關信平

·社會救助·

論現(xiàn)階段中國社會救助制度
目標提升的基礎與意義

關信平

經(jīng)過20多年的發(fā)展，中國已經(jīng)建成較為完整的社會救助制度體系，其在反貧困行動中發(fā)揮著重要的作用。但是，中國隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展、社會保障制度的逐步健全和反貧困行動的持續(xù)開展，貧困問題正在發(fā)生深刻的變化：生存型貧困逐漸減弱，生活型貧困日益凸顯。在未來發(fā)展中，中國反貧困行動的領域應該以生活型貧困為主。一般而言，與生存型貧困者相比，生活型貧困者數(shù)量要更多，其收入超過了基本生存需要，但仍然處于生活困難之中。在反生活型貧困行動中，盡管社會保險和普惠性社會福利制度都應該發(fā)揮積極作用，但社會救助制度的作用更加基礎且重要。中國社會救助制度在反生活型貧困中的主要任務應該是針對生活型貧困者的實際需要，重點幫助他們縮小與非貧困者的收入差距、提高其生活質量、促進其融入社會進而增強擺脫貧困的能力。

生活型貧困；生存型貧困；社會救助

一、研究背景

中國現(xiàn)行的社會救助制度始建于20世紀90年代。當時針對較為嚴重的城市下崗失業(yè)和日趨突出的貧困問題而建立了城市居民最低生活保障制度，這對保障下崗失業(yè)和困難企業(yè)職工的基本生活，緩解城市貧困問題發(fā)揮了重要的作用。20多年來，這套制度不斷完善，目前已經(jīng)形成以最低生活保障（以下亦稱低保）制度為基礎的綜合性社會救助制度體系，成為了我國社會保障制度體系中的重要方面。

隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，我國社會救助制度目前面臨著新的問題。從宏觀的社會政策背景看，過去15年里黨和國家比過去更加重視保障和改善民生，較大幅度提高了在民生事業(yè)方面的投入，帶動我國社會政策的較快發(fā)展。一是不斷完善社會政策體系，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、就業(yè)、社會保障等方面都加強了社會政策干預，并且加大了針對老年人、兒童、殘疾人、流動人口等專門人群的社會服務，同時還明顯縮小了社會政策方面的城鄉(xiāng)差距。二是全社會總體福利水平明顯提高。根據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從2003年到2016年，我國各級政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、住房保障和扶貧開發(fā)方面的財政支出總額占國內生產(chǎn)總值（GDP）的比例從5.23%上升到9.56%。①根據(jù)相關年度財政部預算司《全國公共財政預算支出決算表》中相關方面的財政支出數(shù)據(jù)和國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒》中的GDP數(shù)據(jù)計算。如果再加上社會保險基金支出，我國各級政府廣義上的“社會支出”占GDP的比例從2003年的8.04%上升到2016年的15.86%。②相關年份社會保險基金支出出自相關年度《中國統(tǒng)計年鑒》和《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

在經(jīng)歷了15年的發(fā)展以后，未來我國社會政策應該如何發(fā)展，目前引發(fā)了新的討論。面對新的發(fā)展環(huán)境，中共中央十八大、十八屆三中全會、十八屆六中全會等重要會議文件一再強調“保障和改善民生”的基本目標，并且提出了“共享發(fā)展”的理念，近年來中央也提出了“社會政策要托底”的要求。面對未來發(fā)展的要求，我們應該通過進一步深入研究去落實中央提出的社會政策目標和要求。但是，社會各界對我國社會政策具體發(fā)展方向的態(tài)度和觀點并不一致，學術界對此也有不同的看法。一方面，許多學者提出，雖然我國總體福利水平有了明顯提升，但與發(fā)達國家的平均水平相比仍然較低。目前“看病難、看病貴”“上學難”“住房難”等問題還未完全解決。并且，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，民眾對提高民生和社會服務水平的需要也在進一步提升。為此，應該進一步推動我國“福利社會”建設，繼續(xù)加大社會政策干預，增大社會服務供給，提升全社會的總體福利水平。③景天魁：《民生建設的“中國夢”：中國特色福利社會》，《探索與爭鳴》2013年第8期；奐平清：《福利社會建設與社會治理——兼論社會政策研究的理論自覺》，《教學與研究》2015年第11期。但另一方面，目前中國社會面臨著勞動力成本提高，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競爭力下降的問題，因此一些人提出要約束總體福利水平的上升。一些研究者指出目前中國已經(jīng)不是“低福利國家”，④王紹光：《中國仍然是低福利國家嗎?——比較視角下的中國社會保護“新躍進”》，《人民論壇·學術前沿》2013年第22期。意在要減緩總體福利水平提升的步伐。還有一些人直接提出中國要“警惕高福利陷阱”。⑤樓繼偉：《建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度》，《人民日報》，2015年12月16日第7版；李慧：《民生發(fā)展：警惕“高福利陷阱”》，《光明日報》，2013 年6 月22 日第 10 版?？偠灾壳霸谏鐣叻矫娲嬖谥鞣N爭論。這些爭論表明，我國的社會政策在經(jīng)歷了過去10多年快速發(fā)展之后，目前又進入一個新的階段。在未來的發(fā)展中如何確立社會政策的發(fā)展方向，還需要通過廣泛討論來凝聚新的共識。

