李 巍 宋亦明

特朗普政府的能源與氣候政策及其影響*

李 巍 宋亦明

特朗普就任美國總統(tǒng)后，基于“美國優(yōu)先”的原則對美國的能源與氣候政策進(jìn)行了“全面且大幅度”的調(diào)整，其內(nèi)容包括：振興傳統(tǒng)化石能源與核能行業(yè)、加速實(shí)現(xiàn)“能源獨(dú)立”并擴(kuò)大能源出口、降低對新能源的支持力度、打破美國能源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的氣候規(guī)制約束。特朗普政府調(diào)整能源與氣候政策的主要?jiǎng)右虬ㄈ齻€(gè)方面：特朗普及其執(zhí)政團(tuán)隊(duì)在思想理念上懷疑氣候變化的真實(shí)性，并且在利益上與化石能源企業(yè)關(guān)系緊密；力求促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)工人就業(yè)并降低能源使用成本；致力于打造美國的國際“能源優(yōu)勢”。特朗普政府的能源與氣候政策將對國際能源格局和氣候治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響：美國加快成為全球能源體系中的重要戰(zhàn)略棋手；世界能源市場在中短期內(nèi)供過于求，能源投資赤字?jǐn)U大，全球氣候治理全面倒退，國際能源與氣候政治更為復(fù)雜；中美能源貿(mào)易合作將取得進(jìn)展，構(gòu)成中美經(jīng)濟(jì)合作的新支柱，但氣候治理合作卻會(huì)陷入困境。

特朗普政府 能源與氣候政策 能源與氣候治理 中美能源合作

特朗普于2017年初就任美國總統(tǒng)之后，實(shí)施了一系列重大政策行動(dòng)，旨在全面調(diào)整政策方向并逐一兌現(xiàn)其競選承諾。特朗普政府高呼“美國優(yōu)先”的口號，奉行以“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和促進(jìn)就業(yè)”為內(nèi)核的內(nèi)外政策，先后采取了諸如退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)、頒布針對部分國家的移民和旅行禁令、嘗試廢除《奧巴馬醫(yī)改法案》(Obamacare)以及出臺大規(guī)模減稅計(jì)劃等重要行動(dòng)。*李巍、張玉環(huán)：“‘特朗普經(jīng)濟(jì)學(xué)’與中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2017年第2期，第8頁。而在能源與氣候領(lǐng)域，特朗普政府也動(dòng)作不斷，迅速編織了一張“以‘美國優(yōu)先能源計(jì)劃’為核心，以總統(tǒng)行政命令和備忘錄為重要支撐，具體包括能源部、內(nèi)政部和環(huán)境保護(hù)署相關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)章和指導(dǎo)”的政策網(wǎng)。*特朗普就任總統(tǒng)后迅速頒布了綱領(lǐng)性的《美國優(yōu)先能源計(jì)劃》(An American First Energy Plan)，先后發(fā)布了8份涉及能源與氣候議題的行政命令或行政備忘錄，特朗普與副總統(tǒng)彭斯(Pence)在不同時(shí)間和不同場合的10場演講和評論也不同程度地梳理闡釋了美國現(xiàn)行的能源與氣候政策。除此之外，美國能源部、內(nèi)政部和環(huán)境保護(hù)署各自頒布并執(zhí)行了至少295項(xiàng)更具技術(shù)性的政策、法規(guī)、規(guī)章和指導(dǎo)。分別詳見白宮以及上述三個(gè)部門的網(wǎng)站。特朗普對美國能源和氣候變化政策的一系列調(diào)整將給國際能源格局和全球氣候治理帶來深遠(yuǎn)影響。

一、特朗普政府的能源與氣候政策

特朗普強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”，其經(jīng)濟(jì)政策的制定與實(shí)施具有明顯的“國內(nèi)導(dǎo)向”，缺少以往美國所具有的“全球視野”和“國際關(guān)懷”。這種“內(nèi)向性”在能源和氣候領(lǐng)域更為凸顯。在特朗普執(zhí)政不到一年的時(shí)間里，美國的能源產(chǎn)業(yè)政策、能源貿(mào)易政策、氣候應(yīng)對政策均出現(xiàn)了明顯區(qū)別于奧巴馬時(shí)期的變化：重振傳統(tǒng)化石能源與核能行業(yè)；強(qiáng)化“能源獨(dú)立”、擴(kuò)大能源出口；降低對新能源的支持力度；革除全球氣候協(xié)定對美國能源和經(jīng)濟(jì)的束縛。未來，特朗普政府還將沿襲這一政策方向，出臺更多更具操作性和技術(shù)性的能源與氣候政策。

第一，以復(fù)興化石能源與核能為核心的國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)政策。特朗普就任總統(tǒng)后立即放寬了對煤炭開采與使用的限制，果斷結(jié)束了奧巴馬“對煤炭的戰(zhàn)爭”。*奧巴馬執(zhí)政期間對煤炭開采、煤電使用以及聯(lián)邦政府的煤礦土地租賃施加了空前嚴(yán)格甚至極為苛刻的限制，其頒布“清潔電力計(jì)劃”(Clean PowerPlan)并批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》(Paris Accord)對煤炭產(chǎn)業(yè)的沖擊尤為顯著，直到2016年末奧巴馬仍在任期末期嘗試頒布新的煤炭限制措施。參見：Andrew Follett, “Obama Adds Last Minute Anti-Coal Regs Before Trump Takes Office”， http://dailycaller.com/2016/12/19/obama-adds-last-minute-anti-coal-regs-before-trump-takes-office/(上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月28日)特朗普入主白宮當(dāng)天就公布了“美國優(yōu)先能源計(jì)劃”，提出要大力發(fā)展清潔煤技術(shù)，振興美國煤炭產(chǎn)業(yè)的宏偉規(guī)劃。*“An America First Energy Plan”，https://www.whitehouse.gov/america-first-energy. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月22日)特朗普還要求環(huán)境保護(hù)署重新審查奧巴馬時(shí)期的《清潔電力計(jì)劃》并盡快停止實(shí)施該計(jì)劃，同時(shí)內(nèi)政部也被要求撤回先前頒布的旨在限制聯(lián)邦政府土地上煤礦租賃的部長令。在特朗普的授權(quán)下，環(huán)境保護(hù)署署長斯科特·普魯伊特(Scott Pruitt)停止實(shí)施“清潔電力計(jì)劃”，美國能源部、司法部等機(jī)構(gòu)也紛紛采取相應(yīng)的措施“解開了煤炭行業(yè)發(fā)展的枷鎖”。特朗普的行動(dòng)很快取得了成效，美國在2017年前六個(gè)月的煤炭產(chǎn)量止跌回升，產(chǎn)量比去年同期增長了近15%。*參見美國能源信息署發(fā)布的“美國煤炭產(chǎn)量季度數(shù)據(jù)”，https://www.eia.gov/coal/production/quarterly/pdf/t1p01p1.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月22日)特朗普政府所實(shí)施的以“審查”和“撤回”為核心的煤炭產(chǎn)業(yè)政策徹底打破了奧巴馬政府所施加的限制，美國的煤炭行業(yè)“死而復(fù)生，欣欣向榮”。

