王宏偉

總體國家安全觀指導下的國家安全系統(tǒng)性風險及其治理*

王宏偉

在經(jīng)濟全球化背景下，國家安全的內(nèi)涵與外延空前豐富。這從一個側(cè)面反映出了國家安全風險的異常復雜性，因為安全是與風險相對、相關(guān)的概念。在工業(yè)社會，國家安全風險是低度復雜與不確定的；在后工業(yè)社會，國家安全風險是高度復雜與不確定的。目前，中國正在從工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡。國家安全面臨著系統(tǒng)性風險的挑戰(zhàn)，難以用工業(yè)社會的還原思維和控制手段加以解決?？傮w國家安全觀的總體性是系統(tǒng)性或曰整體性。在總體國家安全觀指導下，采取治理模式是應(yīng)對國家安全系統(tǒng)性風險的有效手段。

總體國家安全觀 國家安全 系統(tǒng)性風險 治理 后工業(yè)社會

進入新時代的中國正在向后工業(yè)社會邁進，面臨著不容忽視的國家安全風險，特別是系統(tǒng)性風險。系統(tǒng)性風險是高度復雜與不確定的風險，必須以整體性思維加以認識和應(yīng)對。從本質(zhì)上看，總體國家安全觀是系統(tǒng)或整體國家安全觀。我們只有以總體國家安全觀為指導、摒棄工業(yè)社會的還原主義思維和控制模式，才能探索出治理國家安全系統(tǒng)性風險的有效模式。

一、國家安全概念的豐富性

“國家安全”(national security)一詞最早產(chǎn)生于二戰(zhàn)后的美國。在英語中，nation(民族)與state (國家)通常可以互換，人們甚至使用“民族國家”(nation-state)的表述。national security是一個有些自相矛盾、表里不一的術(shù)語。從字面來看，它似乎更應(yīng)翻譯成“民族安全”。但從實踐來看，美國關(guān)注的主要是領(lǐng)土和主權(quán)安全，強調(diào)應(yīng)對來自外交與軍事方面的外部威脅。布贊等人認為：“作為一個國家，生存關(guān)乎主權(quán)，而作為民族是關(guān)乎‘認同’?！比绻芯烤劢褂趪疫@個“政治性、制度性的單元”，國家安全研究的是“政治和軍事領(lǐng)域”；如果是民族，則關(guān)注的重點是“社會安全”*[英]巴瑞·布贊、奧利·維夫、迪·懷爾德：《新安全論》，浙江人民出版社2003年，第50和159頁。。社會安全基本等同于內(nèi)部安全，其“主要功能在于維護既定統(tǒng)治階級的政治和經(jīng)濟權(quán)力、確保社會體系的存續(xù)以及提供充分的公共安全”*[英]巴瑞·布贊：《人個、國家與恐懼：后冷戰(zhàn)時代的國際安全議程研究》，中央編譯出版社，2009年，第20～21頁。。美國沒有采用state security的概念，或許是為了避免混淆與歧義，因為英文中美國的各州稱為state。因而，國家安全(national security)實質(zhì)并非民族的安全。它是指以控制、保衛(wèi)領(lǐng)土、邊界和盟友的方式以捍衛(wèi)國家利益。

現(xiàn)代國家發(fā)源于《威斯特伐利亞和約》，遵循領(lǐng)土與公民權(quán)兩大原則。國家確立了領(lǐng)土邊界，領(lǐng)土范圍內(nèi)的公民賦予國家以權(quán)力，防止外來入侵與干預(yù)。主權(quán)國家對內(nèi)享有自我治理的最高權(quán)力、對外享有不受干預(yù)的排他權(quán)力。17世紀的西方政治哲學家洛克與霍布斯都強調(diào)，國家要承擔保護公民的職責，同時公民要忠誠于國家，進而形成強大的“社會契約關(guān)系”。在1651年出版的《利維坦》一書中，霍布斯主張建立一個強大的“利維坦”，以保護個體公眾，使其免遭混亂的自然狀態(tài)的威脅。所謂的“自然狀態(tài)”，是“每個人對每個人的戰(zhàn)爭”(every man against every man)，而人們出于競爭、猜疑和榮譽等自利因素是他們相互爭斗的驅(qū)動力*[英]霍布斯著，黎思復、黎廷弼譯：《利維坦》，商務(wù)印書館，1985年，第95頁。。以主權(quán)為基礎(chǔ)的國家可以起到“大腦”的作用，支配著身體各部分“器官”。作為國際秩序最高形式的權(quán)威，國家存在于無政府狀態(tài)之下，其作用是難以替代的。這成為國家安全研究中現(xiàn)實主義流派的重要思想淵源。

