本政策措施進(jìn)行分析評估，有利于全面把握降成本與宏觀風(fēng)險(xiǎn)和改革創(chuàng)新的關(guān)系。

（一）從總體上來看，企業(yè)“運(yùn)行成本”取決于“宏觀風(fēng)險(xiǎn)”和“制度創(chuàng)新”

從會(huì)計(jì)涵義來說，成本是生產(chǎn)和銷售一定種類與數(shù)量產(chǎn)品所耗費(fèi)資源用貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這是從微觀角度對成本的定義，這個(gè)定義并沒有揭示成本的宏觀決定因素。從宏觀角度來說，成本取決于整個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)狀況。也就是說宏觀風(fēng)險(xiǎn)會(huì)內(nèi)化到企業(yè)運(yùn)行過程當(dāng)中，決定企業(yè)的總體運(yùn)行成本狀況。當(dāng)前我們已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不確定性會(huì)被放大，行為方式也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)行成本急劇上升。例如產(chǎn)能過剩的消化、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和老齡化社會(huì)的逼近等各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性都會(huì)轉(zhuǎn)化或抬高企業(yè)的運(yùn)行成本。這也就解釋了為什么我們進(jìn)入了一個(gè)高成本時(shí)代。

要總體上降低企業(yè)的運(yùn)行成本，就必須降低整個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)水平，而要降低風(fēng)險(xiǎn)水平，就要加快改革，促進(jìn)制度創(chuàng)新。只有“制度創(chuàng)新”與“宏觀風(fēng)險(xiǎn)”形成良好的匹配關(guān)系，才能降低整個(gè)社會(huì)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)水平，使整體成本得以下降。

圖1“企業(yè)成本”與“宏觀風(fēng)險(xiǎn)”和“制度創(chuàng)新”的關(guān)系

與降低“宏觀風(fēng)險(xiǎn)”相關(guān)的“制度創(chuàng)新”旨在提升全社會(huì)三個(gè)方面的效率：一是結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率，主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；二是要素配置效率，即要素配置是否能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的要求，是推動(dòng)還是阻礙了經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，當(dāng)前與企業(yè)運(yùn)行成本特別密切的要素主要包括資金（金融）要素、人才（勞動(dòng)力）要素和能源（電力）要素等；三是政府服務(wù)效率，臃腫、官僚的政府機(jī)構(gòu)必然伴隨著高昂的社會(huì)成本，所以提高政府服務(wù)效率是推動(dòng)制度創(chuàng)新降低宏觀風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分。

（二）“降成本”政策評估應(yīng)以推動(dòng)制度創(chuàng)新和降低宏觀風(fēng)險(xiǎn)為依據(jù)

根據(jù)上述企業(yè)“運(yùn)行成本”“宏觀風(fēng)險(xiǎn)”和“制度創(chuàng)新”的關(guān)系可以看出，降低企業(yè)運(yùn)行成本的關(guān)鍵在于通過制度創(chuàng)新降低宏觀風(fēng)險(xiǎn)。因此，對“降成本”的政策進(jìn)行評估，也應(yīng)從這個(gè)視角進(jìn)行觀察?！敖党杀尽闭呤欠裼行Щ蛘呤欠窨沙掷m(xù)有效，要看這些政策是否真正通過制度創(chuàng)新，達(dá)到降低宏觀風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。評估的框架包括以下幾個(gè)方面：

第一，“降成本”政策措施是真正降低了宏觀風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到降成本的目標(biāo)，還是通過轉(zhuǎn)化宏觀風(fēng)險(xiǎn)，只是暫時(shí)性降成本措施。有的措施只是將短期風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為長期風(fēng)險(xiǎn)，或?qū)⒐诧L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。由于并非制度創(chuàng)新，宏觀風(fēng)險(xiǎn)并沒有得到有效化解，只是以另一種形式存在或者暫時(shí)隱藏起來，將來還是會(huì)冒出來，因此這種類型的降成本措施必將難以持續(xù)。

第二，“降成本”政策措施是否著眼于通過制度創(chuàng)新提高全社會(huì)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率、要素配置效率和政府服務(wù)效率等。不以制度創(chuàng)新來提高結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率、要素配置效率和政府服務(wù)效率的降成本措施難以成為根本的降成本措施，很可能是宏觀風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移或后移。