在石油和天然氣領(lǐng)域，特朗普政府不斷放松監(jiān)管、推動(dòng)油氣管網(wǎng)建設(shè)，并出臺了旨在擴(kuò)大近海油氣產(chǎn)能的新政策。特朗普要求審查和廢除對石油和天然氣開采的“不合理限制規(guī)制”，重新審查奧巴馬時(shí)期頒布的涉及石油和天然氣行業(yè)的所有法律法規(guī)。特朗普于就職第四天一連簽署了三份行政備忘錄，不僅為“拱心石”和達(dá)科他輸油管線建設(shè)開了綠燈，還要求盡快大規(guī)模地修繕和擴(kuò)建美國的油氣管道網(wǎng)絡(luò)。特朗普還大力鼓勵(lì)近海油氣開發(fā)，重新放開了一度被奧巴馬禁止開發(fā)的占美國近?？偯娣e94%的近海油氣產(chǎn)區(qū)，并要求有計(jì)劃地開發(fā)楚科奇海等海域的油氣資源。*“Presidential Executive Order Implementing an America-First Offshore Energy Strategy”， https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/04/28/presidential-executive-order-implementing-america-first-offshore-energy(上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月28日)特朗普政府一方面放松了對油氣開發(fā)的監(jiān)管，另一方面大力推動(dòng)管網(wǎng)建設(shè)和油氣開采，石油和天然氣開發(fā)迎來了多重利好。

除了煤炭和油氣，特朗普還掀起了一輪新的核能開發(fā)與使用浪潮。奧巴馬執(zhí)政期間致力于提高清潔能源對化石能源的替代率，特別是提升核能在美國一次能源結(jié)構(gòu)中的比重。但在日本福島核電站事故的影響下，奧巴馬的核能產(chǎn)業(yè)政策又趨于保守。相比之下，特朗普政府的核能產(chǎn)業(yè)政策則更加積極而大膽，除了審查并解禁奧巴馬時(shí)期對核能開發(fā)的部分限制措施外，還高調(diào)公布了促進(jìn)美國核能發(fā)展的新計(jì)劃。該計(jì)劃要求重新評估美國現(xiàn)行的核能政策，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要大規(guī)模開發(fā)核能并使用核電。*“Remarks by President Trump at the Unleashing American Energy Event”， https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/29/remarks-president-trump-unleashing-american-energy-event. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月4日)此外，美國能源部還提出了向核電廠提供大規(guī)模補(bǔ)貼的計(jì)劃，該計(jì)劃向核能產(chǎn)業(yè)提供的補(bǔ)貼之高“令美國電力行業(yè)極為震驚”，一旦最終實(shí)施將極大刺激美國核核電的開發(fā)與使用。顯然，特朗普卸下了政策界擔(dān)憂核能安全性的觀念包袱、破除了限制核電站建設(shè)的審批障礙、提出了大規(guī)模核電補(bǔ)貼計(jì)劃，進(jìn)而刺激了美國核能的發(fā)展。

總之，特朗普就任總統(tǒng)后對美國能源產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了一系列大幅調(diào)整，不僅極力支持煤炭、石油和天然氣的開發(fā)，強(qiáng)力推動(dòng)化石能源復(fù)興，而且扭轉(zhuǎn)了奧巴馬政府對核能開發(fā)的保守態(tài)度。由此，美國正在大幅從正在隱約出現(xiàn)的“新能源時(shí)代”重新退回到“傳統(tǒng)能源時(shí)代”。

第二，以加強(qiáng)能源獨(dú)立、鼓勵(lì)能源出口為核心的國際能源貿(mào)易政策。除了調(diào)整國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策外，特朗普政府還對國際能源貿(mào)易政策進(jìn)行了強(qiáng)化或改變，并且清晰地呈現(xiàn)兩種導(dǎo)向。一是遵循美國原有國際能源政策的慣性，進(jìn)一步強(qiáng)化“能源獨(dú)立”政策，分散其石油進(jìn)口市場，以保障美國的能源使用安全。能源的自給自足不僅被視為美國國家安全的重要保障，還被認(rèn)為是其國際霸權(quán)的重要根基。*羅伯特·基歐漢：《霸權(quán)之后：世界政治經(jīng)濟(jì)中的合作與紛爭》，上海人民出版社，2012年，第31頁。能源自給率被視作能源安全的重要指標(biāo)：美國在2016年的煤炭產(chǎn)量足以滿足本國消費(fèi)需求；天然氣的自給率超過了96%，其余部分通過管道或液化天然氣船從加拿大、墨西哥以及挪威等國進(jìn)口；石油的自給率相對較低，為62%。*BP Global, “BP Statistical Review of World Energy”, https://www.bp.com/content/dam/bp/en/corporate/pdf/energy-economics/statistical-review-2017/bp-statistical-review-of-world-energy-2017-full-report.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月4日)(見表1。)顯然石油仍舊是美國能源安全的薄弱環(huán)節(jié)，美國雖然可能在2026年成為“能源凈出口國”，但仍會(huì)在2040年之后保持“石油凈進(jìn)口國”的地位。*“Annual Energy Outlook 2017 with Projections to 2050”, https://www.eia.gov/outlooks/aeo/pdf/0383(2017).pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月4日)對此，特朗普與之前的歷任總統(tǒng)一樣，尤為強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)美國的能源安全，將保障能源安全作為美國能源政策的三大目標(biāo)之一。除了擴(kuò)大自身石油產(chǎn)量外，特朗普政府還繼續(xù)鼓勵(lì)擴(kuò)大從加拿大、墨西哥等美洲國家的石油進(jìn)口量，進(jìn)一步降低對中東地區(qū)石油的依賴。*戴維·布萊克蒙(David Blackmon)認(rèn)為特朗普在“能源周”的講話和行動(dòng)體現(xiàn)了其四種政策方向：一是充分利用美國豐富的資源；二是加強(qiáng)能源出口；三是更加依賴西半球的能源進(jìn)口，降低對中東的依賴；四是基于上述三個(gè)方面加強(qiáng)美國在對外經(jīng)濟(jì)政策中的談判地位。詳見David Blackmon, “Is the U.S. Close To Achieving ‘Energy Dominance’?” http://oilprice.com/Energy/Energy-General/Is-The-US-Close-To-Achieving-Energy-Dominance.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月6日)

表1 2016年美國三大化石能源自給率

資料來源：“BP Statistical Review of World Energy”.

二是著力推動(dòng)美國能源出口。美國在歷史上長期作為第一大能源進(jìn)口國，對能源出口施加嚴(yán)苛的限制與管控，然而特朗普政府正歷史性地改變這一局面。一方面，特朗普簽署了多項(xiàng)行政命令，要求大力推動(dòng)美國的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是盡快興建、擴(kuò)建和升級現(xiàn)有的油氣管網(wǎng)和液化天然氣出口平臺，并且為相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)劃設(shè)“能源走廊”。截至目前，特朗普已批準(zhǔn)了修筑向墨西哥出口汽油的管道，能源部也批準(zhǔn)了兩個(gè)液化天然氣出口平臺建設(shè)，并宣稱還將批準(zhǔn)更多的液化天然氣出口平臺和汽油出口管道建設(shè)申請。*“Remarks by President Trump at the Unleashing American Energy Event”.可見，特朗普政府重視能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極為擴(kuò)大美國能源出口做好硬件上的準(zhǔn)備。另一方面，特朗普還在與多國領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤過程中著重商討了擴(kuò)大美國能源出口的相關(guān)事宜，并且達(dá)成了一系列能源合作協(xié)議。2017年4月，特朗普與中國國家主席習(xí)近平重點(diǎn)探討了擴(kuò)大美國液化天然氣對華出口等能源議題，會(huì)晤結(jié)束后中方提出了包括擴(kuò)大美國天然氣進(jìn)口在內(nèi)的“百日行動(dòng)計(jì)劃”。此后中美天然氣合作大幅升溫，美國商務(wù)部給予中國與其他非自貿(mào)協(xié)定簽署國一致的天然氣出口待遇；中石油與美國天然氣出口企業(yè)切尼爾(Cheniere Energy)也簽署了協(xié)議；而在11月特朗普訪華期間，中美兩國更是簽署了總計(jì)1637億美元的能源合作大單。特朗普于2017年6月先后會(huì)見了印度總理莫迪和韓國總統(tǒng)文在寅，重點(diǎn)探討了美國天然氣出口的議題并與兩國達(dá)成了重要的天然氣出口合作協(xié)議。此外，特朗普還在著力推動(dòng)美國天然氣向波蘭與立陶宛等歐洲國家出口，同時(shí)擴(kuò)大對日本等現(xiàn)有天然氣貿(mào)易伙伴的出口規(guī)模。顯然，能源已經(jīng)成為特朗普會(huì)晤其他國家領(lǐng)導(dǎo)人所重點(diǎn)探討的議題之一，“能源外交”已成為“特朗普外交”中極為重要的一環(huán)。