目前我國社會救助領域也存在類似的問題。這些問題既在一定程度上反映出當前我國社會政策的總體性特征，但同時也有其具體的特點。我國現(xiàn)行的社會救助制度在20世紀90年代初建之時，經(jīng)濟發(fā)展水平及人民群眾的收入和生活水平都還較低，當時社會救助制度的基本目標是一種“生存型”保障，其主要任務是要構筑一條基本生活的保障網(wǎng)，以保障貧困家庭能夠獲得最基本的溫飽，后來逐步擴展到滿足貧困家庭在教育、醫(yī)療、住房等方面最基本的需要。在經(jīng)過幾十年快速發(fā)展后，目前我國經(jīng)濟已經(jīng)處于中等發(fā)達的水平，國家的公共服務和人民群眾的生活水平也有較大幅度的提升，但社會救助卻長期停留在很低的水平。迄今為止，我國社會救助制度仍然是以低保制度為基礎的綜合性社會救助體系，低保標準在較大程度上決定著整個社會救助制度的覆蓋范圍和待遇水平，而多年來我國低保標準一直維持在較低的水平。發(fā)達國家的貧困線一般為人均收入中位值的60%，而我國低保標準僅為人均收入中位值的20%（城市）和30%（農(nóng)村）左右，并且這一水平?jīng)]有隨著經(jīng)濟發(fā)展而快速提高。偏低的低保標準導致近年來符合低保條件的人數(shù)快速減少，進而使整個社會救助制度的對象覆蓋面大幅度縮小，長此下去社會救助的功能將逐漸弱化。目前的問題是，社會救助對象人數(shù)的減少是意味著我國貧困問題已經(jīng)緩解，社會救助制度應該逐漸退出？還是社會救助水平過低而導致社會救助制度對新的貧困問題反應失靈？如果是后者，那就應該對社會救助制度進行新的改革，以適應未來反貧困行動的需要。

概而言之，我國社會救助制度的未來發(fā)展面臨著兩個基本問題：一是我國社會中的貧困問題發(fā)生了什么樣的變化，這些變化對社會救助提出了哪些新的要求；二是我國社會救助制度能否超越過去的生存型保障目標，針對貧困問題的變化，在未來的反貧困行動中發(fā)揮更加積極的作用？本文圍繞這兩個問題展開分析討論。

二、中國貧困問題的變化及反貧困目標提升的必要性

社會救助制度的制定和實施是政府與社會對貧困問題的反應。是否實施社會救助制度，設計什么樣的社會救助制度，都取決于政府和社會對貧困問題的認知和態(tài)度。在當代社會，貧困問題是一類復雜的社會現(xiàn)象。一方面，貧困問題是客觀存在的，是社會中一部分家庭和個人因各種原因而難以獲得足夠的生活資料和服務，而陷入生活困難之中的一種社會現(xiàn)象。另一方面，政府和社會對貧困的認知和態(tài)度是主客觀的結合，它既要基于貧困問題的客觀情況和特點，又具有較大的主觀性。

當代各國在對貧困問題的認知方面有兩大焦點問題：一是如何確定導致貧困的原因和幫助貧困者的責任；二是如何界定貧困，即貧困測量和劃界的問題。就第一個方面的問題而言，各國政府對貧困問題的態(tài)度是不同的。有些國家的主流觀點持較為平等主義的態(tài)度，更加重視導致貧困的社會原因，強調公民權利和社會平等，因此愿意在反貧困和社會救助方面承擔更大的責任，從而將更多的家庭和個人納入到其社會救助的對象之中，并且向他們提供較高水平的福利待遇。相反，另外一些國家的主流觀點則更多地將貧困看成是個人的原因，主張更多地通過市場機制、家庭和個人努力去擺脫貧困，在社會救助方面堅持“最低責任原則”，只是基于人道主義原則向少數(shù)最困難的家庭和個人提供最基本的保障。很明顯，各國對貧困問題和貧困者的不同認知和態(tài)度會在很大程度上決定著其社會救助制度的目標和行動內容。