依據(jù)上述框架，結(jié)合地方調(diào)研情況，下面從降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、降低企業(yè)融資成本、降低電力成本、降低制度性成本、降低企業(yè)人工成本以及總體評價(jià)等幾個(gè)方面對國家“降成本”政策進(jìn)行評估。

二、降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)成效明顯，但須警惕無原則的“零收費(fèi)”導(dǎo)致財(cái)政大包大攬及違背改革精神

對于降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，國發(fā)48號文提出了四方面的措施：一是全面推開營改增試點(diǎn)，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增；二是落實(shí)好研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策，修訂完善節(jié)能環(huán)保專用設(shè)備稅收優(yōu)惠目錄；三是擴(kuò)大行政事業(yè)性收費(fèi)免征范圍，清理規(guī)范涉企收費(fèi)；四是取消減免一批政府性基金，擴(kuò)大小微企業(yè)免征范圍。從調(diào)研情況看，上述措施基本得到落實(shí)，成效也較為顯著。但有一個(gè)突出的問題是，一刀切式的清理收費(fèi)而不加以區(qū)分，一味追求所謂“零收費(fèi)”則會(huì)導(dǎo)致財(cái)政大包大攬的回頭，也違背了改革精神。

（一）減稅效果明顯，但增加財(cái)政壓力

受結(jié)構(gòu)性減稅政策（特別是營改增政策及西部大開發(fā)等政策）影響，絕大部分企業(yè)（包括部分物流企業(yè)，如廣西震洋物流）稅負(fù)降低。云南省降低企業(yè)負(fù)擔(dān)中，超過60%是稅收降負(fù)。截至2017年3月，云南省已累計(jì)為企業(yè)減輕稅費(fèi)597.55億元（國稅442.5億元，地稅134.87億元）。在政府推進(jìn)企業(yè)降低成本負(fù)擔(dān)中，營改增是重要舉措。以柳州市的情況為例，截至2017年3月底，柳州市新增營改增試點(diǎn)納稅人共21343戶，累計(jì)入庫增值稅9.3億元，營改增的減稅面達(dá)到90%以上，戶數(shù)占全市營改增89%的小規(guī)模納稅人全面受惠，累計(jì)減稅8300萬元，接近增值稅的一成。廣西自2013年至2016年10月，四大行業(yè)減稅面不斷擴(kuò)大；營改增試點(diǎn)至營改增全面推開，全省減稅企業(yè)26萬戶，降低稅額7.1億元。

（二）無原則的“零收費(fèi)”導(dǎo)致財(cái)政大包大攬，違背改革精神

從降低非稅負(fù)擔(dān)調(diào)研情況來看，廣西、云南積極出臺(tái)政策，停免征部分政府性基金收費(fèi)，實(shí)施涉企收費(fèi)清單管理，為企業(yè)降負(fù)，取得了很好的成效。但調(diào)研中也了解到，由此可能產(chǎn)生了另一個(gè)問題，就是有些收費(fèi)項(xiàng)目是基于使用者付費(fèi)產(chǎn)生的，收費(fèi)以提供服務(wù)為基礎(chǔ)，用于彌補(bǔ)提供服務(wù)的成本，且收費(fèi)是有特定對象的。這些收費(fèi)項(xiàng)目也在清理收費(fèi)項(xiàng)目中被清理，但是相應(yīng)的服務(wù)并沒有取消。原本應(yīng)該由公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)（相當(dāng)于所謂的二類公益事業(yè)單位）通過收取使用者付費(fèi)提供的服務(wù)，全部由財(cái)政來承擔(dān)，由財(cái)政來養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)，這實(shí)際上背離了事業(yè)單位改革的精神。例如，廣西在減免部分特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測、計(jì)量檢定項(xiàng)目收費(fèi)等9項(xiàng)涉企行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，停免征部分政府性基金，減免燃?xì)饩C合治理服務(wù)費(fèi)、征地勞務(wù)費(fèi)等18項(xiàng)涉企經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)和中介服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，自2016年4月1日起，自治區(qū)級設(shè)立的城市園林綠化補(bǔ)償費(fèi)、城市綠化用地面積補(bǔ)償費(fèi)等2項(xiàng)，全部予以免征，自此，廣西實(shí)現(xiàn)地方性涉企行政事業(yè)性收費(fèi)“零收費(fèi)”。