特朗普政府在支持能源出口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國際能源貿(mào)易外交這兩個(gè)方面“雙管齊下”，加速了美國從能源進(jìn)口國轉(zhuǎn)變?yōu)槌隹趪倪M(jìn)程。

第三，以削減降低支持力度為核心的新能源開發(fā)政策。奧巴馬政府積極支持美國的新能源開發(fā)，并且致力于在這方面成為全球領(lǐng)導(dǎo)者。特朗普雖然并未直接頒布限制新能源發(fā)展的政策，但是卻打破了對新能源產(chǎn)業(yè)的制度保護(hù)，并縮減負(fù)責(zé)新能源發(fā)展事務(wù)的政府部門預(yù)算，這必將有礙于新能源的發(fā)展。在特朗普及其執(zhí)政團(tuán)隊(duì)看來，奧巴馬的新能源政策使得美國經(jīng)濟(jì)付出了高昂的成本并且導(dǎo)致大量工作崗位流失。對此，特朗普打破了針對新能源發(fā)展的制度保護(hù)并減少了補(bǔ)貼支持。一方面，特朗普撤銷了奧巴馬時(shí)期所頒布的限制煤炭等化石能源、刺激新能源發(fā)展的諸多政策和規(guī)制，其中最具代表性就是特朗普直接撤銷了“總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃”和旨在減少甲烷排放的“氣候行動(dòng)計(jì)劃戰(zhàn)略”。同時(shí)環(huán)境保護(hù)署撤銷了“清潔電力計(jì)劃”并嘗試推遲執(zhí)行奧巴馬時(shí)代的甲烷污染監(jiān)控規(guī)則。特朗普廢除了上述兩項(xiàng)計(jì)劃以及其他刺激新能源發(fā)展的政策和規(guī)制，新能源在與常規(guī)能源的市場化競爭中劣勢漸顯。

另一方面，受制于復(fù)雜的立法程序和國會(huì)的制約，特朗普政府暫時(shí)無法通過行政命令的方式廢除對新能源的巨額補(bǔ)貼，但是特朗普正在削減負(fù)責(zé)支持新能源技術(shù)研發(fā)和項(xiàng)目管理的政府部門的響應(yīng)預(yù)算。最具代表性的是特朗普要求削減能源部下屬的能源效率與可再生能源辦公室的預(yù)算，在2018財(cái)年降低該機(jī)構(gòu)53%的預(yù)算。*Ian Johnston, “Fossil Fuel Champion Chosen by Donald Trump to Run Renewable Energy Office”, http://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-politics/daniel-simmons-fossil-fuels-donald-trump-office-energy-efficiency-renewable-energy-climate-change-a7715036.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月6日)缺乏行政部門的領(lǐng)導(dǎo)和研發(fā)支持，美國的新能源發(fā)展將面臨更大的挑戰(zhàn)。預(yù)計(jì)未來特朗普政府還將嘗試削減對新能源的補(bǔ)貼，屆時(shí)美國新能源行業(yè)將進(jìn)入一個(gè)相對低潮期。

第四，以革除減排約束為核心的氣候政策。特朗普政府的氣候政策與奧巴馬總統(tǒng)的政策更是完全相左，與主要國家和國際社會(huì)的政策方向相背離。特朗普反復(fù)強(qiáng)調(diào)要革除“氣候行動(dòng)計(jì)劃”等不必要的政策約束對美國造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對奧巴馬氣候政策進(jìn)行了一次集中的清算和回調(diào)，審查或廢除了一大批旨在積極應(yīng)對氣候變化的政策、行動(dòng)和規(guī)章。此外，特朗普在2018財(cái)年預(yù)算中大幅削減了負(fù)責(zé)應(yīng)對氣候變化的環(huán)境保護(hù)署的預(yù)算，美國國務(wù)院也因此停止資助“全球氣候變化倡議”和聯(lián)合國綠色氣候基金等項(xiàng)目。*《巴黎協(xié)定》要求發(fā)達(dá)國家承諾的每年向發(fā)展中國家提供1000億美元的資金中，美國分擔(dān)其中的20.86%，受此影響美國已不再提供該筆經(jīng)費(fèi)并不再支持聯(lián)合國綠色基金。參見“特朗普公布任上首份預(yù)算藍(lán)圖，美國科學(xué)界哀嘆‘灰暗預(yù)算日’”，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1641968.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月6日)雖然美國的州政府和企業(yè)仍在積極支持和聲援全球氣候治理，但是兩者的行動(dòng)能力相對有限，難以彌補(bǔ)聯(lián)邦政府回調(diào)氣候政策后的治理能力缺失。

需要特別指出的是，美國環(huán)境保護(hù)署的工作方向出現(xiàn)了根本性變化，從奧巴馬時(shí)期嚴(yán)苛減排和環(huán)保約束政策的堅(jiān)定“捍衛(wèi)者”與有力“執(zhí)行者”瞬間轉(zhuǎn)變?yōu)榇蚱埔?guī)制約束、放松監(jiān)管的“急先鋒”。在氣候變化懷疑論的信奉者、現(xiàn)任環(huán)境保護(hù)署署長普魯伊特的帶領(lǐng)下，環(huán)境保護(hù)署在不到半年的時(shí)間內(nèi)大規(guī)模地撤銷或推遲了30項(xiàng)涉及能源與環(huán)境約束的規(guī)制和政策，在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期所頒布的多項(xiàng)政策宣告終結(jié)，這在該機(jī)構(gòu)47年的歷史上前所未有。*David. A Graham, “Trump Has Quietly Accomplished More Than It Appears”, https://www.theatlantic.com/politics/archive/2017/08/what-trump-is-actually-accomplishing/535458/.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月25日)不僅如此，環(huán)境保護(hù)署刪除了其網(wǎng)站上支持積極應(yīng)對氣候變化的報(bào)告及宣傳內(nèi)容，開展了旨在批評應(yīng)對氣候變化并重新影響美國民眾氣候觀的研究項(xiàng)目，同時(shí)還將取消對司法部環(huán)保執(zhí)法的預(yù)算資助。當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)署在環(huán)保執(zhí)法和約束排放等方面的態(tài)度趨于消極，工作力度有所減弱。這恰恰迎合了特朗普的要求，他在不同場合多次強(qiáng)調(diào)“要讓環(huán)境保護(hù)署回歸其原有的職能”。*“Remarks by President Trump at Signing of Executive Order to Create Energy Independence”， https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/03/28/remarks-president-trump-signing-executive-order-create-energy.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月6日)在特朗普與普魯伊特的帶領(lǐng)下，環(huán)境保護(hù)署打破了旨在應(yīng)對氣候變化的諸多約束規(guī)制，并且大幅度放松監(jiān)管，制約化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“氣候枷鎖”基本得以解除。