就第二個方面的問題而言，當代各國的情況也是不同的。一個國家貧困者的多少既基于其就業(yè)、收入和社會保障等方面的客觀情況，也取決于政府和社會對貧困問題的認知、測量和劃界方式。有些國家和地區(qū)按照絕對標準去認知和測量貧困，并采用較為嚴格的貧困標準，因此劃入“貧困者”范圍的人很少；而另外一些國家和地區(qū)則按照相對標準去認知和測量貧困，并持較為寬松的標準，因此貧困者就較多。采用絕對標準所劃定的貧困者數(shù)量一般較少，通常只包括難以維持基本生存條件的個人和家庭；而采用相對標準所劃分的貧困者數(shù)量則相對較多，除了難以維持基本生存者之外，還包括很多已經(jīng)超越基本維生的經(jīng)濟和生活條件，但與社會中的常規(guī)生活水平相比還存在一定差距的個人和家庭。因此，“絕對貧困”和“相對貧困”這兩個概念所代表的并不是兩類不同的貧困類型，也不應該是兩個不同的貧困者群體，而是人們界定貧困者的兩種標準和方法。只不過在反貧困實踐中采用這兩種標準和方法所劃定的貧困者群體往往規(guī)模大小不同，人們通常采用“絕對貧困”的概念去指通過絕對標準劃分出來的，人數(shù)較少并處于極端貧困狀況的貧困者，而采用“相對貧困”的概念去指通過相對標準界定出來的，人數(shù)相對較多的貧困者群體。

為了更加準確地刻劃貧困者群體，本文采用“生存型貧困”和“生活型貧困”兩類不同的概念去代表上述兩類不同的貧困者群體。生存型貧困是指靠個人和家庭自身的能力無法維持其基本生存的狀況，而生活型貧困則是指能夠維持基本生存，但無法達到社會所認可的基本生活標準，并且無法維持基本尊嚴、參與和發(fā)展能力的狀況。如果根據(jù)我國的情況采用操作性定義的話，生存型貧困是家庭人均收入低于當?shù)氐捅藴实呢毨Ъ彝?，而生活型貧困的家庭就是家庭人均收入高于低保標準，但低于居民人均收入（或收入中位值）一定比例的家庭?/p>

在過去計劃經(jīng)濟體制下我們不認為有貧困問題，而只是個別家庭和個人存在一定的生活困難，因此當時我國沒有“貧困標準”，而僅根據(jù)其勞動能力和家庭情況界定了“三無對象”。改革開放后，我們逐步發(fā)現(xiàn)我國有較為嚴重的城鄉(xiāng)貧困問題，并在20世紀80年代開始了大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作，從20世紀90年代開始實施了城市居民最低生活保障制度。這兩套行動體系的對象都不再局限于“三無對象”，因此需要清楚地界定出貧困家庭，我國由此就開始制定和采用貧困標準。中國的扶貧開發(fā)是以消除生存型貧困為目標，社會救助是以滿足生存型貧困家庭基本需要為目標。二者雖然目標不完全一樣，但它們在貧困劃界時采用的都是絕對貧困標準，所劃定的均為生存型貧困者。從20世紀80年代，國家的扶貧標準按照菜籃子法，以最低需要的食品為基礎，測算出貧困線。20世紀90年代的城市居民最低生活保障標準也是“按照當?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定?！雹賴鴦赵海骸冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l列》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shjz/201507/20150700848484.shtml，1999年9月28日。2004年的《社會救助暫行辦法》再次確定“最低生活保障標準，…… 按照當?shù)鼐用裆畋匦璧馁M用確定”,這仍然堅持了絕對貧困標準，所劃定的貧困者依然是生存型貧困。所不同的是，在該條例中加上了一句“并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調整”，②國務院：《社會救助暫行辦法》，中央政府門戶網(wǎng)站： http://www.gov.cn/flfg/2014-02/27/content_2624221.htm，2014年2月27日。表明初步具有了一定的相對貧困標準理念。