后來，馬克斯·韋伯的國家理論進一步強調(diào)安全與脅迫對于國家的核心重要性，突出軍事部門在國家體系中的關(guān)鍵地位。根據(jù)韋伯的理論，國家(state)是一個關(guān)于人的共同體和在特定領(lǐng)土范圍之內(nèi)組織的行政單元，其基本功能是：“制定法律(立法功能)，保障人身安全和公共秩序(治安)，保護既得權(quán)利(司法行政)，培育衛(wèi)生、教育、社會福利以及其他文化關(guān)切(各個行政分支)，最后——但不是最不重要的——則是有組織地武裝防御外來攻擊(軍事行政)*[德]馬克斯·韋伯著，閻克文譯：《經(jīng)濟與社會(第二卷)上冊》，上海人民出版社，2010年，第1040頁?！薄，F(xiàn)代國家的基礎(chǔ)是官僚制，強大的官僚制是強國家存在的前提。在一定的領(lǐng)土范圍內(nèi)，強國家享有對合法物理暴力的壟斷權(quán)。有了強國家，政治統(tǒng)治才能呈現(xiàn)出一種合法性狀態(tài)。官僚制成為工業(yè)社會管理的普遍組織形式，也體現(xiàn)了工業(yè)社會解決國家安全問題的邏輯：以領(lǐng)土與主權(quán)為界，依靠強大的暴力威懾與脅迫，將安全威脅阻擋在國家的外部。這一邏輯對國家安全的影響如此之深，直到冷戰(zhàn)結(jié)束后才開始被撼動。

長期以來，國家根據(jù)與其他國家的關(guān)系來研判威脅，進而為公眾提供一種公共產(chǎn)品——安全。其前提假設(shè)是一國公眾面對的主要風險來自于外部的威脅、特別是軍事威脅。所以，國家是安全主要的指稱對象。換言之，安全主要是“國家安全”。例如，漢斯·摩根索認為:“一個愛好和平國家的國家利益，只能根據(jù)國家安全予以確定，而國家安全的定義，只能理解為國家領(lǐng)土和制度的完整”*[美]漢斯·摩根索著，楊岐鳴等譯：《國家間的政治——為權(quán)力與和平而斗爭》，商務(wù)印書館，1993年，第675頁。，而國家安全威脅主要來自于戰(zhàn)爭相關(guān)的軍事行動。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，安全的概念呈現(xiàn)出了寬泛化與深入化的特征。隨著經(jīng)濟全球化進程的迅猛發(fā)展，世界各國的經(jīng)濟、貿(mào)易聯(lián)系空前密切，人員往來十分頻繁，時空受到了極大的擠壓。同時，日新月異的信息革命改變了社會網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與商業(yè)活動的組織方式，多樣化安全威脅以新的更危險的方式加以傳播。越來越多的一般性問題經(jīng)過安全化過程而被列入安全議程。從此，安全問題不僅限于軍事領(lǐng)域，且安全的所指涉對象也不僅限于國家。除了繼續(xù)關(guān)注國家受到的軍事威脅之外，人們也關(guān)注國家所承受的非軍事威脅。

國家的轉(zhuǎn)型影響著國家安全及其界定?！艾F(xiàn)代國家的形成受到了兩次重大歷史轉(zhuǎn)型的影響：第一次轉(zhuǎn)型是從中世紀國家體系轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代領(lǐng)土國家體系；第二次轉(zhuǎn)型是從君主制整體轉(zhuǎn)變到民族國家?！?[英]巴瑞·布贊、[丹麥]琳娜·漢森著，余瀟楓譯：《國際安全研究的演化》，浙江大學出版社，2011年，第25頁。在經(jīng)濟全球化時代，國家再次轉(zhuǎn)型成為一個世界性新潮流。國家的權(quán)力與機構(gòu)在政治、法律與制度等方面發(fā)生了重要的變化：“權(quán)力在國家機構(gòu)之間重新分配，權(quán)威外包給半自治或私人部門，向下分散給亞國家(subnational)單元、向上讓渡給超國家(supernational)機構(gòu)”*Sharhar Hameiri and Lee Jones, Governing Borderless Threats: Non-Traditional Security and the Politics of State Transformation, Cambridge University Press, 2015, pp.58-59.。國際行為者不僅包括以政府為代表的國家，也包括跨國公司、國際非政府組織(NGO)等。而且，國際政治互動行為和路徑更加復雜化和多元化，國內(nèi)政策與對外政策之間的界限出現(xiàn)模糊。人們不僅關(guān)注來自別國的威脅，也關(guān)注來自其他行為體的威脅。

以往，國家安全主要以傳統(tǒng)安全，即軍事、政治安全，特別是外部安全為主，主體僅僅是國家。如今，軍事、政治之外的諸多非傳統(tǒng)安全問題突出，而且安全所指稱的對象遠遠超過了國家。這對傳統(tǒng)的國家安全問題解決邏輯提出挑戰(zhàn)。我們似乎更認可“傳統(tǒng)國家安全”的概念、而不使用“非傳統(tǒng)國家安全”的概念，這是因為非傳統(tǒng)安全威脅的來源除國家之外，還包括NGO、跨國公司等非國家行為體。我們關(guān)注的安全除了國家安全，還包括全球安全、國際安全、公共安全、社會安全、個體安全。但是，國家仍是當今世界舞臺上最主要的行為體，由主權(quán)、領(lǐng)土、人口等要素構(gòu)成的國家依然對維護公共安全、社會安全、個體安全起到重要的作用。同時，非傳統(tǒng)安全威脅對國家的生存與利益產(chǎn)生了巨大影響，且非傳統(tǒng)安全威脅與傳統(tǒng)安全威脅交織。所以，從國家受到的威脅角度講，“非傳統(tǒng)國家安全”的概念也是成立的。