再如，昆明市環(huán)保局2016年起取消了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評估費(fèi)，該收費(fèi)屬于經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目。為此昆明市財(cái)政需要另行安排專項(xiàng)資金用于開展此項(xiàng)工作，2016年安排360萬元，2017年安排450萬元。

三、金融要素配置效率沒有得到有效改善，中小企業(yè)面臨“死亡融資”風(fēng)險(xiǎn)

對于降低企業(yè)融資成本，國發(fā)48號文提出了六方面的措施：保持流動(dòng)性合理充裕，營造適宜的貨幣金融環(huán)境；降低融資中間環(huán)節(jié)費(fèi)用，加大融資擔(dān)保力度；完善商業(yè)銀行考核體系和監(jiān)管指標(biāo)，加大不良資產(chǎn)處置力度；穩(wěn)妥推進(jìn)民營銀行設(shè)立，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)；大力發(fā)展股權(quán)融資，合理擴(kuò)大債券市場規(guī)模；引導(dǎo)企業(yè)利用境外低成本資金，提高企業(yè)跨境貿(mào)易本幣結(jié)算比例。上述措施雖然有一定的效果，但由于金融配置效率沒有發(fā)生根本變化，企業(yè)融資成本并沒有得到有效降低，從調(diào)研的情況來看也存在同樣的問題。一些地方和企業(yè)反映，“死亡稅率”并不符合現(xiàn)實(shí)情況，但“死亡融資”問題是客觀存在的。

（一）企業(yè)融資渠道較為單一

調(diào)研中了解到，絕大多數(shù)企業(yè)融資渠道較為單一。對于大多數(shù)企業(yè)來說，直接融資難度大，更多地通過銀行、小貸公司、私人借貸彌補(bǔ)發(fā)展資金短缺的問題。目前，無論是國有商業(yè)銀行還是地方法人融資機(jī)構(gòu)普遍對中小企業(yè)發(fā)放貸款持謹(jǐn)慎態(tài)度，大部分的中小企業(yè)主要依靠自身積累、民間借貸籌措資金，能從銀行貸款的企業(yè)不到30%。而民間借貸利率高，導(dǎo)致企業(yè)投資成本上升，大大縮小了企業(yè)的盈利空間，從而影響了大量中小企業(yè)的生存能力和競爭能力。如物流行業(yè)，根據(jù)全國相關(guān)數(shù)據(jù)，僅運(yùn)費(fèi)墊資一項(xiàng)，每年帶來6000億元的融資需求，但只有不到5%是通過銀行貸款方式得到解決，而成本較高的自籌資金、民間借貸、應(yīng)收賬款保理成為這部分資金的主要來源。

（二）存在“死亡融資”現(xiàn)象

調(diào)研中反映，融資成本高主要體現(xiàn)在財(cái)務(wù)成本和時(shí)間成本上。一是貸款財(cái)務(wù)成本高。一方面，銀行對中小企業(yè)貸款利率上浮一般為10%-30%，但往往上浮更大甚至達(dá)到40%-75%，實(shí)際利率在7%左右。更為主要的是各種中間費(fèi)用名目繁多，收費(fèi)高，抬高了融資成本。目前區(qū)內(nèi)與企業(yè)貸款相關(guān)的中間環(huán)節(jié)費(fèi)用包括公證費(fèi)、資產(chǎn)評估費(fèi)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)費(fèi)、工商查詢費(fèi)、抵押登記費(fèi)、代理服務(wù)費(fèi)、環(huán)評費(fèi)、審計(jì)費(fèi)等十余種。中小企業(yè)貸款除銀行利息外需要支付2%-3%擔(dān)保費(fèi)、0.15%-0.5%的評估費(fèi)，0.2%-0.8%的保險(xiǎn)、律師、公證費(fèi)，中間環(huán)節(jié)費(fèi)用約占貸款本金的3%-4%。