在全球氣候治理方面，特朗普政府更是“頻開歷史倒車”并最終宣布退出《巴黎協(xié)定》，震驚世界。迫于美國的壓力，二十國集團(tuán)財(cái)政部長與央行行長會(huì)議聲明刪除了“為應(yīng)對氣候變化提供資金”等重要表述，在美國的影響下全球氣候合作第一次出現(xiàn)了明顯的倒退。在七國集團(tuán)首腦峰會(huì)召開期間，美歐就應(yīng)對氣候變化問題分歧明顯，雖然德、意等國的領(lǐng)導(dǎo)人極力勸說特朗普留在《巴黎協(xié)定》，但后者反應(yīng)冷淡且無意讓步。特朗普指出《巴黎協(xié)定》將會(huì)給美國造成3萬億美元的經(jīng)濟(jì)損失，使650萬人失業(yè)，這一巨大的成本不應(yīng)由美國負(fù)擔(dān)，最終他選擇了退出《巴黎協(xié)定》。*迪米·巴尼·喬普森：“特朗普宣布美國退出巴黎協(xié)定”，http://www.ftchinese.com/story/001072826. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月23日)總之，在全球氣候治理領(lǐng)域，特朗普無意履行減排承諾、無意提供資金援助、無意領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理。在其帶領(lǐng)下，美國參與全球氣候治理的能動(dòng)性大幅降低，在聯(lián)邦政府層面幾乎完全喪失了應(yīng)對氣候變化的積極意愿。至此，美國已從全球氣候治理的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)榱钊藨n慮的“麻煩制造者”，給全球氣候合作與治理進(jìn)程蒙上了濃重的陰影。

第五，未來還將著力實(shí)施的能源政策。特朗普執(zhí)政尚不足一年，未來其還將進(jìn)一步推行一系列新的能源政策。雖然特朗普經(jīng)常被貼上“不確定”的標(biāo)簽，但是其能源政策卻呈現(xiàn)出了高度的“確定性”?！疤乩势照哪茉磁c氣候政策都是其再三強(qiáng)調(diào)的主張的最終實(shí)現(xiàn)”，既有的政策要么是其兌現(xiàn)競選承諾的結(jié)果，要么也完全符合其政策預(yù)期。*戴維·布萊克蒙認(rèn)為“特朗普的能源和氣候政策都是其大聲承諾并重復(fù)了無數(shù)次的政策主張的實(shí)現(xiàn)”，詳見David Blackmon，“The News Media Finally Notices Trump's Energy Policy Sea Change”， https://www.forbes.com/sites/davidblackmon/2017/08/07/the-news-media-finally-notices-trumps-energy-policy-sea-change/#256fae1f4fe2. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月6日)由此，基于特朗普的個(gè)人偏好及其制定能源與氣候政策的固定邏輯，可以初步推知特朗普未來還將著力實(shí)施的能源政策。

首先，大力支持興建一批新一代核電站。美國目前運(yùn)營的大多數(shù)核電站建成較早，因而所采用的核電技術(shù)相對落后且運(yùn)營成本較高，在與煤電和氣電的市場競爭中處于劣勢。然而使用小型融化鈾鹽反應(yīng)堆的新一代核電技術(shù)具有極佳的經(jīng)濟(jì)性、安全性和環(huán)境友好性，能夠源源不斷地提供清潔低廉的電力，為美國核能開發(fā)提供了新的轉(zhuǎn)機(jī)。特朗普重視核能開發(fā)，因而很有可能頒布行政命令以支持新建運(yùn)用新一代技術(shù)的核電站項(xiàng)目。預(yù)計(jì)在特朗普的推動(dòng)下，美國將很快掀起一輪核電站建設(shè)熱潮，不僅未來美國核電并網(wǎng)發(fā)電比例將會(huì)進(jìn)一步提高，而且將會(huì)繼續(xù)保持在核能運(yùn)用中的領(lǐng)先地位。

其次，審查現(xiàn)行的乙醇汽油政策并適當(dāng)降低乙醇在汽油中的摻雜比率。為了降低乘用車的汽油使用量和碳排放量，小布什政府和奧巴馬政府都強(qiáng)制要求在汽油中強(qiáng)制摻雜由植物纖維制成的乙醇。*Michael Bastasch, “EPA Increases The Federal Ethanol Mandate”, http://dailycaller.com/2016/11/23/epa-increases-the-federal-ethanol-mandate/.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月6日)然而在汽油中摻雜乙醇不僅提高了消費(fèi)者的使用成本，乙醇還在諸多領(lǐng)域被證明具有比汽油更高的污染性。*Bill Hudson, “U Of M Study Finds Ethanol Worse for Air Quality than Gasoline”, http://minnesota.cbslocal.com/2014/12/17/u-of-m-study-finds-ethanol-worse-for-air-quality-than-gasoline/.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月9日)環(huán)境保護(hù)署署長普魯伊特多次堅(jiān)決反對向汽油摻雜乙醇的可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)(RFS)計(jì)劃，預(yù)計(jì)他將力主審查并調(diào)整現(xiàn)行政策。*Robert Rapier, “Why the Ethanol Industry should Fear President Trump”, https://www.forbes.com/sites/rrapier/2017/01/22/why-the-ethanol-industry-should-fear-president-trump/#378a1a305ae1. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月6日)在普魯伊特的影響下，特朗普政府極有可能會(huì)審查美國現(xiàn)行的乙醇汽油政策并適當(dāng)降低其摻雜比例。

再者，進(jìn)一步破除新能源的特權(quán)地位，降低其補(bǔ)貼額度，同時(shí)加大對化石能源與核能的補(bǔ)貼力度。奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期對新能源的發(fā)展提供了制度保護(hù)，賦予新能源以高于常規(guī)能源的“特權(quán)地位”。預(yù)計(jì)特朗普政府會(huì)逐一打破新能源所享有的多項(xiàng)特權(quán)，*“New Administration Rule would Permit Thousands of Eagle Deaths at Wind Farms”， http://www.foxnews.com/politics/2016/05/04/new-administration-rule-would-permit-thousands-eagle-deaths-at-wind-farms.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月16日)同時(shí)還會(huì)在國會(huì)共和黨人的配合下將嘗試降低對新能源的補(bǔ)償額度，以營造各種能源充分競爭的市場環(huán)境。