由于經(jīng)濟全球化時代的影響，領(lǐng)土與主權(quán)的邊界受到挑戰(zhàn)，國家對安全供給的壟斷遭到銷蝕。隨著威斯特伐利亞體系的解體和超越國家治理體系日臻成熟，私人權(quán)威與力量不斷增強，非國家行為體的影響力與日劇增。內(nèi)部安全與外部安全、公共安全與私人安全、國家安全與國際安全之間的相互聯(lián)系更加密切，甚至渾然一體。多樣化安全問題在多領(lǐng)域同時展現(xiàn)，使國家安全形勢異常錯綜復雜。

在傳統(tǒng)安全觀下，安全與生存是等量齊觀的兩個概念。冷戰(zhàn)后，人們越來越認識到，“安全不是一個維持現(xiàn)狀的靜止概念。實現(xiàn)真正或綜合性安全需要動態(tài)的努力，以矯正非正義現(xiàn)狀并促進人的發(fā)展”。同時，“安全不僅意味著免于兵燹之災(zāi)，而且要免于其他潛在的危險以維護生存與福祉” 。*Dietrich Fischer, Nonmilitary Aspects of Security: A Systems Approach, Dartmouth Publishing Company Limited, 1993, p.7.安全被賦予了更加豐富、深刻的內(nèi)涵。1994年，聯(lián)合國提出“人的安全”(humanity security)的理念，強調(diào)人免于恐懼與免于匱乏的安全，突出人的福祉與尊嚴。在全球化背景下，維護國家安全的傳統(tǒng)安全方式不能解決新出現(xiàn)的安全問題，如環(huán)境惡化問題不能以軍事力量加以解決，“可持續(xù)安全”(sustainable security)的觀念開始出現(xiàn)。在可持續(xù)性安全框架下，國家與社會相互合作，國際、國家和人的安全未來都是綜合性安全相互關(guān)聯(lián)的組成部分*Ashok Swain, Understanding Emerging Security Challenges: Threats and Opportunities, Routledge, 2013, p.18.。在全球化時代，一個國家要實現(xiàn)持久安全，就必須對內(nèi)保障公民的合法權(quán)益、維護國內(nèi)和諧穩(wěn)定，對外拋棄零和博弈的思維、實現(xiàn)共同安全和普遍安全，避免“安全困境”的出現(xiàn)。此外，人與自然的和諧共生也是國家安全不可或缺的組成部分，因為人類只有一個地球。

在國家安全領(lǐng)域中，現(xiàn)實主義學派強調(diào)保持、發(fā)展強大的實力以應(yīng)對國際關(guān)系體系的無政府狀態(tài)，才能捍衛(wèi)國家利益。對此，早在1950年，美國著名的公共政策學家哈羅德.拉斯維爾就在《國家安全與個人自由》一書中就提出：“所有以國家安全名義提出的措施不一定會實現(xiàn)其所宣稱的目的”，美國“最大的安全在于實現(xiàn)所有外交工具的最佳平衡，協(xié)調(diào)處理軍備、外交、信息和經(jīng)濟問題并將所有的外交與對內(nèi)政策措施適當?shù)芈?lián)系起來”*Joseph J.Romm, Defining National Security: The Nonmilitary Aspects, Council on Foreign Relations,Inc.,1993, p.3.，但曲高和寡。冷戰(zhàn)結(jié)束后，自由主義和建構(gòu)主義理論強調(diào)，除了軍事與外交力量，國際機制與價值觀對維護國家利益的重要性突出。

中共十八大以來，以習近平為核心的黨中央對國家安全高度重視，成立了高層次的決策與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——中央國家安全委員會，創(chuàng)造性地提出了總體國家安全觀，中國頒布、實施了《國家安全法》，制定了《國家安全戰(zhàn)略綱要》。在總體國家安全指導下，中國將國家安全界定為“國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”，*《中華人民共和國國家安全法》， http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-07/07/content_1941161.htm.(上網(wǎng)時間：2017年11月5日)綜合考量了主觀研判與客觀現(xiàn)實、安全與發(fā)展、國土與國民安全、國內(nèi)與國際安全、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全、自身與共同安全等多對關(guān)系，體現(xiàn)了國家安全概念內(nèi)涵與外延空前豐富的社會現(xiàn)實，契合國家安全威脅日益多元與復雜的時代背景。

二、后工業(yè)社會國家安全風險的新特征

安全與風險是相互對立又相互聯(lián)系的一對概念。研究安全不考慮風險是沒有意義的，國家安全的威脅是以安全風險來進行闡述的。當一個群體感到風險逼近時，不安全感油然而生，這就凸顯了安全的意義。與安全一樣，風險也具有主客觀兩個維度，它不僅是一種事實，也與風險感知密切相關(guān)。