迄今為止我國社會救助堅持采用絕對貧困標準的基礎在于其制度的基本目標是為最困難的家庭和個人提供最基本的生活保障。這在過去經(jīng)濟發(fā)展水平和人均生活水平不高的情況下是具有合理性的，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民群眾生活水平的普遍提高，處于極端貧困狀況、無法靠個人和家庭自身的能力而維持最基本生存的人數(shù)大幅度減少。因此，近年來我國城市和農(nóng)村的低保對象（以及整個社會救助制度的對象）都呈現(xiàn)不斷減少的趨勢。到2017年第2季度，全國城鄉(xiāng)低保人數(shù)已降到了1396.0萬人和4368.0萬人，①民政部：《社會服務統(tǒng)計季報（2017年2季度）》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/201708/20170802.html。分別只占到城市常住人口的1.8%和農(nóng)村常住人口的7.4%。城鄉(xiāng)低保對象加在一起，約占總人口的4.2%。②此處的人口基數(shù)按2016年底的數(shù)據(jù)。參見國家統(tǒng)計局：《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb./201702/t20170228_1467424.html，2017年2月28日。具體而言，城市低保對象的數(shù)量和占城市常住人口的比例都在快速地降低。農(nóng)村低保對象的數(shù)量也在降低，而其占農(nóng)村常住人口的比例沒有降低，這主要是由于農(nóng)村人口的外流導致常住人口（分母）每年在減少。目前城鄉(xiāng)低保對象尤其是城市低保對象人數(shù)快速減少的情況說明，家庭人均收入處于低保標準以下，符合低保救助條件的困難家庭正在快速減少。從未來發(fā)展趨勢看，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會保險的普及，未來幾年里符合現(xiàn)有低保標準的人數(shù)將會繼續(xù)逐步縮小。如果現(xiàn)有制度不變的話，低保對象（尤其是城市低保對象）在幾年之后會維持在一個很小的規(guī)模。

低保對象大幅度減少是否意味著我國的反貧困行動“大功告成”了呢？回答自然是否定的。低保對象人數(shù)的減少只是意味著處于生存型貧困的人數(shù)逐漸減少了，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和收入差距的拉開，處于生活型貧困的人數(shù)在逐漸增多。

過去多年里，學術界和社會救助實際工作部門已經(jīng)開始探討將社會救助從生存型貧困者向生活型貧困者延伸。學術界多年前就開始討論“相對貧困”問題，近年來又頻繁地討論“積極的社會救助”、③關信平：《朝向更加積極的社會救助制度——論新形勢下我國社會救助制度的改革方向》，《中國行政管理》2014年第7期?！鞍l(fā)展型社會救助”、④張浩淼：《中國發(fā)展型社會救助制度建設：國際視野下的分析與啟示》，《改革與戰(zhàn)略》2013年第8期。“支出型貧困救助”⑤謝宇、謝建設：《發(fā)展型社會政策視角下的支出型貧困問題研究》，《學習與探索》2017年第3期。等方面的問題，這些都要求超越目前低保對象的范圍。在實際工作中，各地探討將“低保邊緣戶”納入社會救助體系的問題。低保邊緣戶的家庭人均收入水平高于低保標準，因而無法被納入低保和大部分社會救助的對象，但其家庭人均收入仍處于較低的水平。這部分家庭又被稱為“低收入家庭”。他們能夠維持基本的生存條件，但由于收入低下導致生活質量長期處于較低的水平，并且其發(fā)展的能力比較弱，難以靠自己的努力擺脫生活困難狀況。目前國內對城市和農(nóng)村貧困的研究和相關的社會救助政策還沒有很好地顧及到這部分人。國內關于城鄉(xiāng)貧困問題的調查研究一般以低保家庭為研究對象。有些較大規(guī)模的調查研究雖然包括了一部分“邊緣戶”，但由于樣本數(shù)量較少，并且抽樣不嚴格（因缺乏抽樣框），對這一群體實際困難情況的反映還不夠充分和詳細。⑥例如，民政部政策研究中心每年都開展對城鄉(xiāng)困難家庭的調查，其樣本中包括了一部分“邊緣戶”的數(shù)據(jù)。參見民政部政策研究中心：《中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設數(shù)據(jù)分析報告（2013）》，中國社會出版社，2014年。從社會救助政策實踐上看，雖然各地已經(jīng)在不同程度上將“邊緣戶”納入到某些社會救助項目中，但從全國范圍看，“邊緣戶”獲得社會救助待遇還很有限，區(qū)域差異較大且不穩(wěn)定。也就是說，“邊緣戶”目前還沒有被納入到社會救助的主要對象之中。