除此之外，企業(yè)在融資過程中，除要支出直接融資成本外，有 數(shù)據(jù)來源于調(diào)研獲得的材料時(shí)還要承擔(dān)一些隱性成本或間接成本。例如，企業(yè)為和銀行或信貸員搞好關(guān)系而購買的理財(cái)，或公關(guān)費(fèi)用等。其次是時(shí)間成本高。市級銀行貸款審批權(quán)限較低，大額貸款需自治區(qū)級銀行審批通過后才能放款，銀行在對企業(yè)信貸授信審批上，手續(xù)仍然比較復(fù)雜，銀行自企業(yè)貸款項(xiàng)目受理到貸款授信審批和貸款發(fā)放，需要經(jīng)過相當(dāng)多程序的調(diào)查、審核和評價(jià)，銀行從與企業(yè)接觸到發(fā)放貸款一般需3到4個(gè)月左右甚至更長時(shí)間。貸款辦理周期過長給企業(yè)帶來資金方面的巨大壓力，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致企業(yè)錯(cuò)過商機(jī)。

表1 某企業(yè)的貸款成本與銷售平均利潤率比較 單位：%

當(dāng)然，出現(xiàn)上述情況，責(zé)任也并非在銀行。調(diào)研中銀行也反映，中小微企業(yè)貸款的呆壞賬比例太高，因此涉及到中小微企業(yè)的貸款更為謹(jǐn)慎，利率等成本也更高。所以觀察出現(xiàn)這一問題的原因應(yīng)該從整個(gè)金融體系所形成的金融生態(tài)環(huán)境來看。大量的中小微企業(yè)得不到發(fā)展所需要的資金，應(yīng)該是整個(gè)金融生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了問題，或者說當(dāng)前的金融體系不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，才導(dǎo)致出現(xiàn)“死亡融資”的現(xiàn)象。解決的辦法就是推進(jìn)金融體系制度創(chuàng)新，對金融體系進(jìn)行系統(tǒng)性重構(gòu)，形成包括各類企業(yè)能各取所需的融資生態(tài)環(huán)境。

四、“直供電”改革為規(guī)避電力體制壟斷問題找到一個(gè)出口，降低電力成本措施具有改革的示范效應(yīng)

對于降低企業(yè)用能用地成本，國發(fā)48號文提出了三方面的措施：加快推進(jìn)能源領(lǐng)域改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格；加快推進(jìn)電力體制改革，合理降低企業(yè)用電成本；完善土地供應(yīng)制度，降低企業(yè)用地成本。從調(diào)研情況來看，能源領(lǐng)域改革和電力體制改革對于企業(yè)降低用能用電成本效果明顯。特別是“直供電”改革為規(guī)避電力體制壟斷問題找到一個(gè)出口，降低電力成本措施具有改革的示范效應(yīng)。

（一）“直供電”改革受到歡迎

破除電網(wǎng)領(lǐng)域的壟斷，建立用電市場化價(jià)格形成機(jī)制，對于普遍降低企業(yè)用電成本和推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就具有重大意義。降低企業(yè)用電成本關(guān)鍵在于破除電網(wǎng)領(lǐng)域長期存在的壟斷，舉措包括降低電價(jià)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大直購電試點(diǎn)、加快輸配電價(jià)改革等措施，這對降低企業(yè)用電成本效果顯著。廣西2016年累計(jì)開展4批電力直接交易，并將水電、核電也納入電力直接交易范疇，參與的用電企業(yè)132家，交易規(guī)模約14億千瓦時(shí)，占當(dāng)年全社會(huì)用電量的10.4%，全年降低企業(yè)用電成本約16億元。云南省形成了“一個(gè)平臺(tái)，兩個(gè)主體，三個(gè)市場，四種模式”的電力市場格局。一個(gè)平臺(tái)即電力交易服務(wù)平臺(tái)，主要包括交易機(jī)構(gòu)和交易系統(tǒng)，交易機(jī)構(gòu)由政府主導(dǎo)，接受全面監(jiān)督；兩個(gè)主體即售電主體和購電主體；三個(gè)市場即可進(jìn)行電力交易的省內(nèi)市場、西電東送市場、清潔能源市場；四種模式即直接交易、集中競價(jià)交易、掛牌交易、合約轉(zhuǎn)讓交易四種模式，市場主體可自主選擇參與的市場和交易模式。2016年云南實(shí)際參與申報(bào)和交易的用電企業(yè)達(dá)到3757戶，全年累計(jì)成交電量590億千瓦時(shí)，參與交易的用電企業(yè)電價(jià)較目錄電價(jià)平均每千瓦時(shí)降價(jià)0.153元，累計(jì)為工業(yè)企業(yè)減少電費(fèi)成本支出90.3億元。截至2017年3月，在昆明電力交易中心注冊并參與交易的發(fā)電企業(yè)（售電主體）有134家水電企業(yè)、184家風(fēng)電光伏發(fā)電企業(yè)和11家火電企業(yè)，裝機(jī)規(guī)模達(dá)到6411萬千瓦，占全省電網(wǎng)統(tǒng)調(diào)裝機(jī)的91%。在交易中心注冊并參與交易的用電企業(yè)（大工業(yè)用戶）超過3000戶，在交易中心注冊并公示的售電公司共22家。2017年省內(nèi)市場電力市場化交易電量將超過600億千瓦時(shí)，預(yù)計(jì)650億千瓦時(shí)左右。