最后，特朗普政府可能將終止對奧巴馬“清潔能源教育計(jì)劃”的支持，重塑美國民眾對能源和氣候問題的認(rèn)識。奧巴馬政府先后推出了兩項(xiàng)清潔能源教育計(jì)劃，旨在通過提供每年超過1億美元的教育資助為清潔能源領(lǐng)域培養(yǎng)科學(xué)家、工程師和技術(shù)工人。*實(shí)際上，該計(jì)劃長期受到經(jīng)費(fèi)不足的制約。詳見“Regaining our Energy Science and Engineering Edge”, https://thebreakthrough.org/blog/RE-ENERGYSE_fact_sheet.pdf； “Regaining our Energy Science and Engineering Edge Funding Profile by Subprogram”,https://www.thebreakthrough.org/blog/RE-ENERGYSE_Initiative_DOE_Description.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月6日)預(yù)計(jì)未來特朗普政府將會(huì)減少甚至終止向這兩個(gè)計(jì)劃提供經(jīng)費(fèi)支持，美國的“清潔能源教育計(jì)劃”可能因經(jīng)費(fèi)不足而被終結(jié)。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)署正在調(diào)整其網(wǎng)站上關(guān)于氣候變化的表述和措辭，以弱化氣候變化對美國民眾的影響，其目的是使美國民眾相信氣候變化和奧巴馬總統(tǒng)的氣候政策不過是“危言聳聽和小題大做”。*Tom Harris, “The Flaw in Trump’s Energy Plans”,http://www.washingtontimes.com/news/2017/jul/5/energy-policy-of-trump-has-flaws/.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月6日)顯然，上述舉措會(huì)對美國民眾的觀念和認(rèn)知產(chǎn)生“潛移默化但持久深遠(yuǎn)”的影響，民眾對氣候變化的疑慮可能會(huì)有所提升，進(jìn)而相應(yīng)政策的制定也會(huì)受到影響。

二、特朗普政府能源與氣候政策的動(dòng)因

特朗普政府的能源與氣候政策的制定與實(shí)施主要有如下三方面動(dòng)因。在施政主體層面，特朗普及其執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的主要成員在觀念導(dǎo)向上懷疑氣候變化的真實(shí)性，在利益上與化石能源企業(yè)關(guān)系緊密；在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)層面，特朗普政府力求創(chuàng)造大量的工作崗位，同時(shí)降低新能源所帶來的消費(fèi)成本、社會(huì)成本和財(cái)政成本；在國際戰(zhàn)略上，特朗普政府希望打造美國的國際“能源優(yōu)勢”(Energy Dominance)，以此獲取新的財(cái)富和權(quán)力。

第一，政策主體的觀念導(dǎo)向和利益關(guān)聯(lián)。就特朗普本人的觀念導(dǎo)向而言，他素來懷疑氣候變化的真實(shí)性，強(qiáng)烈主張革除限制美國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“不必要的減排規(guī)制約束”，這直接導(dǎo)致美國政府的能源與氣候政策出現(xiàn)了“高碳化、去管制化”轉(zhuǎn)向。特朗普不僅認(rèn)為全球變暖的概念是“中國人為了遏制美國的制造業(yè)發(fā)展而編造出來的”，而且他還是當(dāng)今世界為數(shù)極少的否認(rèn)氣候變化的國家元首。對特朗普就氣候變化問題發(fā)表的推特和公開發(fā)言的統(tǒng)計(jì)顯示：“騙局”、“謊言”和“不存在”等詞匯多次被用于評論氣候變化的事實(shí)和科學(xué)家的研究結(jié)果。*Kate Sheppard, “Trump Says He Didn’t Call Climate Change a Hoax”, http://www.huffingtonpost.com/entry/donald-trump-climate-change-debate_us_57e9cef6e4b082aad9b67433.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月6日)特朗普本人對氣候變化的質(zhì)疑直接改變了美國在能源與氣候領(lǐng)域的宏觀政策走向。特朗普在設(shè)計(jì)和制定能源政策的過程中并未將應(yīng)對氣候變化納入考量，而且其執(zhí)政后又任命了多位與其觀念高度契合的閣僚來具體落實(shí)其政策構(gòu)想。

特朗普政府中的多位閣僚具有石油行業(yè)的從業(yè)背景，或被長期被冠以“能源利益集團(tuán)代理人”的頭銜，他們的利益關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)決定了他們對化石能源產(chǎn)業(yè)及相關(guān)企業(yè)的利益訴求極為敏感，致力于為其掃除各種發(fā)展障礙。國務(wù)卿蒂勒森曾是?？松梨诘亩聲?huì)主席、總裁、首席執(zhí)行官。能源部長佩里曾三度出任被譽(yù)為“美國化石能源重鎮(zhèn)”的德克薩斯州的州長，與多個(gè)石油巨頭往來密切，被視為德州能源企業(yè)的“利益總代理人”，曾在不同場合多次批評奧巴馬的能源政策。*“Rick Perry just Denied that Humans Are the Main Cause of Climate Change”， https://www.washingtonpost.com/news/energy-environment/wp/2017/06/19/trumps-energy-secretary-just-denied-that-man-made-carbon-dioxide-is-the-main-driver-for-climate-change/?utm_term=.87650d9dfb4a.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月25日)環(huán)境保護(hù)署署長普魯伊特在任俄克拉荷馬州總檢察長期間因起訴環(huán)境保護(hù)署而聲名大噪，至今仍頗有爭議地否認(rèn)碳排放會(huì)造成全球變暖。環(huán)境保護(hù)署公布的普魯伊特任期前三個(gè)月的出訪和會(huì)晤記錄顯示他頻繁地會(huì)見了化石能源企業(yè)負(fù)責(zé)人，與能源利益集團(tuán)的關(guān)系非同一般。*“Who Is the EPA Administrator Scott Pruitt Meeting with?”, https://www.nytimes.com/interactive/2017/10/03/us/politics/document-Pruitt-Sked-and-McCarthy-Sked.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月25日)同樣，內(nèi)政部長萊恩·辛克(Ryan Zinke)曾在一家以石油管道為主營業(yè)務(wù)的公司出任董事，雖然他一度主張應(yīng)對氣候變化，但現(xiàn)在卻支持相反的立場。*“Trump’s Interior Nominee Was for Climate Action Before He Was Against It”， http://www.motherjones.com/politics/2016/12/ryan-zinke-donald-trump-climate-change/.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月25日)特朗普執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的主要成員不僅在觀念上普遍懷疑并漠視氣候變化，還在利益上與石油能源產(chǎn)業(yè)和企業(yè)關(guān)系密切，注重響應(yīng)化石能源公司的訴求，因而傾向于出臺和執(zhí)行有助于化石能源發(fā)展的公共政策。

第二，促進(jìn)就業(yè)、降低成本的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)需要。創(chuàng)造就業(yè)就是在創(chuàng)造選票，特朗普的能源與氣候政策也體現(xiàn)了創(chuàng)造就業(yè)崗位這一最根本的政治訴求。奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi)共有8.3萬名煤炭工人失業(yè)，目前全美的煤炭工人總數(shù)還不及7萬人。特朗普多次表達(dá)了對煤炭工人大面積失業(yè)的同情，誓言采取多項(xiàng)舉措結(jié)束奧巴馬“對煤炭的戰(zhàn)爭”。白宮至今一共發(fā)布了10篇特朗普與彭斯關(guān)于能源和氣候議題發(fā)表的演講或評論全文，無一例外地都提及了創(chuàng)造工作崗位的問題，平均每篇提及“工作崗位”一詞高達(dá)到12.1次。v特朗普將促進(jìn)就業(yè)置于優(yōu)先考量，其能源與氣候政策背后創(chuàng)造就業(yè)的邏輯清晰可見。從某種意義上講，美國的能源與氣候政策就是就業(yè)促進(jìn)政策。