風險是一個現(xiàn)代概念。在工業(yè)革命之前，人們使用“罪”“命運”等概念思考未來，解釋人的行動結(jié)果的不可逆轉(zhuǎn)性?！帮L險”一詞被使用反映了工業(yè)時代的到來提升了人的理性自信。人們決策與政治行動中使用“風險”，表明選擇與改善是必要的。通常，評估國家安全風險需要關(guān)注兩個重要的因素，一是危險源(hazard)，主要是指其他行為者的意圖、能力和行動；二是脆弱性(vulnerability)，主要是指國家遏制、防御威脅的能力。

今天，中國正在經(jīng)歷從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)社會的風險是簡單而確定的，工業(yè)社會的風險是低度復雜和不確定的，而后工業(yè)社會的風險是高度復雜和高度不確定的。在轉(zhuǎn)型期，國家安全既要應(yīng)對工業(yè)社會的已知風險、熟悉風險，也要應(yīng)對后工業(yè)社會的未知風險、陌生風險。從本質(zhì)上說，后工業(yè)社會是一個風險社會。

在風險社會理論視角下，風險在后工業(yè)社會與工業(yè)社會有著截然不同的新表現(xiàn)與特征。

第一，在工業(yè)社會，風險是社會生產(chǎn)過程的副產(chǎn)品、伴生物；在后工業(yè)化社會，社會本身卻成為危及自身安全的風險源。從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡過程中遵循的是財富生產(chǎn)的邏輯，而從工業(yè)社會向后工業(yè)化社會過渡的過程中遵循的是風險生產(chǎn)的邏輯。在后工業(yè)社會，風險滲透到社會的各個層面和角落，其影響范圍、作用強度、破壞效應(yīng)都是農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會所難以比擬的。社會公眾關(guān)注的話題從“我餓”變成了“我怕”：“階級社會的驅(qū)動力可以概括為這樣一句話：我餓！另一方面，風險社會的驅(qū)動力則可以表達為：我害怕！焦慮的共同性代替了需求的共同性?！?[德]烏爾里?！へ惪酥?，何博聞譯：《風險社會》，譯林出版社，2004年，第57頁。

后工業(yè)社會具有風險彌散性，影響著人們對風險的感知：一方面，風險具有明顯的新奇性與不確定性，人類更多地面對新型風險的挑戰(zhàn)；另一方面，人們對風險充滿根深蒂固的焦慮感與恐懼感，一件小事、一則謠言都可能經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)酵、傳播，引發(fā)社會恐慌以及大眾群體的非理性沖動，危及國家安全政權(quán)的穩(wěn)定。后工業(yè)社會的國家安全風險涉及各個方面、多個領(lǐng)域，不斷有新的問題被“安全化”。從深海到太空、從現(xiàn)實空間到虛擬空間都是充滿風險的領(lǐng)域。貝克說：“在風險不受約束的時代，國家安全不再是國家的安全。這是從恐怖襲擊中可以得出的最大教訓?！?Ulrich Beck, “The Terrorist Threat: World Risk Society Revisited”, Theory，Culture & Society，August 1, 2002, Vol.19(4), p. 46.其主要意思是強調(diào)風險的跨國性。

第二，在工業(yè)社會中，風險受地理空間的約束，作用時間有著明確的起始點；在后工業(yè)社會，風險不受地理空間約束，經(jīng)常表現(xiàn)為全球性風險，其作用過程是動態(tài)而持久的。后工業(yè)社會是變動不居的社會。

由于風險具有極強的流動性，約束風險的時間邊界與地理邊界都被穿越與突破。風險既沒有可以預(yù)測的時間起點，也缺少確定的演進路徑和終結(jié)點。從國際上看，后工業(yè)社會的風險具有延展性，可以跨越民族國家的疆界；從國內(nèi)來看，可以不受行政地理與功能的局限。隨著經(jīng)濟全球化進程的不斷發(fā)展，世界經(jīng)濟、社會系統(tǒng)相互依賴性日益增強。工業(yè)社會的民族國家疆界對風險的約束作用被大大弱化。在工業(yè)社會中，民族國家以劃定的領(lǐng)土、確定的主權(quán)為界限，將國家安全風險阻擋在疆域之外。在民族國家內(nèi)部，安全風險被看作是公共安全風險。如果不在外部勢力的操縱下，內(nèi)部風險難以對國家安全構(gòu)成實質(zhì)性的威脅。但是，到了后工業(yè)社會，國家安全風險可能來自外部，也可能來自外部，溢入與溢出現(xiàn)象共存，甚至內(nèi)外風險交織、互動。公共安全風險可能存在于國內(nèi)，也可能存在于國外，如海外公眾的安全風險；國家安全風險可能表現(xiàn)為外部安全風險，也可能表現(xiàn)為內(nèi)部安全風險，如重大突發(fā)事件的應(yīng)對不力可能會引發(fā)天怒人怨、政權(quán)更迭。在全球化時代，發(fā)端于一國的微小擾動會沿著全球互聯(lián)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、全球供應(yīng)鏈、甚至借助互聯(lián)網(wǎng)迅速向世界各地迅速擴散蔓延，產(chǎn)生同頻共振的“蝴蝶效應(yīng)”，引發(fā)國際安全風險，甚至全球風險。