（二）電力改革還需進(jìn)一步突破

目前試點(diǎn)中的直供電政策深受企業(yè)歡迎，但是受電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家壟斷買賣電力格局、利益藩籬難以突破的影響，這一政策僅僅處于試點(diǎn)階段，額度有限。更為突出的是，直供電交易對企業(yè)用電規(guī)模和用電數(shù)量有著嚴(yán)格限定，如果企業(yè)用電規(guī)模達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，就需額外支付較大成本，甚至得不償失。還需進(jìn)一步推進(jìn)改革，釋放紅利。

五、通過降社保費(fèi)率降低人工成本從長遠(yuǎn)來看是風(fēng)險(xiǎn)的后移，并非長久之計(jì)

對于降低企業(yè)人工成本，國發(fā)48號文提出了三方面的措施：降低企業(yè)社保繳費(fèi)比例，采取綜合措施補(bǔ)充資金缺口；完善住房公積金制度，規(guī)范和階段性適當(dāng)降低企業(yè)住房公積金繳存比例；完善最低工資調(diào)整機(jī)制，健全勞動(dòng)力市場體系。從目前各地情況來看，通過階段性降低企業(yè)社保繳費(fèi)比例，是降低企業(yè)人工成本的主要政策措施。我們分析，這一措施短期來看，能在一定程度上緩解企業(yè)的壓力，但長遠(yuǎn)來看，是風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)換或后移，并非長久之計(jì)。

（一）階段性降費(fèi)力度較大

地方調(diào)研情況反映，在降低企業(yè)用工成本方面，主要措施是階段性降低企業(yè)繳納社保費(fèi)率。如廣西、云南按照中央統(tǒng)一規(guī)定將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率降至19%，廣西還區(qū)分不同類型產(chǎn)業(yè)園區(qū)分別降至16%和14%，并允許困難企業(yè)暫緩繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)等費(fèi)率也有不同程度降低。2016年云南社保降費(fèi)累計(jì)為企業(yè)減負(fù)33.23億元；廣西柳州市自政策實(shí)施以來全市累計(jì)降低企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)2.73億元、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)1.72億元、生育保險(xiǎn)費(fèi)7582萬元、工傷保險(xiǎn)費(fèi)2498萬元，并暫緩了柳鋼集團(tuán)等52家企業(yè)3億元的繳費(fèi)。

（二）降費(fèi)措施存在巨大隱患

對我國社?；痼w系而言，隱性債務(wù)償還不到位以及人口老齡化對基金財(cái)務(wù)沖擊日益凸顯，階段性降低社保費(fèi)率雖對企業(yè)降成本效果明顯，但這種措施從長遠(yuǎn)來看是風(fēng)險(xiǎn)的后移或公共風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化。一方面，這種做法會(huì)加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口進(jìn)一步增大，社會(huì)保險(xiǎn)基金安全壓力日益增加，財(cái)政兜底的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增大。例如，廣西柳州市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余由2011年的52.19億元下降到2016年的31.71億元，降幅達(dá)39.24%，基金可支付月數(shù)由2011年的24.57個(gè)月下降到2016年的4.81個(gè)月，基金支撐能力明顯下降。矛盾的是降低養(yǎng)老繳費(fèi)率的前提是保障支付9個(gè)月，而降費(fèi)后支付能力不到9個(gè)月。另一方面這種暫緩繳納的做法也會(huì)留下很多后患，例如暫緩繳納的以后是否需要補(bǔ)繳、補(bǔ)繳是否會(huì)進(jìn)一步加劇企業(yè)成本壓力等等，都是需要考慮的現(xiàn)實(shí)問題。