如果要將社會救助的對象全面延伸到邊緣戶（或低收入戶），那首先要清楚地把握目前這一群體的邊界和規(guī)模。對我國城鄉(xiāng)“低收入家庭”規(guī)模測定的基礎在于所采用的標準。目前政策實踐中對“低保邊緣戶”的界定多采用低保標準150%左右的標準，但各地并沒有對這部分人進行篩查，同時由于救助待遇的缺乏，這部分人中也沒有多少人主動去申請“低保邊緣戶”待遇，因此目前還很難精確地把握其規(guī)模。但是，我們可以采用兩種方法去大致確定這部分人的數(shù)量。一種方法是采用國家統(tǒng)計局“低收入戶”的數(shù)據(jù)來分析。國家統(tǒng)計局的“低收入戶”不是按照某一收入標準去測量的，而是直接將總人口中人均收入最低的20%家庭列為“低收入戶”。這樣一來，在城市和農(nóng)村居民中分別有20%的家庭屬于低收入家庭。這種方法從理論上看比較簡單，但在現(xiàn)實的政策實踐中難以把握“低收入組”的邊界。另外一種方法是采用某一收入標準去確定低收入組的人數(shù)（或戶數(shù)）。國家統(tǒng)計局沒有公布城市和農(nóng)村低收入群體（收入最低的20%組）的收入上限，但公布了城鄉(xiāng)占人口20%的“低收入戶”2015年的人均收入，城鄉(xiāng)分別是12230.9元/年和3085.6元/年。a我們可以根據(jù)國家統(tǒng)計局的這些數(shù)據(jù)對低收入戶組的收入上限做出粗略估算。具體辦法是，首先做出2015年城市和農(nóng)村按收入五等份分組的各組平均收入的數(shù)據(jù)結構圖（圖1），然后再從兩個圖中最低收入組人數(shù)的上線處讀出對應的收入數(shù)即可。

圖1 2015年城市和農(nóng)村按收入五等份分組的各組平均收入的數(shù)據(jù)結構圖

按照圖1中的數(shù)據(jù)粗算，2015年占城市人口20%的“低收入組”收入上限應該在18000元/年左右，約為當年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)（29129元）的61.8%；而占農(nóng)村人口20%的“低收入組”收入上限大約在5000元/年，約為當年農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)（10291元）的48.6%。如果按照OECD國家的貧困標準（全民收入中位值的60%）計算，那么我國城市和農(nóng)村的貧困人口（包括低保戶和低保之外的低收入戶）各自占城市和農(nóng)村總人口數(shù)的比例應該大致分別為19%和25%左右。如果降低一些標準，按照居民收入中位數(shù)的50%來推算，則我國城鄉(xiāng)貧困人口的比例應該大致分別為17%和21%左右。②這里對“低收入組”人數(shù)的推算只是基于有限數(shù)據(jù)的粗略推算。在具體制定相關政策時還需要做出更加精確的調查和計算。盡管這里的推算還不是精確的數(shù)據(jù)，但至少可以看出，不論是采用國家統(tǒng)計局的“低收入組”數(shù)據(jù)還是采用國際上通用的相對貧困測算方式，我國城鄉(xiāng)都在現(xiàn)有低保群體之外還存在著一個較大的低收入人群。他們占總人口的比例大概在15%左右。

當前，農(nóng)村脫貧攻堅行動正在抓緊進行，將在2020年前完成使農(nóng)村中所有生存型貧困者脫貧的目標。并且，近年來城鄉(xiāng)社會救助的對象也在快速減少。也就是說，隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展和目前反貧困行動的開展，在未來幾年之后生存型貧困問題將基本上得到解決。但是，隨著生存型貧困問題的基本解決，生活型貧困問題將進一步凸顯出來。應該指出的是，生活型貧困問題并不是在生存型貧困問題解決后才出現(xiàn)的新問題，而是早就存在的一種社會現(xiàn)象，但在過去被我們的反貧困行動所忽略了。按照“保障和改善民生”和“共享發(fā)展”理念的要求，在基本上解決了生存型貧困以后，應該將反貧困行動的主要戰(zhàn)線放到反生活型貧困方面。

三、社會救助制度在反生活型貧困方面應該發(fā)揮積極作用

社會救助應該在滿足生存型貧困者基本需要方面發(fā)揮積極作用，對此學術界和政府部門都不會有異議。但是，對于社會救助是否應該承擔起對生活型貧困者提供幫助方面，則會有不同的觀點，可能還會遇到較為激烈的反對。目前，在我國“福利不能養(yǎng)懶人”“反對社會救助福利化”“社會救助對象不能太多”等觀點都可能或潛在反對將社會救助延伸到生活型貧困者。對這樣一個問題，我們應該從以下兩個層次去展開分析：一是生活型貧困是否應被納入到社會保障范圍，通過公共行動的方式加以幫助；二是其如果應該納入到社會保障之中的話，是否應該通過社會救助制度來加以保障？本部分將從這兩個層面展開分析。