第三，在工業(yè)社會中，風險是可以被感知、可以被看見的；在后工業(yè)社會中，風險是不易被感知、難以被看見的風險。許多風險在不知不覺之中就向世界各國襲來。例如，2003年，肆虐中國的“非典”病毒突如其來。以往，在工業(yè)社會依靠知識的增長可以消除風險的不確定性和不可預(yù)測性。但是，在后工業(yè)社會，這種手段不再有效，因為“不是我們今天的生活狀況變得比從前更不可預(yù)測，而是不可預(yù)測的根源變了。今天我們所面臨的許多不確定性正是由人類知識的增長創(chuàng)造出來的”。*[德]烏爾里希·貝克、[英]安東尼·吉登斯、斯科特·拉什著，趙文書譯：《自反性現(xiàn)代化：現(xiàn)代社會秩序中的政治、傳統(tǒng)與美學》，商務(wù)印書館，2014年，第235頁。從客觀現(xiàn)實的角度來看，人類知識的增長帶來了科學技術(shù)的進步，而科學技術(shù)的進步則也可能使人類面對全新安全風險的挑戰(zhàn)，如智能機器人、轉(zhuǎn)基因技術(shù)的出現(xiàn)就是如此；從風險建構(gòu)的角度看，人類知識的增長使人們更加清晰地意識到已有的或潛在的威脅，從而“構(gòu)建”出更多的風險。

第四，工業(yè)社會是人類的科學理性高歌猛進的時期，人的力量得到淋漓盡致的體現(xiàn)。到后工業(yè)社會，“自然和傳統(tǒng)領(lǐng)域不再具備控制人的力量，而是處于人的行動和人的決定的支配之下。……在自然和傳統(tǒng)失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風險”*[德]烏爾里?！へ惪恕⑼匪梗骸瓣P(guān)于風險社會的對話”，載于薛曉源、周戰(zhàn)超主編，路國林編譯：《全球化與風險社會》，社會科學文獻出版社，2005年，第3～4頁。。后工業(yè)社會風險的人為性突出，自然與傳統(tǒng)對人的行為缺少約束能力。人類不文明、反文明的生活方式以及社會不可持續(xù)的發(fā)展方式都成為風險產(chǎn)生、影響國家安全的“原罪”。例如，人類向大氣中過度排放“溫室氣體”導致全球氣候變暖，可能使撒哈拉沙漠以南的非洲國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難、大量氣候難民涌向東南歐地區(qū)，進而引發(fā)沖突。由此觀之，發(fā)展也會帶來安全問題，甚至安全本身就是發(fā)展問題。

第五，在工業(yè)社會中，風險具有等級性；在后工業(yè)社會中，風險具有民主性。在工業(yè)社會中，風險由強勢國家和群體制造，但風險的后果卻由弱勢國家與群體承擔，充滿不公正、不合理的等級性。西方發(fā)達國家出于利己主義，塑造出世界的中心-邊緣結(jié)構(gòu)：發(fā)達國家位于世界的中心，發(fā)展中國家位于世界的邊緣位置。中心不斷向邊緣釋放風險并從邊緣攫取利益，并追求自身的絕對強大與絕對安全。其結(jié)果是，強者恒強，弱者恒弱，邊緣國家的安全與利益不斷受到挑戰(zhàn)。在后工業(yè)社會，中心向外圍釋放的風險會產(chǎn)生“回鏢效應(yīng)”，使中心與邊緣“坐在同一條船上”。由于全球的高度互聯(lián)性與風險的流動性，當從中心釋放出來的風險不再能為邊緣所吸納，就會從邊緣向中心反向回流。例如，西方發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)，導致了當?shù)貒乐氐沫h(huán)境污染。環(huán)境影響無遠弗屆，可能會反傷西方國家自身。如今，恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)襲擊、傳染病疫情、跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全威脅成為人類必須共同面對的安全風險，成為全球安全風險。從這個意義上講，推動構(gòu)建人類命運共同體是后工業(yè)社會發(fā)展的必然要求。

總之，在后工業(yè)社會，各種風險都有可能升級或與其他風險交織在一起，沿著非線性路徑演進，威脅國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展以及國家其他重大利益，形成國家安全的風險，甚至是巨大的系統(tǒng)性風險。

三、國家安全系統(tǒng)性風險的挑戰(zhàn)

當今世界中的安全問題變得日益多樣與復雜。國家與國家、國家與社會之間的聯(lián)系空前密切。國家安全風險不僅橫向擴散、超越國家邊界，而且在縱向上向社會擴散。同時，社會風險也會反向擴散，升級為國家安全風險。此外，安全風險的擴散具有多個維度*James Sperling, Handbook of Governance and Security, Edward Elgar Publishing Limited, 2014, pp.27-28.，一是問題擴散，進入安全議程的問題增多；二是行為者擴散，產(chǎn)生安全風險的行為者增多；三是空間擴散，安全風險既跨越了國界，使得內(nèi)外安全的界定失效；四是時間擴散，安全問題隨著時間的流逝，越來越難以解決，并呈現(xiàn)出復雜化的趨勢。不僅如此，各種安全風險相互聯(lián)動、耦合，形成系統(tǒng)性風險。