同時(shí)，特朗普政府還致力于削減新能源的使用，以此降低新能源所帶來的巨額消費(fèi)成本、社會(huì)成本和財(cái)政成本。數(shù)據(jù)顯示，美國新能源的使用成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于化石能源與核能，其中光伏與天然氣的毛發(fā)電成本更是相差了近5倍(詳見表2)。奧巴馬所謂的“創(chuàng)造綠色工作崗位”是以更多“傳統(tǒng)能源崗位”的喪失為代價(jià)的，國際經(jīng)驗(yàn)表明每在新能源領(lǐng)域每創(chuàng)造1個(gè)工作崗位就會(huì)在常規(guī)能源領(lǐng)域減少2.2至3.7個(gè)工作崗位。*James Taylor, “Economic and Environmental Costs of Carbon Dioxide Restrictions”,https://www.texaspolicy.com/library/doclib/Panel-IV-J-Taylor.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月25日)新能源行業(yè)得到了遠(yuǎn)多于常規(guī)能源的補(bǔ)貼，新能源的單位發(fā)電補(bǔ)貼甚至是常規(guī)能源的數(shù)百倍，其中太陽能的單位發(fā)電補(bǔ)貼甚至達(dá)到了煤炭的375倍。*“Direct Federal Financial Interventions in Energy in Fiscal Year 2013”， https://www.eia.gov/analysis/requests/subsidy/pdf/subsidy.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月16日)總之，新能源所帶來的消費(fèi)成本、社會(huì)成本以及對新能源補(bǔ)貼的財(cái)政支出成本提高了美國經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本、降低了民眾福利、積聚了社會(huì)矛盾，特朗普政府有意采取大力開發(fā)廉價(jià)的化石能源、打破對化石能源開發(fā)的制度限制以及減少對新能源的補(bǔ)貼等對策。*特朗普本人在不同場合多次對從“打破制度約束”和“使用化石能源”這兩個(gè)方面降低能源使用成本進(jìn)行過闡述，分別詳見“Remarks by President Trump at Signing of Executive Order on an America-First Offshore Energy Strategy”， https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/04/28/remarks-president-trump-signing-executive-order-america-first-offshore；“Remarks by the President in TransCanada Keystone XL Pipeline Announcement”；https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/03/24/remarks-they-president-transcanada-keystone-xl-pipeline-announcement； “Statement by President Trump on the Paris Climate Accord”,https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/01/statement-president-trump-paris-climate-accord.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月16日)

表2 美國不同能源發(fā)電成本

資料來源：James Taylor, “Economic and Environmental Costs of Carbon Dioxide Restrictions”, The Heartland Institute Energy&Climate Policy Summit, November19. 2015, https://www.texaspolicy.com/library/doclib/Panel-IV-J-Taylor.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月16日).

第三，打造國際能源優(yōu)勢的外在戰(zhàn)略的需要。相比于之前歷屆政府對“能源獨(dú)立”的強(qiáng)調(diào)，特朗普在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步開創(chuàng)性地提出了打造美國“能源優(yōu)勢”的戰(zhàn)略構(gòu)想，迫切地希望能源能夠成為美國經(jīng)濟(jì)霸權(quán)的又一根權(quán)力支柱，力求通過能源出口獲取新的財(cái)富和權(quán)力。他指出美國蘊(yùn)藏著無窮無盡的能源，政府要推行全新的政策以支持大力開采這些能源，由此不僅能帶來數(shù)以萬計(jì)的就業(yè)和數(shù)萬億美元的財(cái)富，還將使美國的能源出口到其他國家并基于此來影響它們。他曾表示：“我們擁有這么豐富的資源，本屆政府將不僅僅力求實(shí)現(xiàn)我們所長期追求的能源獨(dú)立，而是美國(在全世界范圍內(nèi))的能源優(yōu)勢！”*“Remarks by President Trump at the Unleashing American Energy Event”.顯然，特朗普高度強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大能源產(chǎn)出(特別是化石能源產(chǎn)出)和對外出口，為此簽署了多份行政命令并積極與中國、印度、韓國、日本、波蘭等國探討擴(kuò)大能源出口的事宜。在特朗普的積極推動(dòng)下，美國“能源優(yōu)勢”的構(gòu)想正在快速實(shí)現(xiàn)，美國正在轉(zhuǎn)變成為一個(gè)能源出口大國，能源正在成為美國在全球政治體系中獲取權(quán)力和在全球市場體系中獲得財(cái)富的重要杠桿。

三、特朗普政府能源與氣候政策的影響

在能源與氣候領(lǐng)域，特朗普政府基于其一以貫之的“美國優(yōu)先”的觀念重塑了美國能源與氣候政策網(wǎng)，不僅對美國國內(nèi)，還對全世界能源的開發(fā)和使用、全球氣候治理都產(chǎn)生了重大的影響。就中國而言，中美能源貿(mào)易合作與氣候合作也受此影響而呈現(xiàn)出了“一熱一冷”的新態(tài)勢。

第一是對美國的影響。特朗普政府的能源政策對美國國內(nèi)各能源產(chǎn)業(yè)將產(chǎn)生“大洗牌”效應(yīng)。

一方面，對化石能源開發(fā)所施加的嚴(yán)苛制度約束被基本打破，化石能源產(chǎn)業(yè)將復(fù)興。特朗普政府結(jié)束了“對煤炭的戰(zhàn)爭”后，2017年上半年煤炭行業(yè)就業(yè)人數(shù)與產(chǎn)煤數(shù)量雙雙觸底反彈，而且預(yù)計(jì)煤炭產(chǎn)能有可能在特朗普第一任期結(jié)束后恢復(fù)至2010年左右的水平。*美國能源信息署曾模擬了放棄執(zhí)行“清潔電力計(jì)劃”對美國煤炭產(chǎn)量的影響，模擬顯示放棄執(zhí)行“清潔電力計(jì)劃”后美國的煤炭產(chǎn)量將明顯回升?！癆nnual Energy Outlook 2017 with projections to 2050”, U.S. Energy Information Administration.同時(shí)，特朗普政府結(jié)束了奧巴馬政府鼓勵(lì)石油和天然氣開發(fā)但又施加排放限制的“矛盾政策”，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對外出口談判、開采地區(qū)許可、項(xiàng)目審批等多個(gè)方面給予了全方位支持。由此，2020年美國石油和天然氣的實(shí)際產(chǎn)量很有可能明顯超出能源信息署之前作出的預(yù)測。*同上。

另一方面，美國的新能源產(chǎn)業(yè)迎來一股“寒流”，失去制度保護(hù)的新能源不得不在市場化的條件下與化石能源競爭，同時(shí)政府研發(fā)投入的大幅減少延緩了新能源產(chǎn)業(yè)推動(dòng)代際更新與降低成本的努力。伴隨著化石能源“擠出效應(yīng)”的進(jìn)一步凸顯，美國太陽能和風(fēng)能項(xiàng)目建設(shè)可能會(huì)趨緩，年新增發(fā)電量中新能源所占的比重將明顯回落?？傊?，特朗普政府的能源政策使得美國能源產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了“化石能源進(jìn)，新能源退”的“高碳轉(zhuǎn)變”。