（一）生活型貧困者應成為社會保障的對象

生活型貧困已經(jīng)滿足了基本生存的條件，因而其是否還應該得到政府和社會公共資源的幫助就成為一個爭論的問題。按照自由主義的觀點，每個人都應該通過自己的努力，依靠市場機制去滿足自己和家人的需要。按照這一理論，貧困者是市場機制運行中的失敗者，并且他們的失敗是由于其自身的懶惰、無能或不走運等個人原因。因此，如果通過公共行動的方式去給他們提供幫助，則是幫助了懶惰和無能，并進而破壞市場機制在激勵人們努力工作方面的正面作用。因此，從古到今的自由主義者一般都反對政府給窮人提供幫助，尤其是反對給生存型貧困之外的生活型貧困者提供幫助。

但是，自由主義的這種觀點忽略了兩個重要的事實。首先，在我們的社會中從來都不是，也不可能是僅僅存在單一的市場機制原則。除了市場機制之外，從古到今各國都還在不同程度上奉行社會平等、社會補償、社會關照等原則。目前我國黨和政府一直在強調“保障和改善民生”，推崇“共享發(fā)展”的價值理念。我們應該通過具體的公共行動去踐行這些理念。其次，自由主義的經(jīng)濟學與社會福利理論是建立在一個“純市場”條件之下的，但現(xiàn)實的市場機制及其環(huán)境總是不完善的，總是存在著一些非市場因素影響的。因此，在市場經(jīng)濟中不成功的貧困者并非完全是由于其個人懶惰、無能的原因，而且更多的情況下是因為在市場運行中夾雜進了許多地域差異、社會歧視、階層固化、貧困傳遞、社會制度和文化中的社會排斥以及公共服務資源分配不公平等因素而造成的。因此，當代工業(yè)化社會中的貧困問題是個人原因與社會原因交織的結果，并且以社會原因更加重要。在我國，長期以來的城鄉(xiāng)差異、戶籍隔離、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務的顯著差異等社會因素，一直是導致收入差距拉大和貧困問題尤其是生活型貧困問題的重要原因，因此也就應該由社會對此承擔起補償?shù)呢熑巍?/p>

因此，不論從我們當前所推崇的“保障和改善民生”“共享發(fā)展”社會價值理念，還是從貧困的原因—責任關系上看，解決生活型貧困問題的責任都應該主要是“社會責任”，而不應該將其簡單歸為個人或家庭的責任。當然，社會責任也可有多種分擔的方式。但在當代社會中，政府是全社會最大的公權力，掌握著最多的公共資源。任何重要的公共事務，尤其是需要大量資源投入的事務，如果沒有政府的擔當是很難有效進行下去的。特別是在我國目前的情況下，社會力量掌握的公共資源很少，很難成為反貧困行動的重要力量，而唯有政府才能夠在此方面發(fā)揮重要的作用。因此，政府應該擔當起幫助生活型貧困者的主要責任，將生活型貧困者納入到社會保障體系之中。

在討論政府對生活型貧困者承擔保障責任時，一個需要澄清的方面是“福利依賴”問題。在此方面我們經(jīng)常聽到的一個說法是“福利不能養(yǎng)懶人”，并且不少人擔心過多的福利供應會導致福利依賴，從而導致工作積極性下降。對此問題應該加以具體的分析。首先，“福利不能養(yǎng)懶人”這句話從抽象的意義上看是對的。如果一個國家的福利支出真的鼓勵了懶惰，那對經(jīng)濟與社會發(fā)展確實是不利的。但在對實際問題進行具體分析時，則應該小心分析其真實含義。如果這句話暗含著一個“窮人=懶人”含義的話，那其出發(fā)點就錯了。窮人中確實有就業(yè)意愿不強的人，但絕不能由此就將窮人與懶人劃等號。貧困者中也有許多人愿意積極地通過就業(yè)而擺脫貧困，但他們缺乏就業(yè)的機會或能力，因而導致就業(yè)不足和收入低下。即使是那些確實是不愿意就業(yè)的人，其不愿意就業(yè)的背后往往也有一定的客觀原因。因為這些人一般難以獲得高質量的就業(yè)，擺在他們面前的就業(yè)機會一般都是收入低、工作環(huán)境差、“不體面”、單調乏味或體力勞動強度大的崗位。這些崗位確實很難對人有吸引力，不僅對窮人是如此，對非窮人也是如此。所不同的是，非窮人可以利用其各種有利的資源去獲得更加體面、更高收入、更加輕松也更具自我價值實現(xiàn)的工作，但許多窮人卻做不到，因此不得不被迫接受就業(yè)質量較差的崗位。而那些不愿意接受低質量就業(yè)的人就會被貼上“懶惰者”的標簽。由此可以分析，“福利不能養(yǎng)懶人”的說法表現(xiàn)出了在社會保障理念方面的社會分層效應，它所體現(xiàn)出的是上層社會對窮人的一種歧視性的規(guī)訓，要求窮人必須接受他們不喜歡的就業(yè)崗位，否則就會被貼上“懶人”的標簽，并受到道德批判。