（三）企業(yè)獲得感并不強(qiáng)

從企業(yè)的角度來看，降低社保繳費(fèi)率的獲得感也并不是十分明顯。例如，廣西力源寶科技有限公司反映，2016年基本養(yǎng)老費(fèi)用由原來的20%降低至19%，降低了一個(gè)百分點(diǎn)，企業(yè)人均減少費(fèi)用開支27.5元；失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)企業(yè)承擔(dān)部分由原來的3%降低至2%，個(gè)人承擔(dān)部分由原來的1%降低至0.5%，企業(yè)及員工節(jié)約費(fèi)用41.25元，兩項(xiàng)小計(jì)節(jié)約68.75元，按照政策實(shí)施3個(gè)月300人計(jì)算，共計(jì)減少費(fèi)用61875元，僅占企業(yè)上繳稅費(fèi)的0.63%，對企業(yè)減負(fù)作用不明顯。

六、各地為降低制度性交易成本有各種嘗試，但著眼于提高政府服務(wù)效率的根本性措施還不夠

對于制度性交易成本，國發(fā)48號文提出了三方面的措施：打破地域分割和行業(yè)壟斷，加強(qiáng)公平競爭市場環(huán)境建設(shè)；深化“放管服”改革，為企業(yè)創(chuàng)造更好的營商環(huán)境；加快社會(huì)信用體系建設(shè)，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)；提升貿(mào)易便利化水平，合理降低服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；加快剝離國有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。根據(jù)調(diào)研情況，應(yīng)該說各地為降低制度性交易成本有各種嘗試，但著眼于提高政府服務(wù)效率的根本性措施還不夠。

（一）“放管服”改革不斷深化

調(diào)研了解到，廣西、云南兩地著眼于降低制度性交易成本，積極深化“放管服”改革，重點(diǎn)圍繞投資、生產(chǎn)經(jīng)營、市場準(zhǔn)入、資質(zhì)資格、進(jìn)出口、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域出臺(tái)相關(guān)措施。2016年廣西、云南分別取消和調(diào)整省級行政許可事項(xiàng)691項(xiàng)、48項(xiàng)，行政許可外的行政確認(rèn)等行政職權(quán)9項(xiàng)、24項(xiàng)，清理規(guī)范中介服務(wù)事項(xiàng)193項(xiàng)、133項(xiàng)，并梳理匯總擬保留的行政審批中介服務(wù)項(xiàng)目目錄。廣西推動(dòng)全區(qū)各地各部門開展中介服務(wù)去行政化工作，“先照后證”“五證合一”“一照一證”等商事制度改革不斷深化。

（二）集中行政許可權(quán)改革的成效有待長遠(yuǎn)觀察

調(diào)研了解到，廣西和云南積極推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革，如廣西指導(dǎo)南寧、柳州、梧州、北海、防城港、欽州6個(gè)試點(diǎn)市研究制定相對集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)工作并按照相關(guān)規(guī)定報(bào)審。如柳州市開展推行相對集中行政許可權(quán)改革工作，組建柳州市行政審批局，除市公安局、市國土局、市規(guī)劃局的行政許可暫不劃轉(zhuǎn)市行政審批局實(shí)施外，原市發(fā)改委、工信委等35個(gè)部門（單位）的行政許可事項(xiàng)全部劃入市行政審批局實(shí)施，進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范行政審批流程。這種做法實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)窗口受理、一站式辦理、一條龍服務(wù)”的模式，確實(shí)簡化了辦事程序。但是這種做法也有值得考慮的地方，如單獨(dú)成立的審批局只管審批，監(jiān)管以及其他事務(wù)還由其他業(yè)務(wù)局承擔(dān)，能否真正提高企業(yè)辦事的效率還需要長遠(yuǎn)觀察。降低企業(yè)制度性交易成本的根本措施在于精簡政府服務(wù)機(jī)構(gòu)、改變官僚體制，以此提高政府服務(wù)效率。如果不是以此為根本出發(fā)點(diǎn)，是很難達(dá)到降低制度性交易成本目標(biāo)的。