所謂“系統(tǒng)性風險”(systemic risks)是指“影響社會所依賴的系統(tǒng)、影響超越其最初發(fā)生的地理或部門范圍的風險”*Urbano Fra,Paleo, Risk Governance: The Articulation of Hazard, Politics and Ecology, Springer, 2015, p.103.。它們與“簡單風險”(simple risks)相對，對風險治理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。系統(tǒng)性風險與我們所處的大時代背景密切相關(guān)。全球化孕育了復雜性與不確定性，產(chǎn)生了人們所不想見到的結(jié)果。正如圣吉所說：“今日的世界更趨復雜，對系統(tǒng)思考的需要遠超從前。歷史上人類首次有能力制造出多得讓人無法吸收的資訊、密切得任何人都無法單獨處理的相互關(guān)系，以及快得讓人無法跟上的變化步調(diào)；復雜的程度確實是空前的。在我們四周到處是‘整體性故障’的例子，如全球溫室效應(yīng)、臭氧層破裂、國際毒品交易等；這些問題都沒有簡單的局部成因?！?[美]彼得·圣吉著，郭進隆譯：《第五項修煉》，三聯(lián)書店，2003年，第76頁。

在邁向后工業(yè)社會進程中，阿爾溫.托夫勒預(yù)言的“第三次浪潮”正在對人類產(chǎn)生巨大影響。“這場后工業(yè)革命將導致人類生存狀況發(fā)生范式轉(zhuǎn)變，引發(fā)兩個深刻的結(jié)果：一是技術(shù)正在使世界變小，包括在生態(tài)方面和社會方面。在生態(tài)方面，世界第一次變得十分有限并受到嚴重破壞。社會溝通技術(shù)把世界變成一個地球村，但在這個村子中深刻的社會經(jīng)濟緊張也產(chǎn)生了暴力性的革命壓力。二是與前者相連，技術(shù)正在使人類的狀況在各個方面變得更有流動性。我們的社會所依賴的重要經(jīng)濟、技術(shù)和人員正在從國家邊界內(nèi)部流向跨國的全球領(lǐng)域，超越了國家的控制?！?Erik Brattberg and Daniel S.Hamilton, Global Flow Security: A New Security Agenda for the Transatlantic Community in 2030, Cnter for Transatlantic Relations,2014, p.4.

人類進入21世紀后，隨著經(jīng)濟全球化、工業(yè)化與城市化的發(fā)展，世界不同國家之間、一國內(nèi)部不同地區(qū)之間的聯(lián)系空前密切，經(jīng)貿(mào)往來與人員流動日益頻繁，相互依賴程度非常高。經(jīng)濟、社會、生態(tài)系統(tǒng)之間及其內(nèi)部的子系統(tǒng)之間形成復雜而密切的聯(lián)系，并產(chǎn)生經(jīng)常性的互動。這決定了我們今天所面臨的風險是前所未有、前所未遇的系統(tǒng)性風險。

系統(tǒng)性風險跨越地理與功能的界限，涉及彼此關(guān)聯(lián)的多個領(lǐng)域。通常，系統(tǒng)性風險有三個特征，一是嚴重性，產(chǎn)生大的沖擊力(macroshock)，由相當小的引爆點或平衡點所觸發(fā)，但會在整個系統(tǒng)產(chǎn)生級聯(lián)式崩潰；二是傳導性，沖擊可以沿著網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)移、傳播并放大，一個事件導致一系列損失沿著網(wǎng)絡(luò)鏈條發(fā)生，最終累積成大的損失，表現(xiàn)為系統(tǒng)的級聯(lián)式崩潰；三是共同性，是直接或間接因果關(guān)系聯(lián)合作用的結(jié)果。間接效應(yīng)不可忽視。系統(tǒng)性失靈具有滯后性，且難以恢復、甚至是不可逆轉(zhuǎn)的。

在中共十八屆五中全會第二次全體會議上，習近平指出：“各種風險往往不是孤立出現(xiàn)的，很可能是相互交織并形成一個風險綜合體?！痹谶@里，“風險綜合體”的概念可以視為與“系統(tǒng)性風險”等同。習近平強調(diào)指出，“不讓小風險演化為大風險，不讓個別風險演化為綜合風險，不讓局部風險演化為區(qū)域性或系統(tǒng)性風險，不讓經(jīng)濟風險演化為社會政治風險，不讓國際風險演化為國內(nèi)風險”*“習近平內(nèi)部講話，詳解中國當前‘最大風險’”， http://www.chinareform.org.cn/Economy/Macro/Speech/201601/t20160122_242573.htm.(上網(wǎng)時間：2017年11月5日)。