不過，特朗普政府大力推動(dòng)能源出口，美國將再次成為能源凈出口國并且初步掌握“能源優(yōu)勢”。特朗普政府不僅對化石能源開采設(shè)施、運(yùn)輸管網(wǎng)及出口終端建設(shè)提供了積極的支持和引導(dǎo)，還直接與其他國家元首就出口或擴(kuò)大出口美國能源進(jìn)行談判。之前加拿大和墨西哥是美國天然氣僅有的大規(guī)模出口國，而特朗普就任總統(tǒng)后已同中國、印度、韓國、日本、波蘭、立陶宛等多國達(dá)成了天然氣出口或擴(kuò)大出口協(xié)議，未來還會(huì)有更多國家成為美國的能源出口伙伴。*美國之前主要通過管道運(yùn)輸?shù)姆绞较蚣幽么蠛湍鞲绯隹谔烊粴猓m然美國之前也通過液化天然氣船運(yùn)輸?shù)姆绞较虬⒏?、智利等多國出口天然氣，但向其他國家出口天然氣的總額不及對加拿大和墨西哥出口額的十分之一。參見：“U.S. Natural Gas Exports and Re-Exports by Point of Exit”, EIA, https://www.eia.gov/dnav/ng/ng_move_poe2_a_EPG0_ENP_Mmcf_a.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年11月4日)特朗普曾承諾要大規(guī)模向海外出口煤炭，今后特朗普在會(huì)晤其他國家領(lǐng)導(dǎo)人的過程中可能會(huì)將煤炭進(jìn)出口合作納入議程。同時(shí)，美國在2016年的石油出口量約為每天400萬桶，今后這一數(shù)字還將大幅提升。*“BP Statistical Review of World Energy”.美國能源信息署曾預(yù)測，美國很有可能在2026年左右成為能源凈出口國，這將徹底改變美國長期依賴其他國家能源的現(xiàn)狀，而特朗普擴(kuò)大能源生產(chǎn)和出口的努力很可能促使這一節(jié)點(diǎn)提前到來。*“Annual Energy Outlook 2017 with projections to 2050”.一旦美國重新轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉磧舫隹趪粌H美國的經(jīng)濟(jì)霸權(quán)地位將重新獲得“能源優(yōu)勢”的護(hù)持，同時(shí)美國還獲得影響能源進(jìn)口國的“能源權(quán)力”并且能夠在于這些國家的經(jīng)濟(jì)談判中處于優(yōu)勢地位。*David Blackmon, “Is The U.S. Close To Achieving ‘Energy Dominance’?”.由此，未來美國的國際能源戰(zhàn)略將更側(cè)重如何運(yùn)用好“能源優(yōu)勢”，而非如何保障美國的“能源安全”。

第二是對世界的影響。特朗普政府的能源與氣候政策還從供求關(guān)系、投資關(guān)系、氣候治理三個(gè)方面對全世界產(chǎn)生了影響。其一，特朗普大力推動(dòng)煤炭、石油和天然氣出口，國際能源市場呈現(xiàn)出供過于求的態(tài)勢。2017年第二季度美國石油、天然氣和煤炭的出口量同比分別增長12.1%、37.4%和53.2%，化石能源出口增勢迅猛。*上述所有數(shù)據(jù)均引自美國能源信息署。在全球能源市場供過于求、化石能源價(jià)格處于歷史低位的背景下，特朗普鼓勵(lì)能源出口的政策更是進(jìn)一步加劇了全球能源供求關(guān)系的失衡。*2016年美國出口的石油占世界總出口量的7.2%，天然氣占世界出口量的6%。美國的石油出口量已經(jīng)超過了包括委內(nèi)瑞拉在內(nèi)的中美洲國家的總和，天然氣出口規(guī)模已接近加拿大?？梢哉f，美國能源出口的增量能夠有效影響到全球能源市場。參見“BP Statistical Review of World Energy”.同時(shí)，美國擴(kuò)大能源出口還加劇了主要能源出口國對市場份額的爭奪，美國與石油輸出國組織在石油市場的競爭現(xiàn)已十分突出，同時(shí)與俄羅斯在東歐地區(qū)開展的天然氣出口競爭也不斷顯現(xiàn)。而伴隨著美國能源出口規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，預(yù)計(jì)未來供求失衡將更為顯著，各能源輸出國之間的競爭也將更為激烈。而那些高度依賴能源出口的國家在經(jīng)濟(jì)上也將受到更大的打擊，從而可能帶來地緣政治格局的連鎖反應(yīng)。

其二，特朗普大力鼓勵(lì)美國能源企業(yè)對國內(nèi)投資，抑制了這些企業(yè)對世界其他地區(qū)能源項(xiàng)目進(jìn)行投資的動(dòng)力，國際能源投資缺口增多。特朗普以承諾減少75%的規(guī)章約束和大幅降低企業(yè)稅為激勵(lì)，鼓勵(lì)美國能源企業(yè)對國內(nèi)能源的開采與開發(fā)，這一內(nèi)向性的投資引導(dǎo)政策雖然極大促進(jìn)了國內(nèi)化石能源項(xiàng)目的開發(fā)，但同時(shí)造成了美國能源企業(yè)對國外項(xiàng)目投資的下滑，其中美國能源企業(yè)首選的目的地——拉丁美洲國家所受波及最為明顯。*Lisa Viscidi and Rebecca O’Connor, “Trump and Latin American Energy”, https://www.foreignaffairs.com/articles/central-america-caribbean/2017-02-24/trump-and-latin-american-energy. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月23日)雖然美國國務(wù)院發(fā)布了針對拉丁美洲國家的能源投資指導(dǎo)，然而這并未改變美國能源公司投資回流的趨勢。當(dāng)前，美國能源企業(yè)對巴西、墨西哥、秘魯、委內(nèi)瑞拉的投資明顯回落，已經(jīng)投資的項(xiàng)目也不再追加投資，拉丁美洲地區(qū)的能源投資缺口顯現(xiàn)并有不斷擴(kuò)大的趨勢。*同上。同樣，美國企業(yè)投資回流后，非洲以及中亞部分國家也將出現(xiàn)“能源投資缺口”，亟待其他國家填補(bǔ)。

其三，特朗普廢除約束性減排規(guī)章并退出《巴黎協(xié)定》的氣候政策對全球氣候融資和氣候治理產(chǎn)生了負(fù)面影響，同時(shí)國際社會(huì)還將分?jǐn)偙緫?yīng)由美國承擔(dān)的減排成本。一方面，特朗普執(zhí)政后拒絕承諾向綠色氣候基金提供資金支持，并已宣布不再兌付尚未到位的款項(xiàng)，這使得本就規(guī)模有限的綠色氣候基金更為捉襟見肘。同時(shí)，政府對綠色氣候基金等的資助是撬動(dòng)私人資本參與應(yīng)對氣候變化的重要杠桿，美國停止提供政府經(jīng)費(fèi)將使得撬動(dòng)私人資本參與應(yīng)對氣候變化變得更為困難。另一方面，美國聯(lián)邦政府以消極的姿態(tài)應(yīng)對氣候變化，其削減溫室氣體排放量的成效將明顯下降，這將極大地壓縮其他國家的排放空間并造成千億美元級的經(jīng)濟(jì)損失。*張海濱等：“特朗普氣候政策與《巴黎協(xié)定》履約前景及中國的對策”，北京大學(xué)國際組織研究中心簡報(bào)，2017年5月29日，第5頁。更為重要的是，包括中國在內(nèi)的《巴黎協(xié)定》其他締約國將不得不共同分擔(dān)這一本該由美國承擔(dān)的減排成本。雖然當(dāng)前美國氣候政策的轉(zhuǎn)向并不會(huì)引發(fā)的氣候治理領(lǐng)域的“地震”，但這也為治理進(jìn)程的推進(jìn)蒙上了陰影。