（三）政府治理方式不改變，很難達(dá)到降低宏觀風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)成本的目標(biāo)

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國家治理方式的現(xiàn)代化，而政府治理的現(xiàn)代化則是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。但我們的政府應(yīng)對社會(huì)事務(wù)的時(shí)候，還更多地停留在過去的管理思維，而不是治理的思維。在處理社會(huì)事務(wù)時(shí)，強(qiáng)調(diào)“層層落實(shí)責(zé)任”，這本身并無可厚非。但是由于治理上的理念和手段沒有形成，“層層落實(shí)責(zé)任”變成“層層推卸責(zé)任”或者“層層加強(qiáng)隊(duì)伍”。例如，調(diào)研中了解到，某城市由于反恐和治安管理任務(wù)重，為了達(dá)到不出現(xiàn)治安管理事故的目標(biāo)，正在討論是否在全市運(yùn)行的所有地鐵每節(jié)車廂配兩名警察（或輔警）。如果真的這樣下來，全市要增加幾百甚至上千警力，而所需的資金則全部需要財(cái)政負(fù)擔(dān)。類似的情況很多，如果地方財(cái)政困難，而各單位強(qiáng)調(diào)自己的責(zé)任需要加強(qiáng)隊(duì)伍，則所需的資金有可能由企業(yè)或社會(huì)來負(fù)擔(dān)。所以說，治理的方式不發(fā)生根本性變化，是很難達(dá)到降低宏觀風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)成本的目標(biāo)的。

七、總體來看，應(yīng)警惕“降成本”僅異化為宏觀風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移或延后，根本措施在于深化改革推進(jìn)制度創(chuàng)新

綜上所述，當(dāng)前國家和各地出臺(tái)的一系列降成本措施，確實(shí)對于降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本起到了作用。一些地方堅(jiān)持把降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本作為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)內(nèi)容來抓實(shí)抓好，主動(dòng)作為，精準(zhǔn)發(fā)力，通過建立機(jī)制、簡政放權(quán)、深化改革，降低用能用地、物流、稅收、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、人力資源、財(cái)務(wù)成本，打好降低成本“組合拳”，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，為企業(yè)松綁，全力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。但是客觀理性來看，這些“降成本”或減負(fù)措施有的僅是風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化或后移。例如，其中的降低制度性交易成本主要計(jì)算的是減少收費(fèi)的成本，但如上分析，其中一些收費(fèi)的取消是通過財(cái)政全額負(fù)擔(dān)來實(shí)施的，此外降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)、社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和降低人力資源成本也是將公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，或者將短期的風(fēng)險(xiǎn)向長期風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。真正著眼于推進(jìn)制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)的長遠(yuǎn)和根本性降本減負(fù)措施明顯不足。

要從根本上降低企業(yè)的運(yùn)行成本，做些風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的文章只是短期措施，長遠(yuǎn)來看必須著眼于降低整個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)水平。因?yàn)橹挥小爸贫葎?chuàng)新”與“宏觀風(fēng)險(xiǎn)”形成良好的匹配關(guān)系，才能降低整個(gè)社會(huì)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)水平，使整體成本得以下降。這就要求進(jìn)一步加快改革，推進(jìn)制度創(chuàng)新，提升全社會(huì)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率、要素配置效率和政府服務(wù)效率。

（一）加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率

實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)運(yùn)行成本高，一個(gè)重要的因素是全社會(huì)的產(chǎn)能閑置。當(dāng)然短期、局部的產(chǎn)能閑置或短缺是市場周期性調(diào)整的合理情形，但長期的和全局的產(chǎn)能閑置意味著沉沒成本和人員閑置，成本自然就會(huì)高。同時(shí)產(chǎn)能過剩也意味著產(chǎn)品過剩，產(chǎn)品過剩則庫存就會(huì)增加，而庫存高產(chǎn)品不好賣，企業(yè)回款也就困難，應(yīng)收賬款就會(huì)增加，企業(yè)財(cái)務(wù)費(fèi)用就高，成本也就高。提升結(jié)構(gòu)優(yōu)化效率，主要包括推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，去產(chǎn)能是其中的一個(gè)組成部分。