本文并不支持“懶惰有理”的觀點，但認為應該對部分人“懶惰”（就業(yè)動機不足）的原因加以深入的分析。一是要分析導致懶惰的原因：表現(xiàn)在個人身上的懶惰心理和行為是否僅僅由個人負責？在其后面是否也有社會的原因？二是要分析治理懶惰的手段：對于懶惰心理和行為，我們是應該僅從道德層面去批判和懲罰？還是應該更多地對此加以科學的分析，將其看成是一種行為病態(tài)，從而以更多的服務去加以矯治？正如一些社會救助研究者指出，能力貧困是導致福利依賴的重要原因。①蘭劍、慈勤英：《促進就業(yè)抑或強化“福利依賴”——基于城市低?！胺锤＠蕾囌摺钡膶嵶C分析》，《西南大學學報（社會科學版）》2016年第3期。這說明，要克服福利依賴不能簡單地降低福利供給，而應該是調整福利結構，優(yōu)化救助方式，并投入更多的服務救助?？偠灾?，部分人就業(yè)動機不足的問題是一個復雜的問題，需要進行深入的研究。并且，正是有這一問題的存在而需要政府和社會投入更多的服務去幫助當事人擺脫不良的心理、行為和社會困境，而不應該以一句“福利不能養(yǎng)懶人”來將這些人標簽化、污名化和排斥在社會福利制度之外。

（二）解決生活型貧困問題應主要由社會救助制度來承擔

在確定了應該將生活型貧困納入社會保障范圍，由政府來承擔幫助生活型貧困者的主要責任之后，下一個問題就是應該主要由哪項制度來承擔這一責任。對生存型貧困者的保障應該主要由社會救助制度來承擔已成為共識，但針對生活型貧困者的保障制度則更加復雜。對這一問題，本文提出兩個觀點。第一個觀點是，對生活型貧困者的保障應該是一種綜合性的行動體系。目前我國社會保障體系中的社會保險、社會福利和社會救助都應該發(fā)揮作用。首先，社會保險是一種很好的預防貧困的制度體系，可以為生活型貧困者構筑一個繳費型的社會保障待遇，以防止他們因年老、疾病等原因而陷入更加嚴重的貧困。目前我國的社會保險（尤其是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險）基本上做到了制度全覆蓋，但保障水平還比較低下且不均衡。貧困風險更大的農(nóng)民和非正規(guī)就業(yè)的城市居民所獲得的待遇水平更低。因此要進一步提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的待遇水平，提高其預防貧困的能力。但是，社會保險畢竟不是直接針對貧困者的。它在預防貧困方面的作用明顯，但對已陷入貧困者的幫助很有限。因此，不能將保障生活型貧困者的責任全部放到社會保險制度方面。其次，普惠性的社會福利制度可以為生活型貧困者提供很多的幫助，因為普惠性的社會福利可以在若干重要的方面全面地提高全民或某些群體的福利保障水平，而生活型貧困者從中會成為最大的受益者。如醫(yī)療、教育、老年服務、兒童服務、殘疾人服務等方面普惠性福利水平的提高，都會大大有利于降低生活型貧困者的實際困難，并提高其生活質量和擺脫貧困的能力。因此，我國應該進一步發(fā)展普惠性的社會福利制度，從總體上提高社會福利水平和普惠性程度。但是，提高普惠性福利水平需要大幅度增加社會支出。從目前我國的情況看，至少在最近一段時間里很難全面提高普惠性福利水平，因此還很難完全由普惠性社會福利去保障生活型貧困者的需要。最后，社會救助可以在保障生活型貧困者方面發(fā)揮積極的作用。社會救助是國家代表社會向貧困者無償?shù)靥峁┚戎?。社會救助制度的倫理和法律基礎一是由憲法所規(guī)定的國家對公民基本人權保護的責任，二是基于社會在導致貧困方面應承擔的責任。目前我國針對生存型貧困的社會救助制度是基于這兩個方面的法律和倫理基礎的，未來針對生活型貧困的社會救助制度也應該基于這兩個方面的基礎。所不同的是應該將公民在此方面享有的人權標準加以提升，從目前的基本生存權向發(fā)展權和平等共享權提升。從當前和未來發(fā)展看，這種提升符合社會發(fā)展方向，也符合我國黨和政府要求，因而是必須的。