在后工業(yè)社會，工業(yè)社會應(yīng)對風險的方式開始出現(xiàn)失靈。工業(yè)社會是工具理性大行其道的時代。從本質(zhì)上看，工具理性通常基于數(shù)學與邏輯方法，體現(xiàn)了一種計算性思維。人們在安全風險評估中使用數(shù)學模型進行定量分析，這契合工業(yè)時代的主流精神。計算與定量使得人們對風險的不確定性有了一定的掌控感。在邁向后工業(yè)化進程中，人們面對的風險是不確定的和難以預(yù)測的。復雜的事物難以按照還原主義的思維進行解析，因為復雜事物構(gòu)成部分之間存在著相互依賴、相互促動的關(guān)系。在后工業(yè)社會，我們必須以整體思維審視國家安全的系統(tǒng)性風險，摒棄還原主義思維。

此外，控制對工業(yè)化時代的安全風險是有效的，對后工業(yè)化時代的風險則是不完全有效的或完全無效的。在走向后工業(yè)社會的進程中，以控制的手段去管理風險是難以為繼的。在工業(yè)化時代，“持續(xù)而無所不在的監(jiān)督、泰勒式的嚴格的規(guī)章制度和嚴厲的制裁措施，所有這些都需要眾多的行政辦公室和龐大的軍隊去守衛(wèi)已占領(lǐng)的地盤?！?[英]齊格蒙特·鮑曼著，郇建立譯：《被圍困的社會》，江蘇人民出版社，2006年，第12頁。而在風險具有彌散性的后工業(yè)社會里，這是不可能的。所以，以官僚制組織為基礎(chǔ)的風險控制模式受到了挑戰(zhàn)，人們必須以風險治理取而代之。

隨著全球化的迅猛發(fā)展，人員、貨物、服務(wù)、資本、技術(shù)在全球的快速流動對國家主權(quán)提出新的挑戰(zhàn)。國家安全面臨的威脅發(fā)生了深刻的變化，“從大型、集中的地緣戰(zhàn)略威脅，如外敵入侵、戰(zhàn)略核武器和冷戰(zhàn)，演變?yōu)楦鼮楸就粱耐{、經(jīng)濟利益與部落暴力”，而且“威脅更小、更分散、更有流動性，但卻可以聚合或升級，導致更大、更有毀滅性的結(jié)果”，*Shashi Jayakumar, State, Society and National Security:Challenges and Opportunities in the 21 Century, World Scientific Publishing Co.Pte.Ltd., 2016, p.55.表現(xiàn)為國家安全系統(tǒng)性危機。此外，安全風險與沖突不僅來自現(xiàn)實世界，也來自于電子空間。這就需要各國政府在統(tǒng)籌安全與發(fā)展的基礎(chǔ)上，重塑國家安全風險應(yīng)對的邏輯與模式。

四、總體國家安全觀與國家安全系統(tǒng)性風險的治理模式

從某種意義上講，國家安全觀是一個國家政治領(lǐng)導人在特定歷史時期圍繞國家利益、確定國家安全內(nèi)涵并對安全風險及其排序所進行的特別表述。2014年4月15日，習近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議，首次提出了總體國家安全觀，歸納起來就是“五大要素”和“五對關(guān)系”。其中，“五大要素”是“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托”；“五對關(guān)系”是“既重視外部安全，有重視內(nèi)部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全”。*《總體國家安全觀干部讀本》編委會：《總體國家安全觀干部讀本》，人民出版社，2016年，第20～21頁。這是中國貢獻給人類和平與發(fā)展的一個大智慧。黨的十九大將堅持總體國家安全觀作為新時代中國特色社會主義重要方略之一并寫入新修改的黨章。

總體國家安全觀的本質(zhì)是系統(tǒng)性或整體性?；蛘哒f，總體性就是整體性，整體性是系統(tǒng)性的表述方式。傳統(tǒng)安全觀是以國家為中心的，主要強調(diào)軍事安全，認為將環(huán)境、經(jīng)濟等當做安全問題有泛安全化的傾向。而以人為中心的安全觀則強調(diào)對安全進行綜合性的界定，認為人的安全給實現(xiàn)傳統(tǒng)意義上的國家安全創(chuàng)造了條件。面對復雜的國家安全問題，總體國家安全觀超越、整合了不同的國家安全觀，具有整體性、非線性的特點。

在總體安全觀視角下，我們理解國家安全，要避免碎片化思維和還原主義的思維羈絆：一是橫向碎片化，片面強調(diào)一種國家安全，忽視它與其他種類國家安全的互動；二是縱向碎片化，片面強調(diào)某一層次安全問題，忽視不同層次安全問題相互轉(zhuǎn)化的可能性。此外，我們還要注意以下三點：

首先，國家安全概念的開放性。在闡述總體國家安全觀時，習近平提出了11種國家安全。而《國家安全法》所涉及的國家安全多達19種。中國所面臨的國家安全威脅凸顯了復雜性的特征，難以用逐一列舉的方式加以窮盡。國家安全的概念是開放的，不僅包括11種或19種安全，隨時可能根據(jù)國家安全形勢的變化而變化。