（二）深化要素市場化改革，提升要素配置效率

金融方面，最大的問題是金融生態(tài)體系出現(xiàn)問題導(dǎo)致金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的脫節(jié)，只有完善金融生態(tài)體系，力促金融回歸為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，才能從根本上降低融資成本。要破除壟斷、鼓勵(lì)競爭，放寬業(yè)務(wù)準(zhǔn)入限制，允許小微金融機(jī)構(gòu)開展小額票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)，拓寬小微金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間。要推進(jìn)資產(chǎn)證券化市場的規(guī)范化、常態(tài)化發(fā)展，開拓融資新渠道。要加快金融現(xiàn)代化建設(shè)，優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)，提高金融服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、服務(wù)企業(yè)國際化經(jīng)營水平。同時(shí)，進(jìn)一步清理規(guī)范金融領(lǐng)域的各類不合理收費(fèi)，規(guī)范擔(dān)保公司等中介金融機(jī)構(gòu)的收費(fèi)定價(jià)行為，繼續(xù)治理金融機(jī)構(gòu)不合理收費(fèi)和高收費(fèi)行為?；ヂ?lián)網(wǎng)金融嶄露頭角，助解企業(yè)融資難題。破除傳統(tǒng)金融壟斷，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展，完善小微金融服務(wù)體系也是大有可為的。這一點(diǎn)廣西夠力金融公司的做法值得推廣。該公司率先進(jìn)入廣西互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)“十億元俱樂部”，截至2016年12月末，累計(jì)撮合融資11.78億元，為908個(gè)企業(yè)融資項(xiàng)目解決資金問題；2015年4月開業(yè)至2016年12月末累計(jì)融資15.86億元，共為1233個(gè)企業(yè)融資項(xiàng)目解決資金難題，融資項(xiàng)目逾期率與壞賬率均為0，成為金融新興業(yè)態(tài)引人注目的亮點(diǎn)之一。

表2 云南省為企業(yè)減負(fù)情況 單位：億元

電力方面，建議進(jìn)一步擴(kuò)大電力直接交易試點(diǎn)、擴(kuò)大直供電比重，促進(jìn)電企之間競爭，提高電力企業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

（三）進(jìn)一步推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)精簡，提升政府服務(wù)效率

建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制，是降低企業(yè)成本的治本之道。部門及部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置要根據(jù)改革和管理的需要及時(shí)優(yōu)化調(diào)整，不能只增不減，徒增財(cái)政供養(yǎng)壓力。要進(jìn)一步推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，在科學(xué)合理地界定政府與市場邊界的前提下，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開，把應(yīng)交給市場來調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交出去，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的作用。與此同時(shí)，政府應(yīng)該管的事情一定要管好，在繼續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，把公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜，更多地放在促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會(huì)上。在推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)精簡的同時(shí)，建議進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革，增強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，盡量減少用行政手段甚至不用行政審批等手段來限制或制約實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)積極探索政府管理和治理體制機(jī)制改革，以著眼于化解宏觀公共風(fēng)險(xiǎn)為管理和治理的目標(biāo)，創(chuàng)新管理和治理的方式。

Reducing Cost Policy Evaluation from the Macro Respective:Based on the Deep Thinking of West Region Reducing Cost Investigation

West Investigation Group,Chinese Academy of Fiscal Science

There are different respective to evaluate cost reduction policies.From the macro respective,reducing cost policy should be evaluated by such criteria as promoting system innovation and reducing macro economy risk.When system innovation and macro risk match well,the uncertainty and risk level will be decreased and general cost level be reduced.The investigation in west region proves cost reduction policy effective although there are some risks.For example,reducing enterprise tax and fee proves effective while it should be cautious as"zero fee"without principle may bring the problem that local finance bear new burden and this is the purpose of our reform.Also the allocation efficiency of financial elements has not been improved effectively and the small and medium enterprise face deadly financing cost.Generally constant vigilance is necessary as reducing cost may change into macro risk and be transferred into future period.Deepening reform and system innovation will be final solution.

Supply-side Reform;Reducing Cost;Policies in West Region;Evaluation and Analysis

調(diào)研組負(fù)責(zé)人：傅志華

調(diào)研組成員：趙福昌 石英華 李成威 李 銘 黃燕飛 田 遠(yuǎn)執(zhí)筆人：李成威

董麗娟）

F812.2

A

2096-1391（2017）10-0040-09