第二個觀點是，社會救助應該在保障生活型貧困者的制度體系中發(fā)揮更加基礎和更加積極的作用。雖然社會保障制度體系的三個方面都應該在保障生活型貧困者中發(fā)揮作用，但社會救助制度的作用更加基礎，更為重要。一方面，生活型貧困也是屬于一類貧困現(xiàn)象，而社會救助制度是直接針對貧困者的，因此將社會救助制度延伸到生活型貧困會產(chǎn)生更加直接的作用。另一方面，我國的社會保險在保障生活型貧困者方面的功能有限，社會福利制度的總體水平和普惠性程度還不高，并且這兩套制度在短期內難以針對生活型貧困問題而做出較大的改變。在其他兩套制度難以承擔起重責的情況下，我們只能期待社會救助在此方面發(fā)揮更加重要的作用。再一方面，從世界各國的情況看，許多國家（尤其是發(fā)達國家）的社會救助對象早就擴展到了生活型貧困者，在反生活型貧困方面發(fā)揮了重要的作用，這從經(jīng)驗上說明了生活型貧困問題是適合于通過社會救助制度去解決的。

另一個可能會引起爭論的問題是，如果將社會救助的對象擴大到生活型貧困，這意味著社會救助對象的規(guī)模會大幅度擴大，那是否會給政府財政帶來很大的壓力？政府財政能否承受得起？政府財政投入的問題需要在具體的制度設計中加以仔細的測算。但從目前的粗略測算看不存在不可克服的障礙。首先，目前我國社會救助的財政支出占GDP的比例不到1%，不僅遠低于歐洲國家3%的平均水平，而且還低于發(fā)展中國家1.6%的水平，因此還有較大的提升空間。其次，針對生活型貧困者的社會救助項目與目前針對生存型貧困者的社會救助有較大的不同，不宜都采用補差式的現(xiàn)金救助，而應以服務救助為主，輔之以適量的現(xiàn)金救助和實物救助。因此所需要的資金不會成比例增加。再有，隨著社會政策的發(fā)展，社會救助的資金投入也會發(fā)生結構性的改變。有些項目（如教育救助）會隨著相關領域普惠性福利的發(fā)展而逐步減少對社會救助的資金需求。因此可以通過優(yōu)化社會救助資金投入結構來進一步提高資金的使用效率。

四、結語

本文在對當前我國貧困問題特點變化進行分析概括的基礎上，提出了我國的反貧困行動應該從反生存型貧困向反生活型貧困提升的觀點，并論證了社會救助制度在反生活型貧困方面應該承擔重要的責任。據(jù)此，本文提出，我國社會救助制度當前面臨的一項重大改革是將過去主要解決生存型貧困問題的制度目標提升到以解決生活型貧困問題為主的制度目標。我國社會救助制度的這一目標提升并沒有改變社會救助制度反貧困的基本目標，而只是為了使其在未來的反貧困行動中發(fā)揮更加積極的作用，對其在未來反貧困行動中的托底作用提高了要求和標準。

社會救助制度基本目標的這一提升勢必帶動整個社會救助制度體系的系統(tǒng)化轉型，其中包括社會救助制度的運行原理從目前以滿足貧困者基本需要為主轉到更加積極地幫助貧困者擺脫貧困；救助方式也應該從目前以現(xiàn)金救助為主轉到現(xiàn)金救助、實物救助和服務救助相結合，并更多地以服務救助為主。同時，在社會救助的對象認定方法、救助內容、管理方式等方面也應該有新的變化。因此，要實現(xiàn)社會救助目標的提升還有很多需要進一步深入研究的問題。

Upgrading the Goal of China's Social Assistance:Bases and Significance

Guan Xinping
(Institute of Social Development and Administration, Nankai University, Tianjin 300071, China)

After the two-decade development, China has established a relatively comprehensive social assistance system, which is playing a significant role in anti-poverty actions. Along with the economic and social development and the implementation of current anti-poverty programs, however,the poverty problem is experiencing significant changes, with the declining subsistence poverty but increasingly prominent relative poverty. In the future, China's anti-poverty actions will be mainly targeted at persons in relative poverty. The poor people in relative poverty, much more in numbers than those in subsistence poverty, are those with income higher than the subsistence level, but still living in some difficulties. Although the contributory social insurance and universal social welfare programs should make contribution to the actions in this area, social assistance should play a more basic and significant role in fighting against relative poverty. The main tasks of social assistance in fighting against relative poverty are, base on the needs of impoverished, to help them narrow income gaps with non-poor, improve their quality of life, enhance social inclusion and finally empower them to get out of poverty.

relative poverty; subsistence poverty; social assistance

郭 林）

關信平，南開大學社會建設與管理研究院教授、博士生導師、院長。主要研究方向：社會保障、社會政策。

參見國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒（2016）》，中國統(tǒng)計出版社，2016年。