第三是對中國的影響。特朗普政府的能源與氣候政策對中國也構(gòu)成了重大影響，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，中美能源貿(mào)易合作出現(xiàn)了歷史性機(jī)遇，能源合作有可能成為緩解中美貿(mào)易不平衡、推動(dòng)中美經(jīng)濟(jì)合作的全新增長點(diǎn)。自從1993年中國成為石油凈進(jìn)口國以來，中美在能源領(lǐng)域中的競爭日益激烈。但最近幾年隨著頁巖革命導(dǎo)致美國成為世界能源生產(chǎn)大國，中美能源關(guān)系已經(jīng)開始悄然發(fā)生變化。目前中國國內(nèi)的石油和天然氣產(chǎn)能遠(yuǎn)不能滿足自身消費(fèi)需求，2016年石油和天然氣的自給率僅分別為34.6%和65.8%，更為重要的是中國面臨著產(chǎn)能提升空間有限而需求量增速明顯的供需壓力，這一壓力只能通過擴(kuò)大能源進(jìn)口規(guī)模而得到暫時(shí)緩解。*“BP Statistical Review of World Energy”.特朗普政府積極出臺政策以鼓勵(lì)美國能源出口，同時(shí)與中國就擴(kuò)大能源出口多次進(jìn)行了不同級別的磋商，這些努力迎合了中國的進(jìn)口需要，中美能源合作急劇升溫。2017年前7個(gè)月，中國從美國進(jìn)口的石油、天然氣和煤炭同比分別增長了77%、681%和1300%，自美國進(jìn)口化石能源的規(guī)模陡增。*上述數(shù)據(jù)均由筆者根據(jù)美國能源信息署公布的數(shù)據(jù)計(jì)算而得。而2017年11月特朗普訪華期間，中美雙方企業(yè)在能源合作上更是實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)歷史的大突破。預(yù)計(jì)伴隨著中國能源進(jìn)口需求的進(jìn)一步增大以及美國能源出口量的提升，在中美政府的共同推動(dòng)下，兩國的能源貿(mào)易規(guī)模還將大幅提升。

但另一方面，中美氣候合作明顯受阻，兩國共同領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的進(jìn)程宣告終結(jié)。雖然美國能源部長佩里訪華期間表達(dá)了進(jìn)一步推動(dòng)兩國清潔能源合作的愿望并與中國簽署了清潔能源合作備忘錄，但微觀層面和技術(shù)層面的清潔能源合作無法抵消由兩國在宏觀層面和機(jī)制層面的氣候合作的倒退所帶來的負(fù)面影響，兩國之前密切的雙邊氣候合作現(xiàn)已全面轉(zhuǎn)冷。*“US Official Backs Clean Energy Cooperation with China”， https://phys.org/news/2017-06-energy-cooperation-china.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月28日)特別是，中美兩國共同推動(dòng)了《巴黎協(xié)定》的達(dá)成并積極引領(lǐng)全球氣候治理進(jìn)程，“中美合作領(lǐng)導(dǎo)”的全球氣候治理結(jié)構(gòu)一度顯現(xiàn)，然而特朗普退出《巴黎協(xié)定》并置身全球氣候合作之外使得中美合作領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的努力宣告中止。當(dāng)前美國參與全球氣候治理的合作意愿明顯不足，合作能力有所降低，與中國等其他各方存有明顯分歧。受此影響，中美國家層面的氣候合作很可能再無重大突破，中國只能轉(zhuǎn)向謀求與美國地方政府、歐盟及其他國家共同采取行動(dòng)以應(yīng)對氣候變化。

四、結(jié)論與建議

特朗普政府的能源與氣候政策貫徹了“美國優(yōu)先”的政策理念，遵循了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的內(nèi)外政策基本走向，對奧巴馬時(shí)期的政策遺產(chǎn)進(jìn)行了全面深入的調(diào)整，并以“特朗普經(jīng)濟(jì)學(xué)”為內(nèi)核重構(gòu)了能源與氣候政策網(wǎng)。特朗普政府頒布了一系列旨在復(fù)興化石能源產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)美國“能源獨(dú)立”、促進(jìn)能源出口、打破新能源制度保護(hù)、革除氣候規(guī)制約束等的行政命令與行政備忘錄，這些政策不僅在美國國內(nèi)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，其對全世界的影響也正在不斷顯現(xiàn)。特別是就國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系而言，在特朗普的持續(xù)影響和塑造下，美國的能源產(chǎn)能和出口規(guī)模將會(huì)明顯提升，美國的經(jīng)濟(jì)霸權(quán)地位將重新獲得“能源優(yōu)勢”的護(hù)持?？梢灶A(yù)見，未來美國國際能源政策將不再以保障美國“能源安全”為核心目標(biāo)，其政策出發(fā)點(diǎn)將全面轉(zhuǎn)向在對外經(jīng)濟(jì)交往中運(yùn)用“能源優(yōu)勢”以謀取更多利益。

面對美國能源政策正在呈現(xiàn)的一系列大變局，中國政府的能源與氣候政策可以在下述三個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整或加強(qiáng)。首先，進(jìn)一步加強(qiáng)與美國的能源貿(mào)易合作。支持中國能源企業(yè)與美國能源供應(yīng)商積極洽談能源貿(mào)易合作協(xié)議，鼓勵(lì)擴(kuò)大美國煤炭、石油和液化天然氣的進(jìn)口規(guī)模。同時(shí)，由相關(guān)部門與美國商務(wù)部、能源部及能源企業(yè)進(jìn)行談判，推動(dòng)大規(guī)模進(jìn)口美國能源的技術(shù)性政策盡快落地。此外，在東南沿海地區(qū)提前規(guī)劃和建設(shè)液化天然氣接收站、儲(chǔ)備庫和運(yùn)輸管道，保證有充分的儲(chǔ)運(yùn)能力以接收自美國進(jìn)口的液化天然氣。

其次，聚焦美國投資回流后的國際能源投資真空，大力支持企業(yè)進(jìn)行海外能源投資。通過發(fā)布對外能源投資指南等方式，鼓勵(lì)有能力的企業(yè)赴拉丁美洲等地區(qū)對能源領(lǐng)域進(jìn)行投資，支持這些企業(yè)積極參與能源的勘探與開采、精煉設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)，收購當(dāng)?shù)啬茉雌髽I(yè)，競拍主要能源產(chǎn)區(qū)開采權(quán)，盡可能“鎖定”更多的“權(quán)益油”和“權(quán)益氣”。

最后，繼續(xù)大力推進(jìn)清潔能源革命，同時(shí)積極參與全球氣候治理。一方面，由于國情不同，中國不應(yīng)該隨特朗普的政策調(diào)整而舞，而是要繼續(xù)在國內(nèi)堅(jiān)持節(jié)能減排的政策，逐步降低對化石能源的依賴，堅(jiān)決推動(dòng)清潔能源的發(fā)展和技術(shù)革新，爭取在新能源革命中占據(jù)并保持領(lǐng)先地位。另一方面，即便美國放棄了氣候治理領(lǐng)導(dǎo)地位并以消極的姿態(tài)應(yīng)對氣候變化，中國仍需更積極地承擔(dān)氣候治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，推進(jìn)不同機(jī)制下的氣候合作，聯(lián)合歐盟、日本等其他行為體共同落實(shí)溫室氣體減排目標(biāo)，在國際上樹立“引領(lǐng)性”的大國新形象。就中美氣候合作而言，中國應(yīng)盡力維護(hù)全球氣候治理的既有合作成果，在更長時(shí)段中繼續(xù)尋求與美國聯(lián)邦政府開展氣候合作?！?/p>

* 本項(xiàng)研究得到中國人民大學(xué)2016-2019年明德研究品牌計(jì)劃“中國經(jīng)濟(jì)外交的理論與實(shí)踐”(項(xiàng)目號：14XNJ006)的資助，特此致謝。

作者介紹李巍，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授，主要研究國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、美國國際經(jīng)濟(jì)政策及中國經(jīng)濟(jì)外交等問題；宋亦明，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，主要研究能源與氣候變化的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。

王文峰)