其次，各類國家安全關(guān)系的系統(tǒng)性。在總體國家安全觀下，國家安全涉及各領(lǐng)域、全方位、多層次，但國家安全不等于多種安全的簡單相加。換言之，總體國家安全觀更加強調(diào)各類型、各層次安全問題的相互交織、相互聯(lián)系、相互促動以及由此可能出現(xiàn)的整體涌現(xiàn)效應(yīng)。各領(lǐng)域的國家安全工作應(yīng)以總體國家安全觀為指導，用整體性、系統(tǒng)性思維來思考風險治理問題。

再次，國家安全核心的人本性與國家利益至上性。在各種安全中，統(tǒng)籌一切的核心原則是：對內(nèi)，堅持以人民安全為宗旨；對外，堅持國家利益至上。在中國，黨、政府、軍隊的宗旨都是全心全意為人民服務(wù)。這種一致性決定了中國的發(fā)展觀和安全觀都以人民為核心。維護國家安全必須以為廣大社會公眾的利益為前提。任何以維護國家安全之名、損害社會公眾權(quán)益之實的行為都是對國家安全的威脅，因為人心是最大的政治、人心向背決定著政權(quán)的存亡與國家的興衰。不僅如此，維護國家安全，重點要維護國家的核心利益和根本利益。

以控制為導向的思維對于認識和應(yīng)對低度復雜與不確定的國家安全風險是有效的，但在面對高度復雜與不確定的國家安全風險是低效、甚至無效的。應(yīng)對國家安全系統(tǒng)性風險必須采取治理模式，調(diào)動政府、企業(yè)與社會組織，形成龐大的治理網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)從組織形態(tài)上看是非等級化的，具有一系列的優(yōu)點，包括：可以快速獲取、加工、處理信息；鼓勵創(chuàng)新，更加具有靈活性與適應(yīng)性；發(fā)揮地方性組織的積極性、主動性。

治理國家安全系統(tǒng)性風險必須注意以下幾個方面問題。一是國家安全是全社會共同的責任，需要協(xié)同共治，為此，必須要提高靈活性、快速反應(yīng)能力和適應(yīng)性，以應(yīng)對不斷變化的不確定性風險。我們必須擺脫僅僅關(guān)注傳統(tǒng)國家安全的思維，去除神秘主義文化的影響，調(diào)動政府、企業(yè)、社會組織等多重力量，形成無縫隙的合作模式。二是多維度、多視角分析國家安全風險，使用多樣化手段解決安全風險問題，重新審視軍隊在捍衛(wèi)國家安全中的作用。三是將治理理念由自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露?，實現(xiàn)全球化思考、本土化行動與地方性伙伴、全球性聯(lián)絡(luò)。四是由于國家安全風險不確定性極強、不能完全加以預(yù)測，必須構(gòu)建國家安全彈性(resilience)，其基本原則是不怕國家安全威脅，而非一味強調(diào)國家安全不會遭遇威脅。五是國家安全系統(tǒng)性風險治理是多層次的、即社會治理、區(qū)域治理、全球治理復合的多層次治理模式。

社會治理要形成一個黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的國家安全社會治理網(wǎng)絡(luò)，做到上下通聯(lián)、左右協(xié)調(diào)、專群結(jié)合、協(xié)調(diào)互動，特別是要倡導多樣性與差異化，動員全社會的力量，對風險進行分散化的自我規(guī)制，使個人和組織在風險管理中承擔更大的責任；要加強對不確定性與復雜性風險的研判，加強前瞻性分析，縮小與現(xiàn)實世界的差距；改變各部門、各地區(qū)各自為戰(zhàn)的做法，聯(lián)合進行國家安全風險評估，協(xié)同進行風險防控；塑造國家安全文化，引導公眾科學形成正確的風險認知；發(fā)揮法律在風險管理中的作用，加強相關(guān)立法；利用保險制度，以分散風險。

2017年9月26日，在國際刑警組織第八十六屆全體大會開幕式上的主旨演講中，習近平強調(diào)：“各國政府和政府間組織要承擔安全治理的主體責任，同時要鼓勵非政府組織、跨國公司、民間社會積極參與，形成安全治理合力。”*“習近平在國際刑警組織第八十六屆全體大會開幕式上的主旨演講(全文)”，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-09/26/c_1121726066.htm.(上網(wǎng)時間：2017年11月5日)在區(qū)域與國際層面上，中國必須推動人類命運共同體的構(gòu)建，加強非傳統(tǒng)安全風險的全球合作、區(qū)域合作，強化在風險評估、預(yù)警、管控方面的合作機制，進而推動國內(nèi)、區(qū)域、全球三張風險治理網(wǎng)絡(luò)的對接、有效治理國家安全系統(tǒng)性風險?！?/p>

* 本文系國家社科基金一般項目“快速城市化進程中關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性危機應(yīng)急模式研究”(12BGL109),2015年北京市社會科學基金重點項目“京津冀跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動中的社會動員協(xié)調(diào)問題研究”(15JGA029)階段性研究成果，受到中國人民大學公共管理學院“公共財政與公共政策學科建設(shè)”經(jīng)費支持。

作者介紹王宏偉，中國人民大學公共管理學院副教授、博士，研究方向為國家安全、危機管理。

王文峰)